Greice Patrícia Fuller

Direito Ambiental
Sumário
CAPÍTULO 3 – Estatuto da cidade, espaços territoriais especialmente protegidos
e recursos hídricos..........................................................................................................05

1 Estatuto da cidade....................................................................................................05

1.1 Função social da cidade............................................................................................06

1.2 Instrumentos (rol exemplificativo).................................................................................06

1.3 Plano diretor.............................................................................................................06

2 Espaços territoriais especialmente protegidos...............................................................08

2.1 Aspectos gerais.........................................................................................................08

2.2 Áreas de preservação permanente (APP): ....................................................................09

2.3 Reserva legal (art. 3º, inciso III):.................................................................................11

2.4 Apicuns e salgados (art. 11-A):...................................................................................12

2.5 Unidades de conservação:.........................................................................................12

3 Política nacional de recursos hídricos..........................................................................13

3.1 Fundamentos e objetivos da Lei 11445/2007...............................................................13

3.2 Outorga de direitos do uso de recursos hídricos...........................................................14

3.3 Da cobrança do uso de recursos hídricos ....................................................................16

3.4 Planos de recursos hídricos........................................................................................17

3.5 Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.............................................17

Referências Bibliográficas.................................................................................................18

03
Capítulo 3
Estatuto da cidade, espaços
territoriais especialmente
protegidos e recursos hídricos
1 Estatuto da cidade
O tema em questão encontra-se normalizado na Lei 10257/2001, que regulamenta a política
urbana, e nos artigos 182 e 183, ambos da Constituição Federal (CF) de 1988:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais
de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão
urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais
de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em
dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais,
iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia
ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel
urbano ou rural [...].

As normas jurídicas disciplinadas no citado diploma legal possuem natureza jurídica de normas
de ordem pública e interesse social que regulamentam o uso da propriedade urbana para alcan-
çar o chamado “equilíbrio ambiental” (art. 1º, Lei 10257/2001) e determinam aos Municípios a
competência material para executar a política urbana (art. 182, CF).

A Lei em comento apresenta o objetivo de ordenar o pleno uso das funções sociais da cidade e
da propriedade urbana (art. 2º), alcançando o que denomina de “cidade sustentável” (art. 2º),
segundo os seguintes parâmetros:

I - Garantia do direito a cidades sustentáveis através do exercício dos direitos inerentes à terra
urbana, moradia, saneamento ambiental, infraestrutura, transporte, serviços públicos, trabalho
e lazer para as presentes e futuras gerações.

Ainda, merece nota a gestão democrática como objetivo/diretriz para o desenvolvimento pre-
conizado no mencionado artigo, afirmando-se que o mesmo será instrumentalizado através da
democracia participativa da coletividade e dos demais segmentos da comunidade, com o fim
de formular e executar planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, assim como
através da participação dos três níveis da Federação no planejamento da cidade.

05
 Direito Ambiental

1.1 Função social da cidade

Sobre o tema, é importante destacar três pontos fundamentais:

a) diz-se que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
de ordenamento da cidade expressas no plano diretor, a saber: vida (art. 5º, CF); justiça
social (Preâmbulo Constitucional); e desenvolvimento econômico (art. 170, CF).

b) Objetiva a busca de uma cidade sustentável e o pleno desenvolvimento da propriedade

ordenada e sem degradação.

c) A União possui competência legislativa para fixar regras gerais para o pleno desenvolvimento
urbano (art. 21, inciso XX, da CF), enquanto os Municípios, competência administrativa/
material para executar a política urbana (art. 182, caput, CF).

1.2 Instrumentos (rol exemplificativo)

O citado diploma legal enumera os seguintes instrumentos de planejamento municipal (art. 4º,
inciso III): plano diretor, parcelamento do uso e ocupação do solo; zoneamento ambiental; pla-
no plurianual; diretrizes orçamentárias; gestão democrática; gestão orçamentária participativa;
planos, programas e projetos setoriais; e planos de desenvolvimento econômico e social.

1.3 Plano diretor

A lei, aprovada pela Câmara Municipal, que institui o plano diretor deve ser revista, pelo menos,
a cada dez anos, sendo plurianual e englobando o território de todo o Município.

O plano diretor é obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes, caracterizando-se
como instrumento básico da política urbana e de cumprimento de função social.

