REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

JUZGADO VEINTIOCHO PENAL MUNICIPAL

CON FUNCIÓN DE CONTROL DE GARANTÍAS
Medellín, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

Radicado No. 05001 40 88 028 2023-00059

Accionante Jorge Iván Ramírez Palacio
Afectada Norelia Quintero de Monsalve
Accionado Alcaldía de Medellín
Referencia del auto Sanción incidente desacato

Procede el Despacho a pronunciarse dentro del desacato de la referencia,

el cual es impulsado por el profesional del derecho Jorge Iván Ramírez
Palacio en calidad de apoderado de Norelia Quintero de Monsalve.
Actuación que se surte en contra del Alcalde de Medellín Daniel Quintero
Calle.

ANTECEDENTES Y ACTUACIÓN PROCESAL

El juzgado mediante decisión del 06 de marzo de 2023, amparó el derecho

fundamental a la vivienda digna con nexo a la protección a la integridad
personal de la accionante y grupo familiar. En tal sentido, se determinó en la
orden lo siguiente:

“PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental a la vivienda digna en nexo con la

protección a la integridad personal de NORELIA DEL SOCORRO QUINTERO DE
MONSALVE y su grupo familiar. Ello de acuerdo con las consideraciones dadas en la
parte motiva.

SEGUNDO: Se ORDENA al representante legal del MUNICIPIO DE MEDELLÍN y/o a quien

de acuerdo con la estructura administrativa de la entidad deban dar cumplimiento a
los fallos judiciales, para que dentro del término de CUARENTA Y OCHO (48) HORAS
siguientes al conocimiento de la presente decisión, proceda a realizar las gestiones
correspondientes a:

1-Reubicar temporalmente en una vivienda a la señora NORELIA DEL SOCORRO

QUINTERO DE MONSALVE y su grupo familiar conformado por siete personas, hasta
tanto puedan volver a su lugar de residencia una vez se encuentre en condiciones de
habitabilidad y seguridad para sus integrantes. La determinación del lugar -debidas
condiciones de habitabilidad y razonables según el grupo- y costo que ello genere,
estará a cargo del municipio de Medellín. Ello en todo caso con el debido
acompañamiento integral de la secretaría encargada.

Dicha reubicación se hará de inmediato de ser el caso y/o en un lapso no mayor de

CINCO (5) DÍAS HÁBILES siguientes al conocimiento de la decisión. Para el efecto se
tendrá en cuenta el riesgo actual del lugar conforme lo hubieren precisado los
expertos.

2-Realizar la respectiva verificación de la zona a efectos de determinar conforme a

matriz de priorización, el momento en que se iniciará la intervención en dicho lugar. Ello
en atención a las recomendaciones dadas en los informes técnicos del DAGRD
relacionadas con medidas de mitigación e intervención necesaria y prioritaria para la
estabilización del terreno. En todo caso, sin perjuicio de lo que determinen los expertos
sobre el tema, las obras para contrarrestar cualquier riesgo en la comunidad o zona,
deberán iniciar en un lapso no mayor de DIEZ (10) DÍAS HÁBILES siguientes al
conocimiento de la presente decisión.

3-Las demás acciones que con diligencia deba realizar el municipio en aras de
contrarrestar cualquier riesgo de movimiento en masa y desgarre de terreno en la
respectiva zona.
4-Informar a la señora NORELIA DEL SOCORRO QUINTERO DE MONSALVE y a su grupo
familiar, lo relacionado a las garantías que tiene el municipio, a partir de los daños que
se le hubieren originado en sus bienes. Asimismo, sobre los programas integrales que
 estén relacionados con la situación acaecida y de los cuales se puedan ver
beneficiados (…)”

El fallo de tutela de la referencia no fue impugnado, encontrándose

ejecutoriado a la fecha.

Ante la manifestación de incumplimiento hecha por el accionante,

mediante auto del 10 de abril de 2023, se realizó requerimiento previo a
desacato contra el funcionario DANIEL QUINTERO CALLE en calidad de
ALCALDE DEL DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
DE MEDELLÍN.

Una vez allegada la respuesta por parte de la ALCALDÍA DE MEDELLÍN y

valorados los medios de conocimiento anexados, mediante auto del 28 de
abril se determinó como un hecho superado lo relacionado al numeral 4 de
la orden de tutela. Igualmente, a través del referido auto se realizó un
segundo requerimiento al funcionario DANIEL QUINTERO CALLE, para que se
pronunciara de manera concreta sobre las acciones tendientes al
cumplimiento efectivo en lapso razonable de los numerales 1, 2 y 3 de la
orden de tutela. Ello a partir del contexto por el cual había iniciado la
actuación, esto es, en relación a un informe del DAGRD que concitaba un
riesgo importante para la habitabilidad de las personas que se encontraban
en el domicilio de la Calle 65 N° 74C-272 interior 104 del Barrio San Germán
de Medellín.

Luego de ello, a partir de una nueva respuesta dada por la entidad

accionada. mediante auto del 29 de mayo se determinó como hecho
superado lo relacionado a los numerales 2 y 3 de la orden de tutela, a partir
de lo acreditado en su momento, ya que se trataba de una orden compleja
que concitaba acciones o pasos graduales; lo cual acreditó el municipio a
partir del cronograma registrado para diferentes labores que concitarían por
lo menos 12 meses y verificación de la zona por parte de profesionales en la
especialidad de geotécnica, hidráulica y estructura, además de la
verificación de información del predio en la plataforma MAPGIS) y ficha
catastral.

