ENSAIOS DE SOCIOLOGIA Organizacéo e Introducao: HLH. Gerth e C. Wright Mills Quinta edigéo Tradugéo: Waltensir Dutra Revisdo Técnica: Prof. Fernando Henrique Cardoso Digitalizado com CamScannerVill. Burocracia |. CARACTERISTICAS DA BUROCRACIA A succes modema funciona da seguinte forma especifica: 1. Rege o principio de areas de jurisdicao fixas e oficiais, ordenadas de acordo com regu- lamentos, ou seja, por leis ou normas administrativas. | 1, As atividades regulares necessarias aos objetivos da estrutura governada burocratica- mefite sao distribuidas de forma fixa como deveres oficiais. 2. A autoridade de dar as ordens necessarias & execucao desses deveres oficiais se distri- bui de forma estavel, sendo rigorosamente delimitada pelas normas relacionadas com os meios de coergao, fisicos, sacerdotais ou outros, que possam ser colocados 4 disposi¢ao dos funciondrios ou autoridades. 3. Tomam-se medidas metédicas para a redlizacio regular e continua desses deveres € Para a execucio dos direitos comespondentes; somente as pessoas que tém qualificagGes previstas por um regulamento geral so empregadas. Nos Governos puiblicos e legais, esses trés elementos constituem a “autoridade burocriti- <2”. No dominio econémico privado, constituem a “administracao” burocratica. A burocra- cia, assim compreendida, se desenvolve plenamente em comunidades politicas ¢ eclesiast cas apenas no Estado modemno, e na economia privaca, apenas nas mais avangadas institu sees do capitalismo, A autoridade permanente ¢ publica, com jutisdi¢ao fixa, no constitu a norma hist6rica, mas a exce¢do, Isso acontece até mesmo nas grandes estruturas politicas, como as do Oriente antigo, os impérios de conquista alemies e mongélicos, ou das muitas estruturas feudais do Estado, Em todos esses casos, O governante executa as medidas mais importantes através de pessoas de sua confianga pessoal, comensais, servos-cortesiios. Seus encargos ¢ sua autoridade nao silo delimitados com Precisao, e tém uma natureza tempord- tia, sendo criadas para cada caso especifico, IL Os principios da hierarquia dos postos ¢ dos nivels de ma firmemente ordenado de mando e inferiores pelos superiores, Esse sister autoridadles significam um siste- subordinaglo, no qual hi uma supervistio dos postos ma oferece dos governaclos a possibilidade de recorrer Witscha und Gesellschatt, pane Il, cap. 6, pp. 650-78, Digitalizado com CamScannerVASE AMAA EE he he purocracia 139 de uma decisio de uma autoridade inferior para a sua autoridade superior, de uma fox regulada com preciso. Com o pleno desenvolvimento do tipo burocratico, a Hee los cargos € organizada monocraticamente, © principio da autoridade hierdrquica ce cargo encontra-se em todas as organizagdes burocriticas: no Estado € nas organizacdes eclesiasti- cas, bem como nas grandes organizacoes partidérias e empresas privadas. Nao importa, para o carater da burocracia, que sua autoridade seja chamada “privada" ou “pdblica”. ‘Quando o principio de “competéncia" jurisdicional € realizado plenamente através da subordinaciio:hierarquica — pelo menos no cargo piiblico ~ nao significa que a autoridade “superior” esteja simplesmente autorizada a se ocupar clos assuntos da autoridade “inferior”. Na verdade, ocorre o inverso. Uma vez criado e tendo realizadlo sua tarefa, 0 cargo tende a continuar existindo ea ser ocupado por outra pessoa IIL A administragio de um cargo moderno se baseia em documentos escritos (“os arqui- vos"), preservados em sua forma original ou em esbogo. H4, porém, um quadro de funcio- nirios e escreventes subaltemos de todos os tipos. O quadro de funcionarios que ocupe ativamente um cargo “pablico”, juntamente com seus arquivos de documentos ¢ expeclien- tes, constitui uma “tepartigo”. Na empresa privada, a “teparticio” é freqiientemente chama- da de *escritério”. Em principio, a organizag’o modema do servigo piblico separa a reparticio do domicilio privado do funciondrio e, em geral, a burocracia segrega a atividade oficial como algo dis- linto da esfera da vida privada. Os dinheiros e 0 equipamento publico estio divorciados da propriedade privada da autoridade. Essa condigao é, em toda parte, produto de um longo desenvolvimento, Hoje em dia, é observada tanto no setor piblico como na iniciativa priva- a; nesta tiltima, o principio se estende até mesmo ao empresério. Em principio, o escrit6- rio executivo esta separado da residéncia, a correspondéncia comercial € separada da pes- soal, ¢ os bens da empresa sto distintos das fortunas privadas. A coeréncia da modema administracdo de empresas tem sido proporcional a essa separaco. O inicio do processo ja pode ser observado na Idade Média. E peculiar a0 empresirio modemo comportar-se como o “primeiro funcionario” de sua empresa, da mesma forma pela qual um governante de um Estado moderno, especifica- mente burocritico, considera-se como 0 “primeiro servidor” do Estado.’ A idéia de que as atividades das reparticdes estatais sao intrinsecamente diferentes, em carater, da administra- 40 dos escrit6rios das empresas privadas € uma nogio da Europa continental, totalmente estranha ao pensamento americano, IV. A administracao burocrética, pelo menos toda a administracio especializada - que é caracteristicamente moderna — pressupde habitualmente um treinamento especializado € completo. Isso ocorre cada vez mais com o diretor mocemo e o empregado das empresas privadas, e também com o funciondrio do Estadio. V. Quando 0 cargo est plenamente desenvolvido, a atividade oficial exige a plena capa- cidade de trabalho do funcionario, a despeito do fato de ser rigorosamente delimitado 0 tempo de permanéncia na repartigao, que Ihe € exigido, Normalmente, isso é apenas 0 pro- duto de uma Jonga evolugio, tanto nos cargos piblicos como privados. Antigamente, em todos 08 casos, a situaclo normal era inversa: os negdcios oficiais eram considerados como uma atividade secundaria, VL. O desempenho do cargo segue regras gerais, mais ou menos estiveis, mais ou menos exaustivas, e que podem ser aprendiclas, O conhecimento dessis regris representa um aprendizado técnico especial, que se submetem esses funcionttios. Envolve jurisprudén- cia, ou administragio publica ou privada, ie redosto do carn dar «regia csi profndamente amaigada 8 sua prépria natu- istragio publica, por exemplo, sustenta que a autoridade Digitalizado com CamScannerPara ordenar certos assuntos através de decretos — legalmente atribuida as autoridades Piiblicas ~ naio dé & reparticdo o direito de regular o assunto através de normas expelidas em cada caso, mas tdo-somente para regulamentar a matéria abstratamente. Isso contrasta de forma extrema com a regulamentacio de todas as relacdes através dos privilégios indivi- duais e concessio de favores, que domina de forma absoluta no patrimonialismo, pelo menos na medida em que essas relagdes nao sao fixadas pela tradicao sagrada. 2, APosicio DO FUNCIONARIO Tudo isso resulta, para a posigao intema e extema do funciondrio, no seguinte: I. A ocupagao de um cargo é uma “profissio”. Isso se evidencia, primeiro, na exigéncia de um treinamento rigido, que demanda toda a capacidade de trabalho durante um longo periodo de tempo e nos exames especiais que, em geral, sio pré-requisitos para o empre- go. Além disso, a posigio do funcionario tem a natureza de um dever. Isso determina a estrutura interna de suas relagdes, da forma seguinte: juridica e praticamente, a ocupacio de um cargo nao € considerada como uma