O mencionado diploma legal também apresenta instrumentos tributários e financeiros: IPTU,

contribuições de melhoria e incentivos fiscais e financeiros. Ainda, formula a enumeração de ins-
trumentos jurídicos e políticos (art. 4º, inciso IV): desapropriação, servidão administrativa; limita-
ção administrativa; tombamento; instituição de unidade de conservação; instituição de zonas de
especial interesse social; concessão de direito real de uso; concessão de uso especial para fins de
moradia; parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; usucapião; direito de superfície;
direito de preempção; outorga onerosa do direito de construir ou alteração do uso; transferência
do direito de construir; operações urbanas consorciadas; regularização fundiária; assistência
técnica/jurídica gratuita para comunidade; referendo e plebiscito; demarcação urbana para fins
de regularização fundiária; e legitimação de posse.

Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios do solo não edificado, subutilizado

ou não utilizado (lei municipal específica): Se houver uma dessas três hipóteses, será pro-
cedida a notificação a ser averbada no Cartório de Registro de Imóveis (art. 5º) com o fim de
cumprimento da obrigação estabelecida em determinado prazo pelo executivo municipal.

06 Laureate- International Universities

IPTU progressivo:

Ocorre quando da inobservância da obrigação do parcelamento, edificação ou utilização no

prazo estabelecido pelo executivo municipal, o Município. Nesse caso, o Município procederá à
aplicação do IPTU progressivo no tempo, através da majoração da alíquota pelo prazo de cinco
anos consecutivos (art. 7º, caput).

Desapropriação:

Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido
a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapro-
priação com pagamento em títulos da dívida pública (art. 8º).

Direito de superfície:

O direito de construir na superfície, espaço aéreo ou subsolo de um lote, pode ser concedido
(de forma gratuita ou onerosa) independentemente da propriedade do lote, através de escritura
pública registrada no Cartório de Registro de Imóveis (art. 21).

Direito de preempção (direito de preferência):

Consiste na garantia de que o Município exerça a preferência na compra de um determinado

imóvel em uma eventual alienação, desde que o imóvel se encontre em uma área predefinida em
lei municipal. Portanto, é conferido ao Poder Público Municipal a preferência para aquisição de
determinado imóvel urbano objetivando a alienação onerosa entre particulares, incidente sobre
determinada área determinada por lei municipal (art. 25).

Outorga onerosa do direito de construir (“solo criado”):

Trata-se da possibilidade de o proprietário do imóvel urbano construir acima dos limites estabe-
lecidos pela legislação urbanística, ou seja, acima do coeficiente de aprovação básico adotado
(relação entre a área edificável e a área do terreno) (art. 30).

Operações urbanas consorciadas:

Trata-se de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público Municipal com a participa-
ção dos proprietários, moradores, usuários e investidores privados com o objetivo de alcançar,
em uma determinada área, melhorias sociais e valorização ambiental. É por meio de lei munici-
pal que a área de uma ocupação urbana consorciada será delimitada (art. 32).

Transferência do direito de construir:

Permite que o proprietário aliene, ou passe para outra propriedade de sua posse, o direito de
construir que pode mais exercer no território original, tendo como finalidade a preservação do
imóvel com valores históricos, paisagísticos ou áreas frágeis (lei municipal).

Estudo de impacto de vizinhança (EIV) (ARTS. 4º, 36 a 38):

Observa-se que o estudo de impacto de vizinhança não substitui o Estudo de Impacto Ambiental
(EIA). Trata-se de instrumento que tem como finalidade evitar e acautelar as cidades contra um
crescimento (diferente de desenvolvimento) desordenado, de forma a garantir os valores de saú-
de e bem-estar da coletividade.

Nesse estudo preventivo são avaliados os impactos positivos, bem como negativos de uma obra,
atividade ou empreendimento que dependerá de autorização ou licença (arts. 36 e 37). Abrange
área urbana e encontra-se previsto em lei municipal.

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 Direito Ambiental

2 Espaços territoriais especialmente

protegidos

2.1 Aspectos gerais

O art. 225, §1º, inciso III, da CF estabelece que incumbe ao Poder Público definir, em todas as
unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegi-
dos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utiliza-
ção que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.

Trata-se de disposição que ratifica o princípio da vedação do retrocesso em matéria ambiental,

pois apenas lei em sentido estrito criadora do espaço ambientalmente protegido poderá prever:
a diminuição da sua dimensão; a redução da proteção ambiental; e a extinção do espaço pro-
tegido.

