Sentencia de La Suprema Corte de Justicia, Intendencia de Montevideo y Partido Nacional

Validado por el PODER JUDICIAL
18/09/2023
//tencia No. MINISTRA REDACTORA:

944/2023
DOCTORA BERNADETTE MINVIELLE SÁNCHEZ
Montevideo, catorce de setiembre de dos mil veintitrés
VISTOS:
Para sentencia definitiva,
estos autos caratulados: “INTENDENCIA DE MONTEVIDEO C/
PARTIDO NACIONAL - JUICIO EJECUTIVO TRIBUTARIO -
CASACIÓN”, IUE: 2-29291/2021, venidos a conocimiento de

la Corporación, en mérito al recurso de casación
interpuesto por la parte demandada y;

RESULTANDO:
I) Por sentencia definitiva
de primera instancia Nº 11/2022 (fs. 1817/1822 vto.), de

fecha 3 de marzo de 2022, dictada por la Dra. Ana María
BELLO ANDRIOLO, a cargo del Juzgado Letrado de Primera
Instancia en lo Civil de 4º Turno, falló: “Haciendo

lugar a las excepciones de falta de legitimación pasiva
e inhabilidad de título. En consecuencia dispondrá
revocar la Providencia Nº 1285/2021 (fojas 267) y

levantar el embargo genérico dispuesto, oficiándose.
Desestimando la excepción de falta de cumplimiento de

presupuesto procesal. Los costos y costas a cargo de la
Intendencia de Montevideo (...)” (fs. 1817/1822 vto.).
II) En segunda instancia, por
sentencia definitiva Nº 241/2022 (fs. 1861/1862), de
fecha 4 de noviembre de 2022, dictada por el Tribunal de
https://validaciones.poderjudicial.gub.uy
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Apelaciones en lo Civil de 3º Turno, se falló: “Haciendo
lugar a la apelación, y en consecuencia revocando la
sentencia definitiva de primera instancia impugnada, Nº

11/2022, y desestimando las excepciones opuestas por la
parte demandada, manteniéndose firme la providencia
inicial de condena y embargo Nº 1285/2021 así como la
condena en costas de la primera instancia allí dispuesta

(...)” (fs. 1861/1862).
III) A fs. 1865/1871 compareció

la parte demandada e interpuso en tiempo y forma recurso
de casación contra la sentencia definitiva dictada por

el Tribunal.
En necesaria síntesis,
expresó que, la Sala se ha apartado de las reglas de la
sana crítica, la razonabilidad y la experiencia (art.
141 del CGP).

Añadió que las normas que
se han infringido son el art. 91 del Código Tributario

(falta de legitimación pasiva e inhabilidad del título),
art. 137 (prueba de los hechos controvertidos), art. 139
(carga de la prueba), art. 141 (reglas de la experien-

cia) y art. 197 del CGP (motivación del fallo).
Indicó que la Sala en la
sentencia de segunda instancia, partiendo de las mismas

disposiciones legales y posiciones doctrinarias que la
decisora de primer grado, llegó sin mayor explicación de
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fundamentos a la solución contraria.
Señaló que los órganos de
mérito coinciden en que el órgano jurisdiccional que
conoce en un proceso tiene el poder-deber de examinar el
antecedente administrativo en que se basa el título, es

decir, que corresponde que analice la resolución, así
como los elementos fácticos y jurídicos que dieron lugar
a la decisión.
Desde que el acto

administrativo que puede ser ejecutado es el acto firme
o definitivo, el hecho de que el Administrado haya o no

interpuesto recursos administrativos contra la resolu-
ción que se ejecuta, resulta un elemento absolutamente
inocuo para la labor del Tribunal.

Dado que las resoluciones
que se ejecutan al amparo del art. 91 del Código

Tributario deben ser –obligatoriamente- firmes, es
evidente que a su respecto y como se presenta en el
caso, no se interpusieron recursos administrativos.

Si la conducta del
obligado es inocua para posibilitar el análisis por el
Tribunal de las cuestiones de fondo y de forma que

motivaron la resolución, ella no puede ser fundamento
del rechazo de las excepciones que se opongan. La
postura adoptada por el Tribunal en la sentencia que se
recurre fue otra.
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Agregó que la Juez de
primera instancia puso en evidencia que, de los
antecedentes administrativos agregados por la parte

actora, surge la falta de concordancia entre esos mismos
antecedentes administrativos y el título que se pretende
hacer valer.
En efecto, de los
antecedentes administrativos no surge prueba alguna que
indique al Partido Nacional como “beneficiario” de la

propaganda y, muchos menos aún, como “propietario” de
los residuos.
La decisión atacada no
solo carece de justificación y fundamento en la

sentencia, sino que ampara la unificación de entidades
que el propio ordenamiento jurídico nacional reconoce
como diversas.
Adujo que el Tribunal
consecuentemente revocó la condena en costas y costos,

lo cual también constituye un agravio.
IV) Conferido el traslado
correspondiente, la parte actora lo evacuó mediante

escrito obrante a fs. 1874/1898 y bregó por su rechazo.
V) El Tribunal de Apelaciones
en lo Civil de 3º Turno, por providencia Nº 277/2022

(fs. 1899), ordenó franquear el recurso de casación
interpuesto.
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VI) Los autos fueron recibidos
por esta Corporación el día 8 de marzo de 2023 (fs.
1902) y por providencia Nº 360/2023, de fecha 30 de
marzo de 2023, se dispuso el pasaje a estudio y autos
para sentencia, citadas las partes.

VII) Culminado el estudio, se
acordó dictar el presente pronunciamiento en legal y
oportuna forma.
CONSIDERANDO:
I) La Suprema Corte de
Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales,

desestimará el recurso de casación interpuesto por la
parte demandada, sin especial condenación.