fonte de rendas ou emolumentos a ser explora- da, como ocorria normalmente durante a Idade Média e freqiientemente até recentemente. Nem é a ocupacao do cargo considerada como uma troca habitual de servigos por equiva- lentes, como € 0 caso dos contratos livres de trabalho. O ingresso num cargo, inclusive na economia privada, € considerado como a aceitacao de uma obrigacao especifica de admi- nistragao fiel, em troca de uma existéncia segura. f decisivo para a natureza especifica da fidelidade moderna ao cargo que, no tipo puro, ele nao estabelega uma relago pessoal, como era 0 caso da fé que tinha o senhor ou patriarca nas relacdes feudais ou patrimoniais. A lealdade moderna é dedicada a finalidades impessoais ¢ funcionais. Atras das segundas, estao habitualmente, é claro, “idéias de valores culturais". S40 o ersatz do senhor sobrenatu- ral ou terreno, mas pessoal: idéias como “Estado”, “igreja”, “comunidades”, “partido” ou “empresa” so consideradas como peculiares 4 comunidade: proporcionam uma Aurea ideolégica para 0 senhor. funcionério politico - pelo menos, no Estado moderno bem desenvolvido — nao é considerado um servo pessoal do governante. Hoje, 0 bispo, o sacerdote € 0 pregador ja no so, como nos tempos cristios antigos, detentores de um carisma exclusivamente pes- soal. Os valores supramundanos e sagrados que eles oferecem sio proporcionados a todos 9s que parecem dignos deles ¢ que os solicitam. Antigamente, esses lideres agiam sob a or- dem pessoal de seu senhor; em principio, s6 eram responsiveis perante ele. Hoje em dia, apesar da sobrevivéncia parcial da velha teoria, esses Iideres religiosos sio funciondrios a servigo de um propésito objetivo, que na “igreja” da atualidade se tomou rotineiro e, por sua vez, ideologicamente oco. IL. A posicao pessoal do funcionario é determinada da forma seguinte: 1. Quer ocupe um posto piiblico ou privaco, 0 funcionario modemo pretende sempre e habitualmente desfruta uma estima social especifica, em comparacio com os govemados. Sua posigao social € assegurada pelas normas que se referem a hierarquia ocupada e, para 9 funcionério politico, pelas definigdes especiais clo cédigo criminal contra “insultos aos funcionarios” e “desprezo” as autoridacles clo Estado e da Igreja A posicao social real do funcionario é, normalmente, mais elevaca quando, como ocorre nos velhos paises civilizados, predominam as condigdes seguintes: uma forte procura de administragdo por especialistas; uma diferenciagao social forte e estivel, vindo o funciond: tio, predominantemente, das camadas social e economicamente privilegiadas devido A dis- tribuicao social do poder; ou quando o custo do treinamento necessirio e das convengdes Digitalizado com CamScannerre ee estamentais Ihe impde obrigacdes. A posse de diplomas educacionais, que pees em outro contexto? - esta habitualmente ligada a qualificagao para o cargo. Natura Imente, ig certid6es ou diplomas fortalecem o “elemento estamental” na posigao social do Anton tio. Quanto a0 resto, esse fator estamental nos casos individuais é reconhecido explicta ¢ impassivelmente; por exemplo, na prescricao de que a aceitag2o ou reeigdo de um aspiran- tea uma carreira oficial depencle do consentimento (“elei¢io") dos membros do érgio ofi- cial £ 0 que ocorte no exércitoalemiio com o corpo de offcias. Fentémenos semelhantes, que dio ao funcionalismo esse cariter fechado de corporacao, encontram-se tipicamente 10s funcionalismos patrimoniais e, particularmente, nas prebendas. O desejo de fazer res- surgir tais fendmenos, em novas formas, nilo é, de modo algum, infreqtiente entre os buro- cratas modernos. Por exemplo, eles desempenharam um papel inclusive entre as exigéncias dlos funcionsrios fortemente proletatizados e os peritos (0 elemento trety)) durante a revolu- cao russa. Habitualmente, a estima social dos funcionétios, como tal, é especialmente baixa onde a exigéncia de uma administracdo especializada e 0 dominio das convengdes estamentais sio fracos. Isso ocotre especialmente nos Estados Unidos, com freqiiéncia nos povoamentos novos, em virtude de seus amplos campos de lucro e a grande instabilidade das camadas sociais. 