Após o advento do Código Florestal (Lei 12.651/2012), tem-se os seguintes espaços ambientais
com especial proteção:

a) áreas de preservação permanente;

b) apicuns e salgados;

c) reserva legal;

d) unidades de conservação;

e) áreas verdes urbanas;

f) áreas de uso restrito.

O citado diploma legal estabelece normas gerais inerentes à tutela da vegetação, áreas de
preservação permanente e áreas de reservas legais; à exploração florestal, ao suprimento de
matéria-prima florestal, ao controle da origem dos produtos florestais e ao controle e prevenção
dos incêndios florestais, prevendo, ainda, instrumentos econômicos e financeiros para o alcance
de seus objetivos, sempre tendo como base o desenvolvimento sustentável.

Ademais, prevê os princípios informadores e no art. 2º reproduz a redação do art. 1º do Código

revogado, prevendo que:

[...] as florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação nativa,

reconhecidas de utilidade às terras que revestem são bens de interesse comum a todos os
habitantes do país, exercendo-se os direitos de propriedade com limitações que a legislação
em geral e especialmente esta Lei estabelecem.

De outra parte, o diploma legal trouxe disposições sobre o pequeno proprietário ou possuidor
rural (prédio rústico de até quatro módulos fiscais); cadastro ambiental rural (CAR), no âmbito
do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente – registro púbico eletrônico de âmbito
nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais com o fim de integrar as informações ambien-
tais das propriedades e posses rurais, formando base de dados para controle, monitoramento,
planejamento ambiental, econômico e combate ao desmatamento –, devendo ser realizado de
forma preferencial perante o órgão ambiental estadual ou municipal. Ainda, houve a previsão da
instituição pelas entidades públicas (exceto os municípios), no prazo de um ano após a publica-
ção do novo Código Florestal, prorrogável uma vez por igual prazo; dos chamados Programas de

08 Laureate- International Universities

Regularização Ambiental – PRAs, que objetivam regularizar os imóveis rurais em face de situações
consolidadas até 22 de julho de 2008, cuja assinatura do termo de compromisso repercutirá na
esfera administrativa e criminal com a extinção da punibilidade (além da civil).

2.2 Áreas de preservação permanente (APP):

Segundo o conceito estabelecido no art. 3º, inciso II, da Lei 12651/2012, “área de preservação
permanente” consiste em:

[...] área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com função ambiental de preservar,
os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo
gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

Segundo o art. 4º, as áreas são instituídas pelo Código Florestal em áreas urbanas ou rurais, in-
dependentemente de qualquer providência demarcatória pela Administração Pública ambiental,
e possuem a natureza jurídica de limitação de uso ao direito de propriedade (não sendo cabível
indenização aos proprietários pelo seu regime jurídico especial restritivo). Contudo, a Lei estabe-
lece hipóteses que dependem de ato do Poder Público para delimitação da APP, como é o caso
dos reservatórios d’água artificiais.

De acordo com o art. 4º, as APPs podem assim serem estudadas:

I- mata ciliar (faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene ou intermitente,
cuja função é a de prevenir o assoreamento dos cursos d’água e segurança contra
enchentes, posto que auxiliam na absorção das águas durante as cheias);

II - entorno de lagos e lagoas naturais em faixa com largura mínima de 100 metros, em
zonas rurais, exceto para o corpo d’água com até 20 hectares de superfície, cuja faixa
marginal será de 50 metros ou 30 metros, em zonas urbanas;

III - entorno de reservatórios d’água artificiais decorrentes de barramento ou represamento

de cursos d’águas naturais (pelo novo diploma legal houve uma redução na proteção
florestal não prevendo mais áreas ao redor dos reservatórios naturais). A faixa no entorno
do reservatório será definida pela licença ambiental, não possuindo, portanto, o art. 4º,
inciso II, aplicabilidade imediata. Observa-se da literalidade do diploma que não existirá
APP no entorno dos reservatórios.

