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  • Causales de Nulidad Contra Actos Administrativos

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    Juan Esteban Wilches Montañez
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    Causales de nulidad contra actos administrativos

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    Derecho Administrative Sa 1a decisin; dicho de otra xo por el derecho. £ncam- tue ftente a determinadas “tas medidas, y ante otras 2 se otorga por ls legisla- nado que este es libre de in 0 no. E! Gobiemo juz- {a iniciativa para tomaria toridad administrativa, se- ato, pues ella debe ubi Ciativa, En estos casos, ef Ia ley; ella ha dicho cud- 26 otras cuando fos moti- 31 del funcionario sobre la e interés; él debe produ- porque es imposible a la ut fugar. Este poder discre- la ley enuncie més o me- 2 no fija los motivos que « sino que deja al funcio itado de la diierencia en- tuez, al examinar un acto e entrar en el terreno de el administrador el Gni- ir que el acto cumplido ado; no, él puede ser ile nite, es decir, por incom- ar la ley. Sélo queda por scisamente la ley dotd al lante de tal motivo dic- Ja Repablica en relacién ernacionales, se cealizan er mandatari es el tinico iste aspecto de la oportu- ‘sal control judicial, pues sa decisién. Ante la impo- nencontrarse en las leyes realizar una politica uni- [raw oC UCHLIDAOYCAUSLS LASULACON DELS ACIOSADMNEAICS 67 En otros casos, la actividad administrativa esta enteramente canalizada por la ley, y cualquiera que sea el criterio de ella sobre la conveniencia de expedir la me- dida u otorgar un derecho, debe hacerlo asi, pues no dispone de facultad de apre- ciacién; se debe adjudicar un baldio a quien retina los requisitos exigidos por fa ley, cualquiera que sea el concepto del administrador sobre la bondad o inconveniencia de la adjudicacién, por ejemplo. La distincién entre actos en desarrollo de una competencia reglada y actos de- rivados de un poder discrecional se identifica con aquella de actividades contencio- sas y de conveniencia de la administracin. Una atenuacién del poder discrecional podia apreciarse en el articulo 36 del ‘nuevo Cédigo de 1984: en la medida en que el contenido de una decisién, de caréc: ter general 0 particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines dela norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que te sirven de causa. Las diferencias entre discrecionalidad y arbitrariedad las precisa la Corte Cons- titucional en Sentencia C-318 de 1995 (G. C95, T. 7, p. 316) 4. CAUSALES DE ANULACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Un acto administrative puede ser anulado por incompetencia de su autor, vi ios de forma, error en los motivos, violacién de la ley y desvio 0 desviacién de po- der. Estos defectos en le conformacién del acto adminstrativo pueden encontrarse y reconocerse bien en el procedimiento administrativo o simplemente en la jurisdic ional, Cuando esto ocurte en el iltimo trecho de control de legalidad, se habla de Ccausales de anulacién, El azonamiento sobre una o varias de ellas configura el con- cepio de violacién que requiere el articulo 137 del Cédigo Contencioso Adminisra- tivo 2011 para completar la demanda ante la justicia administrative Es en este terreno de la anulacién donde se evidencia el sometimiento de la ad- mministracin al derecho, o sea, el rigor del principio de legalidad. Por medio de él se busca que el acto administrativo lo expida quien estéinvestido por la ley de faculted para ello y lenando los requisitos de elaboracién sefialados; que contenga la medi- da juridica que la ley habia ideado para esa circunstancia (salvo que se tate de un poder discrecional, para conseguir los fines previstos por la ley al otorgar la comnpe- tencia, ysin que el ejecicio de ella pueda quebrantar alguna norma que sea obliga- toria para esa auiovidad administrative Como ya lo mencionabamos supra, segin el aticulo 137 del Cédigo de Proce- dimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda persona de forma pdblica y gratuita podrd solicitar por si, 0 por medio de representante, que se decla- re la nulidad de los actos administrativos de cardcter general. La misma norma esta- blece claramente los casos de ilegalidad: a) Cuando hayan sido expedidos con infrac- cin de las normas en que deberian fundarse, b) Cuando hayan sido expedios sin competencia, ©) cuando hayan sido expedidos en forma irregular, d) Cuando hayen sido expedides con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, e} Cuan- 618 me wos, rteoowo. coos oun stant do hayan sido expedidos mediante falsa motivacidn, y ) Cuando hayan sido expedi- dos con desviacién de las atribuciones pronias de quien los profii6. Por las mismas razones también podrd pedirse que se declare Ia nulidad de las circulares de serv cio y de los actos de certficacin y registro, La sentencia produce efectos erga om- nes y es de cardcte rtroactivo como si el acto nunca hubiera existdo. 