James Giacomoni ORCAMENTO PUBLICO Peet cas, sociais I ‘hasta oeauoge sonbe scallop re f 17 edigao a revista ¢ atualizada exe ambiental ot, A otloe Contém orgamento por Gn OuUas fee i resultados (aCO autor e a editora empenharam-se para citar adequadamente e dar 0 devido crédito a todos os detentores dos direitos autorais de qualquer matertalutilzado nest livro, dispondo-se a possivels acertos cao, inadvertidamente, a identificacio de algum deles tenha sido omitida, "Nao ¢ responsabilidade da editora nem do autor a ocorréncia de eventuais perdas ou danos a pessoas ‘04 bens que tenham arigem no uso desta publicacéo, ‘Apesar dos melhores esforgos do autor, do editor e dos revisores,¢inévtével que surjam erros no text. ‘Assim, s40 bem-vindas as comunicacOes de usuirios sobre corregdes ou sugestoes referentes 20 conteddo ou ao nivel pedagégico que auniliem 0 aprimoramento de edioes futuras. Os comentarios ‘dos letores podem ser encaminhados Editora Atlas Ltda. pelo e-mail editoralesa@grupogen.com br Direitos exclusivos para a lingua portuguesa Copyright © 2017 by Editora Atlas Ltda. ‘Uma editora integrante do GEN | Grupo Editorial Nacional 1. ed, 1985; 2. ed. 1986; 3. ed. 1989; 4. ed. 1992; 5. ed. 1994; 6. ed. 1996; 7. ed. 1997; 8. ed, 1996; 9d, 2000; 10. ed. 2001; 11. ed. 2002; 12. ed. 2003; 13. ed. 2005; 14. ed. 2007; 15, ed. 2010; 16. ed. 2012; 17. ed. 2017 Reservados todos 0s direitos. £ probida a duplicagio ou reprodugo deste volume, no todo ou em parte, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (eltrénico, mecanico, gravagbo,fotocépia, Aistribuicéo na internet ou outros), sem permissdo expressa da edtora ua Conseihero Nébias, 1384 Campos Elsios, Sio Paulo, SP - CEP 01203-904 Tels: 21-3543-0770/11-5080-0770 editorialesa@grupogen.com.br wwrn.grupogen.com.br Designer de capa: Rejane Megale Imagem da capa: ClloFun | istockphoto Editorecso Eletrnica: Formato Editora e Servigos Dados Internacionais de Catalogacao na Publicagao (CIP) (Camara Brasileira do Livro, SP, Brasil) incor Bares -LcLeCe egg go geese eee eee Orcamento pablic / James lacomoni. 17. ed. revista e atualizada ~ S80 Paulo: Atlas, 2017, Bibliogratia, SBN 978-85-97-00900.5, 1. Despesas piblicas - Previsdo 2. Orgamento 3. Orcamento- Brasil |. Titulo. 94-2431 00-350.722 indice para catélogo sistematico: 1. Orgamento pablico : Administragso piblica 350.722asplantar, para iistemética or- raaanulagio, '@ autorizacao der Executivo mto de outros alagéo de 20% e discrigfio a0 elamento pas- waliagao, pois ‘ante elemen- ssar 0 referido oa apreciar € mentares que suidadosa ava- acia de efetiva arte do Poder ogramagio fi- der Executivo, 14 Execugao Orgamentaria e Financeira Nesta terceira etapa do processo da gestio publica, as decisdes e as escolhas expressas na lei orcamentdria assumem natureza financeira na forma de fluxos de recursos que entram e saem do Tesouro. As organizagées privadas, como regra geral, mantém a execugio financeira — receitas e despesas — de forma auténoma em relagio ao orgamento. Este, quando existe, cumpre o papel de orientador geral, andando, porém, num circuito para- lelo. Nesse sentido, é naturalmente aceito que o orcamento da organizacao sofra mudangas de rumo, acompanhando, por assim dizer, o comportamento real das finangas. Na finanga governamental, nao hé semelhante flexibilidade, pelo menos no que diz respeito aos gastos. O orgamento de despesa nao é apenas uma pega de orientagao; a execugao financeira das despesas deve ter sempre como marco de- finidor as autorizagées constantes do orcamento. O comportamento financeiro da instituigao publica ¢ produto da execugdo de determinada programacao, a qual se reveste da forma orgamentéria. Neste capitulo, sao descritas as principais etapas que caracterizam a execugao da despesa e da receita ptiblicas. Para tanto, os assuntos aparecem divididos em duas seg6es principais. Na primeira sega ~ Norma geral -, as etapas so abordadas segundo a legislaco geral, aplicada as trés esferas de governo, particularmente as disposigées constitucionais e a Lei n® 4.320/64. Por envolver maior mimero de questdes, a despesa recebeu maior atengao: sao descritos seus trés passos genéri- 0s iniciais ~ 0 detalhamento do orgamento, o registro dos créditos e dotacdes e ato PUblico * Giacomont 318 orem aprovacio da programagiio de desembolso -, a etapa da licitagao, os trés estagios ea mecanica de retificagao do orgamento durante a execucao. Na sequéncia, s40 feitas rapidas observacGes sobre a execucdo da receita, especialmente sobre o tra- tamento que ¢ dado a ela pela legislacdo tributdria, Na seco Il - Norma federal =, parte desses mesmos temas serao apreciados sob a ética da legislagao aplicada A esfera federal de governo. I-Norma geral A. Exercicio financeiro No Brasil, 0 exercicio financeiro observado pelo setor puiblico coincide com © ano eivil;! portanto, os orcamentos anuais sto executados no perfodo de 1° de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. Nem sempre foi assim. No pasado, era praxe oficializar-se a extensio do exercicio em alguns meses, de modo a permitir a realizagio de operaces de re- ceita e despesa nao ultimadas dentro do ano financeiro. Com isso, ano financeiro e exercicio financeiro passavam a ser categorias diferentes: 0 ano financeiro dura- va 12 meses, coincidindo ou néo com 0 ano civil, enquanto o exeretcio financeiro iniciava com o ano financeiro e encerrava jé no ano seguinte. No centro da questo da extensio do exercicio est a opgéo pelo regime conté- bil do exereicio (competéncia), em lugar do regime de caixa.* Na Franca do século XIX, onde levou-se a extremos a preocupagéo com a contabilizagao por exercicio, ‘era comum os livros contabeis ficarem abertos durante varios anos, até que se f- nalizassem todas as operacbes de receita e de despesa relativas a cada exercicio. ‘Tais exageros provocavam muitas criticas ao sistema francés e posturas favordveis ao sistema de gestdo financeira (caixa), tradicionalmente adotado na Inglaterra. No Brasil, com excectio dos perfodos 1828-1840 e 1931-1932, quando vigorou o regi: me contabil de caixa para receitas e despesas, adotou-se sempre o regime contdbil do exercicio, ainda que, a partir da Lei n® 4.320/64, apenas aplicado as despesas. 1 Lei n® 4.320, de 17-3-1964: art. 34, 2 De 1829.4 1886, o ano financeiro de 12 meses iniciava em 1®de julho. No Império e na Repibli até 1914, o exercicio financeiro era de 18 meses, ou seja, estendia-se por mais seis meses apis 0 encerramento do ano financeiro. Na primeira metade do século XX, 0 periodo do exereico finance vvariou de 21, 16 ¢ 13 meses. A partir de 1949, o ano financeiro passa a coincidir com o exer 19 de janeiro a 31 de dezembro. 