Ainda, deve-se anotar que, segundo o art. 5º, na implantação de reservatório d’água
artificial destinado à geração de energia ou abastecimento público, é obrigatória a
aquisição, a desapropriação ou a instituição de servidão administrativa pelo empreendedor
das APPs criadas em seu entorno, segundo estabelecido no licenciamento ambiental
(Plano Ambiental de Conservação e Uso do Entorno do Reservatório) e observando-se a
faixa mínima de 30 metros e máxima de 100 metros em área rural, e a faixa mínima de
15 metros e máxima de 30 metros em área urbana;

IV - entorno de nascentes e olhos d’água: consideram-se APPs as áreas no entorno das

nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer que seja a sua situação topográfica, no
raio mínimo de 50 metros;

V- encostas ou partes destas com declividade acima de 45º, equivalente a 100% na linha
de maior declive;

VI - restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;

09
 Direito Ambiental

VII - manguezais em toda a sua extensão;

VIII - bordas de tabuleiros ou chapadas, até a linha de ruptura do relevo, em faixa nunca
inferior a 100 metros, em projeções horizontais;

IX - topos de morros, montes, montanhas e serra, com altura mínima de 100 metros
e inclinação média maior que 25º, as áreas delimitadas a partir da curva de nível
correspondente a 2/3 da altura mínima da elevação sempre em relação à base, sendo
ela definida pelo plano horizontal determinado por planície ou espelho d’água adjacente
ou nos relevos ondulados pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação;

X- as áreas em altitude superior a 1800 metros, qualquer que seja a vegetação;

XI - em veredas, a faixa marginal, em projeção horizontal, com largura mínima de 50 metros,

a partir do limite do espaço brejoso e encharcado.

O artigo 6º ainda contempla como APP a área coberta com florestas ou outras formas de vege-
tação, declarada de interesse social por ato do Chefe do Poder Executivo e destinada a uma das
finalidades estabelecidas em seus incisos.

Em regra, não será possível a supressão de vegetação em área de preservação permanente, em

face das funções ecológicas que assim justificam. Contudo, será permitido o acesso de pessoas
e animais nessas áreas com o fim de obtenção de água e realização de atividades de baixo im-
pacto ambiental, conforme prescreve o art. 9º do Código Florestal.

É importante salientar que, segundo o art. 7º, positivou-se jurisprudência do STJ no sentido de
que na hipótese de desmatamento de vegetação em APP, o poluidor deverá recuperar a área,
sendo também obrigação do proprietário realizá-lo, mesmo que não tenha sido o autor do dano
ambiental (obrigação propter rem).

Observações:

a) apenas para os proprietários ou possuidores de imóvel com APP desmatada a partir de

23 de julho de 2008 é vedada a concessão de novas autorizações de supressão de
vegetação, enquanto não ocorrer a recomposição da área;

b) é possível o licenciamento ambiental para a exploração em vegetação em APP nas

hipóteses de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto ambiental (art. 3º,
incisos VIII, IX e X, do Código Florestal);

c) é permitido, excepcionalmente, o licenciamento ambiental para a supressão vegetal em

manguezais para a execução de obras habitacionais e de urbanização (art. 8º, §2º);

d) o novo diploma florestal dispensou a autorização do órgão ambiental competente para

a execução, em caráter de urgência, de atividades de segurança nacional e obras de
interesse da defesa civil destinadas à prevenção e mitigação de acidentes em áreas
urbanas.

Áreas consolidadas em APPs: art. 61-A – “[...] nas áreas de preservação permanente é autoriza-
da, exclusivamente, a continuidade das atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo
rural em áreas consolidadas até 22 de julho de 2008”.

10 Laureate- International Universities

2.3 Reserva legal (art. 3º, inciso III):
Segundo o art. 3º, inciso III, da Lei em comento, “reserva legal” pode ser entendida como:

[...] área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do
art. 12 com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais
do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a
conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção da fauna silvestre e da flora
nativa.

Os percentuais mínimos da reserva legal estão disciplinados no art. 12 e, dentre eles, observa-se
a inserção da chamada “Amazônia Legal” (área que engloba nove estados brasileiros pertencen-
tes à bacia amazônica e à área de ocorrência das vegetações amazônicas).

Observações:

a) segundo o art. 19, o imóvel rural em perímetro urbano (definido mediante lei municipal)
não desobriga o proprietário ou posseiro à manutenção da área de reserva legal;

b) o proprietário de um imóvel originariamente rural terá extinta a reserva legal apenas

quando o município aprovar o registro do parcelamento do solo urbano que contenha a
sua área, conforme o plano diretor do município, não bastando a inserção do imóvel rural
em perímetro urbano definido em lei municipal.

A reserva legal tem natureza jurídica de limitação ao uso da propriedade, não sendo, portanto,
indenizável.

