570 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 314 MANUEL PRADO v. CAJA NACIONAL pe PREVISION para TRABAJADORES AUTONOMOS RECURSO EXTRAORDINARIO: Requisitos propios. Cuestiones no federales. Interpretacién de normas locales de procedimientos. Doble instancia y recursos, Es admisible el recurso extraordinario contra el pronunciamiento que declaté desierto el recurso de apelacién interpuesto contra la resoluci6n administrativa que habfa denegado el ajuste del haber si el escrito comtiene argumentos suficientes sobre el tema que se pretende someter a conocimiento de la alzada en los que se encuentran contenidas las exigencias Jegales para sustentar la apelacién (1). RECURSO EXTRAORDINARIO: Requisitos propios. Cuestiones no federales. Sentencias arbitrarias. Procedencia del recurso, Exceso ritual manifiesto. Corresponde dejar sin efecto e1 pronunciamiento que declar6 desierto el recurso deducido contra Ja resolucién administrativa que denegé el reajuste del haber, si cl titular objet6 las normas cuya aplicacién del modo que la practicaba el organismo previsional variaba el contenido patrimonial de la prestacién y no respetaba los mayores aportes efectuados al sistema, de suerte que la negativa de la cdmara a atender los planteos expuestos se presenta revestida de un injustificado igor formal incompatible con el derecho de defensa UNIVERSIDAD pe BUENOS AIRES v. NACION ARGENTINA (PODER EJECUTIVO NACIONAL) UNIVERSIDAD. Las universidades nacionales s6lo estén dotadas de autarqufa administrativa, econémica y financiera, para adoptar y ejecutar por sf mismas las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines, de conformidad con normas que les son impuestas (art. 67, inc. 16, de la Constitucién Nacional). UNIVERSIDAD. Laexpresi6n “autonom{a universitaria” debe ser entendida no en sentido técnico, sino como un propésito compartido de que en el cumplimiento de sus altos fines de promocin, difusién (1) 18 de junio.DEJUSTICIA DE LA NACION om 314 y preservacin de la ciencia y la cultura, aleance la mayor libertad de acci6n compatible con la Constitucién y las leyes a las que deben acatamiento. UNIVERSIDAD. Ladenominada autonomfa universitaria noimpide que otros 6rganos controlen a egitimidad de sus actos. UNIVERSIDAD. Las decisiones universitarias no escapan al 4mbito de aplicacién de las leyes de la Naci6n ni confieren privilegios a los integrantes de sus claustros. ENTIDADES AUTARQUICAS. Las disposiciones de la Constitucién Nacional que confieren al Presidente el caracter de "jefe supremode la Naci6n’,a cuyocargose halla la administracién general del pais" (art. 86, inc. 1°) y le facultan para efectuar nombramientos y remociones de empleados y para requeri informes a "todos los ramos y departamentos de la Administracién’ (arts. 86, inc. 10 y 20) acuerdan fundamento normativo suficiente al contralor administrativo que corresponde gjercera la administracién central sobre las entidades autérquicas en general y respecto de las universidades en particular. UNIVERSIDAD. Cuando el art. 98, inc. a,) del Estatuto de la Universidad de Buenos Aires atribuye al Consejo Superiorel ejercicio dela "jurisdiccién superior universitaria" noimpide que fuera del émbito universitario esa jurisdiccién sea a la vez controlada, de acuerdo con los criterios generales de supervisi6n de las entidades autdrquicas por parte de la administracién central. ENTIDADES AUTARQUICAS. Silos entes autérquicos no estan legitimados para impugnar administrativamente los actos de laadministracién central, menos pueden hacerlo judicialmente, ya que el sistema establecido por los arts. 23 y 25 de la ley 19.549 supone el previo agotamiento de las instancias administrativas. PODER JUDICIAL. No hay un "caso" o"juicio" propiamente dicho, en tanto la Universidad de Buenos Aires no est4 legitimada para demandar la aulidad de] decreto 1111/89, por medio del cual el Poder Ejecutivo Nacional anulé la resolucién CS 474/86, que mediante la derogacién de su similar (GSP.) 306/84, habfa determinado la incompetencia del Ministerio de Educacisn y Justicia ara entender de los recursos de alzada interpuestos por los particulares afectados contra las resoluciones definitivas de los érganos superiores de la universidad.572 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA, 314 ACCION DECLARATIVA. La declaraci6n de certeza (art. 322 del Cédigo Procesal) mediante la cual la Universidad de Buenos Aires solicita la nulidad del decreto 1111/89 por el cual el Poder Ejecutivo Nacional revocé en sede administrativa la resolucién C.S. 474/86, que habfa derogado a su vez la 306/86 y excluido a las decisiones del rector o del Consejo Superior, de la via tecursiva revista en los arts. 94 y concordantes del decreto 1759/72, no tiene un simple carécter consultivo y responde al "caso" exigido por el art, 100 de la Constitucién Nacional para la intervencién de los érganos judiciales, en tanto busca precaver los efectos de un acto en ciemnes al que se atribuye ilegitimidad y lesiona, a juicio del recurrente, el régimen constitucional (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. Los loables propésitos perseguidos tanto en nuestro pafs comoenel extranjeroal proclamarse Ja necesidad de defender la llamada autonomfa universitaria no deben levar a confundir su verdadero alcance, centrado en los aspectos académicos del funcionamiento de la vida universitaria, con aquel que debe regir el control de legitimidad de los actos de los érgancs y entes estatales, pertenezcan éstos a la administraci6n central o descentralizada (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. El sistema constitucional vigente en nuestro pafs ha otorgado el control de los aspectos académicos de la materia universitaria al Congreso de la Naci6n (art. 67, inc. 16) sin sustraer alas universidades nacionales, en los restantes 4mbitos desu funcionamiento, dela estructura administrativa de la Repdblica, cuyo control general atribuy6 expresamente al Poder Ejecutivo Nacional: art. 86, ines. 1° y 10° (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. ‘Las universidades nacionales han sido organizadas en el ordenamiento argentino, desde antafio, como entes de derecho piblico bajo el régimen de la autarqufa (Voto de los Dres. Axvgusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. La expresién “autonomfa universitaria" debe ser interpretada mis all4 de su sentido técnico, ‘como expresién que trasciende el marco meramente jurfdico para manifestar una aspiraci6n © ideal de independencia: la plasmada no s6loen la alta apreciaciOn que nuestra comunidad tiene por las entidades a las que conffa la promocién, difusién y preservacién de la cultura ‘superior, sino ademfs la creencia ampliamente compartida de que es bueno y deseable que enel cumplimiento de las delicadas tareas a su cargo en el manejo dessus propios asuntos, las universidades gocen de la mayor libertad de accién compatible conel régimea constitucional al que deben, por cierto, pleno acatamiento (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi)..DEJUSTICIA DELA NACION 573 314 UNIVERSIDAD. La universidad se encuentra protegida por una libertad académica referentea la organizacién ¥ gobierno de los claustros que representa una independencia tal que le permita alcanzar los objetivos para los que fueron creadas (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. La universidad se encuentra protegida por una libertad doctrinal o de cétedra, que posibilite a Jos docentes poner en cuestién la ciencia recibida, para investigar nuevas fronteras de lo cognoscible, para transmitir versiones propias de la ciencia, no reproductivas de versiones establecidas (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. La llamada autonomfa universitaria debe ser considerada, desde el punto de vista técnico, ‘Sénicamente como una autonomta imperfecta o virtual, producto de la delegacién legislativa que, como tal, nos6lo puede ser retomada en cualquier momento por el 6rgano delegante, sino quedebe, ademas, someterse alos limites y condicionesimpuestas constitucionalmentea éste (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Samiago Pettacchi). UNIVERSIDAD. La delegaci6n legislative que genera !a autonomfa universitaria s6lo podrfa abarcar aquellos aspectos atribuides constitucionalmente al Congreso (Voto de los Dres, Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. La delegaci6n legislativa que genera la autonomfa wniversitaria no permitirfa sustraerla del Control al quese encuentra sometida por parte del Presidente de la NaciGn como jefe supremo de la administracién: art, 86, inc. 1°, de la Constitucién Nacional (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. La