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  • Estado Unitario 01 Marzo

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    TI. Ex Estapo unrrario SC L ws ore 62. Nocidn y ejemplos. Tomando aqui también los conceptos de GEORGES Burpeav, el Estado unitario “es el que solo posee un centro/de impulsién politi- cay gubernamental. El poder publico, en la totalidad de sus atributos y funciones cuenta en él con un Unico titular, que es la persona jusaica Ble Todos Ios in- dividuos colocados bajo su soberanfa obedecen a una misina y tnica autoridad, viven bajo el mismo régimen constitucional y estén regidos por las mismas leyes”"* Son ejemplos de la forma unitaria de Estado, Francia, Portugal, Repiiblica Checa, Ecuador, Perd, Panamé, Chile y Colombia. La Constitucién Politica de nuestro pais en su articulo 1° expresa: “Colombia esun Estado social de derecho, organizado en forma de reptiblica unitaria, descentralizada [...]”. Sin embargo, en la practica el Estado unitario dificilmente se presenta tal como Io define BurDeaU, pues hay matices que regulan las relaciones entre Jas autoridades centrales y las locales. Tal vez serfa mejor definir el Estado unitarig 15 Genwces Rurpeau, ob. cit.. pag. 74. LORGANIZACION ADMINISTRATIVA A 7 woe! —___— =e ella forma d¢organizacién estatal en la cual existen unas autoridades muy fuertes, frente a unas autoridades locales con escasa autonomia, serge que la yoy de funciones piblicas las desempetiadiretamente ta persona judi , mientras que a las colectividades locales solo se les permite el jercicio autonomo de unas cuantas tareas. 489/45 os matices que mencionamos para concretar las relaciones Frat aes sentales yautoridades Focales en un Estado unitario se derivan de ls conceptos senentralizacién, desconcentraci6n, delegaciGn, descentralizacién, centralizacién pote ydescentralizaciOn administrativay de os controles que existen en esas Piuaciones. En consecuencia, para comprender la realidad préctica de un Esta- do unitario. yee del ues, gs necesarp estudiar esos concepts” gab 6 centralizacion’ Es el fendmeno juridico-politico que cone en que to las tareas yfunciones piblicas se radican en a persona juridicaéstado. Es decir, que estado monopoliza todas las tareas y funciones puiblicas. Podemos analizar varios aspectos de este fenémeno: vod Respecto de las relaciones entre el Estado y la scoledfividades locales, no se les reconoce vida juridica a estas, de manera que eLEStado es la tinica persona juridi- tapiblica. Las divisiones territorial, si existen, sern simples circunseripcia- mes, que permiten una gestiGn més préctica de los servicios pablicos estates. ‘Como sistema de manejo del Estado, implica una administraci6n rigurosamen- te jerarquizada, es decir, que no hay autoridades locales, pues estas, de exist: estén subordinadas a las autoridades centrales y, por tanto, solo transtafien y tjecutan rdenes, pero no toman decisioness, Como lo expresa gréficamente el profesor Rivero: “mediante la'centralizacién, una voluntad tinica, que parte del centro del Estado, se transmite hasta los lugares z »s mas extremos”"*., Lo anterior quiere decir que conceptualmente la centralizaciGn puede presen tarse en dos grados: una centralizacin absol uta, cuando no se reconoce forma alguna de divisién territorial y, por ende, tampoco autoridades diferentes de las que gobiernan el territorio del Estado en su conjunto,y una sgontralizacion_, atenuada o limitada, cuando se reconoce Ia existencia de divisiones teritoriales, y de autoridades que ejercen funciones estatales en esas divisiones, aunque en ambos casos sin autonomia. + _ Sin embargo, la centralizacién, en el sentido extremo en % Ja hemos estu- dado dificilmente se presenta en la préctica. En efecto, através de 18 historia la FUNDAMENTOS P como a} centrales, 6n, delegacisn y desconcentra- “sent. 5 noviembre 2009. de 1999, C-727 ig, OT la distincin entre los conceptos de descentraliz '6n, puede verse C. E., sent. 24 agosto 1994, $2, exP- 8.183; C. c Br gEtP- 8445-05, y Conte Const, sens. 7-024 de 1996, C-496 de 1998, C-561 2000, C-1293 de 2001, C-036 de 2005 y C-208 de 2005 an JEAN RivERo, ob. cit. (ed. en espaitol), pag. 339. 