A través del referido auto, se le solicitó al funcionario DANIEL QUINTERO

CALLE, informara y acreditara el cumplimiento relacionado con el tema de
la reubicación del grupo familiar por el riesgo que concitaba continuar en la
zona y a partir de las labores que se debían realizar en torno al
reasentamiento del terreno y deslizamientos de zona contigua de propiedad
del municipio de Medellín. En su momento se le requirió:

1-Cuáles han sido de manera concreta las ofertas que el municipio le ha realizado a
la señora Norelia Quintero y su grupo familiar.

2-Actas con fecha posterior al fallo de tutela, donde se hubieren plasmado las ofertas
y estas no hubieren sido aceptadas por la señora Norelia Quintero y grupo familiar.

3-En todo caso, se deberá informar y acreditar al despacho en punto del

cumplimiento a la orden emitida: i) la ubicación concreta del lugar donde las
personas serían reubicadas y que debe ser determinado por el ente territorial ii) si el
lugar de acuerdo con indicadores objetivos -estudios o similares- cumple con
parámetros de razonabilidad y dignidad para que estén 8 personas y que por lo
menos sea equiparable al domicilio actual iii) la gestión que se estuviere surtiendo
para proceder con el trasteo de enseres y traslado de aquellas personas del grupo
que presenten discapacidad o tengan dificultad para desplazarse iv) algún otro
aspecto sustancial respecto al tema y que concite al cumplimiento efectivo.

Lo anterior, luego de realizarse unas precisiones en dicha decisión que

estaban siendo reiteradas para ese momento de acuerdo con lo que se
había decidido en el fallo de tutela, donde la Alcaldía se abstuvo de
pronunciarse y que tampoco impugnó, quedando ejecutoriado como se
señaló.

2
Sobre el tema de la reubicación de acuerdo con lo determinado en el fallo,
también se precisó:

“(…)

“En ese sentido, se torna necesario que el ente territorial de manera directa sea quien
posibilite la determinación y ubicación del domicilio donde deban estar
provisionalmente la señora Norelia Quintero y su grupo familiar que está conformado
por siete personas, más allá del ofrecimiento de una suma de dinero que se indicó por
el apoderado se postuló en su momento. Para ello, deberán realizar las gestiones con
las entidades que correspondan, pero la ejecución de elección del domicilio, traslado
de las personas a ese lugar -varias de ellas son de la tercera edad, otras con
discapacidad y en general, un grupo que la Secretaría de Inclusión Social determinó
con como vulnerable-; el transporte de sus enseres, corresponde al ente accionado.
Aunado a ello, desde la razonabilidad y en términos de dignidad, al municipio le
corresponde optar por un lugar que esté acorde al número de personas, equiparables
a la actual, entre otros; que les permita ser reubicados desde lo material y así,
contrarrestar los riesgos que se pudieren presentar y poder iniciar con las obras que se
precisan, dentro del cronograma señalado. Dable señalar que en su momento la
judicatura precisó lo pertinente en la decisión, y en ese sentido debe entenderse el
cumplimiento:

“La determinación del lugar -debidas condiciones de habitabilidad y razonables según

el grupo- y costo que ello genere, estará a cargo del municipio de Medellín. Ello en
todo caso con el debido acompañamiento integral de la secretaría encargada”.

Al no darse cumplimiento completo a la orden de tutela por parte de la

ALCALDÍA DE MEDELLÍN, habiéndose surtido varios requerimientos previos a
efectos de propugnar el cumplimiento completo de la orden, en tanto se
venían atendiendo los demás numerales de la misma y valorados los medios
de conocimiento allegados, mediante auto del 26 de junio de 2023, se dio
apertura al trámite incidental.

Entre los apartes que se indicaron en la apertura se destaca:

“Debe reiterarse que el contexto en que se tomó la decisión en su momento, surgió de

unas circunstancias de emergencia y riesgo que se precisó en un informe del DAGRD
por un deslizamiento que se presentó de una porción de terreno del municipio; riesgo
que se entiende aún persiste para la accionante y el grupo familiar de continuar allí. Es
decir, se trataba de reubicar a las personas con criterios de celeridad de acuerdo a su
situación particular y dentro de parámetros de dignidad y razonabilidad. (Negrillas y
subrayas fuera de texto) (…)

Debe resaltarse que dicha orden no fue impugnada por el ente territorial, y la misma
desde la arista constitucional y a partir de la jurisprudencia sobre el tema, se encuentra
ajustada al ordenamiento. Se alude que el tema de la reubicación al parecer
excedería de las competencias del ente territorial, no obstante, debe recordarse que
los municipios en punto de la gestión del riesgo de desastres tiene unas cargas al
respecto, debiendo resaltarse que conforme sentencia T 175 de 2013 la Corte
Constitucional precisó:

“la administración municipal tiene obligaciones y competencias específicas en lo

concerniente al tema de prevención y atención de desastres, por lo que debe tener
información actual y completa acerca de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o
derrumbes que se encuentran en su municipio, y una vez obtenida dicha información
se procede a la reubicación de esas personas que se encuentran en situación de
riesgo. Además, corresponde a las autoridades locales promover y apoyar programas o
proyectos de vivienda de interés social para las personas afectadas por desastres
naturales”.