llamada "autonomfa universitatia” no impide que otros érganos del Estado controlen la legitimidad de sus actos (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. Las decisiones adoptadas en el 4mbito universitario no escapan al Ambito de la aplicacién de Jas leyes de 1a Naci6n ni confieren privilegios a los integrantes de sus claustros (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi),514 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 34 UNIVERSIDAD. El decreto 154/83 mediante el cual el Poder Bjecutivo Nacional dispuso la intervenci6n de las universidades nacionales (art. 1°) debe ser interpretado en concordancia con las normas ‘superiores que fijaron su organizacién y sin las cuales carecerfan de eficacia, de modo tal que ‘el compromiso asumido por el Gobierno Nacional al restablecer el pleno ejercicio de Ia autonomfa universitaria y declarar aplicables los estatutos universitarios vigentes al 29 de Julio de 1966 (art. 4°) no podria exceder el marco de la autarquta fijado por la ley 1597 y el decreto-ley 6403/55 (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. El art. 98 del estatuto de la Universidad de Buenos Aires, en cuanto atribuye al Consejo Superior el ejercicio de 1a jurisdiccién superior universitaria, obliga a interpretar esta previsién de modo tal de otorgar a ese Srgano de gobierno las méximas facultades en ese Ambito sin que ello implique desconocer el control de legitimidad que sobre sus actos se encuentra facultado para ejercer el Poder Ejecutivo Nacional (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. El dictado por parte del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires de la resoluci6n 474/86 mediante la cual excluy6 la aplicacién del art. 94 y concordantes del decreto 1759/72 ‘esa casa de estudios constitufa una decisiOn administrativa viciada de incompeteacia y que, como tal, podia ser dejada sin efecto por aquél Srgano dela administracién central competente para ejercer el control de tutela (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). UNIVERSIDAD. Eldecreto 1111/89, en tanto. limita a restablecer un control de legitimidad de las decisiones emitidas por las autoridades universitarias, no puede ser considerado violatorio del ordenamiento constitucional y legal vigente, ni de la autonom{a universitaria (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi). ADMINISTRACION PUBLICA. No cabe interpretar la ley 19.983 en el sentido que proscribe todo tipo de pleito entre entes ‘que de algtin modo pertenezcan al Estado Nacional; la intenci6n del legislador es impedir solamente reclamos, con el consiguiente dispendio jurisdiccional y la produccién de gastos causidicos, entre entidades cuyo patrimonio es en definitiva uno (Disidencia del Dr. Carlos S. Fayt). UNIVERSIDAD. Las universidades nacionales son personas de existencia ideal, hbilitadas para estar enjuicio ‘no mediando inhabitidades expresas (Disidencia del Dr, Carlos S. Fayt).DEJUSTICIA DELA NACION 575 314 PODER JUDICIAL. La demanda de la Universidad de Buenos Aires que persigue una declaracién judicial quele posibilite desarrollar sus actividades en el mbito de atribuciones que considera que ha quetido concederle el Congreso Nacional, contiene un concreto planteo de derecho en cuya lucidaci6n media un interés institucional que es especial incumbencia de lajusticia nacional resolver, en tanto se hallan en juego leyes de la Naci6n cuya supremacia aquella debe velar: atts, 100 y 31 de la Constitucién Nacional (Disidencia del Dr. Carlos S. Fayt). ENTIDADES AUTARQUICAS, La calificaci6n de "autérquica", no mentada en la Constitucién Nacional, es fruto de elaboraciones efectuadas en ramas del derecho infraconstitucional,a las queséloesadecuado recurrir frente a problemas de constitucionalidad cuando contribuyen a su esclarecimiento ‘mediante aportes congruentes con la Ley Fundamental, y siempre que sean de pertinente aplicaci6n en la materia del pleito Disidencia del Dr. Carlos S. Fayt). CONSTITUCION NACIONAL: Constitucionalidad e inconstitucionalidad. Decretos nacionales. El art. 94 del decreto 1759/72, que establece el "recurso de alzada" contra actos "emanados del 6rgano superior de un ente autérquico* excede claramente las facultades reglamentarias de quien lo dict6 detentando el Poder Ejecutivo, en tanto sobrepasa las previsiones de la norma legal reglamentada, ley 19.549, dictada también por detentadores del poder ejercido (isidencia del Dr. Carlos S. Fay). UNIVERSIDAD. ‘La “autonomfa universitaria” implica no séto la libertad académica y de cétedra en las altas casas de estudio, sino Ia facultad que se les concede de redactar por sf mismas sus estatutos, Geterminando el modo en que se gobernardn, designardn su claustro docente y personal ‘administrativo y sus autoridades (Disidencia del Dr. Carlos S. Fayt). PODER LEGISLATIVO, No toda "ejecucién” de polfticas del Congreso requiere el necesario concurso de la administracién (Disidencia del Dr. Carlos S. Fay!). PODER LEGISLATIVO. Paralelamente a la existencia de un campo de facultades propias del Presidente, existe la Posibilidad de que en ocasiones sefialadas el Congreso asegure el cumplimiento de sus ‘decisiones, encomendindoloa cuerpos determinados, cuyas facultades 6! fija (Disidencia del Dr. Carlos S. Fayt).516 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA FALLO DE LA CORTE SUPREMA Buenos Aires, 18 de junio de 1991. Vistos los autos: "Universidad de Buenos Aires c/ Estado Nacional (PEN) s/ inconstitucionalidad de decreto". Considerando: 1°) Que contra la sentencia de la Sala III de la Camara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de fs. 62, que confirmé el pronunciamiento de primera instancia de fs. 32/33 que rechaz6 in limine lademan- da interpuesta por la Universidad Nacional de Buenos Aires contra el Estado Nacional, aquélla interpuso el recurso extraordinario de fs. 76/84 vta., que fue concedido a fs. 102. 2°) Que el Rector de la Universidad de Buenos Aires, Dr. Oscar Julio Schuberoff, demandé por la via procesal del art. 322 del Cédigo Procesal Civil y Comercial de la Nacién, la nulidad del decreto 1111/89 por medio del cual el Poder Ejecutivo Nacional anulé la Resolucién CS N°474/86, que mediante la derogaci6n de su similar (G.S.P.) N® 306/84, habfa determinado la incompetencia del Ministerio de Educacién y Justicia para entender de los recursos de alzada interpuestos por los particulares afectados, contra las resoluciones definitivas de los 6rganos superiores de la Universidad (fs. 21/29). La sentencia de primera instancia (fs. 30/31) -confirmada en atencién a sus fundamentos por la cémara interviniente (fs. 62)-, dispuso el rechazo in limine de aquella demanda, porentender que la inconstitucionalidad del decreto 1111/89 se persigue mediante una accién auténoma despojada de vinculacién con casos concretos y por lo tanto susceptible de producir un pronunciamiento abstracto del tribunal (ley 27 art. 2); por considerar que la Universidad es un ente autarquico de la Administracién Nacional que, aunque sea sdlida la corriente jurisprudencial segtin la cual sus decisiones internas son jurisdiccionalmente irrevisables salvo casosde arbitrariedad, no escapa por tal raz6n a la jefatura que sobre ella ejerce el Presidente por mandato de la Constitucién (art. 86 inc. 1°); por merituar que es aplicable al caso la ley 19,983 que dispone que los conflictos interadministrativos de carécter pecuniario han de ser resueltos, segtin los montos pero siempre de manera definitiva e irrecurrible, por el Procurador del Tesoro de la Naci6n o por el Poder Ejecutivo Nacional.DEJUSTICIA DE LA NACION 377 3°) Que en el recurso extraordinario de fs. 76 se sostiene que el fallo es consecuencia de una actividad jurisdiccional promovida cn los términos del art. 322 del Cédigo Procesal Civil y Comercial de la Nacién, tendiente a obtener la declaracin de inconstitucionalidad ¢ ilegalidad de dos decretos, por parte del Poder encargado de ejercer el conocimiento y decisién de todas las causas que versan sobre puntos regidos por la Constitucién y por las leyes de la Nacién. Sostiene, asimismo, que lasentencia de Cémaraque indirectamente rechazain limine la demanda, comete el error de aplicar al caso elart, 1°de la ley 19,983 y, por tanto, el de considerar que se esté cn presencia de un conilicto interadministrativo cuya soluci6n en manos del Procurador del Tesoro 0 Poder Ejecutivo es irrevisable por el Poder Judicial, cuando en verdad se trata de un reclamo de inconstitucionalidad de los decretos 1111/89 y 9101/72, art. 1°, inc. 20, porque éstos, cuando impiden que la Universidad se autoexcluya del régimen de recursos de alzada contra