2 Estes conceitos esto desenvolvidos mais adiante no t6pico D. Regime da Contabilidade, Segio. + No tépico F Inscrigo em Restos a Pagar, da Sedo II ~ Norma Federal, discute-se a questio regime da despesa na norma brasileira. A Lei n® 4,320/64 estabelece que pertence a0 c é a A ter as des a ah daa we oat depe ‘escla altertrés estdgios quéncia, sao sobre o tra- wma federal 340 aplicada sincide com do de 12 de extensao do ages de re- 10 financeiro nceiro dura- i financeiro ‘gime conté- yado século or exercicio, té que se fi- la exercicio. sfavordveis glaterra. No ‘rou o regi- me contabil 4s despesas. ‘ena Repiblica ‘meses aps 0 ‘cio financeiro mo exercicio: ilidade, desta +a questiio do ao exercicio a xecuglo Orcamentria Finances 319 Atualmente, apesar de a norma legal nao prever a extensio do exercicio, isso ocorre, de fato, por meio do recurso de manter em aberto, na contabilidade, a data de 31 de dezembro para a realizacdo dos langamentos e registros retardatérios. Adequada ilustragaio dessa pratica é o Decreto Federal n? 1.802 que, datado de 2-2- 1996, estabelece as regras para a inscrigdo dos restos a pagar do exercicio de 1995. De acordo com a Constituigio Federal, caberd a lei complementar dispor sobre © exercicio financeiro.5 De tempos em tempos, ressurge a ideia de alterar 0 inicio do exercicio para 1° de julho, aparentemente menos com 0 objetivo de auxiliar as tarefas préprias do processo orcamentério e financeiro, mais visando viabilizar mudancas na legislacdo tributaria. “Trata-se”, segundo José Serra, “de uma ideia estapafiirdia que, se fosse levada a sério, s6 faria aumentar a tremenda confusao fiscal que prevalece no Brasil, além de contribuir para o enorme abatimento na- cional. Isso, apesar das boas intengGes de seus autores ou propagadores”.° Como ilustracdo, cabe recordar que, de 1830 a 1887, isto é, durante praticamente todo © periodo imperial, o pais teve longa experiéncia de execucio do exercicio finan- ceiro no periodo compreendido entre 1° de julho e 30 de junho. B. Execuco da despesa Detalhamento do orcamento ou orgamento analitico Caso determine a legislagao local ou mesmo os normativos internos, a admi- nistracdo, com base nos limites da lei orgamentéria, aprovaré quadros com maior discriminagao na classificagio da despesa e/ou da receita. Presentemente, inexis- tem normas gerais disciplinando 0 mecanismo, mas, no pasado, o tema chegou a ser objeto de tratamento na Constituicao de 1937.7 A aprovagio, por meio de Gespesa nele empenhada. Considerando que o empenho deve ser prévio, sto é, antecede a real zacio da despesa, ¢ forgoso reconhecer que esse estdgio néo atende adequadamente ao regime da ‘competéncia © Constituigio Federal de 1988: art. 165, § 9, I. Os virios anteprojetos e projetos de lei comple- ‘mentar, inclusive o de tramitagio mais adiantada - o PLC n® 135, de 1996 -, prope a manuten¢ao da atual regra para o exercicio financeiro, © SERRA, José. Orgamento no Brasit: as ralzes da crise, io Paulo: Atual, 1994. p. 47. Constituigdo de 1937: art. 69.A discriminacao ou especializaco da despesa far-se-é por servigo, departamento, estabelecimento ou reparti¢fo. § 12 Por ocasiao de formular a proposta orgamentd Fla, o Departamento Administrativo organizaré, para cada servigo, departamento, estabelecimento ou reparticio, o quadro da discriminacéo ou especializacao, por itens, da despesa que cada um dees é autorizado a realizar. Os quadros em questio devem ser enviados a Camara dos Deputados juntamente com a proposta orgamencaria, a titulo meramente informative ou como subsidio a0 esclarecimento da Cimara na votagio das verbas globais. § 2° Depois de votado 0 orcamento, se alterada a proposta do Governo, serio, na conformidade de vencido, modificados os quadros a que320 Orgamento Piblico + Glacomon decreto executivo, de quadros com maior detalhamento nos gastos, passava a ser necesséria, jA que a despesa se apresentava, na lei orgamentaria, sob a forma de verbas globais, ou seja, discriminada por meio de poucas categorias, particular- mente unidades administrativas e elementos (pessoal fixo, pessoal varidvel, material permanente etc.). Quando da adogio do Decreto-lei n® 2.416/40, o entendimento, formalizado para a drea federal pela Constituicao do Estado Novo, foi estendido aos Estados e ‘Munieipios, nao por dispositivo expresso no referido decreto-lei, mas por intermé- dio das instrugées expedidas, visando orientar a elaboragio dos orgamentos locais do ano de 1942. Um dos itens das referidas instrug6es estabelecia: ‘A fim de facilitar & administragéo piblica 0 ajustamento da previsio com as necessidades administrativas, recomenda-se que a discriminagao detalhada das dotagées orcamentérias, como quadro de pessoal, designa- Gio de escolas, especificacio de materiais etc., conste de tabelas explicativas que deverdo ser objeto de decretos executivos® (grifo nosso). tema da discriminagio ou especializacao das despesas - assim como das receitas puiblicas - ocupa uma posigo destacada na doutrina e no direito orga- mentario.? Aspectos positivos e negativos envolvidos na questio nfo devem ser descurados. Por um lado, 0 maior detalhamento na identificagéo das origens dos recursos (receita) e de sua aplicagio (despesa) facilita o exercicio das competén- cias do Poder Legislativo na avaliacdo da proposta orgamentéria, em sua apro- vagdo e nas atividades de fiscalizacao e de controle da execugiio do orcamento. ‘Além disso, possibilita ao préprio Poder Executivo melhores elementos de apoio contabilizaco e ao controle interno. Por outro lado, nao cabe transformar as unidades executoras em reféns de uma programacao orcamentéria excessivamen- te detalhada, especialmente quando a retificagdo desta programacao depende de demorados procedimentos burocraticos e legais. se refere o parégrafo anterior; e, mediante proposta fundamentada do Departamento Administ ivo, o Presidente da Repiiblica poder autorizar, no decurso do ano, modificagBes nos quads discriminagdo ou especializacio por itens, desde que para cada servigo nao sejam excedidas as ver ¢globais votadas pelo Parlament ® COSTA, Affonso Almiro R. da. Téenica orgamentiria (estados ¢ municipios). So Paulo: [19487]. p. 32, Ver, no Capitulo 5, G.: Principio da Discriminago ou Especializagio.passava a ser aba forma de 3s, particular- iével, material »,formalizado a0s Estados € spor intermé- imentos locais 0 da previsio discriminagdo ‘soal, designa- las explicativas ‘sim como das o direito orca- ao devem ser as origens dos das competén- em sua apro- do orgamento. sntos de apoio sansformar as excessivamen- fo depende de esos quadros de seedidas as verbas ‘io Paulo: Atlas, Execucdo OrcamentiriaeFinancein 321 0 orgamento analitico' ou o quadro de detalhamento das despesas aprovado Por ato da chefia do Poder é uma boa solugio para resolver o dilema mencionado. Juntando-se a discriminacao constante da lei orcamentéria com aquela do orca- mento analitico, tem-se o grau de especializacao das contas julgado necessdrio por todos os participantes do proceso de elaboragio, aprovacao, execucao, controle e avaliacao das receitas e despesas puiblicas. Ao mesmo tempo, o detalhamento, no Ambito do orcamento analitico, nao cria maiores dbices quanto a flexibilizagao da gestdo, pois as eventuais necessidades de retificagao das contas ~ remanejamentos, transposigées etc. ~ serdo realizadas por ato do Poder Executivo ou equivalente, Registro dos créditos e dotacées Considerando que é a programagio de trabalho constante do orcamento que condiciona a execucao financeira da institui¢ao piiblica, como providéncia prelimi- nar so preparados registros, em ambito analitico, que possibilitam a classificacéo € 0 langamento de cada despesa nos titulos orcamentérios apropriados. Alei orgamentaria € organizada na forma de créditos orgamentdrios, aos quais estdio consignadas dotagdes. Em consequéncia da impreciso com que sao utili- zadas na legislacdio, é comum o emprego das expresses crédito orpamentdrio e dotagdo como sindnimos. Na realidade, o crédito orgamentdrio é constituido pelo conjunto de categorias classificatérias e contas que especificam as aces e opera- ses autorizadas pela lei orcamentaria. No ambito do orcamento federal brasileiro, a partir do exercicio de 2000, o crédito orgamentdrio individualizado compreende © seguinte conjunto de categorias classificat6rias presentes na lei orgamentéria: Grupo de Despesa, Identificador de Uso, Fonte de Recursos, Modalidade de Aplica- so, Categoria Econdmica, Subtitulo, Projeto ou Atividade ou Operacao Especial, Programa, Fungo, Unidade Orcamentaria e Grgao."