O art. 44 estabelece a Cota de Reserva Ambiental (CRA), que consistem em um título nominativo
ou representativo de área com vegetação nativa, existente em processo de recuperação. Cabe
afirmar que o proprietário ou possuidor de imóvel com reserva legal conservada e inscrita no
CRA, cuja área ultrapasse ao mínimo exigido pelo Código Florestal (art. 12), poderá utilizar a
área excedente para fins de constituição de servidão ambiental e Cota de Reserva Ambiental.

Pelo art. 15, observa-se que será admitido o cômputo das APPs no cálculo do percentual da
Reserva Legal do Imóvel desde que presentes uma das suas hipóteses. Assim, será possível com-
putar as áreas de preservação permanente no cálculo da reserva legal.

O diploma em estudo inovou com a previsão da não exigência da reserva legal para determina-
dos empreendimentos (art. 12), confira quais são: abastecimento público de água e tratamento
de esgoto; áreas adquiridas ou desapropriadas por detentor de concessão, permissão ou auto-
rização para exploração de potencial de energia hidráulica, nas quais funcionem empreendi-
mentos de geração de energia elétrica; áreas adquiridas ou desapropriadas com o objetivo de
implantação e ampliação de capacidade de rodovias e ferrovias.

Antes da Lei 12727/2012 se previa que a reserva legal deveria ser sempre registrada no Cartório
de Imóveis mediante averbação, contudo, tal obrigatoriedade foi extinta. Com a propriedade foi
instituído o dever do proprietário de registrar a reserva legal no Cadastro Ambiental Rural no
órgão ambiental competente (art. 18).

Vale ressaltar que na área de reserva legal é defeso o corte raso da vegetação, mas há a possi-
bilidade de exploração por meio do manejo florestal sustentável (art. 17).

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 Direito Ambiental

2.4 Apicuns e salgados (art. 11-A):

A Mata Atlântica constitui um bioma e é considerada pela Constituição Federal como patrimô-
nio nacional, devendo a sua utilização ser condicionada na forma da lei (art. 225, §4º da CF).
A Lei 11428/2006 regulamentou o dispositivo acima mencionado, disciplinando a utilização e
proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, restando a observação de que a tutela
da flora prevista no Código Florestal (Lei 4771/1965) e demais legislações pertinentes ao tema,
continuam em vigor.

Áreas de uso restrito: destinam-se a proteger e fomentar o desenvolvimento dos pantanais e pla-
nícies pantaneiras do Brasil, tendo como exemplo o Bioma Pantanal Mato-Grossense (patrimônio
nacional previsto no art. 225, § 4º da CF).

Áreas verdes urbanas: espaços públicos ou privados, com predomínio de vegetação preferencial-
mente nativa, natural ou recuperada, previstos no plano diretor, nas Leis de Zoneamento Urbano
e Uso do Solo do Município, indisponíveis para fins de moradias e destinados aos propósitos de
lazer, recreação, melhoria de qualidade ambiental urbana e paisagística, proteção dos recursos
hídricos e de manifestações culturais.

2.5 Unidades de conservação:

Espaços ambientais territoriais especialmente protegidos, criadas pelo Poder Público, mas extin-
tas ou reduzidas por lei nos termos do art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal.

O seu regramento encontra-se estabelecido na Lei 9985/2000 (Sistema Nacional de Unidades

de Conservação – SNUC).

Podem ser Unidades de Proteção Integral (manutenção dos ecossistemas, sendo vedadas altera-
ções pela atividade humana):

a) estação ecológica;

b) reserva biológica;

c) parque nacional;

d) monumento natural;

e) refúgio da vida silvestre.

Também podem ser classificadas por Unidades de Uso Sustentável (passível de exploração do
ambiente de forma a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos
ecológicos, mantendo o equilíbrio ambiental):

a) área de proteção ambiental;

b) área de relevante interesse ecológico;

c) floresta nacional;

d) reserva extrativista;

e) reserva da fauna;

12 Laureate- International Universities

 f) reserva de desenvolvimento sustentável;

g) reserva particular do patrimônio natural.

Mata Atlântica (Lei 11428/2006 – Lei do Bioma Mata Atlântica).

3 Política nacional de recursos hídricos

A Constituição Federal de 1988 em seu art. 21, inciso XIX, atribui à União a competência para
“[...] instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga
de direitos de seu uso”.

A Lei 9433/97 regulamenta o art. 21, inciso XIX, da Constituição Federal, instituindo a Política
Nacional de Recursos Hídricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

Trata-se de um ordenamento jurídico que visa reunir em um mesmo sistema órgãos federais,
estaduais e municipais com o objetivo de fomentar a utilização racional dos recursos hídricos e
assegurar à presente e às futuras gerações o uso adequado da água.