resoluciones definitivas de sus maximas autoridades (Res. C.S. N® 474/86) y simulténeamente le ordenan elevar al Ministerio de Educacién los expedientes recurridos, ignoran la peculiar naturaleza juridica de una Universidad Nacional: ente creado por el Congreso de la Nacién mediante una ley que regula su funcionamiento, la que al concederie el dictado de su propio estatuto, le otorga tanto la facultad genérica del autogobierno como el disponer especificamente que su Consejo eferza la "superior jurisdiccién universitaria". Sostiene, por tltimo, que la autonomfa universitaria restablecida porel decreto 154/83, por la ley 23.068 Y por la puesta en vigor de los estatutos de la U.B.A. que regfan al 29 de julio de 1966, suponen la tacita derogacién del art. 94 del decreto 1759/72 -en tanto instituye el recurso de alzada como opeidn a cargo de los administrados frente a actos administrativos del érgano superior de unente autérquico- y del art. 1°, inc. 20, del decreto 9101/72 -en tanto éste dispone Ja continuacién de la vigencia de los procedimientos administrativos especiales de las Universidades, pero sin perjuicio de lo establecido en el recién transcripto art. 94 del decreto 1759/72-. Esta tdcita derogaci6nse basa, segiinel recurrente, en que las sucesivas ‘delegaciones que en materia universitaria se producen de la Constituci6n a la ley (art, 67, inc. 16, de la Constitucién Nacional) y de ésta al Estatuto (ley 23,068, art. 2°), confieren al ultimo una jerarquia legislativa, desde la que debe ser entendido el gobiemo de la universidad por sus claustros. Consiguientemente, los recursos de alzada ante el Poder Ejecutivo provienen de normas de inferior jerarquia que elipticamente conspiran contra el ejercicio de aquel gobierno, y medidas del Poder Ejecutivo como el decreto 1111/89, suponen un acto de intervenciénal margende los cuatro supuestos previstos para ello en el art. 4° de la ley 23.068. 4°) Que a diferencia de las provincias, que en nuestra estructura constitucional son las Gnicas entidades aut6nomas porque se dictan sus propias normas (arts. 5 y 106 de la Constitucién Nacional), las universidades nacionales s6Jo estén578 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA, 314 dotadas de autarquia administrativa, econémica y financiera, para adoptar y ejecutar por s{ mismas las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines, de conformidad con normas que le son impuestas (art. 67, inc. 16, de la Constituci6n Nacional) (Fallos: 299:185). De modo que la expresién "autonomfa universitaria" -expresién no receptada en el régimen vigente- debe ser entendida no en sentido técnico, sino como un propésito compartido de que enel cumplimiento de sus altos fines de promocién, difusién y preservacién de la ciencia y la cultura, alcancenla mayor libertad de acci6n compatible con la Constitucién y las leyesa las que deben acatamiento. En sfntesis, la denominada autonomfa universitaria no impide que otros érganos controlen la legitimidad de sus actos (Fallos: 235:337) ya que las decisiones universitarias no escapan al 4mbito de aplicacién de las leyes de la Naci6nniconfieren privilegios alos integrantes de sus claustros (Fallos: 269:293). 5°) Que las disposiciones de la Constitucién Nacional que confieren al Presidente el cardcter de “jefe supremo de la Nacién", a cuyo cargo se halla la "administracién general del pafs" (art. 86, inc. 1%), y le facultan para efectuar nombramientos y remociones de empleados y para requerir informes a "todos los ramos y departamentos de la Administraci6n” (art. 86, incs. 10 y 20), acuerdan fundamento normativo suficiente al contralor administrativo que corresponde ejercer a la administraci6n central sobre las entidades autarquicas en general y respecto de las universidades en particular. La falta de ese contralor las convertirfa en entidades independientes, desnaturalizando el régimen juridico que les es propio. 6°) Queen loatinente ala ley 23.068 -que restablece la vigencia de los estatutos que regfanen las universidades nacionales al 29 de julio de 1966, pero siempre que sus disposiciones no se le opongan (art. 2°)- se encuentran en ella ejemplos clasicos de ese contralor a ejercer por el ministro del ramo: la autorizaci6n previa que la administracién central debe prestar en ciertos casos para la validez de los actos de una entidad autérquica, se expresa en el art. 6° a) de la ley, cuando establece que sea ¢l Ministerio de Educacién y Justicia quien apruebe las modificaciones de los estatutos universitarios que los Consejos Superiores Provisorios impulsen; 0 bien su art. 4°, cuando consagra cuatro supuestos que autorizan la m4xima expresién de ese control administrativo que es la sustituci6n de los 6rganos directivos de la entidad, mediante el mecanismo de la intervenci6n. 7?) Que la existencia de relaciones administrativas en las que el control de un 6rgano superior es posible, motiva la presencia de vias recursivas para los administrados que vieran afectados sus derechos subjetivos o intereses legitimos. No son ajenas a este principio las entidades autrquicas como lo demuestra el art. 94 del decreto 1759/72 -cuya vigencia no suscita dudas- en raz6n del cual los actosDEJUSTICIA DE LA NACION 579 314 del érgano superior de un ente autérquico pueden ser recurridos por los intere- sados para que la administraci6n central los modifique o revoque. 8°) Que si bien la doctrina nacional ha admitido la distinciénentre las entidades autérquicas segiin el modo de su creacién -mediante una ley del Congreso o por decreto del Poder Ejecutivo-, asignéndole incidencia en cuanto al régimen juridico respectivo (ver Miguel S. Marienhoff, "Tratados de Derecho Administrativo", tomo I, parég. 116 y 126, pags. 397 y 424 a 428, edit. Abeledo- Perrot, Buenos Aires, 1981), ello s6lo atafie a los alcances que en uno y otro Supuesto se ha reconocido al control administrativo, pero en modo alguno ha tenido el significado -que insinia el apelante- de excluir dicho contralor por parte de la administracién central en algtin caso, tal como se pone de manifiesto en lo expresamente estatuido porel art. 97 del decreto 1759/72 con respecto al recurso de alzada (ver también exposicién de motivos de la ley 19.549, pardg. IV, sexto parrafo). 9) Que tampoco cabe admitir el argumento del recurrente vinculado con una supuesta derogacién tacita del art. 94 del decreto 1759/72 y del inc. 20 del art. 12 del decreto 9101/72, como consecuencia de lo dispuesto en el art. 2° de la ley 23.068 -en cuya virtud fue restablecida 1a vigencia del estatuto universitario que regia en 1966 en tanto no se opusiera a la citada ley-, pues tal alcance no podria ser asignado a dicha norma sin menoscabo de las atribuciones propias del Poder Ejecutivo. En efecto, si los estatutos deben ser aprobados por el Ministerio de Educacién y Justicia, conforme lo establece el art. 6° de la misma ley 23.068, ello significa que las universidades nacionales carecen de las atribuciones normativas propias y excluyentes que Ja actora les atribuye. Asimismo, cabe reconocer al citado Ministerio la atribuci6n de controlar el comportamiento de las autoridades universitarias, para verificar si se adectia a los estatutos aprobados de la manera expuesta. Por otra parte, ni la ley 23.068 ni el estatuto universitario vigente -atin cuando se lo entendiera como una actividad legisferante delegada segiin la tesitura del recurrente-, contienen referencia alguna al ejercicio del recurso de alzada contra tesoluciones definitivas de las maximas autoridades universitarias. Ademés, cuando el art. 98, ine. a, del estatuto atribuye al Consejo Superior el ejercicio de Ja"jurisdiccinsuperioruniversitaria", no impide que fuera del 4mbito universitario esa jurisdicci6n sea a su vez controlada, de acuerdo con los criterios generales de Supervision de las entidades autarquicas por parte de la administraci6n central. 