TEMA 4.

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN
MATERIA TRIBUTARIA. EL SISTEMA
TRIBUTARIO ESPAÑOL
1.- EL REPARTO DE COMPETENCIAS TRIBUTARIAS ENTRE LOS DISTINTOS
NIVELES DE GOBIERNO
LA NOCIÓN DE PODER TRIBUTARIO
«Poder Tributario» es una expresión abreviada para designar un conjunto heterogéneo de potestades públicas,
que pueden reconducirse a las tres siguientes:

POTESTAD PARA ESTABLECER POTESTAD PARA APLICAR O TITULARIDAD DE LAS SUMAS

TRIBUTOS
En principio, se identifica con la
potestad legislativa, dada la
reserva de ley que existe en este
ámbito (arts. 31.3 y 133.1 CE). A
ella hay que añadir las potestades
normativas de desarrollo
reglamentario, cuyo ejercicio
forma parte también de la noción
de «establecimiento de tributos».
EXIGIR TRIBUTOS RECAUDADAS
Engloba a su vez las potestades de Cuya naturaleza es la de un
autotutela declarativa (gestión, derecho subjetivo.
inspección y liquidación) y
autotutela ejecutiva (recaudación),
así como la revisión de los actos de
aplicación de los tributos.

Puede así definirse el Poder Tributario como el conjunto de facultades por las que un ente público territorial, a
través de los cauces normativos oportunos, establece, exige y recauda tributos, como medio de nutrir el gasto
preciso para financiar las actividades de interés general cuya satisfacción tiene encomendadas.

PODER TRIBUTARIO ORIGINARIO Y DERIVADO

La CE, además de establecer los límites materiales de la actuación de los Poderes Públicos frente a los
ciudadanos, mediante el reconocimiento a estos últimos de un conjunto de garantías inviolables (derechos
fundamentales y libertades públicas), fija y distribuye las competencias de los distintos entes públicos
territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y entes locales).

En particular, lleva a cabo esas fijación y distribución en las materias financiera y tributaria.

El artículo 133.1 CE dispone que «la potestad originaria pare establecer los tributos corresponde exclusivamente
al Estado, mediante ley».

Añade el artículo 133.2 CE que «las CCAA y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de
acuerdo con la Constitución y las leyes».

Este texto ha servido para afirmar que la potestad del Estado para establecer tributos es originaria, mientras que
la de las CCAA y de las Corporaciones locales sería derivada.

Pero, en realidad, tan originario es el poder tributario del Estado como el de los entes territoriales inferiores,
pues el de todos ellos encuentra reconocimiento explícito en el texto constitucional.

Ahora bien, el poder tributario del Estado es más amplio o extenso que el de las CCAA y, a su vez, éstas cuentan
con potestades tributarias de las que carecen las Corporaciones locales.

1
Con este alcance han de entenderse las disposiciones de los apartados 1 y 2 del artículo 133 CE. Estos preceptos
indican que las Cortes Generales (Poder Legislativo del Estado), cuando aprueben una ley tributaria, sólo tienen
que acomodarse a la Constitución, mientras que:

- Las Asambleas legislativas de la CCAA (Poder Legislativo de las Comunidades Autónomas) tienen que
hacerlo acomodándose, además de a la Constitución, a las leyes aprobadas por el Estado.
- Los Plenos de los Ayuntamientos (“poder legislativo” de las Corporaciones locales), deben ajustarse,
además de a la Constitución y a las leyes aprobadas por el Estado, a las establecidas por la respectiva CCAA.

Así pues, aunque con diversos alcance e intensidad, tanto el Estado, como las Comunidades Autónomas y las
Corporaciones locales pueden ejercer su poder tributario, estableciendo y exigiendo tributos.

Procede analizar a continuación cuál sea el contenido de ese poder, las concretas competencias tributarias de
unos y de otros.

2.- COMPETENCIAS TRBUTARIAS ESTATALES

La regulación constitucional del Poder Tributario del Estado se encuentra en el artículo 133.1 CE, cuyo texto es
reproducido en el artículo 4.1 LGT: «La potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente
al Estado, mediante ley».

Este Poder Tributario, que ha de ejercitarse mediante Ley, no es, sin embargo, ilimitado. Está sometido, de un
lado, a la Constitución y, de otro, como se ha visto en la Lección 3, al Derecho de la Unión Europea, tanto a sus
principios, presentes en los Tratados, como a las normas de Derecho derivado, que armonizan determinados
tributos en el seno de la Unión.