A Lei 9433/97 adota vários conceitos como: a preocupação da disponibilidade de água para as
futuras gerações (art. 2º, inciso I); a utilização racional (derivada do princípio do planejamento
racional dos bens/e ou recursos ambientais (art. 2º, inciso II); a importância da participação da so-
ciedade civil no processo decisório pelo Poder Público (Comitês de Bacia Hidrográfica compostos,
entre outros, pelos usuários e pelas entidades civis de recursos hídricos, conforme o art. 39, incisos
IV e V), dentre outros. Ademais, estabelece expressamente como uma de suas principais diretrizes
de ação a “[...] integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental” (art. 3º, inciso
III) e prevê como causa de suspensão parcial ou total da outorga do direito de uso de recursos hídri-
cos a “[...] necessidade de se prevenir ou reverter grave degradação ambiental” (art. 15, inciso IV).

É importante observar que os recursos hídricos não integram os serviços públicos inerentes ao
saneamento ambiental (art. 4º, Lei 11445/2007).

3.1 Fundamentos e objetivos da Lei 11445/2007

Os fundamentos estão elencados no art. 1º da Política Nacional de Recursos Hídricos, que:

I- assevera que a água é bem público de uso comum do povo, conforme o art. 99, inciso
I, CC. O bem de uso comum do povo, no qual a água se encontra inserida, caracteriza-
se por sua destinação dirigida à coletividade, sendo, portanto, insuscetível de valoração
patrimonial e econômica (inalienável);

II - apresenta a definição de água como recurso natural limitado e dotado de valor

econômico. Portanto, a utilização do bem ambiental consistente na água deve ser
planejada e racional.

Art. 2º São objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos:

I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões
de qualidade adequados aos respectivos usos;
II - a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário,
com vistas ao desenvolvimento sustentável;
III - a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes
do uso inadequado dos recursos naturais.

13
 Direito Ambiental

3.2 Outorga de direitos do uso de recursos

hídricos
Outorga é o ato administrativo-ambiental que autoriza o uso da água e local determinado de
um corpo hídrico, com vazão, volume e período definidos, assim como as finalidades de sua
utilização.

A competência para estabelecer critério gerais para a outorga é do Conselho Nacional de Re-
cursos Hídricos (CNRH), devendo o órgão responsável por sua expedição observá-los, assim
como avaliar a viabilidade do empreendimento. Também serão observadas as prioridades esta-
belecidas nos planos de recursos hídricos, bem como a classe em que está enquadrado o corpo
d’água, garantindo-se os diferentes usos que com ela sejam compatíveis (LEUZINGER; CUREAU,
2013, p. 142).

Os pedidos de outorga e os atos deles decorrentes devem gozar de ampla publicidade, o que
significa publicação, no mínimo uma vez, em jornal de grande circulação e em diário oficial (art.
8º). O prazo máximo, renovável, da outorga é de 35 anos, contudo, somente às hidrelétricas
tem sido concedido tal prazo.

O prazo da outorga para concessionária de serviço público e de geração de energia elétrica deve
coincidir com o tempo de vigência do contrato de concessão ou do ato de autorização. Ademais,
para licitar a concessão ou autorizar o uso de potencial energia elétrica, a Agencia Nacional de
Energia Elétrica (ANEEL) deverá promover, junto à autoridade outorgante competente, a prévia
Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica, que será transformada em outorga de direito
de uso à pessoa jurídica que receber a concessão (LEUZINGER; CUREAU, 2013, p. 143).

No que tange à competência para a outorga, a mesma encontra-se repartida entre União e Esta-
dos, segundo o domínio do corpo hídrico (nos rios federais, a competência para a outorga será
da Agência Nacional de Águas (ANA) e nos estaduais, do órgão ou entidade a que lei confira
tal atribuição).

Há a possibilidade da outorga preventiva com a finalidade de declarar a disponibilidade de

água para os usos requeridos, pelo prazo máximo de três anos, não conferindo direito de uso
ao requerente.

Segundo o art. 12 da Lei 9433/97, estão sujeitos à outorga do uso de água:

I- a derivação ou captação de parcela de água existente em um corpo d’água para

consumo final, inclusive abastecimento público ou insumo de processo produtivo;

II - a extração de água de aquífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo

produtivo;

III - o lançamento em corpo d’água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos,

tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final;

IV - o aproveitamento de potenciais hidrelétricos;

V- outros usos ou interferências que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da

água existente em um corpo d’água (nesse caso, segundo a Instrução Normativa 04/00,
do Ministério do Meio Ambiente o ônus da prova é do Poder Público).