10) Que asf descriptos los antecedentes del caso, se advierte que, si bien no seria especificamente aplicable la ley 19.983, porque no se da en la especie una580 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA teclamaci6n interadministrativa de naturaleza pecuniaria, se habria suscitado aqui una cuestion de competencia atfpica, introducida por la resoluci6n (CS) 474/86 de 1a Universidad de Buenos Aires en menoscabo de las facultades que la Constitucion Nacional, las leyes y los reglamentos otorgan al propio ministro del ramo. Tal cuestiOn ha sido resuelta directamente por e] Poder Ejecutivo en su cardcter de inmediato superior jerarquico de aquél y maxima autoridad administrativa de la Naci6n (art. 86, inc. 1°, de la Constitucién Nacional), de conformidad con la letra y el espiritu de los arts. 3° y 4° de la ley 19.549 (conc. art. 2°, ley 19.983). La decisién asf adoptada no es susceptible de recurso por parte de la entidad autérquica a tenor de lo dispuesto porel art. 74 del decreto 1759/72, reglamentario de la ley antes citada. En este orden de ideas, es dable inferir que si los entes autérquicos no estan legitimados para impugnar administrativamente los actos de la administracién central, menos pueden hacerlo judicialmente ya que cl sistema establecido por los arts. 23 y 25 de la ley 19.549 supone el previo agotamiento de las instancias administrativas. En consecuencia, en mérito de las razones precedentemente expuestas, cabe concluir que no hay en autos un "caso" o "juicio" propiamente dicho (doctrina de Fallos: 156:318 y sus citas, entre otros) y no hay materia justiciable que quepa a esta Corte decidir, por lo que corresponde declarar mal concedido el recurso extraordinario interpuesto. Por todo ello, se rechaza el recurso deducido por la actora. Sin costas, por resultar aplicable la doctrina in re: B.684.XXI, “Buenos Aires, Provincia de c/ Estado Nacional s/ cobro de ausirales", sentencia del 4 de septiembre de 1990. Notifiquese y devuélvase. RicaRDo Levene (#1) — Mariano Aucusto Cavacya Martinez — Ropo.ro C. Barra — Cantos S. Fayr (en disidencia) — Aucusto César BELLUSCIO (segiin su voto) — ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (segtin su voto) — JuLtio S. NAZARENO. — Epvarpo Mo iné O’Connor. VoTO DE LOS SENORES MINISTROS DOCTORES DON AucusTo César BELLUSCIO Y DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHT Considerando: 1°) Que contrala sentencia de la Sala III de la Camara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de fs. 62 que -al confirmar elDEJUSTICIA DELA NACION 581 pronunciamiento del juez de primera instancia de fs. 32/33- rechaz6 in limine la accién deducida por la Universidad de Buenos Aires contra el Estado Nacional, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 76/84 via., que fue concedido a fs. 102. 2°) Que, ensucalidad de representante legal de la Universidad de Buenos Aires (art. 103 del Estatuto Universitario vigente conforme a las disposiciones de la ley 23.068), €1 Dr. Oscar Julio Schuberoff -rector de esa alta casa de estudios- solicité, por la via del art. 322 del Codigo Procesal Civil y Comercial de la Nacién, la declaraci6n de nulidad del decreto 1111/89 mediante e] cual el Poder Ejecutivo Nacional revocé en sede adminisirativa la resolucién C.S. 474/86 que habia derogado a su vez la 306/86 y excluido a las decisiones del rector o del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires de la via recursiva prevista en los arts, 94 y concordantes del decreto 1759/72. En su pronunciamiento de fs. 30/31 -confirmado por el a quo a fs. 62- el juez de primesa instancia rechaz6 in limine Ja acci6n instaurada por entender: a) que ella no se encontraba vinculada con un caso concreto en los términos del art. 2° de la ley 27 y era susceptible de producir un pronunciamiento abstracto del Tribunal; b) que la Universidad de Buenos Aires €s un ente autarquico que, en su calidad de tal, no escapa a la jefatura ejercida respectoa la administracién publica por el presidente de la Reptiblica (art. 86, inc. 18, de la Constitucién Nacional) ni puede ser considerado una suerte de cuarto poder; c) que el conflicto planteado entre la Universidad de Buenos Aires y el Estado Nacional debia set resuelto por el procedimiento previsto en la ley 19.983 0, ensudefecto, de acuerdo a los principios y normas arriba mencionadas; yd) que si bien la autonomia universitaria es un principio reconocido en el derecho argentino, éste se encuentra limitado sin que deba desprenderse de ella su falta de dependencia de] ?oder Ejecutivo o el Ministerio de Educacién. 3®) Que, en esas condiciones, resulta imprescindible discernir, en primer lugar; si existe en el sub examine un caso contencioso en los términos de los arts. 100de la Constitucién Nacional y 2° de la ley 27 que habilite la intervenci6n de los 6rganos judiciales en el conflicto planteado entre ambos entes estatales. 4°) Que, mas allé de las razonables dudas que pudiera suscitar la cuestién planteada, esta Corte considera acreditado en el caso el requisito constitucional mencionado en tanto no puede dejar de advertirse: a) que el decreto del Poder Ejecutivo impugnado dejé sin efecto un acto de alcance general emanado del ente recurrente como era la resoluci6n (C.S.) 474/86 y b) que, en la posicién defendida por ella, la Universidad de Buenos Aires no contaba con otra via apta para cuestionar la decisién impugnada que la judicial intentada toda vez que sila actora Cuestiona la calidad de entidad autarquica que le ha sido atribuida y lacompetencia582 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 314 del Poder Ejecutivo Nacional para dejar sin efecto las decisiones de su Consejo Superior, no parece posible exigirle que -mAs all4 del acierto o error de la peticién, que s6lo podré ser determinado en la sentencia definitiva que ponga fina la causa- seael propio presidente de la Nacién quien resuelva especfficamente este conflicto (conf. arg. de los arts. 4° de la ley 19.549 y 74, segunda parte, del decreto 1759/ 7). En esas condiciones, cabe concluir que la declaraci6n de certeza peticionada en estos autos no tiene un simple carécter consultivo y responde al "caso" exigido por la norma constitucional para la intervencién de los érganos judiciales en tanto busca precaver los efectos de un acto en ciernes al que se atribuye ilegitimidad y lesiona,a juicio del recurrente, el régimen constitucional (confr.: arg. art. 322 del Cédigo Procesal Civil y Comercial de la Nacién y, Fallos: 307:1379; 308:2569, entre otros). 5*) Que, ello sentado, y toda vez que los agravios deducidos por el apelante suscitan cuesti6n federal suficiente para su tratamiento por la via intentada -en tanto se halla en tela de juicio la interpretacién de diversas normas de cardcter federal y la decisi6n recafda en la causa ha sido adversa a las pretensiones que la recurrente fund6 en ellas- corresponde pronunciarse sobre las pretensiones formuladas por la Universidad de Buenos Aires en su presentacién de fs. 76/84. 6°) Que la recurrente sostiene, entre otros argumentos, que la ley 19.983 invocada por ¢l a quo al resolver en la causa no resulta de aplicacién toda vez que el conflicto suscitado entre la Universidad de Buenos Aires y el Estado Nacional no és un conflicto interadministrativo por no ser aquélla un ente autarquico més. Sefiala, ademés, que la autonomfa universitaria restablecida por el decreto 154/83 ylaley 23.068 -que dispusieronta entrada en vigencia de losestatutos universitarios que regfanal 29 de julio de 1966-supuso la derogaci6n tacita del art. 94del decreto 1759/72 y del art. 1°, inc. 20, del decreto 9101/72, pues las sucesivas delegaciones que en materia universitaria se produjeron de la Constitucién a la ley (art. 67, inc. 16 de la Constitucién Nacional) y de ésta al estatuto (ley 23.068, art. 2%), confeririana éste jerarqufa legislativa. En consecuencia, la posibilidad de interponer recursos de alzada ante érganos dependientes del Poder Ejecutivo provendria de normas de jerarquia inferior que conspiran contra el gobierno universitario, y medidas del Poder Ejecutivo como el decreto 1111/89 cuya declaracién de inconstitucionalidad se persigue, supondrian un acto de intervencién ajeno al de los cuatro supuestos previstos en el art. 4° de la ley 23.068. ) Que los loables propésitos perseguidos tanto en nuestro pais como en el extranjero al proclamarse la necesidad de defender la llamada autonomfaDEJUSTICIA DE LA NACION 583 314 universitaria no deben llevar a confundir su verdadero alcance -centrado en los aspectos académicos del funcionamiento de la vida universitaria- con aquél que debe regir el control de legitimidad de los actos de los érganos y entes estatales, pertenezcan éstos a la administracié6n central o descentralizada. 8°) Que, en efecto, el sistema constitucional vigente en nuestro pafs ha otorgado el control de los aspectos académicos de la materia universitaria al Congreso de la Nacién (art. 67, inc. 16, de nuestra Ley ‘Suprema) sin sustraer a las universidades nacionales, en los restantes 4mbitos de su funcionamiento, de la estructura administrativa de la Repiblica, cuyo control general atribuy6 expresamente al Poder Ejecutivo Nacional (art. 86, incs. 1*y 10, de la Constitucion Nacional). *) Que, en ese sentido, las universidades nacionales han sido organizadas en el ordenamiento argentino, desde antafio, como entes de derecho publico bajo el régimen de la autarqufa. Asf lo dispuso expresamente el legislador desde 1a primera ley en la materia, la 1597 del afio 1885, conocida como ley Avellaneda, y lo reconocié en forma uniforme este Tribunal al sefialar que las universidades nacionales s6lo estén dotadas de autarqufa administrativa, econémica y financiera, para adoptar y ejecutar por s{ mismas las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines, de conformidad con normas que les son impuestas por el Congreso @allos: 299:185, considerando 4%). 