70 De ee Ena eal existencia del municipio, que es una colectividad casi natural y que ha bu Siempre alguna autonomfa, ha constituido un obstéculo para la centralizai, fbsoluta. Ademés, las dimensiones geogrificas de Ia gran mayoria de los Esa, nodemos hacen imposible en la préctica que el Estado sea mancjado totameny desde el centro, es decir, desde Ia capital. Estas circunstancias han traido com, consecuencia que, salvo en aquellos Estados que hemos denominado minseug, ees no es aplicada en términos absolutos. 64. B) La desconcentracién, Es la primera limitacién que encontramos lacentralizacién absoluta. De acuerdo con el articulo 8° de la ley 489 de 1958, “es la radicacidn de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuer, de la sede principal del organismo o entidad administrafiva, gin perjuicio del testades y deber ¢ instruccién que corresponde ejercer a las jefes superiores de la a Es decir, qule a pésar de que las funciones contintian monopolizadas por las entidades centrales, algunas funciones son ‘desempefiadas por agentes de aquellas, que se desplazan fisicamente a las diversss partes del territorio, dada la imposibilidad inconveniencia de ejercerlas desde Ja capital. Si bien pueden tomar algunas decisiones, lo hacen en nombre det entidad central y no de la colectividad seccional donde ejercen la funcién Por ejemplo, cuando el Estado, actuando por medio del Ministerio de Defer sa Nacional, establece una brigada militar en una regi6n del pafs, se produce fenémeno de la desconcentracién, pues simplemente se desplaza a unas auto ridades que van a ejercer en ese territorio una actividad nacional, sin que sel? otorgue ninguna autonomfa a la colectividad alli establecida para manejer ¢s* funcién. También, cuando un establecimiento piblico nacional crea oficinas 2 agencias seccionales o regionales, est utilizando la figura de la desconcent® ‘cidn, pues simplemente esta desplazando algunas funciones para que se desarrallen ds dgilmente en la respectiva regién, pero la actividad sigue siendo nacions! En estos casos las divisiones del territorio en las cuales se ejercen las funcion®s del Estado se denominan circunseripcion divisiones fisicas del territorio estatal, territoriales, por constituir simples in reconocimiento de autonoméa. Assu vez, para efectos de la contratacién estatal, de conformidad con el artic" 10 21 de la ley 1150 de 2007, se entiende por desconcentracién, “la distribucio® adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entda. 5 que ello implique autonomfa administrativa en su ejercicio”, de tal maner® ‘contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentracién adminis tiva no procederd ningtin recurso” " Sobre la constitu const se nena cionalidad del art, 21 de Ia ley 1150 de 2007, véase Corte Const» rail 15 DELA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA ” | gs decir que, en definitiva, la desconcentracién es apenas un fendmeno de cin ala excesiva centralizaci6n, pero se ubica todavia dentro de esta, pues Hime 1 BXédo continda monopolizando el ejercicio de las funciones. Podria decirse que esuna centralizacién atenuada”. UV Valin Cte 65. Desconcentracién territorial y simplemente jerdrquica o funcional. Si consideramos la desconcentracisn un fenémeno mas amplio, en el