! Por seu turno, dotagdo 6 0 montante de recursos financeiros com que conta o crédito orgamentdrio. Teixei- Ta Machado & Heraldo Reis possuem o mesmo entendimento e assim clareiam a questo: “o crédito orgamentdrio seria portador de uma dotagaio ¢ esta o limite de recurso financeiro autorizado”!? (grifo do original). “Orcamento executivo” e “Tabelas explicativas" so outras expressées aplicadas ao detalh: mento da lei orgamentéria. Ver MOQJEN, Guilherme, Orgamento piiblico. Rio de Janeiro: EdicBes Financeiras, 1959. p. 139, 11 Conforme demonstrado no Capitulo 6, a partir de 1990, a Unido rompeu 0 padrao orcamentério estabelecido pela Lei n® 4.320/64, alterando a classificagao orgamentéria da despesa. As categorias classificatérias que constituem o crédito orpamentério, segundo a Lei n° 4.320/64, sio as seguintes: Elemento, Subcategoria Econémica, Categoria Econémica, Projeto ou Atividade, Subprograma, Programa, Fungo, Unidade Orgamentiia e Orgio. 12 MACHADO JR., José Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei n® 4.320 comentada. 26. ed. Rio de Janeiro: Ibam, 1995. p. 20.322. orcament blico + Glacomoni ‘A titulo exemplificativo, o emprego correto dessa nomenclatura da-se assim: na lei orgamentéria (“o crédito orcamentdrio ‘tal’ possui uma dotacao de ‘n’ reais”) e durante a execucdo do orcamento (“o saldo da dotagao do crédito orgamentario ‘tal’ é de ‘x’ reais”) segundo paso da execucio orcamentdria trata exatamente de registrar os créditos orgamentdrios e respectivas dotagdes de forma a possibilitar 0 acompanha- mento da evolugao dos saldos das dotagées e, assim, da prépria programacao do orcamento. Ha intimeros métodos que permitem a realizacao desse acompanha- mento, desde os langamentos manuais e mecanicos em fichas até o uso de pro- cessamento eletr6nico, hoje em dia cada vez mais difundido. Programagao de desembolso As dotagées consignadas aos créditos orgamentdrios e adicionais representam autorizacées de despesas validas para utilizacao no periodo de vigéncia da lei or- “camentéria anual, Para que as despesas possam ser efetivamente realizadas, éne- Cessdrio que os recursos financeiros estejam disponiveis no momento devido para quitar a obrigacéo. Como nao ocorre automaticamente o ajuste entre a entrada efetiva das receitas e as necessidades de pagamento das despesas, 0 administra: \ dor deve precaver-se, programando a realizacio dos gastos de forma harmonizada \ com o comportamento do fluxo de entrada dos recursos, Com essa finalidade, a norma brasileira determina que o Poder Executivo, no prazo de até 30 dias apés a publicagao da lei orcamentéria, estabelecerd a progra- ‘magdo financeira e 0 cronograma de execugdo mensal de desembolsos.'* Na fixagéo da programagio, particularmente das cotas mensais, devem ser considerados os créditos adicionais e as operacdes extraorcamentérias, em espe- cial os restos a pagar. Esse cuidado permite que a programagio funcione, também, ‘como um auténtico fluxo de caixa, ajustando a realizacao futura das despesas com 7 © comportamento esperado das receitas. = A flexibilidade, no entanto, deve ser uma caracteristica da programacio de P desembolso. Assim, o cronograma poderd ser alterado durante o exercicio, tendo d ‘em vista modificacées nas prioridades e, especialmente, no comportamento da si arrecadacao. Neste aspecto, é importante ter presente as seguintes regras da Lei e de Responsabilidade Fiscal: 2 * no prazo de 30 dias apés a publicagao da lei orgamentaria, as receitas RK previstas sero desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais é dc 13 Lei Complementar n® 101/2000: art. 88, A regra anterior, estabelecida nos arts. 47 a 50 da Le 1n® 4.320/64, previa a programagdo com base em cotas trimestrais. 14 Lei Complementar n® 101/2000: ants. 9 e 13.sxecugso Orgamentiia¢ Finances 323 dé-se assim: de ‘n' reais”) rcamentério de arrecadagio, com a especificagdo, em separado, quando cabivel, das medidas de combate a evasio e a sonegacao, da quantidade e valores de agées ajuizadas para cobranca da divida ativa, bem como da evolugao do montante dos créditos tributdrios passiveis de cobranca administrativa; : registrar 0s * se verificado, ao final de um bimestre, que a realizacao da receita po- acompanha- der nao comportar o cumprimento das metas de resultado primério ou sramagio do nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os poderes e 0 Minis- acompanha- tério Ptiblico promoverao, por ato proprio e nos montantes necessarios, uso de pro- nos 30 dias subsequentes, limitacao de empenho e movimentagio finan- ceira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orcamentérias; + no caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a re- composicao das dotagées cujos empenhos foram limitados dar-se-4 de forma proporcional as redugdes efetivadas; representam ia da lei or izadas, é ne- ‘devido para rea entrada » administra- rarmonizada * no serdo objeto de limitagéo as despesas que constituam obrigacoes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao paga- mento do servigo da divida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orca- mentérias; * até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrard e avaliard 0 cumprimento das metas fiscais de cada qua- drimestre, em audiéncia publica na comissdio mista de orcamento ou i as Legislati is jpais. sxecutivo, no equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais. Ge ‘a progra- Até que ponto as normas sobre programaciio de desembolso sao aplicdveis, indistintamente, a todos os Poderes? A matéria é controversa e, apesar do que es- tabelece a LRE tais regras tendem a valer apenas para o Poder Executivo. s, devem ser jas, em espe- ne, também, Jespesas com Em primeiro lugar, ha que considerar a autonomia administrativa e financei- ra dos Poderes Legislativo e Judicidrio e do Ministério Piiblico consagrada cons- titucionalmente. Igualmente, disposi¢éo constitucional determina que os recur- sos destinados “aos érgaos dos Poderes Legislativo e Judicidrio e do Ministério Piblico, ser-Ihes-do entregues até o dia 20 de cada més”.!