II) Actuaciones procesales
relevantes para el correcto entendimiento de la contro-

versia
La parte actora,
Intendencia Departamental de Montevideo promovió proceso
ejecutivo contra el Partido Nacional, acompañó en su

demanda, testimonios de resoluciones por las cuales se
le impusieron 1743 multas, las cuales ascienden a la
suma de 7.051 UR.
Por decreto Nº 1285/2021

(fs. 267), el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo
Civil de 4º Turno, dispuso trabar el embargo solicitado,
citó de excepciones a la parte demandada por el plazo de
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10 días y, en caso de no mediar su oposición, ordenó
seguir adelante con la ejecución, previa denuncia de
bienes concretos, hasta hacer efectiva la suma reclamada

y sus acrecidas.
A fs. 274/276, compareció
la parte demandada, Partido Nacional, evacuó el traslado
conferido, planteó la falta de cumplimiento de

presupuesto procesal y opuso las excepciones de
inhabilidad de título y falta de legitimación pasiva.

A fs. 279/284, la parte
actora evacuó el traslado conferido y solicitó que las

excepciones opuestas fueran desestimadas.
Tal como fue consignado en

el capítulo de Resultandos, la Jueza de primera
instancia, hizo lugar a las excepciones de falta de
legitimación pasiva e inhabilidad de título, revocó la

providencia Nº 1285/2021, ordenó el levantamiento del
embargo genérico y desestimó la falta de cumplimiento de

presupuesto procesal.
Respecto al denunciado
incumplimiento de un presupuesto procesal, la Jueza

actuante expresó que, en el caso, de acuerdo a lo
establecido por el art. 19 num. 30 de la Ley Nº 9.515,
en la redacción dada por el art. 210 de la Ley Nº

15.851, las multas impagas podrán ser perseguidas
judicialmente, siendo de aplicación los arts. 91 y 92
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del Código Tributario, incorporando –por esta vía- a la
normativa departamental, por lo cual, no corresponde la
intimación previa requerida por el art. 354.5 del CGP.
En cuanto a la inhabilidad
del título, la Magistrada precisó que, para determinar

si se configura o no el título ejecutivo, se debe probar
si se cumple con los requisitos normativos, pues en el
caso se trata de multas aplicadas por eventuales
infracciones, no de tributos.
En autos, lucen testi-
monios de resoluciones, pero de la prueba documental, no

surge acreditada como la Intendencia conformó los
títulos ejecutivos a que hizo referencia y a la
conclusión de responsabilizar al Partido Nacional.

Las resoluciones no
acreditan en debida forma los hechos imputados en autos

a la demandada, existiendo discordancia entre la
resolución adoptada y certeza de quién realizó los actos
por los cuales se imputaron las infracciones al Partido

Nacional y se les sancionó con multa.
Concluyó que, de la prueba
documental reunida en autos, la falta de idoneidad del

título proviene de la discordancia entre lo que surge de
los antecedentes administrativos y el título que se
pretende hacer valer, ya que no hay elementos
probatorios que den certeza y seguridad jurídica en cada
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una de las decisiones adoptadas.
Cada acto no se ajusta a
lo establecido en los arts. 91 y 92 del Código

Tributario, por lo tanto, no existe título legalmente
conformado y se verifican entonces supuestos de
admisibilidad de la excepción que opusiera la parte
demandada. En consecuencia, consideró que la excepción

de inhabilidad de título resulta de recibo.
En lo que refiere a la
excepción de falta de legitimación pasiva, la Jueza
actuante entendió que la Comuna Capitalina no actuó en

la forma debida, pues dictó resoluciones en las que
atribuyó responsabilidad al Partido Nacional, sin

demostrar mediante prueba fehaciente los hechos que le
imputó, lo que conlleva a la vulneración de certeza
jurídica que la Administración debe brindar.

Agregó que no siendo la
multa un tributo, sino una sanción, una pena, debió

demostrar fehacientemente la responsabilidad que le
atribuyó al infractor (legalidad del acto adminis-
trativo, Ley Nº 18.485 arts. 15 a 19).

En las presentes
actuaciones, no hay certeza que la persona jurídica
contra la cual se dictó la resolución que se pretende

ejecutar coincida con aquella que causó la infracción.
La Intendencia debió acreditar quién fue el infractor,
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carga que no observó.
En función de ello, hizo
lugar a la excepción de falta de legitimación pasiva
opuesta por el Partido Nacional.
Por su parte, el Tribunal

de Apelaciones en lo Civil de 3º Turno, por sentencia Nº
241/2022, entendió que corresponde revocar la sentencia
impugnada, desestimar las excepciones opuestas por la
parte demandada, manteniéndose firme la providencia

inicial Nº 1285/2021 de condena y el embargo, así como
la condena en costas y costos de la primera instancia

allí dispuesta. Costas y costos en la instancia a cargo
de la parte demandada.
En primer lugar, consideró

que los agravios dirigidos a cuestionar la decisión de
la Sede de primera instancia de ingresar a examinar la

legalidad del título ejecutivo, no resultan de recibo.
Y ello, en virtud de que
el órgano jurisdiccional que conoce en procesos

judiciales como el de autos, tiene el poder-deber de
examinar el antecedente administrativo en que se basa el
título, lo que implica examinar no solamente la

resolución administrativa, sino además, los elementos
fácticos y jurídicos que dieron lugar a la resolución de
la emana el título ejecutivo.
No obstante lo cual,
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amparó los agravios articulados por la Intendencia.
Examinados los antecedentes administrativos de los que
emanó el título, tratándose de sanciones, la interpre-
tación debe realizarse con criterio restrictivo. Por tal
razón, la Sala consideró que las resoluciones adminis-

trativas de las que emanaron los correspondientes
títulos que se prenden ejecutar, reúnen los requisitos
formales exigidos por la Ley, habiéndose agregado los
testimonios de las resoluciones que aplican las multas

en cuestión, las que se encuentran firmes.
La Sala, afirmó que las

resoluciones administrativas que se esgrimen como
títulos, no resultan discordantes con los antecedentes
administrativos invocados y habilitan, por ende, a la