2. 0 tipo puro de funciondrio burocritico € nomeado por uma autoridade superior, Uma autoridade eleita pelos governados nao é uma figura exclusivamente burocritica. Decerto, a existéncia formal de uma eleicéo nao significa, em si, que atris dela no se esconde uma omeasao = 0 que ocorre no estado, especialmente, no caso da nomeacio indicada pelos chefes partidérios. Tal nomeacao independe dos estatutos legais, dependendo, sim, da for. ma pela qual funciona o mecanismo partidétio. Uma vez organizados firmemente, os part- dos podem transformar uma eleicao formalmente livre na simples aclamacio de um candi. dato designado pelo chefe do partido: Em geral, porém, uma eleicao formalmente livre se transforma numa luta, conduzida segundo regras definidas, em busca de votos em favor de um dos dois candidatos designados. Em todas as circunstincias, a designacao de funcionarios por meio de uma eleigdo entre 08 governados modifica o rigor da subordinacio hierdrquica. Em principio, o funcionatio cleito dessa forma tem uma posi¢ao auténoma, em relacio ao funcionério superior. O fun. , clondtio eleto no deve sua posigio a uma influéncia “de cima’, mas “de baixo", ou pelo menos nio a deve a uma autoridade superior da hierarquia oficial, e sim aos poderosos chefes politicos que também determinam 0 prosseguimento de sua carreira. A carreira do funcionério eleito no depende, ou pelo menos nao depende principalmente, de seu chefe na administragao, © funcionétio que nio é eleito, ¢ sim nomeado por um chefe, funciona normalmente de modo mais preciso, do ponto de vista técnico, porque, na igualdade das Outras circunstincias, € mais provavel que os aspectos funcionais e as qualidades determi, nem sua sele¢do e sua carrera. Como leigos, os governaclos poclem tomar conhecimento da medida em que um candidato se qualifica para 0 posto apenas em termos de experién- cia, €, Portanto, apenas depois de seu servigo, Além disso, em todo tipo de selecdo de fun. cionatios por eleicdo, os partidos muito naturalmente cto peso decisivo no is considen, Ses de aclequaco a cargo, mas aos servigos que o candidato presta ao chefe partidario. Isso € vilido para todos 0s tipos dle selegto de funcionatios por eleigdes, para a designagio de funciondrios formalmente livres, eletos, pelos chefes partidirios, quanclo determina 5 escolha dos candidatos, ou para a nomeagio livre por um chefe que foi, ele proprio, eleito. © contraste, porém, é relativo: condligées substancialmente semelhantes ocorrem quando monarcas legitimos ¢ seus suborcinacos nomeiam funcionsitios, exceto pelo fato de que a influéncia dos cortestos 6, no caso, menos controlavel, Digitalizado com CamScannerQuando a necessidade de administragao pelos especialistas é consideravel, e os seguido- tes dos partidos tém de reconhecer uma “opiniao publica” intelectualmente desenvolvida, educada e livre, 0 uso de funciondrios sem habilitagGes prejudicara o partido que ocupe o poder, nas préximas eleicdes. Naturalmente, isso tem mais probabilidade de ocorrer quan- do os funcionarios sao nomeados pelo chefe. A necessidade de uma administracao treinada existe hoje nos Estados Unidos, mas nas grandes cidades, onde os votos dos imigrantes sao “de cabresto”, € claro que nao hé opiniao ptiblica educada. Portanto, as eleigdes populares do chefe