® Se a parcela mensal devida aos érgios dos Poderes Legislativo e Judicidrio e do Ministério Publico for simplesmente o produto da divisio da dotagao orcamentéria anual por 12 ou se a liberacao dos recursos de tais drgios se sujeitar ao comportamento da receita geral é questéo a ser disciplinada, conforme o mesmo art. 168 da Constituigio Federal, pela lei complementar prevista no art. 165, § 9°. Sintomatica, entretanto, €a decisio liminar concedida pelo Supremo Tribunal Federal suspendendo o § 3° do art, 9® da LRF que autoriza o Poder Executivo a limitar os valores financeiros dos demais Poderes na hipétese de os mesmos nao promoverem, no prazo de 30 gramagao de steicio, tendo tamento da regras da Lei a, as receitas as bimestrais 47.450 da Lei 'S Constituigéo Federal de 1988: art. 168,324 Oreamento Pubico + Giacomont dias, a devida limitagéo de empenho e de movimentaco financeira necessdria quando do risco de descumprimento das metas fiscais.1® A forma e a sistemdtica de acompanhamento e controle do cumprimento da programagio de desembolso variam de acordo com o tamanho e o grau de des- centralizacéo das entidades estatais. No caso-de entidades de pequeno e médio porte, o préprio érgao de contabilidade controlaré a observancia das cotas men- sais, utilizando, para tal, o préprio mecanismo de acompanhamento da execugao da despesa. Licitagao A realizagdo das despesas no ambito da administragao piiblica, particular- ‘mente com a aquisigio de bens e a contratagao de servigos e obras, depende do cumprimento das regras da licitagio, No Brasil, sao antigas as determinacGes legais que objetivam a lisura na exe- cugo dos gastos ptiblicos e a busca da preservacdo dos interesses do erdrio.1” 0 Cédigo de Contabilidade da Unido, datado de 1922, dedicava diversos artigos ao principio da concorréncia piblica. A Lei n® 4.320/64 estabelece, em seu art. 70, que “A aquisigao de material, o fornecimento e a adjudicagao de obras e servigos serdo regulados em lei, respeitado 0 principio da concorréncia.” Posteriormente, 0 Decreto-lei n® 200/67 criou outras modalidades além da concorréncia e passou ‘a denominar esse processo de licitagao.'® Presentemente, o principal marco juridico da licitagao & fornecido pelo se- guinte inciso do art. 37 da Constituigao de 1988: “XXI — ressalvados os casos especificados na legislacao, as obras, servi- 08, compras e alienagées sero contratados mediante processo de licitacéo Piiblica que assegure igualdade de condigdes a todos os concorrentes, com cldusulas que estabelecam obrigacdes de pagamento, mantidas as condi- @6es efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitiré as 16 Liminar concedida dia 22-2-2001 na agio direta de inconstitucionalidade n? 2.238. 17 Ver, a tulo de ilustragdo, os seguintes dispositivos, com a grafia original: “Em caso nenhum poderd 0 Governo innovar as concess6es de subvengSes para as linhas de navegagio que nio pres- Cindirem dellas, sem preceder concurrencia publica” (Lei n® 126 B, de 21-11-1892: art. 6, XX) ¢ “O Governo abriré concurrencia, semestralmente, na Capital Federal, e nas dos Estados, para 0 fornecimento de fardamentos, equipamentos e arreios” (Lei n* 490, de 16-12-1897: art. 8°, § 69. 1 Decreto-lei n® 200, de 25-2-1967: arts, 125 a 144. Como a referida norma era aplicével apenas 4 Unido, seus dispositivos sobre licitagdes foram estendidos aos Estados e Muniefpios pela Lei n! 5,546, de 20.6-1968, que tivo pen pib con: lpi am mur por opr bras » Ay 8.883,iceira necessaria cumprimento da eo grau de des- equeno e médio 1 das cotas men- nto da execugao alia, particular- ras, depende do alisura na exe- ss do erério.2” 0 rersos artigos ao em seu art. 70, obras e servigos Posteriormente, tréncia e passou mecido pelo se- 18 obras, servi- 1850 de licitago ncorrentes, com atidas as condi- ate permitiré as °2.238, “Bm caso nenhum ‘agio que nao pres- 892: art. 68, XX) € 5 Estados, para 0 397: ar. 8°, § 69). ‘a aplicdvel apenas stipios pela Lei ne Execugdo Orgamentiria ¢Financeira 325 exigéncias de qualificagao técnica e econdmica indispensdveis 4 garantia do cumprimento das obrigagées.” Esse dispositivo constitucional ¢ regulado pela Lei n® 8.666, de 21-6-1993, que estabelece as normas gerais sobre licitagdes e contratos administrativos rela- tivos a obras, servigos, inclusive de publicidade, compras, alienacdes, concessées, permissGes e locagées, no ambito da administracao direta, autarquias, fundagdes piiblicas, empresas piiblicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Mu cfpios."? Prevista na Lei n® 9.472, de 16-7-1997 (Lei Geral de Telecomunicagées), a modalidade do pregao foi inicialmente utilizada na Agéncia Nacional de Teleco- ‘municages (Anatel) e posteriormente estendida para o ambito do governo federal por meio de medida proviséria. Com a aprovacao da Lei n® 10.520, de 17-7-2002, © pregdo passou a ser empregado por todos os entes da federacao. As caracteristicas bésicas do modelo de licitagées aplicado ao setor piiblico brasileiro sao as seguintes: a) As modalidades de licitagao sao seis: concorréncia, tomada de pregos, convite, concurso, leildo e pregao. * Concorréncia: modalidade entre os interessados que, na fase inicial de habilitacao preliminar, comprovem possuir os requisitos minimos de qualificagao exigidos no edital para execugao de seu objeto. * Tomada de precos: modalidade de licitago entre interessados devida- mente cadastrados ou que atenderam a todas as condigdes exigidas para cadastramentos até o terceiro dia anterior a data de recebimento das propostas, observada a necessaria qualificacao. * Convite: modalidade de licitagdo entre interessados no ramo perti- nente a seu objetivo, cadastrados ou ndo, escolhidos e convidados em nimero minimo de trés pela unidade administrativa, a qual afi- xaré, em local apropriado, cépia do instrumento convocatério ¢ 0 estenderd aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedéncia de até 24 horas da apresentago das propostas. * Concurso: modalidade de licitacaio entre quaisquer interessados para aescolha de trabalho técnico, cientifico ou artistico mediante a insti- tuigdo de prémios ou remuneragdes aos vencedores. * Leil@o: modalidade de licitago entre quaisquer interessados para a venda de bens méveis inserviveis para a Administracdo ou de produtos 9 A referida norma geral sofreu iniimeros acréscimos ¢ alteragdes, cabendo destacar as Leis n® 8.883, de 8-6-1994, e n? 9.648, de 27-5-1998,‘326. Orgamente Pubico + Giacomont legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienacao de bens iméveis, a quem oferecer 0 maior lance, igual ou superior ao valor da avaliagao. Na alienagao de bens iméveis avaliados em quantia igual ‘ou superior ao limite previsto para a concorréncia, esta deverd ser a modalidade licitatéria. * Pregdo: para aquisicao de bens e servicos comuns, ou seja, aqueles cujos padrdes de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificagées usuais no mercado. b) Aescolha da modalidade da licitado entre concorréncia, tomada de pregos € convite é determinada pelo valor estimado da contratagao, existindo limites para obras e servicos de engenharia e para compras e servicos em cada uma das trés modalidades.2° ©) Os prazos minimos, contados da publicagdo dos avisos convocatérios até 0 recebimento das propostas, serdo os seguintes: * concorréncia: 45 dias para a do tipo “melhor técnica” ou “técnica e reco” ou quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime da ‘empreitada integral, e 30 dias nos demais casos; + tomada de precos: 30 dias para a do tipo “melhor técnica” ou “técnica € preco” ¢ 15 dias nos demais casos; + convite: cinco dias titeis; * concurso: 45 dias; * leilo: 15 dias; e + pregdo: 8 dias titeis. 