Administración departamental a reclamar el pago de las
multas en cuestión al beneficiario de la propaganda y al

propietario de los residuos no domiciliarios.
Si bien podría discutirse
si el beneficiario de la propaganda es el Partido

Nacional o los candidatos aludidos en la cartelería en
cuestión, lo cierto es que parece razonable –a juicio de
la Sala- considerar que el Partido Nacional es el

beneficiario final de la propaganda.
La atribución de respon-
sabilidad imputada por la Administración no se vislumbra
como ilegal. Y no puede dejar de observarse que, en todo
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caso, el Partido Nacional pudo impugnar
administrativamente las sanciones en cuestión en vía
administrativa.
En definitiva, revocó la
sentencia impugnada y desestimó las excepciones opuestas

pro la parte demandada, manteniendo la providencia
inicial Nº 1285/2021.
III) Sobre la admisibilidad del
recurso de casación interpuesto por la parte demandada
A propósito de lo
argumentado por la parte actora al evacuar el recurso de

casación, en el sentido de que la casación no sería
admisible en razón de lo previsto en el art. 269 inc. 2

del CGP (fs. 1875 “in fine”), considera la Corte que no
le asiste razón en su objeción.
En tal sentido, la
Corporación en su actual integración, revalidará los
argumentos expuestos en la sentencia de la Suprema Corte
de Justicia Nº 1.757/2019, que se consideran plenamente

trasladables al supuesto en examen.
En esa oportunidad, la
Corte expresó que: “De conformidad con lo dispuesto por
el artículo 269 numeral 2 del Código General del

Proceso: ‘No procede el recurso de casación: (...) 2)
Contra las sentencias recaídas en asuntos que admiten un

proceso posterior sobre la misma cuestión’.
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La referida norma fue
modificada por la ley 19.090, restringiendo los
supuestos en los cuales procede el juicio ordinario
posterior, lo cual tiene directa influencia en la
admisibilidad del recurso de casación en examen.

En efecto, antes de la
modificación introducida por la ley 19.090, en la vía
del juicio ordinario posterior no había ninguna
limitación en cuanto a las cuestiones a plantear, siendo

indiferente que se hubieran o no planteado en el juicio
antecedente, porque, según nuestro sistema, aquél

procedía para discutir nuevamente, en otra vía, las
mismas u otras cuestiones (cf. Tribunal de Apelaciones
en lo Civil de 6º Turno, sentencia Nº 337/2009).

En consecuencia, toda vez
que fuera procedente acudir a la vía del juicio

ordinario posterior, como sucede en el caso de los
procesos ejecutivos y en el de determinados procesos de
ejecución, el recurso de casación resultaba inadmisible,

desde que la misma cuestión podía volverse a discutir en
el juicio ordinario posterior (artículo 269 numeral 2
del Código General del Proceso).

Luego de la modificación
introducida por la ley 19.090, el juicio ordinario
posterior procede, únicamente, para tratar las defensas
que la ley considera inadmisibles en el juicio
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antecedente de que se trate.
Ello repercute directa-
mente en el alcance del artículo 269 numeral 2 del
Código General del Proceso, ya que amplía el tipo de
procesos en los cuales puede proceder el recurso de

casación:
- En el régimen anterior a
la ley 19.090, ningún proceso ejecutivo o de ejecución
de los referidos en el artículo 379.5 admitía casación.

- En el régimen de la ley
19.090, los procesos ejecutivos y los de ejecución del

artículo 379.5, que tienen limitación legal de defensas
sí admiten casación respecto de las defensas admitidas
en el proceso antecedente.
La redacción dada al
artículo 361 del C.G.P. por la ley 19.090 y su impacto

en la procedencia del recurso de casación fue
tempranamente puesta de manifiesto por el Prof. Gabriel
Valentin (‘La reforma del Código General del Proceso’,

FCU, 2014 Montevideo, págs. 321-322).
El presente proceso se
trata de una ejecución hipotecaria y, por tanto, con

defensas limitadas. Pero, en el caso, el recurso de
casación se dedujo respecto de excepciones admisibles en
ese proceso y que, en consecuencia, no podrán ser
admitidas en el juicio ordinario posterior.
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En la medida que el
proceso se inició bajo la vigencia del texto actualmente
vigente del artículo 361 del [CGP], el recurso resulta
admisible” (el subrayado no está en el original).
IV) Sobre las infracciones a
los arts. 137, 139, 141 y 197 del CGP

En lo inicial, la Corte
advierte que los motivos de impugnación relativos a la

transgresión de los arts. 137, 139, 141 y 197 del CGP,
no cumplen mínimamente la carga de alegación contenida
en el art. 273 del CGP.

El último precepto
normativo individualizado reclama la expresión circuns-
tanciada del motivo de impugnación en casación. El

agravio debe partir, irremediablemente, de lo decidido
por el órgano de alzada, esto es, qué se decidió y las

razones por las cuales se decidió. Dicha descripción
–aun cuando fuera sucinta- debe contraponerse con la
argumentación jurídica ensayada por quien recurre por la

cual se censura el juicio fáctico –en los supuestos en
que procede- o el juicio de Derecho al que arribó el
Colegiado.
La enunciación del motivo

debe ser clara y expresa, de modo que permita
individualizar concretamente el vicio que justifica la
impugnación (Cf. DE LA RÚA, Fernando: “El recurso de
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casación. En el Derecho Positivo Argentino”, Víctor P.
DE ZAVALÍA-Editor, Buenos Aires, 1968, pág. 223).
El recurso de casación
debe evitar hacer desarrollos de carácter general y debe
procurar desarrollar un esquema argumental concreto y

específico con relación a lo que es objeto de la crítica
(Cf. MOLINA SANDOVAL, Carlos A.: “Recurso de Casación”,
ADVOCATUS, 1ª Edición, Córdoba, 2016, pág. 232).
Como ha sostenido la Corte

en múltiples ocasiones, el requisito fundamental del
recurso de casación consiste en individualizar el

agravio, de modo que, a través de los motivos, también
pueda individualizarse la violación de la ley que lo
constituye (Cf. Sentencias de la Suprema Corte de