Ahora, si bien el despacho en la decisión no determinó que debería ser entregada una
suma de dinero en concreto en relación a lo que pudiera constituir el respectivo
subsidio, el tema de la reubicación temporal y como aspecto sustancial al contexto de
la actuación, que conllevó a la postulación de un riesgo para la integridad de las
personas por temas de desprendimiento de franjas de terreno, más no como un asunto
que estuviere en contexto de la realización de un trámite inicial para la adquisición de
vivienda o arrendamiento por otras causas, sí se dejó claro que el mismo sí debería
conllevar unos aspectos connaturales y razonables a la dignidad y por ende, a
circunstancias propias del núcleo familiar compuesto por 8 personas, tal y como
ampliamente se ha venido señalando en la actuación”. (Negrillas y subrayas fuera de
texto)

3
Lo anterior, precisándolo en el sentido que, solo se habían realizado
propuestas al grupo familiar de un máximo de $550.000 y en casas -cuatro
opciones- donde solo había 1 habitación y el máximo 2 -una opción- para
un grupo familiar compuesto por 8 personas de “76, 72 y 62 años, algunas
con enfermedades; igualmente de 57 y 45 años, que presentan
discapacidad laboral y sensorial -invidente-; y menores de 13 y 14 años, este
último con discapacidad cognitiva”. Opciones que no se tornaban
razonables o dignas, pues ello indicaría que en una sola habitación estarían
integrados 8 personas o mínimamente de ser dos, por lo menos 4 en cada
una de ellas.

De acuerdo con ello, se precisó:

“Si bien es claro, el grupo familiar debe acogerse a ciertos aspectos connaturales a la
situación de emergencia que se presenta, y posiblemente en aspectos que
conllevarán a que no estén en las mismas condiciones que tenían, no debe dejarse de
lado que en uno de los informes de visita domiciliaria que se realizó por una de las
secretarias del ente accionado, se señaló que el lugar donde habitaban las 8 personas
contaba con 4 habitaciones; lo que conllevaría al municipio valorar ello y determinar
técnicamente a partir de los diferentes factores, si 1 o 2 habitaciones sería digno,
razonable y acorde a las características del grupo familiar que componen 8 personas,
lo cual no se ha puesto de presente al despacho; denotando que por lo menos un
lugar con 3 habitaciones eventualmente podría generar una situación más cercana a
como se encuentran y que ello en todo caso le corresponde determinarlo a los
expertos a partir de los criterios técnicos, económicos, sociales, entre otros, que al
respecto se deben analizar; pero se itera, hasta el momento ello no se ha determinado.
Trayendo a colación el informe de la Secretaría de Inclusión Social, Familia y Derechos
Humanos de Medellín, en este se señaló: “Cabe resaltar que, la vivienda cuenta con
cuatro habitaciones y cocina, donde esta última, no está siendo utilizada por el riesgo
de colapso estructural; improvisando un mesón y fogón de gas en zona del balcón de
la propiedad”1.

Respecto a la apertura, se procedió a emitir respuesta por parte de Paula

Andrea Elejalde López, en calidad de apoderada, de la cual se sintetiza lo
siguiente:

“Existe una entidad con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía

presupuestal, cuya competencia exclusiva es en materia de vivienda incluida la
reubicación, esto es, ISVIMED. Sin embargo, a través de oficio, que está en proceso de
firma del Dr. Daniel Quintero Calle, en calidad de Alcalde de la ciudad de Medellín, se
conmina al Director del ISVIMED a cumplir el fallo de la referencia.
-El ISVIMED - Instituto Social de Vivienda y Habitad de Medellín –ISVIMED- (anteriormente
Fondo de Vivienda de Interés Social del Distrito Especial de Medellín –FOVIMED-), es la
entidad encargada del desarrollo de las políticas de vivienda, otorgamiento de los
subsidios municipales para la solución de vivienda, al ser una entidad descentralizada
del orden municipal y transformada a través del Acuerdo 52 de 2008, se encuentra
dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
-Por lo tanto, el Distrito Especial de Medellín no es la Entidad competente para darle
cumplimiento a la reubicación ordenada por el honorable despacho.
-A través de la Secretaria de Inclusión Social, ha realizado acompañamiento a la
familia, y ha ofertado programas que se encuentran dentro de las competencias del
Distrito. En virtud de lo anterior solicita el archivo del trámite incidental.”

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 establece: “La persona que

incumpliere una orden de un juez, proferida con base en el presente
decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y
multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales (…) La sanción será impuesta
por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada con el
superior jerárquico”.

En este caso, debe indicarse que permanece incólume la competencia del

juzgado para adoptar la decisión dentro del trámite incidental, que en el
caso de una sanción es la alternativa extrema, tendiente a lograr el
cumplimiento de una orden constitucional, recayendo en el despacho

1 Folio 26 respuesta tercer requerimiento.

4
dentro de las posibilidades que permite el ordenamiento jurídico, el deber
de adelantar las gestiones necesarias y pertinentes, dirigidas a que se
cumplan las órdenes de tutela conforme lo ordenado, y con ello se
restablezcan los derechos vulnerados a quienes les fueron amparados
mediante la acción constitucional.

Así entonces, el cumplimiento corresponde a una obligación de hacer,

exigible a través de mecanismos como éste, regulado en el Decreto 2591 de
1991, en aras de que las decisiones no queden en simples postulados
teóricos o formales.