sentido de que es Otros puntos de vista pueden verse en Exrigue SavAGuEs Laso, ob cite t 1 pags. 223 ¥ 5.;igualmente en Acustin A. GoRDILLO, 0b. cil tl pags. AIV-L y ss 2 Sobre el eonceptoy earacterstcas de la desconcentracién administratva, vase C. sent. 24 agosto 1994, S24 exp. 8.183 y Corte Const, sens. C-397 de 1995, 7-024 de 1996, €-205 de 2005 y C-259 de 2008. (33) 2 ores ediciones de esta ién. A pesar de que en anterior: ob 66.C) La delegation Ap sm expsdo sgn ll a descent Carer eo ede panelifuindotcerel dedcongestionariioa Aespach 1 instrumento utilizado por & es ao itar la excesiva concentracién de poder y con el apoyo, aes Mela considerfbamos Ia delegaci6a una de las modalidades qo da la jurisprudencia, considerdbamos aaa concentracién frente alos términos expresos de los artculos 209 y 211 de Consttucién Politica y 8° y 9° de a ley 489 de 1998, debemos diferenciar le dos fenémenos, aunque ratificando que, al igual que la desconcentracin, delegaci6n es apenas una atenuacién de la centralizaci6n pues, por medio de ella, las autoridades conservan el monopolio de su poder. Asi, de acuerdo con el articulo 8° de la citada ley 489, la desconcentracién ‘ag implies delegacin) y segin los érminos del articulo 9° ibidem, la dele, Gn administrativa consiste en que las autoridades pueden “ ice ejercicio de TUTETOTES|a sus colaboradores 04 otras autoridades, con funciones afines complementarias”, Es decir, mediante la delegaci6n el funcionario titular de we complementarias”, Bi func (delegante) taslada su ejercicio a otra autoridad (delegataria), para que esta la cumpla en nombre de aquel, deberiny Sobre los elementos dela delevac; ela delegacis Oona 27 marzo 2012, Pea eta Ease pes YE: febrero 2002, $54, exp. 2.575:C- 0010; C. B., sent. 12 agosto 2013 $5, 9p SDD: C vis ©%p.2013.0354.0 *P. 2012-0043, pent 8 abril 2013, $5*, exp. 2012- 1996. c. 2014, Lege, tuto 12 septiembre 2013, SCSC. eee sac 55-01, y Cone ee ea Hon i re los cr . , C-03¢ 0.908 Set C-S61 de 1999, (35) MEMES puede rag © de 2005 y C-205 de 2005. (34) * Sat pr Adelegacién, véase Corte Const- tidades desc das von S886 de Fung es descentalizadas, véace Corte Const ace Ls 10S representantes legales de las C727 deanna detegadas (at. 10)- salvo norma especial, no podrin transferirse mediante delegacién: la ex- pein de eplamentos de career general asfunciones,atbucionesypotes- a Pere ecibias en virtud de delegacién, y as funciones que por su natraleza 0 vr andato constitucional o legal no son susceptibles de delegacién (art. 11)". ee Los actos expedidos en virtud de la delegacién estardn sometidos a fos sismos requisitos establecidos para su expedicién por la autoridad o entidad. ~~ sesantey serén susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de “” ticha autoridad o entidad (art. 12, La delegacidn exime de fesponsabilidad al delegante, la cual, en conse- cuoncia, estaréradicada exclusivamente en cabeza del delegataro, sin perjuicio ce de queen vrtud de lo dispuestocnelaticulo211. de la Consttueidh, Ta autordad ‘clesente pueda, en todo tiempo, reasumirla competencia y revisar los acto taped por el delegatario, con sujeci6n a as disposiciones del cxinfeno Administrative y de fo Contencioso Admin trativo, y sea responsable parau deber de vigilanciay Control de ejercicio de las funciones delegadas7> En teria de contrataciGn, el acto de la firma expresamente delegada no exime de responsabilidad legal civil y penal al agente principal (art. 12)22A su vez, tary bith para efectos de fa contrataci6n estatal, el articulo 21 de I ley 1150 de 2007 preciea que os jefesy representantes legales de las entdadesestatales, por virtud {la delegaciGn, no quedardn exonerados de responsabilidad por sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual”. “= Porregla general, es decir, salvo norma especial, el presidente podré dele- aren los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes Iegales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes ¥ agencias del Estado, el ejercicio de las funciones a que se refieren Jos nu mnerales 13,18, 20 a 24 y 26 a 28 del articulo 189 de la Constituci6n Politica = Sore ls funciones que no son susceptible de dlegacin,vése . Es 90 8080 2012, $1, exp. 2009-0571, 7 C.E, sent 12 agosto 2013, 85°, exp. 2012-0043, (37) : Sobre Le coneuctonctidad de a expresin“oentidad” conten en et article, VES ‘ore Const, sent. C-727 de 2000. (38) ® Sobre la responsabilidad del delegant, véase Corte Const Se po Jel delegante, véase 7 £2002 y C693 de 2008. (39) ™ Sobre I figura dla detegacin de firms, véa 1, sent. CTE de 2000, (40) $c” Soba responsabilidad por la dclegacin en a contro estaai veaseC. Eset tp tttiembre 2012, § 2a, exp, 0578-115 C, En sent 4 julo 2013, $2 exp. 0833-15 ao Septimbre 2013, SCC: exp, 2013-0304, y Corte Const, sent. C-693 de a ts. C-088 de 2000, C-372 .e Corte Cons 74 _____LAADMINS TRAC, (art, 13, modificado por el art. 45 del decr.-ley 19 de 2012)". Obviamente, com se desprende de la misma previsiGn de la norma citada, estas no son Las tinicas funciones que el presidente de la reptiblica puede delegar, pues pueden exist, normas especiales que autoricen la delegacién de otras funciones”, — Los organismos y entidades administrativas del orden nacional podrén delegar sus funciones en favor de entidades descentralizadas 0 territoriales, en cuyo caso deben celebrarse convenios en los que se fijen los derechos y obli- gaciones de las entidades delegante y delegataria, los recursos necesarios para ejercer la funcién delegada, en el marco de las disposiciones presupuestales y de planificacién® y el funcionario que tendré a su cargo el ejercicio de las funciones delegadas. Estos convenios solo estaran sujetos a los requisitos que la ley exige para los convenios 0 contratos entre entidades piblicas 0 interadministrativos (art. 14). En este caso, como el delegatario no es un colaborador directo del deleganie, es decir, no se encuentra bajo su subordinacién, la delegacién no se conereta en un acto administrativo unilateral, por lo cual podré hablarse de “de- legacién impropia”, para diferenciarla de la delegaci6n propiamente dicha, que se origina en la voluntad exclusiva del superior delegante™. Ademis, debe tenerse en cuenta que el artfculo 20 de la ley 1454 de 2011 es- tablece que la naci6n y los diferentes érganos del nivel central podran delegar en las entidades territoriales o en los diferentes esquemas asociativos territoriales y en las areas metropolitanas, por medio de convenios o contratos plan, atribu- ciones propias de los organismos y entidades puiblicas de la nacién asf como de las entidages e ete cepeiay del orden nacional. u ) La descentralizacion. Desde un punto de vista juridico muy general, la izacién es la facultad que se otorga a las entidades puiblicas diferentes jo para gobernarse por s{ mismas, mediante la radicacién de funciones en sus manos para que las ejerzan aut6nomamente, Como las facultades para gobernar una colectividad comprenden las fun- ciones constituyente, legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, podemos afirmar que el maximo grado de descentralizaci6n se confunde c on el fe 0, ya que podemos recordar que dentro de un Estado federal las colectividads que » Sobre laapicacién de esta disposicin, véaseC. .,sent.29 marzo 2012, $3, exp. 25.698 4 Corte Cons, sens. C561 de 1999, C-1190 de 2000, C-199 de 2001 y €.205 ue we ar 41 Sobre otras funciones que puede delegar el presidente de la repuibli 2. VéACe Cretan Manne c= z : as LAADMIISTRIC (art, 13, modificado porel ait, 45 del decr.