Justicia Nos. 280/1997, 543/2000, 6/2007, 125/2008,
310/2009, 1.216/2010, 2.914/2011, 806/2012, 251/2013,

466/2013, 64/2014, 1.109/2018, 1.4190/2019, 112/2021,
entre otras).
Las manifestaciones
generales, sin un análisis ponderado de las resultancias
y la falta de una crítica concisa y concreta determinan,
irremediablemente, el rechazo de estos motivos de

impugnación alegados, sin necesidad de desarrollos
adicionales.
V) Sobre las excepciones de
inhabilidad de título y falta de legitimación pasiva
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V.I) Los agravios articulados
no resultan de recibo
En efecto, en función de
las excepciones opuestas y ahora en el recurso de
casación, la parte accionada busca “combinar”, como

plataforma defensiva, las excepciones de inhabilidad de
título y falta de legitimación pasiva.
A juicio de la
Corporación, ninguna de los planteos puede prosperar.

La excepción de inhabi-
lidad de título
V.II.I) En primer lugar, para
los Sres. Ministros, Dres. Elena MARTÍNEZ, John PÉREZ y

Doris MORALES corresponde rechazar la excepción de
inhabilidad de título, porque -en realidad- la defensa
opuesta refiere a aspectos sustanciales, cuestionándose

la legalidad de las resoluciones administrativas y no
los aspectos formales de los documentos (artículo 91
incisos 5º y 6º del CT), circunstancia que impide que la

excepción pueda prosperar.
La inhabilidad del título

refiere estrictamente, como excepción, al aspecto
puramente formal del título ejecutivo y no es posible
ingresar por dicha vía al examen de la legalidad o de
cuestiones de fondo o sustanciales.
Entonces, no puede cues-
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tionarse la legalidad o validez del acto administrativo
de determinación, por entender que esta cuestión no
ingresa en el concepto de esa excepción. Ello con
abstracción de si el Poder Judicial tiene competencia
para controlar la regularidad jurídica de los actos

administrativos y facultades para desaplicar en su caso.
Así, la mencionada excepción tiene definido expresa-
mente por el propio legislador su alcance o significado,
dentro del cual es claro que no se comprende lo relativo

a la legalidad o validez del acto administrativo (Cf.
GONZÁLEZ MIRAGAYA, Santiago: “La excepción de

inhabilidad del título y el análisis de la legalidad o
validez del acto administrativo en el proceso ejecutivo
tributario”, en Revista Uruguaya de Derecho Procesal Nº

3/2004, pág. 317).
Asimismo, señala el citado

autor, en términos compartibles que: “(...) es claro que
la discordancia entre el título y los antecedentes
administrativos, está referida únicamente a la

existencia de errores o aspectos formales, como por
ejemplo, que no concuerde el nombre del obligado, el
monto del crédito, etc.”. “Por lo tanto, cuando el texto

refiere a ‘discordancia’ se está refiriendo a la falta
de coincidencia, formal y visible, entre los datos que
constan en los respectivos documentos” (ob. cit., págs.
317-318).
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En similar orientación
conceptual, la jurisprudencia de los Tribunales ha
adoptado en forma conteste similar criterio sobre el
alcance de la excepción.
Así las cosas, el Tribunal

de Apelaciones en lo Civil de 6º Turno, en sentencia Nº
200/2009, precisó en términos trasladables que:
“En cuanto a la excepción
de inhabilidad de título, prevista como oponible en el
proceso ejecutivo fiscal, procede, conforme a lo
previsto en el art. 91 inc. 6 del Código Tributario,

cuando el título no reúne los requisitos formales
exigidos por la ley o existen discordancias entre éste y

los antecedentes administrativos en que se fundamenta.
El título ejecutivo que da
origen a este proceso cumple, sin lugar a dudas, con

todos los requisitos reclamados por el art. 92 del
Código Tributario. Nos encontramos ante una resolución
administrativa firme que contiene lugar y fecha de

emisión, nombre del obligado, indicación del concepto o
importe del crédito, individualización del expediente
administrativo y nombre y firma del funcionario que
emitió el documento.
Resta ver si las
actuaciones administrativas pueden invocarse como
fundamento para invalidar el título.
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Como señala Santiago
González Miragaya: ‘No puede entonces entenderse que la
norma considera aspectos sustanciales, como sería el de
analizar si en base a los elementos contenidos en el
expediente administrativo, la resolución es válida o

legal, por ser inmotivada, infundada, etc. Si ese fuera
su real sentido, la norma debió haber establecido
directamente la ilegalidad como excepción, lo cual no
hizo.
Por lo tanto, cuando el
texto refiere a ‘discordancia’, se está refiriendo a

falta de coincidencia, formal, visible, entre los datos
que constan en los respectivos documentos. Lo anterior
se corresponde, además, con la sistemática y teleología

de la norma que organiza la estructura del proceso
ejecutivo tributario (art. 91 del CT), estableciendo a

través de una clara limitación de excepciones
admisibles, un proceso de cognición abreviado y sumario
que selecciona lo que puede discutirse en el mismo y en

el cual el análisis de la legalidad o validez del acto
administrativo no tiene cabida como excepción
admisible’.
Concluye el autor
diciendo: ‘En el juicio ejecutivo tributario o fiscal,
existe una estructura abreviada y una cognición sumaria
y limitada, siendo la inhabilidad de título una de las
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pocas excepciones que se puede oponer.
Dicha excepción tiene
naturaleza procesal y un contenido exclusivamente formal
y delimitado por el propio legislador, dentro del cual
no hay lugar para introducir como defensa la ilegalidad

o invalidez del acto administrativo, lo que se
corresponde con la sistemática y la intención de la
norma. Si el particular pretende defenderse de un acto
de determinación ilegítimo, debe canalizar su defensa a

través de la vía administrativa y posteriormente ante el
TCA’ (GONZÁLEZ MIRAGAYA, Santiago: ‘La excepción de

inhabilidad de título y el análisis de la legalidad o
validez del acto administrativo en el proceso ejecutivo
tributario’, RUDP 3/2004, ps. 314 y siguientes).