Sobre la naturaleza jurídica del incidente por desacato, la H. Corte

Constitucional, se pronunció de la siguiente manera:

“Así las cosas, la decisión de juez constitucional, una vez verificados los supuestos
fácticos y jurídicos que conlleven la vulneración de uno o varios derechos
fundamentales, no puede ser otra que proferir una orden de naturaleza imperativa que
restaure el derecho violado en el caso específico. Esa orden proferida en sede
constitucional debe ser acatada en forma inmediata, total y sin interpretaciones por su
destinatario, ya sea una autoridad pública, o un particular en los casos contemplados
en la ley, sin entrar a considerar si los fallos que las contienen son o no convenientes o
contravienen sus intereses, pues sólo les basta con saber que han sido dictados por
jueces de la República que, en ejercicio de sus facultades constitucionales, han
proferido una decisión destinada a hacer valer el imperio de las normas
constitucionales que consagran derechos fundamentales. Si no se cumple, el orden
constitucional continúa quebrantado, con el agravante de que se pone en tela de
juicio la eficacia de las normas constitucionales que protegen los derechos
fundamentales.

En el evento de presentarse el desconocimiento de una orden proferida por el juez

constitucional, el sistema jurídico tiene prevista una oportunidad y una vía procesal
específica, con el fin de obtener que las sentencias de tutela se cumplan y, para que
en caso de no ser obedecidas, se impongan sanciones que pueden ser pecuniarias o
privativas de la libertad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 52 y 53 del
Decreto 2591 de 1991.

Resulta entonces, que la figura jurídica del desacato, se traduce en una medida de
carácter coercitivo y sancionatorio con que cuenta el juez de conocimiento de la
tutela, en ejercicio de su potestad disciplinaria, para sancionar con arresto y multa, a
quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer
efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han
solicitado su amparo.

(…)

3.3. Así las cosas, en caso de incumplimiento de una sentencia de tutela, el afectado
tiene la posibilidad de lograr su cumplimiento mediante un incidente de desacato,
dentro del cual el juez debe establecer objetivamente que el fallo o la sentencia de
tutela no se ha cumplido, o se ha cumplido de manera meramente parcial, o se ha
tergiversado, en consecuencia, debe proceder a imponer la sanción que corresponda,
con el fin, como se ha dicho, de restaurar el orden constitucional quebrantado. Ese es
el objeto del procedimiento incidental, por ello, no se puede volver sobre juicios o
valoraciones hechas dentro del proceso de tutela, pues ello implicaría revivir un
proceso concluido afectando de esa manera la institución de la cosa juzgada.” 2

La finalidad que persigue entonces el incidente por desacato, es buscar

eficacia y materialidad al cumplimiento de una orden judicial de carácter
constitucional, que amparó unos derechos amenazados y/o vulnerados
para su momento.

De ahí que, contra la decisión que profiera una sanción, no proceda ningún
tipo de recurso, previendo única y exclusivamente el mecanismo de la
consulta ante el superior funcional.

Así las cosas, para entrar a sancionar, se deberán establecer los siguientes
presupuestos, tal y como lo ha señalado en varias decisiones la Corte
Constitucional: i) Debida notificación de la actuación (aspecto

2Corte Constitucional, sentencia T-465 de 2005. expediente T-1021956. M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño.

5
procedimental) ii) Verificación del incumplimiento según la orden (aspecto
objetivo) y iii) Determinación del sujeto obligado a llevar a cabo el
cumplimiento (aspecto subjetivo).

CASO CONCRETO.

El problema jurídico a resolver en este trámite, deviene en determinar, si el

funcionario DANIEL QUINTERO CALLE en calidad de ALCALDE DEL DISTRITO
ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN, ha
incurrido en desacato por incumplimiento a la orden dada en sentencia de
tutela del 06 marzo de 2023, que amparó el derecho fundamental a la
vivienda digna en nexo con la protección a la integridad personal de
NORELIA QUINTERO DE MONSALVE y su núcleo familiar.

En tal sentido deberá predicarse, si el ALCALDE DEL DISTRITO ESPECIAL DE

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN incurrió en
responsabilidad objetiva como subjetiva y, si efectivamente conoció del
trámite atendiendo las notificaciones que se fue surtiendo del mismo.

En punto de la notificación, deberá indicarse que al funcionario se le han

otorgado las posibilidades para el ejercicio de su derecho de defensa y
contradicción; por ende, brindado las garantías procesales
correspondientes. Conoce tanto la orden de tutela, escrito de solicitud
incidental, anexos y demás decisiones de impulso que se han suscitado
dentro de la actuación, es decir, tanto los requerimientos como el auto de
apertura.

Dable indicar entonces, que se cumplió en el trámite con la debida

notificación, lo cual se materializó a través del correo electrónico dispuesto
para el efecto: daniel.quintero@medellin.gov.co,
notimedellin.oralidad@medellin.gov.co, a partir de los cuales se han venido
generado las respectivas respuestas.

Respecto al incumplimiento como presupuesto objetivo, debe señalarse

que, efectivamente está acreditado y que ello se está concitando de
manera parcial; en el entendido, como ya se ha venido dilucidando en la
actuación, no se ha dado cumplimiento al numeral 1, que tiene relación con
la reubicación temporal de la accionante y su grupo familiar compuesto por
7 personas más.