La primera competencia tributaria del Estado es la relativa a la Hacienda General. A ella se refiere el artículo
149.1.14ª CE e integra:

a) La “Hacienda General en sentido amplio”, comprensiva de:

a. La Hacienda del Estado.
b. Las Haciendas de las CCAA.
c. Las Haciendas de las Corporaciones locales, abarcando, por tanto, la regulación de las instituciones
comunes a las distintas Haciendas y las medidas de coordinación entre todas ellas.
b) La “Hacienda del Estado en sentido estricto”, como Hacienda del Estado Central, en oposición a las
Haciendas de las CCAA y a las Haciendas de las Corporaciones locales.

También es competencia del Estado el marco general de todo el sistema tributario. De los artículos 133.1,
149.1.14ª y 157.3 CE se obtiene que el Estado es competente no sólo para regular sus propios tributos, sino
también el marco general de todo el sistema tributario, delimitando las competencias financieras de las
Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado. En este sentido es muy expresivo el artículo 157.3
CE cuando dispone que mediante Ley Orgánica (Ley para cuya aprobación se necesita mayoría absoluta y que
sólo pueden aprobar las Cortes Generales, esto es, el Parlamento del Estado) podrá regularse el ejercicio de las
competencias financieras (entre ellas las tributarias) de las CCAA, las normas para resolver los conflictos que
pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre el Estado y las CCAA. Se trata de la Ley
Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).

Es competencia del Estado la Regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad y un tratamiento
común de los ciudadanos frente a las Administraciones Públicas (artículo 149.1.1ª CE). Ello exige que el sistema
tributario (tanto el del Estado, como el de las CCAA y el de las Corporaciones locales) esté presidido por un
conjunto de principios comunes capaz de garantizar la igualdad básica de todos los ciudadanos frente a las
Haciendas públicas.

2
De igual modo, corresponde al Estado la Garantía de la unidad del orden económico y la coordinación general
del sistema tributario (artículo 149.1.13ª CE).

Todas estas competencias tributarias del Estado están al servicio de la realización de los principios de
coordinación y de solidaridad. A estos principios se refiere el artículo 156.1 CE cuando afirma que las CCAA han
de ejercer sus competencias financieras con arreglo a ellos.

El principio de solidaridad no es sinónimo de nivelación o uniformidad, sino que ha de entenderse como factor
para construir la unidad en el Estado federal o complejo descentralizado que es el Estado autonómico español.
Es la constatación de notables desigualdades de hecho, económicas y sociales, de unas partes a otras del
territorio nacional la que legitima, por imposición de la solidaridad territorial, que las zonas de mayor capacidad
económica asuman sacrificios en beneficio de otras menos favorecidas. El principio de solidaridad impone un
deber de comportamiento leal entre los diferentes poderes territoriales del Estado, un deber de auxilio
recíproco.

El principio de solidaridad es un factor de equilibrio entre autonomía y unidad que se instrumenta a través del
principio de coordinación y la creación de instrumentos como el “Fondo de Compensación Interterritorial”.

3.- COMPETENCIAS TRIBUTARIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE

RÉGIMEN GENERAL Y ESPECIAL. LAS COMPETENCIAS EN LOS
TERRITORIOS FORALES
INTRODUCCIÓN. LOS MODELOS DE FINANCIACIÓN
Territorialmente, el Estado Español se estructura en 15 CCAA y 2 Ciudades Autónomas (Ceuta y Melilla).

De esas 15 CCAA, dos (País Vasco y Navarra) cuentan con un sistema tributario especial que se denomina
régimen foral, que la Constitución protege y ampara (Disposición Adicional Primera CE). Las otras 13 se las
conoce como Comunidades de régimen común o del sistema LOFCA.

Navarra se rige por un Convenio Económico con el Estado (Ley 28/1990) y los Territorios Históricos del País
Vasco (Álava, Guipúzcoa y Navarra) se rigen por un Concierto Económico con el Estado (Ley 12/2002).

En el sistema foral son las CCAA las que establecen su propio sistema tributario.

En Navarra, la competencia para establecer esos tributos propios pertenece a la CCAA. En el caso del País Vasco,
esa competencia no pertenece a la CCAA, sino a los citados Territorios Históricos, a través de sus Juntas
Generales (que son los “parlamentos” de esos Territorios).

De las CCAA de régimen común, Canarias, dada su ubicación territorial, cuenta con un Régimen económico y
fiscal especial, al que alude la Disposición Adicional Cuarta CE y cuya modificación requiere el informe previo de
la propia CCAA.

Las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla tienen un sistema de financiación y, por ello, tributario que en algunos
aspectos se equipara al de las CCAA de régimen común y en otros al de las Corporaciones locales.