Podría, incluso, promo-
verse un juicio ordinario posterior.

El criterio postulado por
la doctrina, en cuanto al alcance de la excepción de
inhabilidad de título, ha sido seguido en forma unánime

por los Tribunales de Apelaciones.
Así el TAC 2º ha
sostenido: ‘De ninguna manera en el proceso ejecutivo

tributario se pueden elucidar defensas como la postulada
desde que indudablemente las mismas están limitadas por
el inc. 5 del art. 91 del Código Tributario’.
‘La inhabilidad del título
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(denominado por la ejecutada como título aparente que
debe ser desaplicado) refiere estrictamente como
excepción al aspecto puramente formal del título
ejecutivo y no es posible ingresar por dicha vía al
examen de legalidad o de cuestiones de fondo o

sustanciales. Como lo sostiene VALDES COSTA (Régimen
especial de los créditos fiscales, en Cursillo sobre la
LAJ, p. 204), la disposición dice que podrá oponer la
inhabilidad de título cuando el mismo no reúna los

requisitos formales exigidos por la ley o existan
discordancias entre el mismo y los antecedentes

administrativos en que se fundamente’.
‘Pero la disposición no
prevé en caso alguno la ilegalidad de la resolución,

alegando que esta interpretación resulta no solamente
del texto comentado sino también de su armonización con

las normas que establecen la competencia del TCA’.
Es jurisprudencia de la
Sala la que ratifica el criterio de que no es posible

ingresar al examen de legalidad o validez del acto
administrativo (LJU, c. 13.601, sent. 74/98)’ (TAC 2º,
Chediak, Sassón, Sosa Aguirre (r), S. 195/2005 en RUDP

4/2006, p. 377)”.
Por igual, el Tribunal de
Apelaciones en lo Civil de 2º Turno, en sentencia Nº
72/2020 indicó en criterio compartible que: “Sobre la
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excepción de inhabilidad de título como ha expresado la
Sala con anterior integración (Nos. 114/08, 350/10 y
353/10) que ratifica en la actual, en conceptos
enteramente trasladables a la sub-lite ‘La inhabilidad
de título (...) refiere estrictamente como excepción al

aspecto puramente formal del título ejecutivo y no es
posible ingresar por dicha vía al examen de legalidad o
de cuestiones de fondo o sustanciales. Como lo sostiene
Valdés Costa (Régimen especial de los créditos fiscales,

en Cursillo sobre la LAJ, p. 204) la disposición dice
que se podrá oponer la excepción de inhabilidad cuando

el título no reúna los requisitos formales exigidos por
la ley o existan discordancias entre el mismo y los
antecedentes administrativos en que se fundamente. Pero

la disposición no prevé en caso alguno la ilegalidad de
la resolución, agregando que esta interpretación resulta

no solamente del texto comentado sino también de su
armonización con las normas que establecen la
competencia del TCA.

Es jurisprudencia de la
Sala que se ratifica, con la actual integración, el
criterio de que no es posible ingresar al examen de la

legalidad o validez del acto administrativo (LJU c.
13601, sent. 74/98). In folios, los documentos
presentados por la Administración reúnen los requisitos
de forma exigidos legalmente y se ajusta a los
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antecedentes administrativos, por lo que las defensas
opuestas no impiden el progreso de la pretensión fiscal’
(TAC 2° RUDP cit.).
Ahora bien en la especie,
el título ejecutado reúne los requisitos exigidos

legalmente, no existiendo discordancia de especie alguna
con los antecedentes administrativos -extremo, por
cierto, no invocado por la interesada-, por lo que mal
puede prosperar la excepción objeto de estudio...” (Cf.

sentencias Nos. 206/2010, 353/2010, 5-23/2012, 72/2012
del TAC 2º y 7/2022 del TAC 6º, entre muchas otras).

V.II.II) El Sr. Ministro, Dr.
Tabaré SOSA y esta redactora, en cambio, entienden que
las razones para desestimar la excepción de inhabilidad

de título -en base a las resultancias de autos-, son
otras.
Veamos.
El Partido Nacional, en su
momento, al oponer la excepción de inhabilidad de

título, pura y exclusivamente se refirió a que no se
acreditó en debida forma que las resoluciones cuya
ejecución se promueve hayan adquirido la calidad de

firmes que exige la norma.
Textualmente consignó:
“II) INHABILIDAD DE TÍTU-
LO.
23
CVE: 003064747244035B79E8
5º) Si bien en estos
obrados se han presentado testimonios de las
resoluciones que impusieron las multas no tributarias
que se ejecutan, no se ha acreditado en debida forma que
tales resoluciones hubieran adquirido la calidad de

firmes que exige la norma.
6º) En efecto, la parte
actora pretende que un funcionario sometido a jerarquía
estampe en una actuación administrativa que la

resolución respectiva se encuentra firme y que ellos
tengan algún grado de certeza o verosimilitud.

No se trata de un
profesional escribano –aún funcionario de la parte
actora, pero con autonomía técnica y responsabilidad

profesional- que asienta que la resolución devino firme.
No se trata de un
funcionario público que está acreditando la correspon-
dencia entre una copia y el instrumento público original
que tuvo a la vista.