10) Que, en esa inteligencia, 1a expresién "autonomia universitaria" debe ser interpretada més allé de su sentido técnico, como expresién que trasciende el marco meramente juridico para manifestar una aspiracién o ideal de independencia: la plasmada no s6lo en Ja alta apreciacién que nuestra comunidad tiene por las entidades a las que conffa la promocién, difusién y preservacién de la cultura Superior, sino ademés Ja creencia ampliamente compartida de que es bueno y deseable que enel cumplimiento de las delicadas tareas a su cargo y enel manejo de sus propios asuntos, las universidades gocen de 1a mayor libertad de accién compatible con el régimen constitucional al que deben, por cierto, pleno acatamiento. 11) Que, de ese modo, la universidad se encuentra protegida -dado su cardcter de entidad de cultura y de ensefianza- por un doble orden de libertades. En: primer lugar, por una libertad académica referente a 1a organizacién y gobierno de los claustros que represente una independencia tal que le permita alcanzar los objetivos para los que fueron creadas. Segundo, por una libertad doctrinal o de c&tedra, que posibilite a los docentes "poner en cuesti6n la ciencia recibida, para investigar nuevas fronteras de lo cognoscible, para transmitir versiones propias de584 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA, la ciencia, no reproductivas de versiones establecidas" (Garcia de Enterria, Eduardo, “Laautonomia universitaria", Revistade Administracién Piiblica(R.A.P.), Madrid, n? 117, pig. 12). 12) Que la ley 1597 intent6 consagrar esos objetivos mediante lo que se ha dado en llamar en el campo del derecho administrativo una descentralizaci6n administrativa institucional. En esa comprensién, el legislador consideré conveniente desprender del Poder Ejecutivo la administracién de Ja ensefianza publica correspondiente al ciclo primario y superior de modo tal de permitir el desarrollo de una verdadera politica de enseiianza en la que no predominara la influencia centralizadora y se asegurara en su direccién una indiscutida idoneidad moral y profesional. Asi se pronuncié Nicolas Avellaneda en los debates parlamentarios que precedicron a la sancién de la ley 1597 (DS Camara de Senadores, afio 1885, 4a, reuni6n, 2a. sesi6n ordinaria) al sefialar que el proyecto en debate "s6lo da bases administrativas que e] Congreso puede sancionar y luego sobre esas bases la universidad se da su reglamento". 13) Que similar objetivo persiguieron el decreto 477/55 -en cuanto restablecié la vigencia de la ley 1597-, y los decretos-leyes 6403/55 y 10.75/56 -que delegé enlaasamblea de cada universidad la aprobacién de sus respectivos estatutos- sin perjuicio de que en su art. 99, este iltimo cuerpo normativo considere derogadas “las disposiciones de la ley 1597, del decreto 6403/55 y de cualquier otra disposicién legal o reglamentaria que se le oponga". Esas disposiciones tuvieron por objeto dejar claramente expuesta la necesidad de restaurar una autonomfa académica de la cual las universidades argentinas habfan conocido durante el periodo de vigencia de las leyes 13.031 y 14.297, en el que, por ejemplo, los rectores eran designados por el Poder Ejecutivo (arts. 9 y 10 de la ley 13.031, y 8° y 98 de la ley 14.297). 14) Que, en esas condiciones y frente a lo dispuesto en el art. 67, inc. 16, de la Constitucién Nacional -en cuanto atribuye al Congreso la facultad de dictar los planes de instruccién general y universitaria-, la llamada autonomfa universitaria debe ser considerada, desde e] punto de vista técnico, tinicamente como una autonom{a imperfecta o virtual, producto de la dele; n legislativa que, como tal, no s6lo puede ser retomada en cualquier momento porel 6rgano delegante sino que debe, ademas, someterse a los limites y condiciones impuestas constitucionalmente a éste. 15) Que, asi entendida, la delegacién legislativa s6lo podria abarcar aquellos aspectos atribuidos constitucionalmente al Congreso. Muy por el contrario, esta transferencia transitoria de competencias no permitirfa, en modo alguno, sustraetDE JUSTICIA DE LA NACION 585 314 a los 6rganos 0 entes administrativos del contro! al que se encuentran sometidos por parte del presidente de la Nacién como jefe supremo de la administraci6n (art. 86, inc. 1%, de la Constitucién Nacional). 16) Que asf lo sostuvo tradicionalmente este Tribunal al ratificar que la Namada "autonom{a universitaria" no impide que otros érganos del Estado controlen la legitimidad de sus actos (Fallos: 235:337), ya que las decisiones adoptadas en el 4mbito universitario no escapan al Ambito de la aplicaci6n de las leyes de la Naci6n ni confieren privilegios a los integrantes de sus claustros (Fallos: 269:293, considerando 9°). 17) Que esta interpretacién -tinica compatible con el sistema constitucional establecido por nuestros padres fundadores- se vio plasmada posteriormente en el decreto-ley 6403/55 de organizaci6n de las universidades nacionales -dictado con el propésito de volver al régimen de la llamada ley Avellaneda-, invocado expresamente por el recurrente (fs. 40), toda vez que si bien en el primer parrafo de su exposicién de motivos se expres6 que "cl programa de recuperacién de la Universidad argentina...esté fundado, como es publico y notorio, en el principio de la autonomia, cuyo valor y eficacia ha proclamado reconociéndolo como el fundamento de la responsabilidad que incumbe a dichas corporaciones para darse a si mismas su estructura y funcionamiento de acuerdo con las finalidades que le son propias...", el art. 1° de ese cuerpo legal reconocié expresamente que "las universidades nacionales se organizan y desenvuelven dentro del régimen jurfdico de la autargufa. Tienen el pleno gobierno de sus estudios v la administraci6n de ‘Su patrimonio conforme a las leyes respectivas" (subrayado agregado). 18) Que, si bien el decreto-ley 10.75/56 redujo en alguna medida el control ejercido por la administracién central sobre las universidades nacionales alexcluir ensuart. 5°del recurso jerarquico a las resoluciones del Consejo de la Universidad como consecuencia de los sucesos ocurridos enel mes de mayo de 1956, semejante decisién no modificé en modo alguno su cardcter de ente autarquico ni implicé limitar la posibilidad de reinstaurar posteriormente un control de tutela por parte de la administraci6n central en tanto su calidad de ente autarquico asi lo permitia. 19) Que, de igual modo, ningiin efecto puede atribuirse en este aspecto al estatuto universitario dictado por la Asamblea Universitaria el 8 de octubre de 19580 asus modificaciones posteriores del 22 de julio y 11 de noviembre de 1960 toda vez que -mds alld de lo dispuesto en el art. 9° del decreto-ley 10.775/56- ellas no podfan apartarse de la norma de organizacién de las universidades nacionales que les dio origen, dictada por quien de hecho ejercia en ese momento el Poder Legislativo de la Reptblica, en uso de las atribuciones que la Constitucién586 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 314 Nacional otorga a éste en su art. 67, inc. 16. Una conclusién en sentido contrario importarfa suponer que las universidades nacionales se encontrarfan habilitadas por ley para apartarse no s6lo de lo que el legislador ha dispuesto sino, ademas, para ejercer facultades que ni siquiera éste se encontraba habilitado para delegar €n tanto no fueron atribuidas al Congreso por los constituyentes. 20) Que, en esas condiciones, el decreto 154/83 -mediante el cual el Poder Ejecutivo nacional dispuso la intervencin de las universidades nacionales (art. 1*)- debe ser interpretado en concordancia con las normas Superiores que fijaron ‘su organizacién y sin las cuales carecerfan de eficacia, de modo tal que el compromiso asumido por el Gobierno Nacional de restablecer el pleno ejercicio de la autonom{a universitaria y declarar aplicables los estatutos universitarios vigentes al 29 de julio de 1966 (art. 4°), no podfa exceder el marco de la autarquia fijado por la ley 1597 y el decreto-ley 6403 mencionados anteriormente. 21) Que la ley 23.068 no modificé en modo alguno esa situaci6n, pues si bien restablecié en suart. 