4) A legislagao atual inovou em relagio & anterior, estabelecendo a obri- gatoriedade de o edital fixar, de forma clara, os critérios de julgamento. Nesse sentido, constituem tipos de licitagéo, exceto na modalidade con- curso: '* menor prego: quando 0 critério de selecao da proposta mais vanta- josa para a Administragio determinar que ser vencedor o licitante que apresentar proposta de acordo com as especificagées do edital ou convite e ofertar 0 menor preco; + methor técnica; . 23 da Lei n® 8.66/93. Atualizados pela Lei nt 1998, os limites sio os seguintes: para obras e servicos de engenharia: comvite (até tomada de pregos (até RS 1,5 milhdo); concorréncia (acima de RS 1,5 milhao); pars ‘compras e servigos: convite (até RS 80 mil); tomada de precos (até RS 650 mil); concorréncia (acima de RS 650 mil). Conforme o art. 120 da Lei n® 8.666/93, com a redacio dada pela Lei n® 9.648/98, (0 valores podero ser anualmente revistos pelo Poder Executivo Federal, observando como limite ‘superior a variaglo geral de pregos do mercado, no periodo.aco de bens ‘rao valor da quantia igual deverd ser a seja, aqueles sjetivamente no mercado. ada de pregos fo, existindo ase servicos deatérios até u “técnica e oregime da *ou “técnica indo a obri- ulgamento, ilidade con- mais vanta- ro licitante 2s do edital os pela Lei ne ts comvite (até nilhéo); para réncia (acima 1#89.648/98, > como limite Bxecugto Orgamentria¢Financeica 327 + técnica e prego; e * maior lance ou oferta: nos casos de alienago de bens ou concessio de direito real do uso. €) Anorma prevé diversos casos em que a licitagao é dispensdvel. Resumi- damente, as principais situagdes de dispensa da licitagio sio as seguin- tes: * para obras e servicos de engenharia, assim como para outros servigos, compras ¢ alienagées, de valor até 10% dos limites previstos para a realizaco de convite. No caso de compras, obras e servigos contra- tados por sociedades de economia mista e empresa piiblica, bem as- sim por autarquia e fundagéo qualificada como Agéncias Executivas, © percentual para dispensa passa a ser de 20% (vinte por cento) dos limites para a realizagao de convite;2" * nos casos de guerra ou grave perturbagéo da ordem; ‘+ nos casos de emergéncia ou de calamidade piblica; + quando no acudirem interessados a licitagdo anterior; * quando a Unido tiver que intervir no dominio econémico para regular precos ou normalizar o abastecimento: * quando as propostas apresentadas consignarem pregos manifestamen- te superiores aos praticados no mercado nacional; * para a aquisicao, por pessoa juridica de direito pubblico interno, de bens produzidos ou servigos prestados por érgao ou entidade que in- tegre a Administracao Publica; * quando houver possibilidade de comprometimento da seguranca na- cional; + na contratagdo de instituigéo brasileira incumbida da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, desde que a contratada detenha inquestionavel reputacao ético-profissional e néo tenha fins luerativos; * para a aquisigdo de bens destinados exclusivamente & pesquisa cien- tifica e tecnolégica, com recursos concedidos por instituicdes de fo- mento a pesquisa; * na contratagéio do fornecimento ou suprimento de energia elétrica com concessiondrios, permissionério ou autorizado; Percentuais de dispensa fixados pela Lei n® 8.648, de 27-5-1998, Originalmente, a Lei n®8.666/93, cestabelecia, em 5% (cinco por cento), os limites para a dispensa de lictagdo (art. 24,1 ID)328 Orcamento Piblico + Glacomont + para a celebragio de contratos de prestacio de servigos com as or- ganizagGes sociais, qualificadas no Ambito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestao. ) Para os casos em que houver inviabilidade de competico, a licitagdo é inexigivel. As principais situag6es de inexigibilidade so as seguintes: * para aquisigéo de materiais, equipamentos ou géneros que sé possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial ex- clusivo; * para a contratagio de servicos técnicos com profissionais ou empresa de notéria especializacio; * para contratagio de profissional de qualquer setor artistico, desde que consagrado pela critica especializada ou pela opiniao publica. Estagios da despesa Apés a observancia, se for 0 caso, do proceso licitatério, a despesa orcamen- taria serd efetivada por meio do cumprimento de trés estégios: empenho, liquida- do e pagamento.?* Empenho Ocempenho ¢ legalmente definido como “o ato emanado de autoridade compe- tente que cria para o Estado obrigagao de pagamento pendente ou nao de imple- mento de condicao”. Rigorosamente, o empenho cumpre outras finalidades além desta. Ele é o principal instrumento com que conta a administragdo piblica para acompanhar e controlar a execugio de seus orcamentos. Empenhar a despesa signi- fica enquadré-la no crédito orgamentério apropriado e deduzi-la do saldo da dota- Gio do referido crédito. Além de possibilitar tal controle, o empenho constitui uma garantia ao credor de que os valores empenhados tém respaldo orcamentério ‘Anorma veda a realizagao de despesa sem prévio empenho, ou seja, 0 empe- ho deve anteceder a data da aquisigao do bem ou da prestacao do servico. Tal 22 Esta matéria é disciplinada nos arts. 58 a 70 da Lei n? 4.320/64, % Teixeira Machado Jt. € Heraldo Reis lembram que o “Congresso Nacional, ao derrubar o veto presidencial a palavras ‘ou no’, no texto do artigo (58), deu uma elasticidade um tanto perigosa ‘a0 conceito de empenho. De fato, aparentemente, empenhada a importincia, parece estar 0 Estado ‘obrigado a pagar. Isto seria absurdo e a prépria lei no seu artigo 62, distinguindo entre empenhoe ‘pagamento,ressalva odireito de o Estado apenas pagar quando satisfitos 0s implementos de condiglo Lal? (grifos do original) MACHADO JR., J. L; REIS, H. C. Op. cit. p. 117. pa sat dee‘0s com as or- vas esferas de gestio. que sé possam comercial ex- ou empresa itistico, desde ido publica, pesa orgamen- venho, liquida- ridade compe- nao de imple- talidades além opiiblica para \despesa signi- saldo da dota- ‘constitui uma samentario.2 Useja, 0 empe- do servigo. Tal derrubar 0 veto tm tanto perigosa sce estar o Estado. entre empenho e rents de condigdo Execugho Orgamentéria ¢Financeira 329 disposigao faz. com que sé possam ser realizadas despesas que tenham amparo e enquadramento orgamentario.* Nota de empenho - 0 art. 61 da Lei n® 4.320/64 complementa: “Para cada empenho ser extraido um documento denominado ‘nota de empenho’, que indi- caré o nome do credor, a especificacao e a importdncia da despesa, bem como a dedugao desta do saldo da dotagao prépria.” Aexigéncia da nota de empenho, com todos seus requisitos, dé a medida exata do grau de formalizacao do empenho.”