LAS COMPETENCIAS TRIBUTARIAS DE LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN

Introducción
Las CCAA gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias (artículo 156.1 CE).

Con esa finalidad cuentas con una serie de recursos, que, con arreglo al artículo 157.1 CE, son:

a) Los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, los recargos sobre impuestos estatales y otras
participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

3
 c) Las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado.
d) Los rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado
e) El producto de las operaciones de crédito.

Por su propia naturaleza, las CCAA no pueden adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su
territorio (principio de territorialidad) o que obstaculicen la libre circulación de mercancías y servicios (principio
de unidad de mercado) [artículos 157.2 CE y 9 LOFCA].

De otro lado, al establecer sus propios tributos, no pueden gravar hechos imponibles que ya lo son por el Estado
o que son objeto de los tributos locales (artículo 6 LOFCA).

Dentro de estos límites, las CCAA pueden establecer sus propios tributos y con tal alcance se ha de entender la
facultad que les reconoce el artículo 133.2 CE para establecer y exigir tributos.

Los recursos propios. En particular, los tributos propios

Son recursos propios de las CCAA los de su titularidad y sobre los que se despliegan íntegramente sus
competencias normativas y de aplicación.

En esta categoría se integran:

a) El patrimonio procedente de los propios bienes y derechos de la CCAA.

b) Sus tributos propios, esto es, los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales de la CCAA.
c) Los recargos sobre los tributos del Estado.
d) Los precios públicos propios.
e) Las operaciones de crédito (deuda pública) concertadas por la CCAA.

Los recargos pueden establecerse sobre los impuestos susceptibles de ser cedidos (artículo 12 LOFCA). En la
práctica, las CCAA han hecho escaso uso de esta posibilidad. El más conocido es el “gravamen autonómico” en el
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas -IRPF-.

Son tributos propios los establecidos y exigidos por cada CCAA, que hace suyas las cantidades recaudadas.

Como ya ha quedado apuntado, no pueden recaer sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado (artículo
6.2 LOFCA), lo que en la práctica limita mucho la posibilidad de tributos propios, pues el Estado prácticamente
agota el elenco de hechos imponibles.

Conviene precisar que lo que prohíbe la norma es que se grave el mismo hecho imponible ya sometido a
imposición por el Estado, pero no que el tributo recaiga sobre el mismo objeto -o “materia imponible”- gravado
por el Estado, que es algo distinto (por ejemplo: que el Estado grave la propiedad sobre un bien inmueble - el
Impuesto sobre el Patrimonio- no impide que una CCAA establezca un gravamen sobre ese mismo bien inmueble
por tenerlo su propietario desocupado: se grava un mismo bien o “materia imponible”, pero el hecho imponible
es distinto: la propiedad del inmueble, en un caso, en el otro, tenerlo vacío).

Esta distinción autoriza a afirmar que, si bien el margen de maniobra de las CCAA para establecer tributos con
fines fiscales es muy reducido, su capacidad de crear tributos se amplifica cuando se trata de crear tributos con
fines no fiscales (lo que autoriza expresamente el artículo 2.1 LGT): en el ejemplo expuesto, la finalidad principal
e inmediata del gravamen sobre las viviendas desocupadas no sería recaudar fondos para el presupuesto de la
CCAA, sino incentivar que las viviendas entren en el circuito económico y posibilitar que, con una mayor oferta,
el precio de su alquiler se reduzca, posibilitando el acceso a las mismas de determinados grupos de población
desfavorecidos.

Como también ha quedado dicho, tampoco pueden gravar los hechos imponibles de los tributos locales, pero sí
la materia imponible gravada por éstos (artículo 6.3 LOFCA) [por seguir con el mismo ejemplo, el Impuesto sobre
Bienes Inmuebles -IBI- es un impuesto municipal que recae sobre la titularidad de determinados derechos -

4
 propiedad, usufructo, etc.- sobre un bien inmueble, que no impediría el gravamen sobre el mismo bien inmueble
por mantenerlo desocupado o vacío: misma “materia imponible”, pero distinto hecho imponible].

Las competencias de las CCAA sobre los tributos propios se extienden tanto a las normativas (creación mediante
ley y desarrollo reglamentario) como a las de aplicación (gestión, inspección, liquidación, recaudación), incluida
la revisión de los actos de aplicación.

Los tributos cedidos

Son los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponde a la CCAA (artículo 10.1 LOFCA). Es
decir, se cede parte o la totalidad del rendimiento a la CCAA, por ello se habla de cesión total y de cesión parcial.