44. Incompetencia En obedecimiento al principio dela separacién de los poderes y para garantia de los ciudadanos, fa Consttucin y las leyes reparten entre los cstntos funcionarios las competencias. Por consiguiente si una providencia determinada 0 un acto cusl- {quiera es tomado por un funcionario distinto de aquelinvestido por la ley de poder para dictarlo, se vioa la ley, y el acto es anulable, Aigunos autores comparan el fenémeno de la incapacidad del derecho civil con Ja incompetencia, Se observan, sin embargo, las siguientes diferencias importantes: fa ineapacidad se consagra en beneficio del incapaz, por su falta de madurez de jucio, €n tanto que la incompetencia es una proteccién 2 los ciudadanos, para que no se abuse del poder; la incapacidad cubre todos los actos que puciera efectuar una per- ‘sona; en cambio, la incompetencia no es sino para cierios actos, para aquellos que la administracién no esté autorizada a cumplir; la nulidad de los actos celebrados por tun incapaz solo puede demandarla este, porque esté establecida en su favor, mien- tras que los actos de un funcionario incompetente son acusables por toda persona. Se suele diviir la incompetencia en territorial, por razén del tiempo y por razén de la materia. Hay incompetencia teritorial cuando un funcionatio ejecuta un acto toma una providencia fuera de la citcunscripcién que les corresponde, como cvan- ddo.un alealde dicta un decreto sobre asuntos que competen al del municipio veci- no, Existe incompetencia por razén del tiempo cuando, por ejemplo, se toma una e6digo lo revive con el ‘expedido de forma ire- oresentante, que se 4eré, no sélo cuan deberian fundarse, ratios u organismos nlento del derecho 1, 0¢con desviacion “én que los profi. ‘causal denominada “vi ular’, El articulo 137 del “Uministrativo ha sido ex. >uciones propias del fur ex, fSrmula que también Sin el cual se trata como lio de la Constituci6n, de amente consagrada en el agentes publicos en Co- ctoes anulable. Elarticu ido expedido con infec PANGHO OEECALIADY CANALES DF ASULACEN OELOSACTOS ADMINIS 627 La causal de ausencia de motivos, o error en los motivos, también se deduce del estudio de cada instrumento legal. Siel agente obré por motivos distintos de los previstos por la ley que fo autorizaba, viol6 la ley. Hemos visto que en la jurispru- dencia del Consejo de Estado esta causal se ha aceptado con el nombre de *ialsa motivacién’, que trafa el cédigo anterior como lo menciona igualmente el presente cédigo. Enel artculo 84 del Cédigo de 1984, modificado en 1989, se mencionaba como ‘causal de nulidad el desconocimiento del derecho de audienciay de defensa, bajo la inspiracién de los principios de procedimientos administrativos. Ahora, con le nue- vva Constitucién, el debido proceso es requisto en las actuaciones judiciales y admi- nistrativas. El aticulo 137 de la ley de 2011 también lo concibe, De forma general, en materia de causales de anulacién de los actos de la admi- ristraci, nuevo cBdligo no trae mayores modificaciones 6. EFECTOS DE LA ANULACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Una decisién jurisdiccional de anulaci6n de un acto administrativo puede tener efectos en cuanto a las personas que resulten afectadas por dicha declaracién, en ccuanto al tiempo, y en cuanto 2 la administracidn que produjo la medida anvlada, a) _Elarticulo 175 del cédigo disponta que fa sentencia que declare la nulidad produce efecto general contra todos; en verdad, tratindose de un proceso de ‘compatibilidad del acto acusado con la normatividad vigente, que significa el asentamiento defintivo de la regla enjuiciada o su desaparicién del mundo ju- ridico, la decision debe tener efecto general. Hay en dicha accién un interés jus ridico de toda la comunidad de hacer respetar el principio de legalidad, que no solamente autorizaba a cualquier persona para coadyuvar o impugnar la deman: da, sino que conduce a los efectos erga omnes de la anulacién. La anterior regla se mantiene en la nueva legislacién como fo veremos infra. Por el contrario, la revocacién de un acto lograda con ocasién del ejercicto de los recursos procedentes en la via gubernativa no favorece sino al recurrente, ‘pues es una controversia sobre un acto individual. Lo mismo sucede cuando la accién implica el restablecimiento del derecho, o es de reparacién 0 contrac: tual, pues solo aprovechard a quien hubiere intervenido en el juicio y obtenido esta declaracién en su favor; la intervencién en el proceso, por otra parte, esté limitada a las personas que tengan acreditado un interés juridico directo en él, nocién que tampoco modificé el régimen juridico de 2011. by Al lado de los efectos en cuanto a las personas, se pregunta sobre el efecto de las sentencias de nulidad en cuanto al tiempo, si tienen Gnicamente valor ha- cia el fututo.0 también para el pasado; desde otro punto de vista, en Colombia se hha comparado el efecto de que tenga la nulidad declarada por lajusticia adminis- trativa con la inexequibilidad pronunciada por la Corte Suprema de Justicia res- pecto de leyes 0 decretos con esa fuerza juridica (ahora la Corte Constitucional 828 une vs ritpous -saoswoUNA ANCL En la doctrina francesa se enseiia que la anulacién hace desaparecer el acto ab solutamente, tiene efecto