-ley 19 de 2012), Obviamente,¢ se desprende de la misma previsin de la norma citada, estas no son las é Tunciones que el presidente dela repablica puede delegar. pues pueden e normas especiales que autoricen la delegaciGn de otras funciones". ‘omg micas Xistt —Los organismos y entidades administrativas del orden nacional podtin delegar sus funciones en favor de entidades descentralizadas 0 territorial cuyo caso deben celebrarse convenios en los que se fijen los derechos y obj. saciones de las entidades delegante y delegataria, los recursos necesarios pary ejercer la funcién delegada, en el marco de las disposiciones presupuestales y de Planificacion®, y el funcionario que tendré a su cargo el ejercicio de las funciones delegadas. Estos convenios solo estarén sujetos a los requisitos que la ley exige Para los convenios o contratos entre entidades piiblicas o interadministrativos (art, 14). En este caso, como el delegatario no es un colaborador directo del delegante, es decir, no se encuentra bajo su subordinacién, la delegaciGn no se Conereta en un acto administrativo unilateral, por lo cual podra hablarse de “de. {egaci6n impropia’, para diferenciarla de la delegacién propiamente dicha, se origina en la voluntad exclusiva del superior delegante®, Ademis, debe tenerse en cuenta que el articulo 20 de la ley 1454 de 2011 es- tablece que la nacidn y los diferentes 6 en que i ratos plan, atribu- ciones propias de los organismos y entidades puiblicas de 1 0 fa nacién asf como de las entida spose erfalizados del orden nacional Cen 5 ) La descentralizacion. Desde Ta Storga alas entidades puiblicas diferentes o para gobernarse por sf mismas, mediante a tadicacién de funciones en sus manos para que las ejerzan auténomamente ‘Como las facultades para gobernar una colectividad comprenden las fun- ciones constituyente, legislativa, ejecutiva y j r s jurisdiccional que el méximo grado de descentralizacién se confunde au Poems afirmar n el que podemos recordar que dentro de un Estado federal oe a " Sobelsplcaiéndeestacspesicion, vése CE sem 29 y Corte Const, sents. C-561 de 1999, C-1190 de 2 2012, $3. 1000, C-199 de 200] * Sobre otras funciones ue puede delegar el presidente dela repii sents. C-272 de 1998, C-566 de 2000, C-1293 de 2001 y C-489 ge" ® Al respecto puede verse, Corte Const. sent. C-727 de * Sobre la delegacin impropia, véase Corte Const., sents, ©-727 de 2009 2005. (45) ¥ C-036 de exp. 25.693, Y C-205 de 2005, (42) blica, véase 002. (43) 2000. (44) Corte Const., FUNDAMENTOS DE LA ORGANIZAGION ADMINISTRATIVA . - 75 Jo componen (Estados federados) ‘1 Posen esas cuatr Jas tres tiltimas. Por esta razén cu: ‘0 funciones, o por lo menos 'ando se habla de descentralizacién no se hace a realmente a ese caso extremo, sino que el fendmeno se ubica en el stado unitario, seubica en el - Pues a pesar de que este es, en principio, centralista, ya hemos afirmado que esa centralizaci¢ sven eines ation: Poe eal general tampoco se presenta en Ia __ Por lo mismo, no obstante que podria hablarse de descentralizaciGn legisla- tiva, ejecutiva o administrativa y judicial, desde el punto de vista juridico solo se habla de descentralizaci istrativa, pues las otras son expresiones del fenémeno federal. A su vez, dentro del fendmeno de la descentralizacién admi- nistrativa se identifican los conceptos de descentralizacién politica, funcional y fiscal, segtin se trate de un mayor grado de participacién de la comunidad en la toma de decisiones, del traslado de competencias 0 funciones a las entidades territoriales o de la transferencia de recursos para financiar las funciones traska- dadas, respectivamente. FETE = 68. Descentralizacién administrativa. Consiste en el otorgamiento decom: petencias o funciones administrativas a personas pblicas diferentes del Esto, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Si analizamos detalladamente este concepto podemos ver mas claramente las diferencias entre scsconcentosiny Svzeetalzscn en ambas se trata de otorgamiento de funciones, pero mientraven esta ge pata de funciones propias,en aquella se, trata de funciones del Baader chat persona juridica giferen- te del Xo quien toma las decisiones, mientras que en aquella es el ido o la entidad' nacional quien decide por medio de un agenteS-<— ‘Asu vez, la descentralizaci6n administrativa presenta modernamente tres modalidades principales: Ia descentralizaci6n territorial, la descentralizacién especializada o por servicios y Ia descentralizaci6n por colaboraciGn'. 69.1, Descentralizacién territorial. a) Nocién yfundamentos. Bs el otorga- miento de competencias 0 funciones administrativas alas colectividades regiona- les o locales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su responsabi- aa las idades locales cierta autonomfa i ci les otorga a las colectivis certa autonomia a ee LanentGor eee tts. En Colombia, esta descentralizacion se para que Jos munici, eee mbre de entidades terri joriales. pea . de entidades terra" que, por lo mismo, reciben el no sn, 14 mayo 1985, $2, 08P- 10.7245 C, E., sent, 1. T.024 de 1996. (46) ‘entralizacion, véase Corte Const, sens, fe 2005. 47) + Sobre estas diferencias, véanse, C. E> Se 24 agente 1994, 5 emp. B18. Cone Come 0 * Sot 5 modalidades principa’ les de la descent eg ate eas de 2001, C89 de 2002 C —a Se $$ Adana a ~ ‘erdo con lo previsto en el articulo 286 de la Constitucién de 1991, Pod _ atsentl las regi ee f les territoriales, las regiones, las . existir en el futuro, como cna } Proving Jos territorios indigenas. — / Esta descentralizaci6n tiene, por una parte, un fundamento de CONVEnien, cia, pues se considera que es favorable para las diversas comunidades tener. pacidad para resolver sus propios asuntos y no que ellos les sean resueltos de rectamente por el Esyfdo. Por otra parte, tien también un fundamento Politicg, en cuanto se dice qudes una manifestacién de la democracia en la media gy permite a las comunidades su autogobierno. 70.) Elementos. Para que se presente realmente esta descentralizacién se requiere queexistan varios elementos, a saber: 1) Necesidades locales, es decir, diferentes de aquellas que son comunes a toda la nacién’ Precisamente en relacién con esas necesidades propias se pre. senta la autonomfa, La determinacién de las necesidades nacionales y locales les corresponde hacerla a la Constitucién y ala ley. Asf, la Constitucién, en los articulos 298 y siguientes y 311 y siguientes, establece las funciones de los de- partamentos y los municipios. A su vez, de acuerdo con los articulos 288 y 356 de la Constitucién, corresponde a la ley distribuir las competencias y servicios centre la nacién y las entidades territoriales, lo cual ha sido hecho, parcialmente, por la ley 715 de 2001, modificada por las leyes 1176 de 2007, 1294 de 2009 y 1446 y 1450 de 2011, y por el decreto 1188 de 2003. A su vez, Ia ley 489 de 1998 (art. 7° establece que el gobierno seré especialmente cujdladoso en el cum- plimiento de los principios constitucionales y legales sobre Jy descentralizacién administrativa y la autonomfa de las entidades territoriales {7 que, en consecuen- cla, procuraré desarrollar disposiciones y normas que profygdicen la distribuciGn de competencias entre los diversos niveles de la administfacicn siguiendo, en lo posible, el criterio de que la prestaciGn de | -

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