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Ocorre, entretanto, que nem todos os recursos hídricos estão sujeitos à outorga havendo, por-
tanto, exceções, confira:

§ 1º Independem de outorga pelo Poder Público, conforme definido em regulamento:

VI - o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos
populacionais, distribuídos no meio rural;
VII - as derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes;
VIII - as acumulações de volumes de água consideradas insignificantes.

É importante mencionar que a inexigibilidade de outorga não desobriga ou impede o Poder

Público de exercer o poder de polícia, inspecionando a ocorrência das situações mencionadas
acima, assim como exigindo o cadastro desses usuários.

Nos termos do art. 15 da Lei 9433/97, a outorga poderá ser suspensa pela autoridade outor-
gante, total ou parcialmente, acompanhe:

Art. 15. A outorga de direito de uso de recursos hídricos poderá ser suspensa parcial ou
totalmente, em definitivo ou por prazo determinado, nas seguintes circunstâncias:
I - não cumprimento pelo outorgado dos termos da outorga;
II - ausência de uso por três anos consecutivos;
III - necessidade premente de água para atender a situações de calamidade, inclusive as
decorrentes de condições climáticas adversas;
IV - necessidade de se prevenir ou reverter grave degradação ambiental;
V - necessidade de se atender a usos prioritários, de interesse coletivo, para os quais não se
disponha de fontes alternativas;
VI - necessidade de serem mantidas as características de navegabilidade do corpo de água.

Há ainda a hipótese estabelecida na Resolução CNHR n. 16/2001, que impõe como caso de
suspensão o indeferimento ou cassação da licença ambiental. A mencionada Resolução ainda
traz outras inovações, como a inexistência, em qualquer dos casos acima citados, de direito de
indenização ao usuário, bem como a necessidade de ser a decisão de suspensão fundamentada
em estudos técnicos.

Em relação à indenização, observa-se que, havendo comprovado prejuízo do particular, sem que
este tenha concorrido para o evento que gerou a necessidade da suspensão da outorga, aplica-
-se o disposto no art. 37, §6º, da CF que impõe a responsabilidade civil objetiva do Estado por
danos causados a particulares.

Se a suspensão for definitiva, será caso de cassação quando o particular tiver descumprido
as obrigações impostas pela Administração (incisos I, II e hipótese assinalada da Resolução
16/2001), não havendo direito à indenização; ou de revogação (incisos III, IV, V, VI), por motivo
de necessidade pública, havendo ou não direito à indenização caso a caso.

Quando o problema for a ausência de uso por três anos consecutivos, uma solução possível
para se evitar a cassação da outorga é a sua transferência a terceiro, devendo ser mantidas as
características e condições do ato original (art. 2º, Resolução CNHR 16/2001).

Segundo o art. 25 da Resolução CNHR 16/2001, a extinção da outorga também ocorre, sem
direito à indenização por:

a) morte do usuário (pessoa física), quando não for solicitada a retificação do ato
administrativo pelos herdeiros;

b) liquidação judicial ou extrajudicial do usuário (pessoa jurídica);

c) término do prazo de validade da outorga sem pedido de renovação.

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 Direito Ambiental

Embora a Lei em comento e a Resolução não tratem da anulação do ato de outorga, esta po-
derá ocorrer em caso de vícios em qualquer dos elementos constitutivos do ato administrativo
ambiental, desde que não seja passível de convalidação. Sendo essa possível (vícios de forma ou
de competência), a outorga será obrigatória.

3.3 Da cobrança do uso de recursos hídricos

A cobrança pelo uso da água é um instrumento econômico de gestão e tem os seus objetivos
elencados no art. 19 da Lei 9433/97 e seu regramento nos artigos 20 a 22 do mencionado
diploma.

Art. 19. A cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva:

I - reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor;
II - incentivar a racionalização do uso da água;
III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados
nos planos de recursos hídricos.

Art. 20. Serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos a outorga, nos termos do art. 12
desta Lei.
Parágrafo único. (VETADO)

Art. 21. Na fixação dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos devem ser
observados, dentre outros:
I - nas derivações, captações e extrações de água, o volume retirado e seu regime de variação;
II - nos lançamentos de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, o volume lançado e
seu regime de variação e as características físico-químicas, biológicas e de toxidade do
afluente.

Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados
prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados e serão utilizados:
I - no financiamento de estudos, programas, projetos e obras incluídos nos Planos de Recursos
Hídricos;
II - no pagamento de despesas de implantação e custeio administrativo dos órgãos e entidades
integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
§ 1º A aplicação nas despesas previstas no inciso II deste artigo é limitada a sete e meio por
cento do total arrecadado.

Os critérios gerais de cobrança são definidos pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, bem
como a definição do valor a ser cobrado em determinada bacia.

A natureza jurídica da cobrança é, segundo corrente majoritária, a de preço público, tendo em

vista não se enquadrar em nenhuma das categorias tributárias (imposto, taxa ou contribuição de
melhoria). Observa-se que o usuário paga pela utilização de um bem de uso comum do povo
que poderá ser destinado ao abastecimento (nesse caso, a concessionária que pagou pelo uso
da água ao órgão gestor de recursos hídricos cobrará da população tarifa pelo serviço de abas-
tecimento), irrigação, diluição de efluentes etc. Nas bacias hidrográficas em que a cobrança pelo
uso dos recursos hídricos ainda não foi implementada, as concessionárias cobram somente pelo
serviço de abastecimento realizado, ou seja, captação, tratamento e transporte.

Existe questão de grande indagação se no caso de falta de pagamento poderá haver o corte no
abastecimento de água. A doutrina diverge, verificando-se que parte da doutrina entende tratar-
-se de serviço essencial, obrigatório, subordinado ao princípio da continuidade da prestação e
sujeito à cobrança de taxa, sendo, portanto, vedada a interrupção da sua prestação. De outra
parte, o Superior Tribunal de Justiça afirmou que a continuidade do serviço, na citada hipótese,

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viola o princípio da isonomia e gera o enriquecimento sem causa de uma das partes. Portanto,
para o tribunal em comento, a contraprestação constitui tarifa e o serviço pode ser interrompido,
desde que haja prévio aviso ao usuário inadimplente (Resp. 678.044; Rel. Min. Humberto Mar-
tins; DJ 12/03/2007).

3.4 Planos de recursos hídricos

Os planos de recursos hídricos consistem em planos diretores, a longo prazo, elaborados por
bacia, por Estado e para o país (LEUZINGER; CUREAU, 2013, p. 148). Contemplam as águas
subterrâneas e superficiais e apresentam: o diagnóstico da situação atual; a análise de alterna-
tivas de crescimento demográfico, da evolução das atividades produtivas e da modificação dos
padrões de ocupação do solo; o balanço entre disponibilidades e demandas futuras; as metas
de racionalização, o aumento de quantidade e a melhoria da qualidade; as medidas, programas
e projetos a serem desenvolvidos; as prioridades para outorga e as diretrizes e critérios para a
cobrança; as propostas para a criação de áreas sujeitas a restrições de uso, com a finalidade de
proteção da água.

Em nível nacional, a ANA realizou o Plano Nacional de Recursos Hídricos, aprovado pelo CNHR,
por meio da Resolução 58, de 30/01/2006.

3.5 Sistema Nacional de Gerenciamento de

Recursos Hídricos
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Singreh), composto pelo conjunto
de órgãos e entidades cujas finalidades estejam relacionadas com a gestão de águas, tem por
objetivos, segundo o art. 32 da Lei 9433/97:

Art. 32. Fica criado o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, com os
seguintes objetivos:
I - coordenar a gestão integrada das águas;
II - arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hídricos;
III - implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos;
IV - planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos;
V - promover a cobrança pelo uso de recursos hídricos.

O Singreh é integrado pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH); a Agência Nacio-
nal de Águas (ANA); os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e DF (CERH); os Comitês de
Bacia Hidrográfica (CB); as Agencias de Água e os demais órgãos federais, estaduais e munici-
pais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos.

As competências das citadas instituições estão indicadas em leis e atos administrativos normati-
vos, especialmente na Lei 9433/97, que estabelece as competências e composição do CNRH,
dos Comitês de Bacia e das Agências de Água. A Lei 9984/2000 estabelece as competências da
Agência Nacional de Águas (ANA).

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 Referências Bibliográficas
BELTRÃO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Método, 2015.

LEUZINGER, Marcia Dieguez; CUREAU, Sandra. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier,
2013.

MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.

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