erga omnes y es, ademas, practicamente retroactive se considera el acto como si no se hubiera dictado jamés"™. La aplicacién del principio se enfrenta a imposibilidades materiales (la reunin se realizd) 0 jut ‘as (anulacién de un reglamento de policia sobre el cual se produjeron conde- nas que tienen ya fuerza ce cosa juegada),o précticas, 0a dificultades tales que, ‘en ocasiones, dan lugar a que el juez dé directivas a la administracin sobre la forma de restablecer la situacin o que deba intervenir el propio legislador™. Estos efectos de la nuldad se toman como punto de referencia para analizar los de las sentencias de inexequibilidad, particularmente en el Consejo de Estado ue los equipara, sin peruicio de que Se atempere “el rigor lgico de los efectos de la nulidad, dejando a salvo las situaciones consolidadas y la intangibilidad de Ta cosa juzgada", rechazéndose asf una tesis que tuvo eco en la Corte Suprema de Justicia y segin la cual el fallo de inexequibilidad equivale a una derogatoria legal, o para sostener que dicho fallo no deroge la ley nila anula, sino que te ne un efecto propio equidistante Normalmente, entonces, se atribuyen efectos solamente hacia adelante a las decisiones de inexequibilidad: el término mismo hace referencia a un precep- to que no puede ser ejecutado por ser contrario a la Constitucién; se habla de efectos ex nunc. Por el contrario, la sentencia de nulidad actia retvoactivamen- te, ex tune, en que una vez declarada la nulidad, sus efectos se retrotraen a la fecha del acto anulado. CCorrientemente se hacen diferencias entre la nulidad en el derecho civil y en el derecho administrative. Enel derecho argentino se establece la diferencia entre actos nulos y anulables, segin la graveded de las falls jurdicas que ostenter™, Gistincién que también opera en el derecho espatiol La conciliacién que se busca a veces entre el efecto de la nulidad ~que persigue arrancat el acto de rafz- y a seguridad juriica que por razones précticas quie- fe tener en pie actos posteriores al anulado se observa en algunos casos agudos. Légicamente, dice Rivero" los actos cumplidos por un funcionario cuyo aom- bbramiento fue anulado deberian ser retirados, mas no sucede asf por seguridad juridica de los administrados. En el derecho espafial se reconoce nulidad de ac tos de érganos colegiados no solo por violacin de reglas de procedimiento para la integracin de la voluntad y por falta de quérum, sino también por defectos de (13), Ver, Wel, Prosper, Droit edminstrai_ Paris, Presses Universitaires de France, 1968, (14) Ver De Laubadéve, Ande; Venezia, Jean Claude, y Gaudemet, Ives, Traité de doit adm risvat,T.1, Pais, LGD), 1990, 15) Ver Diez, Manuel Maria, Manual de derecho adminstratvo,T |, Buenos Aires, Plus Ua 1977 (15) Rivero, Jean y Walle, ean, Droit adminisrati, Paris, Dallor, 1994 ‘composicién del mismo 6¢ ‘érgano o hacia una falta de Para un caso extremo, el C dar la instalacién y funcion ccesario demandarla nulids cuencia de la nulidad inicia los principios de seguridad por ello aceptarse que la n: res; pero no mediando cos la accion, parece légico qu Poor uno, con fundamento ¢ estd contemplado legalme puedan extenderse a aquel fensevia que la nulidad de u pare, significa nulidad virb ©) ELCédigo de 2011 cont Cias ejecutoriadas de la jus particulares como para ls a las consecuencias de las de de actos anulados o susper ‘a menos que con posterior: esta suspensién o anulaci&s ‘quiere desvirtuar los results, cadenar contra los actos qi. Segiin el articulo 189 del n lun acto administrative en ut Igualmente, as sentencias « da erga ornnes pero solo er sentencias que declaren la del control inmediato de le ‘cién con las normas juridic ‘Cuando por sentencia eject tun acuerdo distrital 0 muni pertinente sus decretos regl De otro lado, las sentenciat numeral 2° del articulo 23: futuro y de cosa juzgads. diferentest®, (17) Ver Garcia de Enteria,Eduare trative, 12* ed, T. |, Madi, ¢ (18). Ver Corte Constitucional, Sen ce desaparecer el acto ab- pedcticamente etroactva jams La aplicacién del eunidn se realize) 0 jurtdi- cual se produjeron conde s,0.dificultades tales que, Ia administracién sobre la sir el propio legisladox™. referencia para analizar los ten el Conaje de ado {rigor l6gico de los efectos dadas y a intangibilidad de eco en la Corte Suprema equivale a una derogatoria zy nila anula, sino que tie- rente hacia adelante a las sce referencia a un precep- a Constitucién; se habla de lidad aetia retroactivamen- 1s efectos se retrotraen a la een el derecho civily en el sstablece la diferencia entre las juridicas que ostenten™®, i e a nulidad -que persigue por razones précticas quie- ven algunos casos agudos. sun funcionario cuyo nom- no sucede asi por seguridad {se reconace nulidad de ac- ceglasde procedimiento para sino también por deiectos de versitaites de France, 1968. ‘emer, Ives, Telté de droit adm v0, TE, Buenos Aires, Pus Ultra, allo, 1994. "NCP DELCALDAD CAUSES RAGOK DLOSACTOSADUNTENINOS 629, composicién del mismo érgano; aqui el vicio se desliza hacia la inexistencia del

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