La orden de tutela fue emitida el 06 de marzo de 2023, la cual sigue vigente.

La misma no fue impugnada, de allí que el amparo al derecho a la vivienda
digna en nexo con la protección a la integridad personal objeto del trámite
incidental, requiere ser materializado.

Ha transcurrido el término dado para su cumplimiento, mismo que se dispuso

en el lapso inmediato y/o en el término de cinco (05) días hábiles siguientes
a la notificación, lo cual se surtió el 07 de marzo de 2023. En todo caso se
dispuso que, para el efecto se tendría en cuenta el riesgo actual del lugar
conforme lo hubieren precisado los expertos; situación que concitaría la
necesidad de reubicación por tema relacionado con desprendimiento de
una parte del terreno aledaño de propiedad del municipio de Medellín; y
que en su momento el informe del DAGRD concitaba riesgo y reubicación
temporal. Además, que, para materializar las demás obras de mitigación se
requeriría de dicha reubicación.

Finalmente, desde el aspecto subjetivo, se precisa lo siguiente:

El llamado a cumplir la orden es el ALCALDE DEL DISTRITO ESPECIAL DE

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN, señor DANIEL QUINTERO
CALLE.

6
Debe precisarse que, dentro del trámite de tutela que nos ocupa, se
especificaron en el ordinal segundo de la decisión, cuatro numerales que
constituían el objeto de amparo, habiéndose declarado como hecho
superado los numerales 2, 3 y 4 de la orden de tutela, encontrándonos en
este escenario frente al incumplimiento del numeral 1 de la orden, como se
adelantó, en el cual precisó:

“1-Reubicar temporalmente en una vivienda a la señora NORELIA DEL SOCORRO

QUINTERO DE MONSALVE y su grupo familiar conformado por siete personas, hasta
tanto puedan volver a su lugar de residencia una vez se encuentre en condiciones de
habitabilidad y seguridad para sus integrantes. La determinación del lugar -debidas
condiciones de habitabilidad y razonables según el grupo- y costo que ello genere,
estará a cargo del municipio de Medellín. Ello en todo caso con el debido
acompañamiento integral de la secretaría encargada”.

Como respuesta al auto de apertura, se allegó respuesta por parte de la

apoderada del Distrito Especial de Medellín como parte accionada y
llamada a cumplir la orden, precisando que no era viable predicar una
sanción en contra del representante, por cuanto existe una entidad con
personería jurídica, patrimonio propio y autonomía presupuestal, cuya
competencia está relacionada con el tema de vivienda y dentro de ello la
reubicación, aludiendo al ISVIMED. Considerando entonces, que el Distrito
Especial de Medellín no era el competente para darle cumplimiento a la
reubicación ordenada.

Bajo dichos presupuestos, ha de precisar esta judicatura los siguientes

aspectos surgidos en el trámite:

Que para el 22 de febrero de la presente anualidad, se corrió traslado a la

alcaldía de Medellín de la acción constitucional radicada por el profesional
en derecho Jorge Iván Ramírez Palacio en calidad de apoderado de
Norelia Quintero de Monsalve; además de las respectivas secretarías
involucradas a la fecha de asumir el trámite, esto es, SECRETARÍA DE
INFRAESCTRUCTURA FÍSICA, SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE, SECRETARÍA DE
SALUD y SECRETARÍA DE INCLUSIÓN SOCIAL, FAMILIA Y DERECHOS HUMANOS.
No obstante, el ente territorial y sus dependencias guardaron silencio.

Para el 07 de marzo de 2023, se notificó a través de la secretaría del

despacho, el fallo de tutela emitido por esta judicatura, precisándose una
orden para el representante legal del MUNICIPIO DE MEDELLÍN y/o a quien
de acuerdo con la estructura administrativa de la entidad debiera dar
cumplimiento a los fallos judiciales. La entidad no impugnó la decisión
adoptada por este despacho, renunciando con ello a que se debatiera en
segunda instancia lo que este despacho en su momento decidió, a partir de
las circunstancias especiales del caso, aspectos normativos y
jurisprudenciales expuestos.

No es de recibo entonces, por parte de esta judicatura, que se invoque falta

de legitimidad por pasiva, cuando se han dado a conocer todas las
actuaciones adelantadas con ocasión de la acción constitucional no se
generó en su momento la impugnación correspondiente. Mas aún, cuando
en punto del trámite incidental, se precisó de manera reiterada por parte
del municipio que, a la usuaria y su grupo familiar, se le había generado una
ruta para la obtención de un auxilio habitacional, el cual se explicó desde la
oferta institucional que debe tener todo municipio al respecto y en
consonancia con el artículo 5 del Decreto 1053 de 2020, a cargo del Instituto
Social de Vivienda y Hábitat de Medellín. Señalando que la accionante y su
grupo familiar se rehusaban a salir del inmueble y a aceptar las ofertas
institucionales de vivienda o arrendamiento que ofrecía el Distrito de
Medellín y el ISVIMED3.