® Esse formulério, apés ser preenchido, em grande parte dos casos, com dados extraidos da licitacao, passa pelo érgao de con- tabilidade, que o utilizard para efetivar o empenho propriamente dito no Sistema de Acompanhamento da Execugo da Despesa. Somente aps essas providéncias —emissio da nota de empeno e dedugaio da despesa do saldo da dotagao - é que © fornecedor entregaré o bem ou prestard 0 servigo, extraindo o documento for- malizador da operagao (nota fiscal, recibo etc.) A autoridade competente para autorizar os empenhos, isto 6, 0 “ordenador da despesa” é sempre o administrador principal da instituicdo: presidente da Repti- blica, governador e prefeito. Como exigéncia descentralizadora, a ordenagao da despesa, por meio de normas apropriadas, é delegada a outras autoridades dentro da linha hierdrquica: ministros de Estado, secretérios gerais de Ministérios, se- cretdrios de Estado, presidentes ou diretores ou superintendentes de Autarquias, secretérios de Municipio etc. Modalidades de empenho — Sao trés as modalidades de empenho: ordindrio, global e por estimativa. © empenho é ordindrio quando 0 valor exato da despesa é conhecido e cujo pagamento se da de uma s6 vez. Jé o empenho global aplica-se no caso de despe- sas que, devidamente empenhadas, so pagas de forma parcelada. Essa modali- 2 Por meio do prévio empenho da despesa, viabiliza-se o cumprimento das seguintes disposigées, dda Constituigo Federal: art. 167. “Séo vedados: I-0 inicio de programas ou projetos nio incluidos na lei orcamentéria anual; e I~ a realizagao de despesas ou a assungio de obrigagdes diretas que cexcedam 0s eréditos orgamentérios ou adicionais.” 3 A Lei n® 4.320/64 estabelece, no art. 59, § 12, que a emissio da nota de empenho pode ser dispensada em casos especiais previstos na legislagao especifica. O Substitutivo ao Projeto de Lei Complementar n® 135/96, apresentado ao amparo do art. 165, § 92, da Constituicao Federal, prevé no art. 108, § 2°, as seguintes hipdteses em que a emissao da nota de empenko é facultativa: I ~des- ‘esas com pessoal e seus encargos; Il -contribuigdes compuls6rias; Ill ~ despesas com amortizagao, Juros outros encargos da divida publica; IV -despesas decorrentes de contratos e aquelas definidas na lei como despesas sob o regime de adiantamento ou suprimento de fundos; V ~ despesas pro- venientes de transferéncias por forca de mandamento constitucional e da Lei Orgénica municipal; VI despesas provenientes da execucio de convénios, consércios, contratos, acordos ou ajustes, centre entidades de direito piblico; VII - outras despesas que vierem a ser definidas na legislacao de cada esfera de governo.330 orgamento Pablico + Glacomont dade é utilizada no empenho de despesas de pessoal, assim como de contratos de prestago de servicos e de realizagio de obras. O empenho por estimativa é utilizado quando ndo se pode determinar pre- viamente o montante exato da despesa. Essa modalidade diz respeito a imimeros tipos de gastos operacionais das reparticdes, que ocorrem regularmente, mas de valor varidvel, como, por exemplo, as despesas com 0 consumo de energia elétri- a, Agua, servicos telefonicos, fretes, passagens etc. Na hipétese de se configurar insuficiente o valor empenhado, este devera softer complementacio. Por outro lado, se o valor empenhado por estimativa apresentar saldo, 0 valor nao utilizado serd anulado, revertendo 0 recurso para o crédito de origem. Liquidagao Empenhada a despesa e apés a entrega do bem ou a prestagao do servico, processa-se o segundo estdgio. A liquidacdo consiste na verificagao do direito ad- quirido pelo credor, tomando-se por base os titulos e documentos que comprovam 0 respectivo crédito. A verificagao deverd apurar: (1) a origem e 0 objeto do que se deve pagar; (II) a importancia exata a pagar; e (III) a quem se deve pagar a importancia, isto é, o credor. A liquidagiio deveré considerar ainda: (I) © contrato, ajuste ou acordo respectivo; (I1) a nota de empenho; e (IIL) os comprovantes da entrega do material ou da prestagao efetiva do servico. Nesse estigio, sio procedidas as verificacGes e avaliacdes sobre o cump! mento, por parte do credor, das condigées previamente acertadas (na licitacao, no contrato, no empenho etc.). Dependendo do objetivo da transagio, a liquida- ‘a0 pode exigir um conjunto bastante amplo de verificagées. No caso da execugio de obra contratada por empreitada global, com pagamentos por etapas, sujeitos a reajustamentos, a liquidagdo de cada etapa considerard uma série de aspectos, tais como: cumprimento dos prazos por parte do empreiteiro, testes de verificagao da qualidade do material e do servigo, adequagéo dos indices de reajustamento aplicados etc. Numa situacao dessas, a responsabilidade pela liquidagdo sera di- vidida entre um ntimero variado de funciondrios, de diversos niveis hierérquicos. Pagamento O estdgio do pagamento é desenvolvido em dois momentos distint emissao da ordem de pagamento; e (b) 0 pagamento propriamente dito. A ordem de pagamento da despesa, que sé serd emitida apés a liquidacéo, constitui-se em despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. A ordem de pagamento, assim como a ordenacao da despesa (no empenho), é da competéncia da principal autoridade de cada entidade gover- namental ou érgao ptiblico. Também aqui poderd haver delegacao de competén- cia com vistas a agilizagao dos tramites administrativos que desafogam os canais superiores da hierarquia. 2 (adaExecugio Orgamentiriae Finances 331 amo de contratos de A realizagdo da despesa encerra-se com o pagamento propriamente dito. Este seré efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituidas, bem como Por estabelecimentos bancérios credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento. Hoje, os servicos bancérios so utilizados tanto na arrecadagao da receita piiblica como no pagamento das despesas, tornando desnecessdrios os servigos préprios de tesouraria e pagadori ide determinar pre- respeito a intimeros zularmente, mas de vo de energia elétri- sse de se configurar tentago. Por outro valor no utilizado O regime de adiantamento consiste na entrega de numerério a servidor para © atendimento de despesas quando nao for possivel observar o processo normal de realizagio das mesmas. Além disso, a legislagio local deverd, expressamente, definir os casos de despesas em que o adiantamento seré utilizado. sstagdo do servigo, | Meeanismos retificadores do orgamento agio do direito ad- 08 que comprovam 1€0 objeto do que ‘m se deve pagar a ada: (1) o contrato, 5 comprovantes da Seria impraticével se, durante sua execucdo, 0 orgamento nao pudesse ser re- tificado, visando atender a situagées nao previstas quando de sua elaboracio ou, mesmo, viabilizar a execucéo de novas despesas, que sé se configuraram como necessérias durante a propria execugéo orcamentéria. Hé solugdes para isso e 0 mecanismo a ser invocado ¢ 0 do crédito adicional.2® Na definigao da lei, “sao cré- ditos adicionais as autorizacées de despesa nao computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orcamento”. 