administrativo ¢ também de seus subordinados habitualmente pdem em risco a qualificagao. do funcionétio, bem como o funcionamento preciso do mecanismo burocrati- co. Também enfraquecem a dependéncia em que os funcionarios esto da hierarquia. Isso € valido, pelo menos, para os grandes Orgios administrativos, cuja supervisio € dificil. A qualificagio superior e a integridade dos juizes federais, nomeados pelo Presidente, em comparagdo com os juizes eleitos nos Estados Unidos sao bem conhecidas, embora ambos os tipos de funcionérios sejam escolhidos principalmente base de consideragdes partida- rias. As grandes mudangas na administrac&o metropolitana americana exigidas pelos refor- madores partiram essencialmente dos prefeitos eleitos, que trabalham com um corpo de funcionarios por eles nomeados. Essas reformas surgiram, assim, de modo “cesarista”. Vista tecnicamente, como uma forma organizada de autoridade, a eficiéncia do “cesarismo”, que freqiientemente nasce da democracia, est4 em geral na posicao do “césar” como livre depo- sitério da confianga das massas (ou do exército ou do corpo de cidadios), nao-limitado pela tradi¢ao. O “césar” €, assim, senhor irrestrito de um quadro de oficiais militares e fun- ciondrios altamente qualificados, aos quais escolhe livre e pessoalmente, sem pensar na tra- digao ou qualquer outra consideracao. Esse “dominio do génio pessoal”, porém, ¢sta em coritradigao com o principio formalmente “democratico” de um funcionalismo universal- mente eleito. 3. Normalmente, a posicao do funciondrio € vitalicia, pelo menos nas burocracias piibli- cas, € isso ocorre cada vez mais em todas as organizagdes semelhantes. Como norma con- crela, sempre se pressupde 0 cargo vitalicio, mesmo quando ocorre o afastamento ou a renomeacdo periddica. Em contraste com 0 trabalhador da empresa privada, o funcionario € normalmente mantido no posto. A vitaliciedade legal ou real, porém, nao € reconhecida como um direito do funciondrio 4 posse do cargo, como ocorria em muitas organizagées autoritérias no passado. Quando ha garantias juridicas contra o afastamento ou a transferén. cia arbitraria, estas servem simplesmente para assegurar uma demissio rigorosamente obj tiva de deveres especificos a0 cargo, livre de quaisquer consideragdes pessoais. Na Alemanha, isso ocorre com os funciondrios da Justiga e, em Proporgdes crescentes, com os administrativos. Dentro da burocracia, portanto, a medida de “independéncia’, legalmente assegurada pela ocupacao de um cargo, nem sempre é fonte de melhor status para o funciondtio cuja Posi¢do tem essa garantia. Na verdade, com freqliéncia ocorre o inverso, especialmente nas velhas culturas e comunidades altamente diferenciadas, nas quais quanto mais rigorosa a subordinag4o a0 dominio arbitrério do senhor, tanto mais garantida fica a manutengao do estilo de vida senhorial convencional para o funcionario. Devido a auséncia mesma dessas garantias de ocupagao do cargo, a estima convencional pelo funcionitio pode elevar-se tal como, durante a Idade Média, a consideragio pela mobilidade do cargo? elevou-se a expensas da estima pelos livros ¢ tal como a estima pelo juiz. da corte superou a estima pe- lo juiz do povo. Na Alemianha, o oficial militar ou funciondrio administrativo podem ser afastados do cargo a qualquer momento, ou pelo menos muito mais facilmente do que 0 “juiz independente”, que niio paga com a perda do seu cargo nem mesmo a pior ofensa contra 0 “cédigo de honra” ou contra as convengdes sociais de salo. Por essa razio ape- Digitalizado com CamScannerBUROCRACIA M43 nas, havendo igualdade das demais condigdes, aos olhos da camada senhorial 0 juiz € con- siderado como menos qualificado para o relacionamento social do que