3 Ver folio 6 archivo 08 respuesta Alcaldía 2.

7
De allí que, por parte del accionado no se estableciera a esta judicatura
desde el inicio del trámite de tutela y del trámite incidental, controversia en
punto de la legitimidad que le asiste para dar cumplimiento a la orden de
tutela, máxime que si bien el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de
Medellín -ISVIMED- es una entidad con personería jurídica y autonomía
presupuestal, la misma no funciona de manera desarticulada de la
ALCALDÍA DE MEDELLÍN y conforme el artículo 24 del Decreto 883 de 2015, el
ISVIMED es una entidad descentralizada adscrita al despacho del alcalde y
al cual se le rinden cuentas, máxime que el servidor hace parte de la Junta
Directiva aunado a otros secretarios del despacho de la alcaldía.

En ese sentido, al vincularse a la ALCALDÍA DE MEDELLÍN dentro del trámite

constitucional como accionada y ente central o principal, lo que buscaba
era optimizar la respuesta que se generara en favor de la reubicación del
grupo familiar a partir de la debida gestión que el alcalde como
representante del municipio y competente en políticas públicas de vivienda,
debía realizar para incidir positivamente conforme a la constitución y la ley,
en punto del cumplimiento de la orden de tutela ejecutoriada y no
impugnada a pesar del conocimiento que han tenido de toda la actuación.

Situación que se puede evidenciar de manera latente dentro del trámite, en

tanto, se ha activado la respuesta institucional acorde a las competencias
que la norma les asigna a cada secretaría, subsecretaría, entidad
descentralizada, entre otros, lo que ha permitido dar por hecho superado 3
de los 4 ítems que, configuraron en su momento la orden dada por esta
judicatura.

Ha de indicarse entonces, en punto de la legitimidad para dar cumplimiento

a la orden de tutela, que la apoderada de la Alcaldía de Medellín en
respuesta al auto de apertura, aludió que en la sentencia T-566 de 2013, se
ventiló un caso de similares circunstancias a las que hoy nos asisten,
indicándose por la Corte que el juez en virtud del principio de oficiosidad,
debe vincular a la parte o al tercero con interés legítimo en el resultado del
proceso. Cabe resaltar que, dentro del presente trámite constitucional, ante
la ausencia de respuesta por parte de la ALCALDÍA DE MEDELLÍN y
secretarías vinculadas, y partiendo de la situación de riesgo que por el
contrario, sí planteó el DAGRD en su momento en la tutela, y dentro de un
escenario de prioridad y actuación célere que se esperaba ejerciera
directamente el municipio de Medellín como propietario de la franja de
terreno que se estaba desprendiendo y con ello causando el riesgo al
domicilio de la accionada y su grupo familiar, no se consideró dirigir la
actuación al ISVIMED, más aún que la causa concitaba inmediatez desde el
mismo ejercicio eficaz de la Alcaldía de Medellín a través de su
representante, pues de lo contrario ocho personas podrían quedar
eventualmente a la intemperie -incluidos menores, adulto mayor y
discapacitados- o continuar en el mismo lugar como hasta ahora, a la
espera de que el municipio pudiera propiciar una gestión eficaz en punto de
la reubicación temporal en un lugar que con dignidad y razonabilidad al
número de personas, pudieran esperar volver a su domicilio sin riesgo alguno
a partir de la culminación de las obras que se fueren a emprender.

Ahora bien, con relación a la sentencia T 566 de 2013, la Corte revocó la

decisión del juez constitucional que negó el amparo del derecho
fundamental a la vivienda digna deprecado por la accionante, al
considerar que este no había vinculado en debida forma a las instituciones
llamadas a darle respuesta a su requerimiento, entre ellas, el ISVIMED.
Solicitando el accionante el amparo únicamente respecto del MUNICIPIO DE
MEDELLÍN.

En dicha jurisprudencia precisó la Corte:

8
 “(…) también es cierto que cumplida la evacuación y demolición de la vivienda
encuentra la Sala que las autoridades municipales responsables de la política de
vivienda que les corresponde mitigar el impacto de la pérdida de la vivienda a través
de la asignación de los subsidios y reubicación como solución definitiva de vivienda no
respondieron con la misma diligencia pues carece de sentido que el Estado llegue a las
comunidades y exija que los habitantes evacuen sus viviendas que han adquirido o
construido, hagan las demoliciones y luego dejen en total situación de indefensión a
sus pobladores, pues ello desconoce las previsiones de orden constitucional y legal
destinadas a proteger el derecho a la vivienda digna de todos los colombianos y en
especial de las personas en situación de vulnerabilidad como acontece con el
accionante”. (Subrayas y negrillas fuera de texto).

Con relación a la materialización de la orden de reubicación temporal, es

dable reconocer que, en efecto existen unos parámetros normativos en
punto de la aplicación de subsidios de vivienda, para el caso particular el
“subsidio distrital de arrendamiento temporal”, el cual está diseñado para las
familias que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad social y
económica a causa de un desastre natural, ubicación en zona de alto
riesgo o por obra pública, conforme lo señalado por la Alcaldía de Medellín,
a través de las respuestas generadas dentro del presente trámite
constitucional. Dable señalar, que dicho subsidio cuenta con unos topes
específicos diseñados acorde a la capacidad presupuestal del ente
municipal, encontrándose para el presente año por un valor de $514.757. A
partir del análisis precisado por esta judicatura y conforme los medios
allegados, incluso, por la Alcaldía de Medellín, se logró establecer que este
monto alcanzaría a lo sumo, para el arriendo de una vivienda con una sola
habitación4.