2° 1a vigencia de los estatutos que regfanal 29 dejuliode 1966 -tal como lo habfa hecho anteriormente el art. 4° del decreto 154/83-, sus disposiciones no permiten deducir un encuadre jurfdico de las universidades nacionales distinto de! sefialado en los considerandos precedentes. 22) Que, muy por el contrario la propia ley 23.068 invocada reiteradamente por la recurrente en su presentaci6n de fs. 76/84 exigfa la aprobacién previa por parte del Ministerio de Educacién y Justicia en los supuestos de modificacién de los estatutos universitarios (art. 6°, inc. a) y atribufa al 6rgano ministerial la creaci6n, divisién, fusién o supresi6n de sus facultades o unidades académicas (art. 6°, ine. b), al igual que la fijacién y alcance de los tftulos y grados (art. 6%, inc. 8). De modo similar, si bien el art. 8° de 1a ley 23.151 autoriz6 alos Tespectivos consejos superiores de cada universidad a ajustar su presupuestoa nivel de partida Principal, les prohibi6é expresamente incrementar las partidas para financiar gastos de personal o disminuir el monto total de las destinadas a obras publicas sin autorizaci6n del Poder Bjecutivo Nacional, previsiones éstas incompatibles cone] alcance que pretende otorgar la Universidad de Buenos Aires a la llamada autonomia universitaria. En esas condiciones, el art. 98 de su estatuto -en cuanto atribuye al Consejo Superior el ejercicio de la jurisdiccién: superior universitaria- obliga a interpretar esta previsi6n de modo tal de otorgar a ese ‘Organo de gobierno Jas mAximas facultades en ese Ambito sin que ello implique desconocer el control de legitimidad que sobre sus actos se encuentra facultado para ejercer ¢l Poder Ejecutivo Nacional.DEJUSTICIA DE LA NACION 587 314 23) Que, de conformidad a lo expuesto en los considerandos anteriores, el dictado por parte del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires de la resolucién 474/86 mediante la cual excluyé la aplicaci6n del art..94 y concordantes del decreto 1759/72 -destinado expresamente a los entes autérquicos y con un control més limitado en el caso del art. 97 respecto a aquellos entes creados por el Congreso en ejercicio de facultades constitucionales, entre los que cabria encuadrar a Jas universidades nacionales- a esa casa de estudios constitufa una decisién administrativa viciada de incompetenciay que, como tal, podfaserdejada sin efecto por aquel 6rgano de la administracién central competente para ejercer et control de tutela. As{ lo consideré pertinente el Poder Ejecutivo Nacional mediante el dictado del decreto 1111/86 que, en tanto se limita a restablecer un control de legitimidad de las decisiones emitidas por las autoridades universitarias, no puede ser considerado violatorio del ordenamiento constitucional y legal vigente ni de la autonomfa universitaria, entendida ésta en el sentido referido precedentemente. 24) Que, en esas condiciones, y por darse en el sub examine un supuesto de improcedencia de la demanda, corresponde rechazarla sin necesidad de mayor sustanciaci6n. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se rechaza laaccion instaurada (art. 16, segunda parte, de la ley 48). Notifiquese y devuéivase. Aucusto César BELLUSCIO — ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI. DISIDENCIA DEL SESOR MINISTRO DOCTOR DON CaRLos S. FAYT Considerando: 1°) Que contra la sentencia de la Sala II de 1a Camara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de fs. 62, que confirmé el pronunciamiento de primera instancia de fs. 32/33 que rechazé in liminelademanda interpuesta por la Universidad Nacional de Buenos Aires contra el Estado Nacional, aquélla interpuso el recurso extraordinario de fs. 76/84 vta., concedido afs. 102. 2%) Que el Rector de la Universidad de Buenos Aires, Dr. Oscar Julio Schuberoff, demandé por la via procesal del art. 322 del Cédigo Procesal Civil y588 PALLOS DE LA CORTE SUPREMA 314 Comercial de la Naci6n, la nulidad del decreto 1111/89 por medio del cual el Poder Ejecutivo Nacional anulé la Resolucién CS N° 474/86 que mediante la derogacién de su similar (G.S.P.) N° 306/84, habfa determinado la incompetencia del Ministerio de Educacién y Justicia en los recursos de alzada interpuestos por los particulares afectados, contra las resoluciones definitivas de los: Organos superiores de la Universidad (fS, 21/29). La sentencia de primera instancia (fs. 30/31), confirmada en atencién a sus fundamentos por la alzada (fs. 62), dispuso el techazo in limine de aquella demanda, por entender que la inconstitucionalidad del decreto 1111/89 se persigue mediante una accién auténoma despojada de vinculacién con casos concretos y por lo tanto susceptible de producir un pronunciamiento abstracto del tribunal (ley 27, art. 2); por considerar que la Universidad es un ente autarquico de la Administraci6n Nacional que, aunque sea slida la corriente jurisprudencial segtin la cual sus decisiones internas son jurisdiccionalmente irrevisables salvo casos de arbitrariedad, no escapa por tal raz6nala jefatura que sobre ella ejerce el Presidente por mandato de la Constituci6n Nacional (art. 86, inc. 1°); por considerar que es aplicable al caso la. ley 19.983 que dispone que los conflictos interadministrativos de caracter pecuniario han de ser resueltos, segiin los montos, pero siempre de manera definitiva e irrecurrible, por el Procurador del Tesoro de la Nacién o por el Poder Ejecutivo Nacional. 3°) Que en el recurso extraordinario de f. 76 se sostiene que el fallo es consecuencia de una actividad jurisdiccional promovida en los términos del art. 322 del Cédigo Procesal Civil y Comercial de la Nacién, tendiente a obtener la declaracién de inconstitucionalidad ¢ ilegalidad de dos decretos, por parte del poder encargado de ejercer el conocimiento y decisién de todas las causas que versan sobre puntos regidos por la Constitucién y por las leyes de la Nacién. Sostiene, asimismo, que la sentencia de Camara que indirectamente rechazain limine !ademanda, comete el error de aplicar al caso el art. 1°de la ley 19.983 y, por tanto, el de considerar que se esté en presencia de un conflicto interadministrativo cuya solucién en manos de] Procurador del Tesoro o Poder Ejecutivo es irrevisable por el Poder Judicial, cuando en verdad se trata de un reclamo de inconstitucionalidad de los dectetos 1111/89 y 9101/72, art. 1°, ine. 20, porque éstos, cuando impiden que !a Universidad se autoexcluya del régimen de recursos de sus maximas autoridades (Res. C.S. N° 474/86) y simulténeamente le ordenan elevar al Ministerio de Educacién los expedientes recurridos, ignoran a peculiar naturaleza juridica de una Universidad Nacional: ente creado por el Congreso de la Nacién mediante una ley que regula su funcionamiento, la que al concederle el dictado de su propio estatuto, le otorga tanto la facultad genérica del autogobierno como el disponer especfficamente que su Consejo ejerza la "superior jurisdiccin universitaria". Sostiene, por tiltimo, que la autonomfa universitaria restablecida por el decreto 154/83, por Ja ley 23.068, y por la puesta en vigor de los estatutos de la U.B.A. que regian al 29 de julio de 1966, suponen la tacita derogacién delDEJUSTICIA DE LA NACION 589 314 art. 94 del decreto 1759/72 -en tanto instituye el recurso de alzada como opcién a cargo de los administrados frente a actos administrativos del Organo superior de un ente autérquico- y del art. 1°, inc. 20, del decreto 9101/72 -en tanto éste. dispone lacontinuacién de la vigencia de los procedimientos administrativos especiales de las Universidades, pero sin perjuicio de lo establecido en el recién transcrito art, 94, del decreto 1759/72-. Esta tacita derogacién se basa, segun el recurrente, en que las sucesivas delegaciones que en materia universitaria se producen de la Constitucién a la ley (art. 67, inc. 16, de la Constitucién Nacional) y de ésta al Estatuto (ley 23.068, art. 2), confieren al tiltimo una jerarqufa legislativa, desde la que debe ser entendido el gobierno de 1a universidad por sus clausiros. Consiguientemente, los recursos de alzada ante el Poder Ejecutivo provienen de normas de inferior jerarqufa que elfpticamente conspiran contra el ejercicio de aquel gobierno, y medidas del Poder Bjecutivo como el decreto 1111/89, suponen un acto de intervenci6n al margen de los cuatro supuestos previstos para ello en elart. 4 de la ley 23.068. 