Se trata de dar fe que una
decisión administrativa fue notificada en debida forma,
en el domicilio correspondiente al administrado y que,

vencido el plazo legalmente establecido, el administrado
afectado por la decisión no presentó recursos frente a
las resoluciones.
7º) No hay ninguna
24
CVE: 003064747244035B79E8
disposición legal ni general ni especial que habilite al
funcionario público a dar fe de tales extremos, salvo
que se trate de un certificado expedido por un
profesional debidamente habilitado para dar fe de la
veracidad de lo afirmado.
8º) En consecuencia, no se
acreditó en debida forma que las resoluciones que
imponen las multas no tributarias que pretenden
ejecutarse hubieran quedado firmes.

Corresponde a derecho que
la calidad de firmes de las resoluciones presentadas

surja en forma fehaciente, lo que se adquiere únicamente
con certificación notarial que lo acredite” (fs. 278
vto. /279).
Como puede verse, la
defensa opuesta únicamente versó sobre la falta de

acreditación de que el acto tenga la calidad de firme
que exige el art. 91 del Código Tributario, esto es, si
la resolución fue consentida expresa o tácitamente por

el obligado y las definitivas a las que refieren los
arts. 309 y 319 de la Constitución de la República.
En el caso, luego de
dictada la sentencia del TAC 3º revocatoria y adversa al
interés del recurrente, en casación pretende mudar los
fundamentos fácticos y jurídicos esgrimidos en ocasión
de fundar la oposición de la excepción.
25
CVE: 003064747244035B79E8
Por un lado, el propio
impugnante reconoce que:
“Desde que el acto
administrativo que puede ser ejecutado es el acto firme
o definitivo, el hecho de que el Administrado haya o no

interpuesto recursos administrativos contra la
resolución que se ejecuta, resulta un elemento absolu-
tamente inocuo para la labor del Tribunal.
(...)
Dado que las resoluciones
que se ejecutan al amparo del artículo 91 del Código

Tributario deben ser –obligatoriamente- firmes, es
evidente que a su respecto y como se presenta en el
caso, no se interpusieron recursos administrativos” (fs.

1867 vto./1868).
Y, más adelante, se
explayó sobre cuestiones de fondo –no explicitadas al
oponer la excepción- acerca de la discordancia entre los
antecedentes administrativos agregados por la parte

actora y lo que surge del título que se pretende hacer
valer.
En tal sentido, el
impugnante, basó fundamentalmente su batería argumental
en cuanto a que:
“...no surge prueba alguna
que sindique al Partido Nacional como ‘beneficiario’ de
26
CVE: 003064747244035B79E8
la propaganda y, mucho menos aún, como ‘propietario’ de
los residuos.
(...)
No hay en ninguno de los
antecedentes agregados prueba alguna de la propiedad de

los residuos por parte del Partido Nacional. Y no lo hay
porque, bien claramente, no es el ‘propietario’ de
ellos” (fs. 1868 vto.).
Puede advertirse, sin

dificultades, que a medida que fue avanzando el proceso
y de acuerdo al “resultado parcial” en el mismo, el

demandado fue virando de estrategia forense y
argumental.
Sin embargo, esa modifi-

cación de la fundamentación fáctica y jurídica para
justificar la oposición de la excepción no puede

hacerse, intempestivamente, al interponer el recurso de
casación.
A juicio del Sr. Ministro

Dr. SOSA y la redactora, corresponde desestimar el
agravio del rechazo de la excepción de inhabilidad de
título exclusivamente por estos fundamentos, sin

necesidad de otros desarrollos adicionales.
La excepción de falta de
legitimación pasiva
V.III) Tampoco puede prospe-
27
CVE: 003064747244035B79E8
rar la defensa de falta de legitimación pasiva, porque
la excepción en cuestión es admisible cuando la persona
jurídica o física contra la cual se dictó la resolución
sea distinta del demandado en juicio, lo que no sucede
en el caso.
Lo que sucede es que,
definitiva, lo que -otra vez- se busca, es introducir
cuestiones sustanciales, que son ajenas a la temática
ventilada en el proceso ejecutivo tributario.

De ese modo, la falta de
legitimación pasiva que el art. 91 del Código Tributario

hace admisible no es la que se basa en que el demandado
no sea el sujeto pasivo del tributo o multa, sino
solamente la que se basare en que el demandado no es la

persona contra la que se dictó la resolución que se
ejecuta.
Para ello, debe cotejarse
quién está individualizado en el acto administrativo de
determinación del crédito fiscal firme que configura el

título ejecutivo, con el sujeto que está emplazado como
demandado en el juicio ejecutivo tributario particular.
Una vez más, corresponde

traer a colación la jurisprudencia de nuestros
Tribunales acerca del alcance de la excepción de falta
de legitimación pasiva en los juicios ejecutivos
tributarios.
28
CVE: 003064747244035B79E8
En este sentido, el
Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6º Turno, en
sentencia Nº 200/2009 ya citada, expresó en términos que
se comparten íntegramente que:
“La falta de legitimación

pasiva implica que las personas demandadas en el proceso
ejecutivo difieren de aquellas individualizadas en el
título ejecutivo, extremo que no se verifica en el caso
de autos. Los codemandados pretenden ingresar en

cuestiones de fondo por la vía de plantear la excepción
de falta de legitimación pasiva.

Nuestra jurisprudencia
-desde larga data- se ha pronunciado rechazando esta
excepción cuando se la emplea del modo que lo hacen los

excepcionantes.
‘Cuando se cuestiona la
legalidad de la Resolución que se ejercita, aun cuando
se le denomine como falta de legitimación pasiva, no lo
es. Se trata de una excepción de fondo que está excluida

del juicio ejecutivo fiscal (conf. Valdés Costa - Ley de
Abreviación de los Juicios, pág. 114, IUDP. Curso de
Derecho Procesal, págs. 330, 331, Rev. U. Der. Proc.