Así mismo, de los medios de prueba aportados por la ALCALDÍA DE

MEDELLÍN, a través de sus dependencias, en las diferentes visitas que ha
realizado al núcleo familiar, ha precisado en sus diferentes informes -
analizados en requerimientos previos- de la condición de alta vulnerabilidad
del grupo familiar, ello desde diferentes dimensiones (social, económico,
educación, salud, alimentación, etc); resaltándose que hay personas de 76,
72 y 62 años, algunas con enfermedades; igualmente de 57 y 45 años, que
presentan discapacidad laboral y sensorial -invidente-; y menores de 13 y 14
años, este último con discapacidad cognitiva.

Dable resaltar que, esta judicatura no ha pretendido que el ente municipal a

través de su alcalde, se pronunciara por fuera de la normatividad y por
ende, que gestionara de manera irreflexiva un subsidio para el grupo familiar
más allá de lo establecido. Debe precisarse que desde el mismo fallo de
tutela se determinó que este despacho no especificaría montos, ya que
finalmente el amparo estaba encaminado a salvaguardar el derecho a la
vivienda digna en nexo con la integridad de un grupo familiar que se
encuentra en condiciones especiales de vulnerabilidad, conforme lo ha
logrado determinar la misma Alcaldía de Medellín. Ahora, el subsidio
ofrecido no sería consecuente frente a los fines constitucionales que se
persiguen y la entidad no debería establecer de manera irrestricta que la
única alternativa posible sea el “subsidio distrital de arrendamiento
temporal”, cuando la misma Ley 388 de 1997, por la cual se modificó la Ley 9
de 1989 y la Ley 3 de 1991 por la cual se dictan normas sobre planes de
desarrollo municipal y otras disposiciones, la Ley 1523 del 2012, sobre gestión
de riesgos de desastres y, la misma jurisprudencia ha precisado la obligación
que tienen las entidades públicas de adoptar políticas de reubicación en
condiciones dignas:

La sentencia T-420 de 2018, señaló lo siguiente:

“Para la Sala es al municipio -como entidad fundamental de la división político-

administrativa del Estado- al que le corresponde, de acuerdo con las disposiciones
constitucionales, la guarda de las personas que estén bajo su jurisdicción. Es por ello
que la regulación normativa apunta en ese sentido: en situaciones en que estén

4 Ver folio 4 archivo 18 respuesta tercer requerimiento.

9
 amenazados o haya vulneración de los derechos de sus habitantes, el ente territorial
debe adoptar medidas preventivas o de atención con el objetivo de proteger sus
derechos.

(…)

6.3. Obligación estatal de adoptar medidas ante un riesgo. Sobre los requisitos de
disponibilidad, habitabilidad y lugar para una vivienda digna y adecuada, en varias
decisiones la Corte ha concluido que existe una violación al derecho a la vivienda, en
eventos en los cuales el espacio físico donde se ubica un domicilio no ofrece
protección a sus ocupantes, y por el contrario es fuente de riesgo y amenaza de
desastre[61].

En ese sentido, si bien la administración municipal realizó una propuesta a la

accionante y núcleo familiar, en relación a la entrega de un subsidio por la
suma de $514.757, este no fue aceptado. Ello en el entendido, que, desde
las características especiales del grupo, el criterio de dignidad previsto en la
jurisprudencia, no se estaría materializando a partir de dicha propuesta.
Como se ha dicho por la Alta Corporación, se hace necesario desarrollar un
esquema de diferenciación de los montos acorde a las condiciones y
necesidades de cada núcleo familiar, aunado a que no se limite la
institución al ofrecimiento de un mero subsidio, luego, frente a la gestión del
riesgo de desastres desde la práctica, se debe tener establecidos protocolos
para la reubicación, albergue y disposición de aquellas familias que se
encuentra en riesgo frente a un desastre natural.

La Corte Constitucional, en la misma sentencia T 566 de 2013, allegada por

la entidad accionada, indicó:

“En esa medida se vulneró el derecho a la vivienda en cuanto a la seguridad jurídica

en la tenencia y a la confianza legítima que el accionante depositó en las autoridades,
cuando con la intención loable de conjurar el peligro ordenó evacuar al accionante
de la zona de riesgo, pero no lo reubicó. El resultado es que el actor quedó sin vivienda,
expuesto a condiciones de mayor vulnerabilidad por ser una persona de la tercera
edad, que no sabe leer ni escribir, en situación de pobreza y sin un trabajo estable
como quiera que subsiste de la venta ambulante de dulces”. (subrayas y negrillas fuera
de texto).

Por su parte, en la sentencia que se ha venido refiriendo T-420 de 2018, se

indicó lo siguiente respecto a la vivienda digna:

En efecto, la Corte, también ha sido clara en establecer que la materialización del

derecho fundamental a la vivienda digna, no implica únicamente la posibilidad de
adquirir un inmueble para su habitación, sino, a su vez, que dicho acceso sea real y
estable en el sentido de que el bien otorgado permita su goce efectivo y se constituya
en un lugar adecuado para que “una persona y su familia puedan desarrollarse en
condiciones de dignidad”[55].

Respecto de la condición de habitabilidad, “una vivienda adecuada debe ser

habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de
protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la
salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también
la seguridad física de los ocupantes”[56].

Como quiera que la Alcaldía de Medellín a través de su representante legal,

no ha precisado otras estrategias de intervención para garantizar en debida
forma, la medida de reubicación requerida por la señora Norelia y su grupo
familiar, quienes son personas en condición de vulnerabilidad; dicha omisión
o falta de diligencia no debe ser asumida por la accionante.