4°) Que los argumentos del a quo no son admisibles. La ley 19.983 se refiere a "reclamacién pecuniaria de cualquier naturaleza 0 causa", hipétesis que no es obviamente la de este expediente, donde no estén en juego cuestiones de esa indole. No cabe interpretar dicha norma en el sentido de que Proscribe todo tipo de pleito entre entes que de algiin modo pertenezcan al Estado Nacional. La intencién del legislador, claramente reflejada en el texto legal, es impedir solamente reclamos, con el consiguiente dispendio jurisdiccional y la produccién de gastos causidicos, entre entidades cuyo patrimonio es en definitiva uno. 5*) Que esto sentado, tampoco es compatible 1a afirmacién de que en el presente se plantea una cuestién abstracta. Cualquiera sea la naturaleza juridica que se concluya por atribuir a las universidades nacionales, es claro que ellas son personas de existencia ideal, habilitadas para estar en juicio no mediando inhabilidades expresas -como la contenida, para supuestos distintos, porlacitada ley 19.983-, que no se advierten en la especie. Por el contrario, en el sub examen, la actora, al margen del acierto o error que le asista, persigue una declaracién judicial que le posibilite desarrollar sus actividades en el 4mbito de atribuciones que considera que ha querido concederle el Congreso Nacional. Solicita para ello del Poder Judicial un pronunciamiento que en definitiva asegure el respeto de la voluntad legislativa, que entiende desconocida por una norma infralegal, con menoscabo de la Constitucién Nacional. Esta situacién no presenta en modo alguno una cuesti6n abstracta ni meramente académica; antes bien, contiene un concreto planteo de derecho en cuya elucidacién media un interés institucional, que es especial incumbencia de 1a justicia nacional resolver, en tanto se hallanen juego leyes de la Naci6n por cuya supremacta aquélla debe velar (arts. 100 y 31 de la Constitucién Nacional).590 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA 314 6) Que, finalmente, es inadecuada la calificacién que hace el a quo de la naturaleza juridica de la actora, en tanto concluye la sentencia apelada en que es unaentidad "autarquica", y que se halla porello colocadadentrode 1a Administracién de la que es jefe el Presidente de la Republica. La calificaci6n de "autérquica", no mentada en la Constitucién Nacional, es fruto de elaboraciones efectuadas en ramas del derecho infraconstitucional, a las que s6lo es adecuado recurrir frente a problemas de constitucionalidad cuando contribuyen a su esclarecimiento mediante aportes congruentes con la Ley Fundamental, y siempre que sean de pertinente aplicaciénen la materia del pleito. No ocurreasfcuandose recurtea tales elaboraciones doctrinarias conlapretensi6n que de ellas surjan directivas que afecten una cuestiénconstitucional, y menos ain cuando se evocan disposiciones legales que a la postre resultan inaplicables para resolver el punto disputado. En el caso, determinar si la actora es o no entidad "autarquica", s6lo tendria raz6n a partir de la aceptacién de los términos del art. 94 del decreto 1759/72, que establece el "recurso de alzada" contra actos “emanados del 6rgano superior de un enteautarquico". Esta disposicién excede claramente las facultades reglamentarias de quien lo dicté detentando el Poder Ejecutivo, en tanto sobrepasa las previsiones de la norma legal reglamentada, ley 19.549, dictada también por detentadores del poder ejercido. La ley citada delegaba en el Poder Ejecutivo la determinacién de los “procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarén vigentes". El citado recurso no estaba previsto en la norma legal que entonces regfa a las universidades nacionales, ley 17.245, de donde no puede afirmarse que su pretendida imposicién respecto de las universidades nacionales sea admisible, al margen de la dudosa constitucionalidad del establecimiento mismo de dicho recurso en términos generales. 7) Que si bien lo antedicho es suficiente para decidir la causa, cabe agregar que media en el razonamiento del a quo una inapropiada calificacién de las universidades nacionales, mediante el empleo del referido término. Esde uso general enel lenguaje corriente la expresién "autonomia universitaria" para referirse a una decisién eminentemente politica y propia del Congreso Nacional, en virtud del art. 67, inc. 16, de la Constitucién Nacional, que implica no sélo la libertad académica y de c4tedra en las altas casas de estudio, sino la facultad que se les concede de redactar por si mismas sus estatutos, determinandoDEJUSTICIA DE LA NACION 591 314 el modo en que se gobernardn, designarén su claustro docente y personal administrativo y sus autoridades, El tema excede en mucho los mérgenes de la doctrina elaborada por algunos autores, en tanto es claro que més all4 de la caracterizaci6n que se haya confeccionado en tornoa las expresiones “autarqufa" y "autonomia", lo que quiere decir laexpresién "autonomfa universitaria"enel campo de las decisiones politicas esloantes afirmado. Por otra parte, los términos citados evocaninconfundiblemente Cuestiones largamente debatidas por la sociedad toda, que por otra parte poseen origenes seculares, en el peculiar estatuto que se reconocié a las universidades en la historia de occidente, y més préximamente, a partir del movimiento de la “reforma universitaria", que nacido en nuestro pais, alcanz6 amplia trascendencia €n otros. No cabe extraer a las palabras de su contexto hist6rico y politico para Pretender acomodarlas al sentido que tienen en ércas especfficas y de cardcter técnico, y por ello mucho més estrecho. Revela también 1a familiaridad del Congreso Nacional -y en ocasiones de quienes han usurpado sus funciones- con las alternativas Politicas de la cuestién la frondosalegislacién dictada sucesivamente en tornoalaeducacién universitaria, que muestra la existencia de diversas tendencias que han marcado en diferentes momentos las orientaciones seguidas. En junio del afio 1885, la ley 1597 ~conocida como "ley Avellaneda" - en solo tres articulos estableci6 los Tequisitos bsicos dentro de los cuales las Universidades de Cérdoba y Buenos Aires -tinicas existentes en la época- debfan dictar sus estatutos. Se determinaba en ellos la existencia de "autoridades universitarias" y se les conferfa la facultad de ejercer ¢l poder de policfa dentro de sus establecimientos. Dicha norma mantuvo su virtualidad durante largo tiempo dado el profundo consenso que la rodeé prolongadamente, al punto que fue apoyada su vigencia por los movimientos reformistas de principios de la segunda década de este siglo. En el afio 1947 se dict6 Ja ley 13.031, que signific6, una orientaci6n diferente en lo que hacfa ala independencia de la educacién terciaria con relacién al Poder Politico. La ley 14.294 del afio 1954, derogé expresamente Ia anterior. Su art. 6 decia: “Las Universidades cuentan con autonomia docente y cientifica y gozan dela autarquia enel orden administrativo que les confiere la presente ley". Mas adelante, el 7 de Octubre de 1955 fue dictado el decreto 477 que al derogarlas leyes 13.031 y 14.297 Otorgaba nuevamente aplicabilidad a la ley 1597. Pocos meses més tarde se Promulg6 el decreto-ley 6403 que pretendié dar plena autonomfa ala Universidad Argentina y fue tal vez con el que se hicieron tangibles los objetivos bésicos de la Reforma de 1918 en lo que respecta a su contenido.592 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA, ES En 1956 porel decreto 10.775, se cre6 el Consejo de Universidades Nacionales. Este organismo, como se expresé en los considerandos de la medida, tendria las facultades que "hasta ahora habfan sido privativas del Poder ‘Ejecutivo". El nuevo ente habrfade resolver en cada universidad sobre cuestiones de tipo administrativo sin posibilidad de recurso o apelaci6n posterior (art. 5). En 1967 fue sancionada la ley 17.245, denominada "ley orgénica de las Universidades Nacionales"; su artfculo 5* prevefa un sistema de “autonomia académica" y “autarqufa financiera" y "administrativa"; el art. TF delimitaba los poderes de las autoridades universitarias y las administrativas en estos términos: ...1aautonomfa y autarquia reconocidas por esta ley no se entenderén nunca como obstdculo para el ejercicio de las atribuciones y deberes que competen a otras autoridades nacionales, respecto al mantenimiento del orden piblico y al imperio de la legislacion comin en el 4mbito universitario". Por iltimo y en lo que hace alas vias recursivas previstas, se disponia la interposici6n de impugnaciones ante resoluciones definitivas de las Universidades ante la Camara Federal competente. ‘Mas cerca ya de nuestros dfas, rigieron la actividad mencionada, la ley 22.207 y -dictada por el Congreso Nacional-la ley 23.068 que buscé la normalizaci6n de las casas de estudio y repuso las previsiones de la norma sancionada en el afio 1967. A la luz de las alternativas antes expuestas su sentido politico es claro, por cuanto tales alternativas no autorizan a pensar que el Congreso actué sin clara conciencia de la extensién de su decisién, fuera ésta o no congruente con cierta doctrina: es en el campo del orden piiblico y de la aplicacién del "derecho comin" -no del administrativo- donde s6lo se cree pertinente fijar el limite de lo que el legislador quiso denominar “autonomi 8°) Que cabe aun indagar si es correcta la afirmaci6n de que la imposici6n del mencionado recurso de alzada podrfa surgir de las facultades del Presidente reconocidas por la Constitucién Nacional. La opcién del Poder Legislativo al instaurar la corrientemente llamada "autonomfa universitaria", es caracterizada, en ese Ambito -como uno de sus rasgos esenciales- precisamente por colocar a las autoridades universitarias al margen de la administraci6n de la que es jefe el Presidente. Esto es posible porque no toda "ejecuci6n" de politicas del Congreso requicre el necesario concurso de la administraci6n. El Presidente no es s6lo el agente de las decisiones del Congreso, como que tiene poderes propios -més allé de que sea efectivamente tal agente en una generalidad de situaciones-. Paralelamente a la existencia de un campo de facultades propias del Presidente, existe la posibilidad de que en ocasiones sefialadas el Congreso asegure el cumplimiento de sus decisiones, encomendandolo a cuerpos determinados, cuyas facultades é1 fija.DEJUSTICIA DELA NACION 593 314 9) Que asi ha entendido que debfa actuar cuando ha creado organismos -en especial de control o de cardcter jurisdiccional- respecto a los cuales se ocupé de sejtalar especialmente los limites precisos de] mbito en que tales organos actuaran con independencia del Poder Ejecutivo, como ocurre con los "tribunales administrativos" en general. En todos estos casos importa esencialmente la libertad de criterio con que tales entes ejercen su actividad, en relacién particularmente ala "Administraci6n”, en tanto organizacién que tiene como jefe al Presidente. Cuando cl interés de la institucién de tal ambito de libertad cesa, no hay obstaculos en insertar a tales entes en aquél cuerpo general, que por otra parte suele proveerles del apoyo necesario para su funcionamiento. De esta accién de sostén y apoyo no cabe extraer una subordinacién desnaturalizante de la decisi6n legislativa, como serfa la de afirmar que por tal “inclusién" en la administracién, se encuentran ellos “integrados" a éstade modo que deban acatar las 6rdenes y admitir 1a supervisién de la administraci6n en aquellas de sus decisiones que deben tomar libremente. Asi, verbigracia, el Tribunal Fiscal de la Naci6n, e! cual porla ley 11.683 y sus modificatorias se asegura un Ambito de independencia, aunque se halla inserto en el cuadro de la administracién nacional. Esie hecho que se torna patente cuando se observan las previsiones que hacen al nombramiento y cumplimiento de los deberes de sus integrantes. 10) Que tales situaciones son fécilmente admisibles a poco que se advierta que el apoyo para la ejecucién de funciones esenciales se da tambiénen la tarea de otros Poderes del Estado, los que obviamente no dependen del Ejecutivo. El Poder Judicial posee agentes ejecutores propios -ujieres, oficiales de justicia, etc.- y cuenta también con recursos determinados, pero requiere normalmente de la administracién el apoyo de la policfa, de los servicios penitenciarios, de prestaciones municipales, etc., asf como de la provisién de elementos materiales necesarios para su funcionamiento que aquélla le asegura. Esta ineliminable vinculacién nunca llevé a afirmar que por ello el Poder Judicial esté incluido en la administra- cin. El Congreso recurre también tanto a sus agentes propios y utiliza recursos de su exclusivo resorte, como los requiere de la administraci6n, sin por ello perder su Ambito de independencia. 11) Que es asi claro que la afirmacién de que toda actividad concreta est4 incluida en fa administracin, entendida en rminos absorbentes, y referida al Poder Ejecutivo, es inexacta. Esto especialmente cuando otros Poderes ejercen facultades propias estableciendo -el Congreso mediante sus leyes, los jueces mediante sus sentencias 0 esta Corte mediante los poderes que le da el art. 99 de594 FALLOS DE LA CORTE SUPREMA. la Constituci6én Nacional- decisiones o 4mbitos de decisi6n que sélo pueden requerir apoyo y auxilio, pero nunca sujeci6n de la administraci6n. 12) Que ladecisién polftica del Congreso, al margen de cuestiones de terminos ha sido asegurar a las Universidades el gobierno por sus propios estamentos, al margen de la urgencia de los Poderes politicos. Este es un punto central de la decisi6n tomada por aquél, ejerciendo una potestad propia fundada en la Constituci6n Nacional. 13) Que esto no implicaen modo al guno colocara las universidades nacionales porencima del imperio de las leyes, sino precisamente adecuar su funcionamiento a las previsiones de ellas. Del acatamiento a la ley no puede resultar una “independencia" tal que tenga por consecuencia que estos entes puedan obrar conforme su solo arbitrio sin el control que constitucionalmente corresponda, que serdel que la Constitucién Nacional encomienda al Poder Judicial, asf como el que establezca el propio Congreso Nacional. Afirmar que la sujecién al control de la administracién es la tnica via posible para asegurar la integraci6n de organismos al Estado, es desconocer la rica variedad de posibilidades previstas al respectoen nuestra Constitucién. Tampoco contribuye a aclarar el presente caso, la obvia observacién relacionada ala diferente extensi6n y fundamentacién de las potestades de las provincias, que la Constitucién Nacional reconoce, en relacién con las que pueden poseer entes como las entidades nacionales, que s6lo son derivacién de la manifestaci6n de una voluntad legislativa. La cuestién de si sélo en el primer caso corresponde con propiedad el empleo del calificativo de “autonom{a", al margen de su indudable interés académico, es debate tedérico que no contribuye a la solucién de esta concreta causa. En modo alguno se ha pretendido que asistan a las universidades nacionales poderes de origen constitucional y anteriores a la legislacién, como los que pueden invocar las provincias; esto no impide que, con a relatividad inherente atodo lenguaje humano, hist6ricamente se haya utilizado laexpresién "autonomfa" para mentar aquella orientacién polftica -que, cabe reiterarlo una vez més, es facultativo del Congreso seguir o no- por Ia cual se organiza legalmente a las universidades nacionales de modo que puedan desenvolverse en adelante sin la regular intervencién del Poder Ejecutivo en su gobierno. Es esta una decisién polftica que tiene en vista, precisamente, apartar a las altas casas de estudio de la ingerencia de los poderes "politicos". 14) Que el s6lo empleo del término "autarquia" en la ley de 1967 no autoriza, por otra parte, la admisi6n del recurso de alzada en el caso, atentas las razones dadas en el considerando 6? en relaci6n al decreto reglamentario que instituy6 talDEJUSTICIA DE LA NACION 995 314 remedio. Tampoco su legitimidad puede extraerse de propios actos de la actora, como fue el dictado de normas que lo admitfan, cuando tales normas fueron establecidas en, momentos en que la Universidad se hallaba intervenida, lo que pudo tornar congruente -en esas especiales circunstancias- tal tipo de control. Por ello, se declara admisible el recurso y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de procedencia para que, por quien corresponda se dicte una nueva. Notifiquese. Cantos S. Fayt. NACION ARGENTINA v. ARENERA EL LIBERTADOR S.R.L, RECURSO EXTRAORDINARIO: Requisitas propios, Resolucién contraria. Procede el recurso extraordinario cuando se interpone contra la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa que, en contra de lo sostenido porla apelante, reconoce su validez y hace aplicacin de normas de carfcter federal y, por consiguiente, ha decidido en oposicién 2 1a postura asumida por la recurrente en tanto ésta afirma que la normativa cuestionada resulta contraria a la Constitucién Nacional y, asimismo, alude a la correcta inteligencia de algunas cléusulas de la Carta Magna y de la ley 22.424 y las resoluciones del Ministerio de Econom{a Nos. 53/82 y 565/82 (Conforme art. 14, incisos 2" y 3° de la ley 48). CONSTITUCION NACIONAL: Principios generales, LaConstitucién Nacional reconoce y delimita los poderes y funciones de las "autoridades de la Nacién", el "gobierno federal” y los "gobiernos de Provincia". CONSTITUCION NACIONAL: Principios generales. El cumplimiento de las funciones del Estado origina "gastos" sobre cuya previsin trata el articulo 4? de la Constitucién Nacional, incluyendo a las "contribuciones", cuyos caracteres estén sefialados en fos art{culos 16 y 67, inciso 2°), normas éstas que constituyen un conjunto intertelacionado.