1977, Nos. 565, 569, etc.). (T. 4º Burella-Catalurda-
Alonso de Marco, S. 228/82)’ (citada por MAZZ, Addy: ‘La
limitación de excepciones en el juicio ejecutivo
fiscal’, Revista Tributaria Nº 77, p. 147).
29
CVE: 003064747244035B79E8
El TAC 8º también lo
sostuvo con absoluta claridad al decir:
‘Ha de confirmarse la
sentencia apelada solamente por el fundamento de que la
excepción opuesta no era admisible según el art. 91 del

C.T., dado que la excepción de falta de legitimación
pasiva que tal norma hace admisible no es la que se basa
en que el demandado no sea el sujeto pasivo del tributo
sino solamente la que se basare en que el demandado no

sea la persona contra la cual se dictó la resolución que
se ejecuta’ (TAC 8º - Preza Resstucia (r), Baldi,

Lorenzo, Sentencia Nº 25 del 29/11/1989, Revista
Tributaria Nº 96, p. 315).
El TAC 4º ha dicho sobre

el punto: ‘En el presente juicio ejecutivo, la Sala
entiende que el art. 91 inc. 6 del Código Tributario es

una norma clara que determina que la excepción
taxativamente admitida de falta de legitimación pasiva
solo podrá ser planteada por el ejecutado cuando la

persona física o jurídica contra la cual se dictó la
resolución que se ejecuta, sea distinta del demandado en
el juicio, lo que supone perseguir la satisfacción del

crédito en proceso dirigido contra quien no tiene la
calidad de sujeto pasivo de la obligación tributaria
administrativamente determinada’ (T. 4º - Tobía, Turell,
Larrieux. S. 60/2000; RUDP 4/2001, c. Nº 827, p. 653;
30
CVE: 003064747244035B79E8
ver también RUDP, Nº 3/1999 c. 600 y 601).
O sea que lo único que hay
que hacer es cotejar quienes están individualizados en
el acto administrativo de determinación del crédito
fiscal firme que configura el título ejecutivo, con los

que están individualizados o emplazados como demandados
en el juicio ejecutivo tributario del particular”.
En similares términos, el
Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno, ha

consignado que:
“En lo concerniente a la
legitimación pasiva, el Tribunal comparte el oportuno
temperamento de la Sala homóloga de 3º Turno (No. 126/07
en B.J.N.) por cuanto ‘tratándose de un proceso

ejecutivo fiscal, el excepcionamiento referido cuenta
con la limitación establecida en el inc. 6 art. 91 del

Código Tributario, el cual dispone que se podrá oponer
la excepción de falta de legitimación pasiva, 'cuando la
persona jurídica o física contra la cual se dictó la

resolución que se ejecuta sea distinta del demandado en
el juicio’ (en igual sentido, T.A.C. 1º No. 171/08).
Los codemandados pretenden

ingresar en cuestiones de fondo por la vía de plantear
la excepción de falta de legitimación pasiva, extremo
este claramente improcedente.
Nuestra jurisprudencia
31
CVE: 003064747244035B79E8
-desde larga data- se ha pronunciado rechazando esta
excepción cuando se la emplea del modo que lo hacen los
excepcionantes.
Así se ha dicho que cuando
se cuestiona la legalidad de la Resolución que se

ejercita, aun cuando se le denomine como falta de
legitimación pasiva, no lo es. Se trata de una excepción
de fondo que está excluida del juicio ejecutivo fiscal
(VALDES COSTA, Ley de Abreviación de los Juicios, p.

114, I.U.D.P.; Curso de Derecho Procesal, p. 330 y 331;
R.U.D.P. 1977, c. 565 y 569; T.A.C. 4º No. 228/82; MAZZ,

La limitación de excepciones en el juicio ejecutivo
fiscal, en Rev. Trib. No. 77, p. 147).
El T.A.C. 8º también lo
sostuvo con absoluta claridad al decir: ‘Ha de
confirmarse la sentencia apelada solamente por el

fundamento de que la excepción opuesta no era admisible
según el art. 91 del C.T., dado que la excepción de
falta de legitimación pasiva que tal norma hace

admisible no es la que se basa en que el demandado no
sea el sujeto pasivo del tributo sino solamente la que
se basare en que el demandado no sea la persona contra

la cual se dictó la resolución que se ejecuta’ (No.
25/89 en Rev. Trib. No. 96, p. 315).
Por su parte el T.A.C. 4º
ha dicho sobre el punto: ‘En el presente juicio
32
CVE: 003064747244035B79E8
ejecutivo, la Sala entiende que el art. 91 inc. 6 del
Código Tributario es una norma clara que determina que
la excepción taxativamente admitida de falta de
legitimación pasiva solo podrá ser planteada por el
ejecutado cuando la persona física o jurídica contra la

cual se dictó la resolución que se ejecuta, sea distinta
del demandado en el juicio, lo que supone perseguir la
satisfacción del crédito en proceso dirigido contra
quien no tiene la calidad de sujeto pasivo de la

obligación tributaria administrativamente determinada’
(No. 60/00; R.U.D.P 4/01, c. 827, p. 653; R.U.D.P. No.

3/99 c. 600 y 601).
O sea que lo único que hay
que hacer es cotejar quienes están individualizados en

el acto administrativo de determinación del crédito
fiscal firme que configura el título ejecutivo, con los

que están individualizados o emplazados como demandados
en el juicio ejecutivo tributario del particular.
El excepcionamiento es
formulado por quienes son mencionados en las
resoluciones objeto de ejecución y posteriormente
demandados judicialmente -circunstancia no desconocida

por éstos-, por lo cual no resulta admisible esta
defensa en tanto se refiere, en puridad, a la
inexistencia de responsabilidad por no ser directores ni
administradores durante el período por el que se reclama
33
CVE: 003064747244035B79E8
el crédito; esta excepción, entonces, supone cuestionar
la legalidad de las Resoluciones firmes de la
Administración y siendo así una cuestión de fondo,
sustancial, no es éste el ámbito para discutirla”.
En función de lo expuesto,
corresponde desestimar el agravio articulado.
VI) Sobre la condena en costas
y costos
Por último, el impugnante
se agravió por la condena en costas y costos impuesta
por la Sala. En tal sentido, indicó que la dureza de la

condena causídica debe ser proporcional a las herramien-
tas con las que contó el litigante en el proceso.