Bajo dicho contexto, no se le está generando una carga desproporcionada

al ente municipal, al ordenársele que reubique temporalmente a la señora
Norelia Quintero y su grupo familiar, de acuerdo a criterios de dignidad y
razonabilidad, más aún que el terreno generador de riesgo es de propiedad
del mismo municipio como se ha reiterado; además de las condiciones
socioeconómicas del grupo familiar, en atención de los informes de visitas
domiciliarias ampliamente detallados en el trámite incidental.

10
En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia T-266 de 2022, indicó:

“Como los subsidios no generan la transferencia del derecho de propiedad, estos no

constituyen un derecho adquirido a acceder a la vivienda, pero, en la medida en que
son la principal herramienta a la que ha acudido el Estado para propiciar el acceso a
la vivienda digna, sí deben gozar de estabilidad y reflejan una expectativa legítima de
acceso a la vivienda. Su estabilidad hace parte entonces del respeto por el principio
de progresividad en el acceso al derecho a la vivienda digna y, en particular, la
pérdida de su eficacia puede constituir una violación a la prohibición de retroceso”.

Se denota entonces, que con la única respuesta institucional hasta ahora

informada a esta judicatura, esto es, “subsidio distrital de arrendamiento
temporal”, se pierde la capacidad de lograr una reubicación de la señora
Norelia Quintero y su núcleo familiar en condiciones de dignidad, toda vez
que como ya se evidenció, la alcaldía al ofrecer la suma de $500.000, solo
estaría propiciando obtener un arriendo para un vivienda con una
habitación, lo que llevaría a preguntarnos en qué condiciones de dignidad
podía ubicarse una familia compuesta por 8 personas en un inmueble bajo
dichas características. Aunado a ello, no se precisan si quiera, otras
alternativas institucionales para responder a la orden impartida; reiterando
que el vacío normativo y/o institucional no es carga que deba asumir la
señora Norelia y su familia.

Por lo tanto, se procederá a sancionar a DANIEL QUINTERO CALLE en calidad

de ALCALDE DEL DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E
INNOVACIÓN DE MEDELLÍN., de conformidad con lo establecido en el
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en tanto se encuentra probada, en
criterio de la judicatura, objetiva y subjetivamente su responsabilidad,

Para la sanción a imponer se tendrá en cuenta la modalidad culposa; clase

de incumplimiento, esto es, parcial o total; derecho amparado; tiempo
transcurrido en el incumplimiento, sujeto y grado de protección
constitucional; y demás aspectos que se desprendan de la actuación;
desde lo concerniente al principio de gradualidad aplicado en sanciones de
tipo penal.

En tal sentido, debe señalarse que, al ser una responsabilidad en modalidad

de culpa, la entidad de la sanción disminuye y por ende, deberá partirse por
lo menos en valores inferiores a los máximos dados de 180 días -6 meses- y 20
smlmv -$20.000.000 para el año 2023-.

Se indica entonces que el derecho amparado es vivienda digna en nexo

con la integridad personal, y a la fecha se está concitando un
incumplimiento parcial.

En tal sentido, se impondrá una sanción de TRES (3) DÍAS DE ARRESTO Y

MULTA EQUIVALENTE A CINCO (5) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES
VIGENTES.

El sancionado deberá descontar la sanción de arresto en su domicilio, y

sobre ello, la autoridad de Policía deberá informar una vez inicie el mismo.
Para efectos de la ejecución de la sanción de arresto y multa, ello se
comunicará a las autoridades correspondientes, una vez la decisión sea
revisada por el superior funcional en trámite de consulta y la misma fuere
confirmada.

En mérito de lo expuesto, el JUZGADO VEINTIOCHO PENAL MUNICIPAL DE

MEDELLÍN CON FUNCIÓN DE CONTROL DE GARANTÍAS, administrando Justicia
en nombre de la República y por mandato de la Constitución y la Ley,

11
 RESUELVE:

PRIMERO: SANCIONAR A DANIEL QUINTERO CALLE EN CALIDAD DE ALCALDE

DEL DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE
MEDELLÍN., a TRES (3) DÍAS DE ARRESTO Y MULTA EQUIVALENTE A CINCO (5)
SALARIOS MÍNIMOS ES MENSUALES VIGENTES. Ello de acuerdo con las
consideraciones dadas en la parte motiva.

SEGUNDO: Comuníquese la presente decisión al sancionado y parte

accionante.

TERCERO: Consúltese esta decisión ante los Juzgados Penales del Circuito de
Medellín en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591
de 1991.

CUARTO: Una vez en firme la presente decisión, remítase el oficio pertinente

a las autoridades de Policía competentes, para hacer efectiva la medida
restrictiva de la libertad (arresto) en contra del accionado. De igual manera
se enviará copia de la decisión a la oficina de jurisdicción coactiva, para los
efectos del cobro de la multa.

QUINTO: Las autoridades que deban ejecutar la sanción de acuerdo con sus
competencias –Policía y Jurisdicción Coactiva- remitirán informe al
despacho sobre la materialización y/o inicio del trámite según el caso, y/o
gestiones realizadas. La secretaría estará pendiente e informará lo que
corresponda, dejando las constancias en el expediente judicial.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JAVIER QUINTERO BERRÍO

JUEZ

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