's sobre o cumpri- adas (na licitacao, ansagio, a liquida- >.aso da execucdo ‘or etapas, sujeitos série de aspectos, sstes de verificagao de reajustamento liguidagao sera iveis hierdrquicos. Os créditos adicionais resolvem as duas situagbes cléssicas de impreviséo na elaboragdo orgamentédria: na primeira, o orgamento contém o crédito adequado, mas a dotacdo respectiva apresenta saldo insuficiente para o atendimento de des. esas necessdrias; na segunda, nao existe o crédito orcamentério para atender As despesas a serem realizadas. Os créditos adicionais classificam-se em suplementares, especiais e extraordi- ndrios. O crédito suplementar destina-se a reforcar dotacées orcamentérias; é a solugao para a primeira das situacdes indicadas, Por seu turno, 0 crédito especial & destinado ao atendimento de despesas para as quais a lei orcamentéria nao conta com crédito especifico;2” ¢ a modalidade que visa atender & segunda das situa- Bes apontadas. Ja o crédito extraordindrio tem por finalidade atender a despe- sas imprevisiveis ¢ urgentes, como as decorrentes de guerra, comocao interna ou calamidade piblica;?* igualmente destinado a atender a despesas naturalmente os distintos: (a) a ante dito. 1p6s a liquidacao, ieterminando que nnaggo da despesa laentidade gover- ao de competén- ‘afogam os canais © O tema é tratado no Titulo V da Lei n° 4.320/64; arts. 40 a 46. 2 Ao definit, no art. 41, 1, eréditos especiais como “os destinados a despesas para as quais nfo haja dotacio orgamentéria especifica’, a Lei n? 4.320/64 emprega a expressio dotagdo no sentido de crédito orgamentiio. 2% Definigdo retirada do art. 167, § 38, da Constituigo Federal. Conforme o art. 41, Il, da Lei né 4.320/64, créditos extraordindtios sio “os destinados a despesas urgentes e imprevisas, em caso de guerra, comogao intestina ou calamidade piblica”.382 oxgamento Publico + Glacomont imprevisiveis, 0 crédito extraordindrio exige tramitagao diversa da aplicada ao crédito especial. Autorizagao legislativa. A abertura de créditos suplementares e especiais de- pende de prévia autorizacao legislativa® A prépria lei orgamentéria anual poderé ser utilizada para autorizar o Poder Executivo a abrir, durante 0 exercicio, crédi- tos suplementares até determinado montante, em geral representado por meio de percentual da despesa autorizada. Tal possibilidade, cujo amparo reside no art. 7° da Lei n° 4.320/64 e no art. 165, § 82, da Constituicéo Federal, busca garantir certo grau de flexibilidade A execucdo orcamentéria, tornando desnecesséria a autorizacio legislativa em todos os casos de retificagdo na modalidade de suple- mentacdo. Jé a autorizagdo para a abertura de crédito especial s6 pode ser conce- dida por meio de lei especifica. ‘Tendo em vista que o crédito extraordindrio é indicado para as situagdes em que a intervengéo estatal deve dar-se rapidamente, nao caberia aguardar-se 0 provimento legislativo prévio. Assim, de conformidade com a Lei n® 4.320/64, os créditos extraordindrios séo abertos por decreto do Poder Executivo, que informard de imediato ao Poder Legislativo sobre a providéncia tomada. Ja a Constituicéo de 1988 trouxe duas novidades nesta questo: ampliou as situacdes possiveis de ser atendidas por meio do crédito extraordindrio e estabeleceu a medida proviséria como instrumento legal de abertura do crédito. Recursos para a abertura de créditos adicionais. Assim como na lei orga- mentéria, em que a receita estimada (recursos) possibilita que a despesa seja au- torizada, também nas retificagdes orcamentarias so necessérios recursos para que 08 créditos adicionais possam ser autorizados e abertos. De acordo com a norma geral, essa exigéncia é dispensada apenas para os créditos extraordindrios. 0s recursos a serem utilizados na abertura de créditos suplementares e espe- ciais sao os seguintes: ‘+ superdvit financeiro apurado em balango patrimonial do exercicio an- terior; ‘+ 0s provenientes de excesso de arrecadagiio; * os resultantes de anulago parcial ou total de dotacdes orcamentérias ou de créditos adicionais; + produto de operagées de crédito. % Constituiglo Federal: art. 167. “So vedados: [...] V~a abertura de crédito suplementer ou ‘especial sem prévia autorizagio legislativa e sem indicacio dos recursos correspondentes” ¢ Lei nt 4:320/64; art, 42. “Os créditos suplementares e especiais serdo autorizados por lei ¢ abertos por decreto executive.” 30 AAnilise e implicagées dessas modificagOes so abordadas no t6pico E. Retificagao e Alteraglo, da Lei Orgamentaria -, da Segio Il Norma Federal -, deste capitulo. 1 1 ' « t e UVrRone mse saamExecugio Orgamentira Financeira 333 ia aplicada ao O superdivit financeiro apurado em balango patrimonial do exercicio anterior &a iferenca positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro. A utilizacio dessa modalidade de recurso deve considerar os saldos dos eréditos adicionais transfe- e especiais de- : . re Gintal podetA ridos do exercicio anterior e as operagées de crédito a eles vinculadas. Apesar de Guretctor ord a norma geral nao disciplinar, a apuracdo e a utilizagdo do superdvit financeiro devem respeitar os vinculos, estabelecidos na legislagdo especifica, existentes en- tre parcelas da receita e determinadas despesas. O encerramento do exercicio a apuracdo de seus resultados so eventos incapazes de desfazer as afetacoes da receita determinadas pela lei. Exemplos de receitas cujo compromisso de vinculo com a despesa deve ser respeitado no novo exercicio sao as contribuigdes, o produ- to da arrecadacao tributaria a ser compartilhada e as receitas de fundos especiais. 0 excesso de arrecadagéo é constituido pelo saldo positivo das diferencas, acu- muladas més a més, entre a arrecadagio prevista e a realizada. De acordo com a norma geral, deve considerar-se, no cémputo dos recursos do excesso de arreca- dagdo, a tendéncia de comportamento futuro da receita, assim como a deducdo dos valores dos créditos extraordinérios abertos no exercicio. A utilizagéo desse do por meio de ) reside no art. busca garantir lesnecesséria a idade de suple- dode ser conce- 1s situagdes em aguardar-se 0 1°4.320/64, os que informard se a _ a Constituicao recurso exige cuidados especiais e avaliagGes criteriosas, caso contrério, produzir- os ‘de se-4o déficits. Em primeiro lugar, sé hd a ocorréncia de excesso de arrecadacao ae ronan quando se considera a receita orcamentéria total, pois a arrecadago a maior de determinada fonte pode ser compensada com a arrecadacdo a menor de outra fonte. Em segundo lugar, também aqui é necessério 0 respeito aos vinculos entre receita e despesa estabelecidos na lei. Se o excesso de arrecadacio identificado na receita total foi determinado por itens de receita que se destinam a atender a determinadas despesas, é claro que tal excesso s6 poderd ser empregado na aber- tura de créditos adicionais naquelas finalidades previstas na legislagao que criou a vinculagio. A anulagdo parcial ou total de dotagdes orgamentdrias ou de créditos adicionais a modalidade de recurso mais utilizada na abertura de créditos adicionais. No passado, quando os orcamentos ptiblicos estruturavam-se em moldes tradicionais, com énfase na classificagéo da despesa por objeto e item, a anulagio parcial ou total de dotagdes ndo produzia maiores consequéncias. Hoje, com orgamentos do tipo programado, as implicagées determinadas por anulacGes so evidentemente mais sérias. A argumentagio ¢ de Teixeira Machado & Heraldo Reis: visando re- forcar a dotacdo de um Projeto ou Atividade qualquer, 0 Poder Executivo podera indicat, como recurso, a anulacdo de dotagdes orcamentarias, isto