os oficiais e funcio- nirios administrativos, cuja maior dependéncia do senhor € a maior garantia de sua confor- midade com as convengdes estamentais. Decerto, o funcionério médio luta por uma lei do servigo publico, que o proteja materialmente na velhice € proporcione maiores garantias contra seu afastamento arbitrario do cargo. Essa luta, porém, tem limites. Um desenvolvi- mento demasiado acentuado do “direito do cargo” torna mais dificil, naturalmente, preen- chet os postos levando em conta a eficiéncia técnica, pois isso faz diminuir as oportunida- des de carreira dos candidatos ambiciosos. Isso contribui para o fato de que os funciona- tios, no todo, nao sentem a sua dependéncia em relago aos que esto na cdpula. Essa fal- ta de sentimento de dependéncia, porém, baseia-se primordialmente sobre a inclinaglo a depender das camadas que nos sto iguais, e nao das camadas socialmente inferiores ¢ governadas. © atual movimento conservador entre o clero da Badénia, ocasionado pela preocupagio com a separacao, presumidamente ameacadora, entre a Igreja e o Estado, foi determinado expressamente pelo desejo de nao ser transformado “de senhor em servo da pardquia”‘ 4. 0 funcionério recebe compensacao pecuniiria regular de um salfrio normalmente fixo € a seguranga na velhice representada por uma pensio, O salério nao é medido como uma remuneracao em temos de trabalho feito, mas de acortlo com a hierarquia, ou seja, segun- do 0 tipo de fungao (o grau hierérquico) ¢, alm disso, possivelmente, segundo o tempo de servico. A seguranga relativamente grande da renda do funciondrio, bem como as recom- pensas em consideragao social, fazem do cargo piblico uma posicao muito ambicionada, especialmente em paises que jé nao oferecem oportunidades de lucros coloniais. Neles, a situagdo permite salarios relativamente baixos para os funciondrios. 5. Q funciondrio se prepara para uma “carreira” dentro da ordem hierarquica do servigo pliblico. Passa dos cargos inferiores e de menor remuneraco para os postos mais elevados. funcionario médio naturalmente deseja uma fixag3o mecanica das condicées de promo- Go: se nao de cargos, pelo menos de niveis de salério. Deseja que sejam fixadas em ter- mos de “antigiiidade” ou possivelmente segundo os graus alcancados num sistema de exa- me de habilitagbes, que na realidade assegure a0 cargo um cariter vitalicio indelével, com efeitos em toda a sua carreira. A isso se juntam o desejo de condicionar 0 direito a0 cargo e a tendéncia crescente a organizacio corporativa ¢ A seguranca econémica. Tudo isso cria a tendéncia de considerar os cargos como “prebendas” para os que estio habilitados através de certficados de cursos. A necessidade de levar em conta as qualificagdes gerais, pessoais e intelectuais, independentes do caréter subaltemo da certidao educacional, levou a uma situago na qual os cargos politicos mais elevados, especialmente os de ‘ministros’, sao preenchidos principalmente sem referéncia a tais certificados ou certidées, 3, PRESSUPOSTOS & CAUSAS DA BUROCRACIA Os pressupostos sociais e econdmicos da moderna estrutura buroctitica so os seguintes: O desenvolvimento da economia monetéra, na medica em que uma compensagao pec. nidria aos funciondtios € possivel, é um pressuposto da burocracia, Hoje, ele predomina Bate fato € de importincia muito grande para a totalidacle da influéncia burocritica, ¢ ainda assim, por si, ele nao é decisivo para a existéncia desta, : Os exemplos hist6ricos de burocracias bem clesenvolvi sio: a) Egito, durante 0 period do Novo Império que, p patrimoniais; 6) fins do Principaco Romano, idas € quantitativamente grandes orém, encerrava fortes elementos € especialmente a monarquia diocleciana ¢ 0 Digitalizado com CamScanner