En estos tributos, las competencias normativas corresponden al Estado (son creados por el Estado), pero la
titularidad de las sumas recaudadas corresponde a la CCAA.

También pueden ser cedidas a las CCAA determinadas competencias normativas de desarrollo, pero sólo si así se
prevé en las leyes de cesión y con el alcance que en ellas se determine (artículos 150.1 CE, 10.3 y 19.2 LOFCA).

Las competencias de aplicación también corresponden al Estado, pues se trata de impuestos estatales, si bien,
con arreglo al artículo 156.2 CE, pueden delegarse en las CCAA.

Los tributos cedidos constituyen el recurso más importante de las CCAA, junto con la participación en los
tributos del Estado.

Participación en los tributos del Estado

Junto con las transferencias del Estado y la participación en los ingresos del Estado (a través del Fondo de
Convergencia Autonómica y del Fondo de Compensación Interterritorial), la participación en los tributos del
Estado pertenece a la categoría de “recursos compartidos” con el Estado.

Se trata de una modalidad de financiación en la que sólo se cede una parte de la recaudación obtenida en el
territorio de la CCAA por el Estado mediante un tributo estatal.

Aquí no hay cesión de competencia alguna, ni normativa ni de aplicación. Es el caso del Impuesto sobre el Valor
Añadido (IVA) y de determinados Impuestos Especiales (IIEE).

4.- LAS COMPETENCIAS TRIBUTARIAS DE LAS ENTIDADES LOCALES

La Constitución garantiza la autonomía local (artículo 137) y al servicio de esta autonomía les garantiza «los medios
suficientes» para el desempeño de las funciones que la Ley les atribuye. Estos medios son los tributos propios y la
participación en los del Estado y en los de las CCAA (artículo 142). Con esta finalidad, les atribuye competencias
para establecer y exigir tributos, de acuerdo con la propia Constitución y con las leyes (artículo 133.2).

Como quiera que las Corporaciones locales carecen de la potestad legislativa de que gozan el Estado y las CCAA, el
establecimiento y la exigencia de tributos por ellas han de enmarcarse en el contexto previo de la aprobación de
leyes estatales y autonómicas, que serán las que verdaderamente procedan a la “creación” de los tributos propios
locales.

En este contexto, corresponde a las Entidades locales, a través del órgano plenario de la correspondiente
corporación, la decisión sobre su aplicación concreta o puesta en vigor, así como la fijación de ciertos elementos
de cuantificación del tributo, dentro de los límites señalados en la ley (estatal o autonómica) de creación.

Cabe, por tanto, concluir que las competencias tributarias locales son compartidas con el Estado y las CCAA por
imperativo de la reserva de ley que rige en la materia tributaria.

5
En el ámbito del Estado, la ley que regula los impuestos locales es la Ley reguladora de las Haciendas Locales, cuyo
texto refundido se contiene en el Real Decreto legislativo 2/2004 (LHL).

Con arreglo a esta norma, los recursos financieros de las Haciendas locales son (artículo 2 LHL):

a) Los derivados de su patrimonio y los demás ingresos de Derecho privado.

b) Los tributos propios (impuestos, tasas y contribuciones especiales) y los recargos sobre los impuestos de
las CCAA o de otras Entidades locales.
c) Participaciones en los tributos del Estado y de las CCAA.
d) Subvenciones.
e) Precios públicos.
f) Operaciones de crédito.

5.- EL SISTEMA TRIBUTARIO ESPAÑO. FIGURAS QUE LO INTEGRAN EN LOS

DISTINTOS SUBSISTEMAS (ESTATAL, AUTONÓMICO Y LOCAL)
El sistema tributario español es, pues, un sistema complejo, en el que, a modo de círculos concéntricos, confluyen
tres subsistemas: el estatal, el autonómico y el local.

Esta estructura compleja es fiel reflejo del carácter compuesto de nuestro Estado descentralizado, que, sin
perjuicio de constituir un solo Estado con una única soberanía (artículo 1 CE), reconoce y garantiza la autonomía
de las nacionalidades y regiones lo integran (artículo 2), al tiempo que reconoce la autonomía, no ya política (como
la de las CCAA), sino meramente administrativa, de las Corporaciones locales (artículo 137).

Como se ha visto, cada uno de estos poderes territoriales goza de su correspondiente poder financiero para
acopiar los ingresos necesarios con los que afrontar los gastos precisos para el cumplimiento de sus funciones.
Una modalidad de ingresos, quizás la más relevante, son los tributarios y, dentro de estos, la figura central viene
constituida por los impuestos.

En los siguientes apartados se enumeran los impuestos que se integran en cada uno de esos subsistemas.