No le asiste razón en su
planteo.
En el caso, de conformidad
con el art. 261 del CGP, las condenaciones procesales en
segunda instancia serán de conformidad con el artículo
56.1 del CGP.

Por su parte, el art. 56.2
del CGP establece un apartamiento de lo consagrado en el
numeral anterior en materia de juicio ejecutivo y que se
debe aplicar el régimen especial previsto por el legis-

lador. El proceso ejecutivo, de estructura monitoria, se
rige por los artículos 354 y ss., del CGP, regla que
establece la condena preceptiva en costas y costos,
34
CVE: 003064747244035B79E8
motivo por el cual él carece de incidencia la conducta
procesal de la parte, dado que el Tribunal no hizo otra
cosa que aplicar la normativa vigente que no brinda
margen de apreciación al órgano jurisdiccional.
En definitiva, por los

fundamentos expuestos, la Suprema Corte de Justicia, por
unanimidad de sus miembros naturales,
FALLA:
DESESTÍMASE EL RECURSO DE
CASACIÓN INTERPUESTO Y, EN SU MÉRITO, MANTIÉNESE FIRME
LA SENTENCIA DEFINITIVA DE SEGUNDA INSTANCIA, SIN

ESPECIAL CONDENACIÓN EN ESTA ETAPA.
A LOS EFECTOS FISCALES, FÍJANSE

LOS HONORARIOS PROFESIONALES EN 50 BPC.
NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y,
OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVANSE LOS AUTOS CON LAS

FORMALIDADES DE ESTILO.
DRA. DORIS MORALES

PRESIDENTE DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA
DRA. ELENA MARTÍNEZ

MINISTRA DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA
DRA. BERNADETTE MINVIELLE SÁNCHEZ

MINISTRA DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA
DR. TABARÉ SOSA AGUIRRE

MINISTRO DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA
35
CVE: 003064747244035B79E8
DR. JOHN PÉREZ BRIGNANI
MINISTRO DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA
DRA. GABRIELA FIGUEROA DACASTO

SECRETARIA LETRADA DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA
36
CVE: 003064747244035B79E8

Sentencia de La Suprema Corte de Justicia, Intendencia de Montevideo y Partido Nacional

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Sentencia de La Suprema Corte de Justicia, Intendencia de Montevideo y Partido Nacional

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Validado por el PODER JUDICIAL

//tencia No. MINISTRA REDACTORA:

Para sentencia definitiva,

estos autos caratulados: “INTENDENCIA DE MONTEVIDEO C/

PARTIDO NACIONAL - JUICIO EJECUTIVO TRIBUTARIO -

CASACIÓN”, IUE: 2-29291/2021, venidos a conocimiento de

interpuesto por la parte demandada y;

de primera instancia Nº 11/2022 (fs. 1817/1822 vto.), de

BELLO ANDRIOLO, a cargo del Juzgado Letrado de Primera

Instancia en lo Civil de 4º Turno, falló: “Haciendo

e inhabilidad de título. En consecuencia dispondrá

revocar la Providencia Nº 1285/2021 (fojas 267) y

Desestimando la excepción de falta de cumplimiento de

fecha 4 de noviembre de 2022, dictada por el Tribunal de

sentencia definitiva de primera instancia impugnada, Nº

inicial de condena y embargo Nº 1285/2021 así como la

condena en costas de la primera instancia allí dispuesta

III) A fs. 1865/1871 compareció

de casación contra la sentencia definitiva dictada por

sana crítica, la razonabilidad y la experiencia (art.

141 del CGP).

se han infringido son el art. 91 del Código Tributario

(carga de la prueba), art. 141 (reglas de la experien-

sentencia de segunda instancia, partiendo de las mismas

antecedente administrativo en que se basa el título, es

como los elementos fácticos y jurídicos que dieron lugar

Desde que el acto

o definitivo, el hecho de que el Administrado haya o no

ción que se ejecuta, resulta un elemento absolutamente

inocuo para la labor del Tribunal.

que se ejecutan al amparo del art. 91 del Código

caso, no se interpusieron recursos administrativos.

Tribunal de las cuestiones de fondo y de forma que

recurre fue otra.

antecedentes administrativos agregados por la parte

indique al Partido Nacional como “beneficiario” de la

solo carece de justificación y fundamento en la

que el propio ordenamiento jurídico nacional reconoce

consecuentemente revocó la condena en costas y costos,

correspondiente, la parte actora lo evacuó mediante

en lo Civil de 3º Turno, por providencia Nº 277/2022

para sentencia, citadas las partes.

acordó dictar el presente pronunciamiento en legal y

Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales,

parte demandada, sin especial condenación.

relevantes para el correcto entendimiento de la contro-

Intendencia Departamental de Montevideo promovió proceso

ejecutivo contra el Partido Nacional, acompañó en su

Por decreto Nº 1285/2021

citó de excepciones a la parte demandada por el plazo de

bienes concretos, hasta hacer efectiva la suma reclamada

la parte demandada, Partido Nacional, evacuó el traslado

conferido, planteó la falta de cumplimiento de

inhabilidad de título y falta de legitimación pasiva.

actora evacuó el traslado conferido y solicitó que las

Tal como fue consignado en

instancia, hizo lugar a las excepciones de falta de

legitimación pasiva e inhabilidad de título, revocó la

embargo genérico y desestimó la falta de cumplimiento de

incumplimiento de un presupuesto procesal, la Jueza

en la redacción dada por el art. 210 de la Ley Nº

del título, la Magistrada precisó que, para determinar

si se cumple con los requisitos normativos, pues en el