é, outros Proje- tos ou Atividades. Os autores citados acreditam incorreto tal procedimento, pois o crédito orgamentédrio anulado representa objetivos concretos expressos na lei e, consequentemente, de interesse da comunidade. O Poder Executivo poderia, com base em prioridades, retirar parte das dotagdes do Projeto ou Atividade menos prioritério, mas nao anulé-lo pura e simplesmente.” mo na lei orga- lespesa seja au ‘cursos para que o.com a norma ‘dindrios. nentares e espe~ to exercicio an= s orcamentarias ito suplementar ow pondentes” e Lei n@ or lei e abertos ifcagio e Alteragao es 3 MACHADO JR,, J.T; REIS, H. C. Op. cit. p. 91-92.334. orgamento Pblico + Giacomoni produto de operapées de crédito constitui recurso para a abertura de crédi- tos adicionais se houver autorizacao para a realizagio da operagio e se existirem condig6es juridicas que possibilitem ao Poder Executivo realizé-las. Assim, ndo basta a autorizagdo genérica eventualmente concedida no texto da prépria lei orgamentaria ao amparo ao art. 165, § 8%, da Constituigao Federal. £ necessério que a operacao apontada conte com amparo nas normas especificas e atenda as exigéncias da legislagio local..? Também, € necessério que a operacdo seja efeti- vamente vidvel, ou seja, que exista a linha de financiamento e agente disposto a realizar a operacio e que as condigdes ~ montante, prazos, encargos, caréncias etc. - atendam aos interesses superiores da instituicao. Abertos, 0s créditos adicionais serao acompanhados como os demais créditos orcamentérios. Os especiais e extraordindrios, por serem créditos novos, deve sofrer o registro inicial. No caso de abertura de crédito suplementar, ocorreré 0 reforgo de dotagdio de crédito orcamentério existente. Claro estd que sé se deve cogitar em suplementar um crédito quando todas as cotas estiverem liberadas. Vigéncia dos créditos adicionais. Os créditos adicionais vigerdo no exercicio financeiro em que foram abertos, salvo expressa disposicao legal em contrério, quanto aos créditos especiais e extraordindrios.®* A Constituigao de 1988 manteve a regra da Constituigdo anterior, estabelecendo que os créditos especiais ou extra- ordindrios, autorizados nos iltimos quatro meses do exercicio, poderdo ser rea- bertos no exercicio seguinte, nos limites de seus saldos.°* Novos mecanismos retificadores? Alguns especialistas interpretam 0 Vi do art. 167 da Constituigéo Federal como introdutor de um novo mecanismo retificador do orgamento, independentemente dos créditos adicionais. Por meio do referido dispositivo, a Constituicio veda ‘a transposigio, 0 remanejamento ou a transferéncia de recursos de uma ca- tegoria de programacdo para outra ou de um érgio para outro, sem prévia autorizagio legislativa (grifo nosso). projeto de lei complementar n® 166, de 1993, elaborado por grupo de es- tudo no Ambito do Conselho Federal de Contabilidade e apresentado pelo Depu- % Conforme a Constituigdo Federal - art. 52, Va IX compete ao Senado estabelecer limites ¢ coutras condigdes para a realizagao de operagées de crédito de interesse da Unido, dos Estados, do trito Federal e dos Municipios. No que tange as operacoes de créito interno e extemno dos Est dos, do Distrito Federal e dos Municipios, o Senado Federal, por meio da Resoluclo n? 78, de 1996, disciplina, detalhadamente, as modalidades de operagies de erédito, vedagées e excegbes, limites, apresentagio de solicitagbes,critérios e condigdes de aprovagao das solicitagbes, responsabilidades do Banco Central ete. Cabe, igualmente, recordar que a CF ~ art. 167, Ill ~ veda a realizagio de operagdes de crédito que excedam o montante das despesas de capital © Lei nf 4:320/64: at. 45, = Emenda Consttucional n® 1/69: art. 62, § 4°, € Consttuicdo Federal de 1988: art. 167, § 2°, Alu oR der Por tim: dev mat) aco das caso ion: com, afon ambi ragée grupe Este legisl diretr Cm de pro interes ropri prisma compe meio d cipais f alguns mia adi de resp.vertura de crédi- ioe se existirem -las, Assim, no 0 da prépria lei ‘al. £ necessdrio icas e atenda as racdo seja efeti- 3ente disposto a argos, caréncias demais créditos s novos, devem ‘tar, ocorrerd 0 que s6 se deve ‘em liberadas. rao no exercicio alem contrario, 2 1988 manteve peciais ou extra- »oderdo ser rea- ‘pretam o inciso ovo mecanismo onais. Por meio rsos de uma ca- atro, sem prévia vor grupo de es- :ado pelo Depu- stabelecer limites € dos Estados, do ‘eexterno dos Esta: ion 78, de 1998, e excegées, limites, > responsabilidades va a realizagio de $8: art 167, § 28, ‘xecusde OrgamentriseFinanceira 335 tado Benedito de Figueiredo, tem claro esse entendimento, ao abrit, no titulo das, Alteragées Orgamentrias, um capftulo para os Créditos Adicionais e outro para © Remanejamento, Transposi¢ao e Transferéncias. Outra corrente é de opinio que transposigdo, remanejamento ou transferéncia de recursos nao seriam outra coisa que retificagdes orcamentarias implementadas por meio dos créditos suplementares. Afora essa questo, a ser resolvida em til- tima andlise pela lei complementar prevista no art. 165, § 9, da CE, outro ponto de variada interpretagao é 0 conceito de categoria de programagio. Em geral, vinha-se associando tal expressio & classificacéo funcional-progra- matica, uma das classificagdes orgamentarias da despesa. No sentido que Ihe dé a Constituicao, categoria de programagao deve ser interpretada como o conjunto das classificagées de despesa da lei orcamentéria até seu menor nivel. Assim, no caso do orcamento federal, além da categoria de menor nivel da classificagéo fun- cional-programética ~ subprojeto ou subatividade -, a categoria de programagio compreende: a esfera — fiscal ou seguridade -, 0 grupo, a modalidade de aplicacao, a fonte de recurso eo identificador de uso. Interpretar categoria de programagéo no Ambito exclusivo da classificacdo funcional-programética significaria aceitar alte- rages entre categorias da natureza da despesa constantes da lei orcamentéria — ‘grupos e modalidades de aplicagao ~ sem a necessidade de autorizagéo legislativa. Este ultimo entendimento, além de contrariar fundamentos do proprio processo legislativo, ndo obtém amparo na norma geral ~ Lei n® 4.320/64 ~ e nas leis de diretrizes orcamentérias da Unido. C. Execugio da receita Ao contrario da despesa, cuja execugio é caracterizada por vérias etapas € estdgios, cheios de particularidades e cuidados, a execugio da receita compreen- de processamento mais simples, o que determina menor ntimero de questées de interesse, A maior simplicidade do processo de execucao da receita decorre de sua prépria natureza, cujas diferencas com a despesa podem ser analisadas por trés Prismas: centralizacdo/descentralizagio, previsio/fixagdo e regime de caixa/ competéncia. Enquanto a despesa é executada de forma amplamente descentralizada, por meio de uma miriade de unidades executoras, a receita, em particular das prin- cipais fontes, é realizada de maneira altamente centralizada. Salvo as receitas de alguns fundos e as diretamente arrecadadas por entidades detentoras de autono- mia administrativa e financeira, a execugao da maior parte da receita ptiblica é de responsabilidade do érgio fazendario ~ Ministério da Fazenda ou de Financas