Los impuestos del subsistema estatal son:

IMPUESTOS DIRECTOS
Gravan la renta o el patrimonio

IRPF IS IRNR IP ISD

Impuesto sobre la Impuesto sobre Impuesto sobre la Impuesto sobre el Impuesto sobre
Renta de las Sociedades Renta de los No Patrimonio Sucesiones y
Personas Físicas Residentes Donaciones
Grava la renta Grava el patrimonio
Grava la renta obtenida por las Grava la renta de las personas Grava las
obtenida por las personas jurídicas obtenida por los no físicas, sean adquisiciones
personas físicas residentes, residentes residentes o no gratuitas obtenidas,
residentes, salvo incluidas las (personas físicas y residentes. Está mortis causa
las adquisiciones adquisiciones jurídicas), salvo las cedido a las CCAA. (sucesiones) o inter
gratuitas, que están gratuitas. No está adquisiciones vivos (donaciones),
sometidas al ISD; cedido. gratuitas de las por personas
incluye el personas físicas no físicas, residentes o
“gravamen residentes, que no. Está cedido.
autonómico”, que están sometidas al
es un recargo ISD. No está cedido.
cedido a las CCAA.

6
 IMPUESTOS INDIRECTOS
Gravan otros índices de capacidad distintos de la renta o el patrimonio.

ITPAJD IVA IIEE

Impuesto sobre Transmisiones
Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados
Está cedido a las CCAA, con
alguna excepción. Son en realidad
varios gravámenes:
Transmisiones Patrimoniales
Onerosas (TPO).
Operaciones Societarias (OS).
Actos Jurídicos Documentados
(AJD).
Impuesto sobre el Valor Añadido
Es un impuesto general sobre el
consumo, que grava el tráfico
empresarial, las adquisiciones en
el seno del mercado interior de la
Unión Europea y las
importaciones. Una parte de su
producto se transfiere a las CCAA.
Está armonizado en la Unión
Europea.
Impuestos Especiales
Gravan consumos específicos:
alcohol, tabaco, hidrocarburos,
electricidad, carbón, medios de
transporte (matriculación),
seguros, etc. En varios de ellos,
parte de la recaudación se
transfiere a las CCAA. Varios de
estos impuestos se encuentran
armonizado en la Unión Europea.

OTROS IMPUESTOS ESTATALES

Formalmente son impuestos directos, pero no gravan ninguna capacidad contributiva adicional o distinta de la
ya gravada por el IS o el IRPF.

TASAS SOBRE EL JUEGO IMPUESTOS SOBRE LA IMPUESTO SOBRE IMPUESTO SOBRE LOS
PRODUCCIÓN DE GASES FLUORADOS DE DEPÓSITOS DE
ENERGÍA ELECTRICA Y EFECTO INVERNADERO ENTIDADES DE CRÉDITO
SOBRE RESIDUOS
NUCLEARES
Son impuestos (aunque Tienen finalidad De finalidad
se llamen “tasas”) que medioambiental. medioambiental.
gravan la organización
de juegos de suerte,
envite o azar, así como
las rifas, tómbolas,
apuestas y
combinaciones
aleatorias. Están cedidos
a las CCAA.

Los impuestos propios de las CCAA, o del subsistema autonómico, son muy numerosos y varían de una CCAA a
otra. A título de ejemplo: Impuesto sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente, Impuesto sobre
tierras infrautilizadas, Impuesto sobre grandes superficies comerciales, Impuesto sobre las estancias en
establecimientos turísticos, Impuesto sobre bolsas de plástico de un solo uso, etc. La mayoría son
medioambientales.

7
Dentro de subsistema local cabe distinguir entre:

IMPUESTOS DE ESTABLECIMIENTO OBLIGATORIO

IBI
Impuesto sobre Bienes Inmuebles
Grava la titularidad de cada
inmueble.
IAE IVTM
Impuesto sobre actividades Impuesto sobre vehículos de
económicas tracción mecánica
Incluye un recargo en favor de las Es un “impuesto de circulación”
provincias. que grava la tenencia de
vehículos.

IMPUESTOS LOCALES POTESTATIVOS

ICIO
Impuesto sobre Construcciones,
Instalaciones y Obras
Grava las obras que requieren
licencia urbanística.
IIVTNU IMPUESTO SOBRE GASTOS
SUNTUARIOS
Impuesto sobre el Incremento del Actualmente se aplica solo al
Valor de los Terrenos de aprovechamiento de cotos de
Naturaleza Urbana caza y pesca
Grava las plusvalías puestas de
manifiesto con ocasión de la
transmisión de terrenos
urbanos.