INTRODUÇÃO

A ARQUITETURA
E URBANISMO
André Huyer
A noção de planejamento
urbano
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

„ Reconhecer as condições anteriores ao planejamento urbano

contemporâneo.
„ Identificar as principais ferramentas utilizadas para fazer planejamento
urbano.
„ Descrever as consequências do planejamento urbano aplicado.

Introdução
Você sabia que, atualmente, 80% da população brasileira vive em cida-
des? Isso quer dizer que a tendência é a população rural ser cada vez
menor. Uma das principais ferramentas para termos cidades boas
de se viver é um planejamento urbano adequado. Essa ciência têm
instrumentos decisivos para determinar como será a qualidade de vida
nas cidades. Por meio de um bom planejamento e da correta execução
dele, as cidades podem ser locais ordenados, sustentáveis e equilibrados.
Neste texto, você conhecerá os princípios que norteiam o planejamento
urbano e suas consequências para as cidades.

Antecedentes do planejamento urbano

Você sabe quando as cidades começaram a ser planejadas? Há muito tempo! Na
Grécia, do século IV a.C., já temos o exemplo de Mileto, uma cidade planejada
antes de ser construída, com traçados de ruas em xadrez e que, ainda hoje, é
considerada um exemplo de bom planejamento.
As aglomerações que surgem espontaneamente aparentam ser a origem
da maioria das cidades, mas nem sempre é assim. Mesmo nesses casos, a
partir de certo tamanho, passa a haver um regramento, tanto para as vias de
2 A noção de planejamento urbano

circulação – as ruas – como para os prédios e as atividades. As ruas passam

a ter de obedecer a larguras mínimas, os prédios a terem limites de altura e
as atividades comerciais e de serviços a serem limitadas a algumas zonas das
aglomerações urbanas. Quando isso ocorre, já estamos tendo algum planeja-
mento urbano, mesmo que de forma pouco relevante.
Após o período da Grécia Clássica, ao longo da história da civilização
ocidental, você pode observar algumas características próprias de cada período,
por exemplo, Roma, que seguiu o conceito de cidades com traçado xadrez (ruas
retas cruzando ortogonalmente entre si). Na idade média, o planejamento de
cidades privilegiava o modelo de fortaleza, ou seja, as cidades eram cercadas
por muros, para proteção de seus habitantes dos povos inimigos. Com a Re-
nascença, passa a haver uma integração entre o traçado urbano e os prédios
e obras de arte, que ficam mais sofisticados no Barroco.
A Revolução Industrial, no século XIX, trouxe às cidades conflitos até
então inexistentes. A proximidade entre indústrias poluentes e habitações,
bem como a insalubridade das habitações, exigiu uma ação reguladora das
autoridades sobre as propriedades privadas. Uma das respostas foi a exigên-
cia de que os prédios tivessem afastamentos para permitir a ventilação dos
ambientes internos. Assim, foram surgindo várias ideias de como as cidades
deveriam ser, a fim de melhorar a qualidade de vida das pessoas.
A primeira utilização da expressão “urbanização” é atribuída a Ildefonso
Cerdá, na Espanha, em 1867, com seu texto Teoria Geral da Urbanização.
Outros teóricos pioneiros foram Arturo Soria Y Mata, espanhol que, em 1882,
concebeu a “Cidade Linear”; Camilo Sitte, austríaco preocupado com a estética
urbana, em 1889; Ebenezer Howard, inglês que propôs a “Cidade-Jardim”, em
1898, unindo as vantagens da vida urbana com a rural; Tony Garnier, francês
que propôs uma cidade industrial, em 1901; Patrick Geddes, escocês que
teorizou sobre as cidades como organismos vivos e sobre a importância dos
aspectos sociais e pesquisas, em 1915; e Marcel Poète, francês que descreveu
a importância de conhecer os habitantes.
Já o franco-suíço Le Corbusier sintetizou vários conceitos com base da
arquitetura e urbanismo modernistas. Sinteticamente, propôs a divisão da
cidade em funções distintas: morar, trabalhar, lazer e circulação, cada qual
separada das outras. Suas ideias foram extremamente influentes no planeja-
mento urbano do século XX. O conceito de segregar as funções da cidade
certamente foi consequência dos conflitos da industrialização desregrada
anterior. Também influenciou a ideia, muito forte na década de 1930, de que
a tecnologia tudo poderia resolver, especialmente as máquinas: automóveis,
trens, aviões e, em seguida, o ar condicionado.
 A noção de planejamento urbano 3

Na prática

Veja em realidade aumentada o Plan Voisin, proposta apresentada por Le Corbusier

para a cidade de Paris.

Aponte para o QR code ou acesse o link

https://goo.gl/rPNt6i para ver o recurso.

Porém, a implantação do zoneamento absoluto defendido pelo urbanismo

modernista demonstrou vários problemas, que foram apontados na obra de
Jane Jacobs, norte-americana que, em 1961, escreveu a obra Morte e Vida de
Grandes Cidades, que se tornou um clássico do planejamento urbano. Ela
apontou que a diversidade e miscigenação enriquecem a vida urbana, ao passo
que o zoneamento extremo torna algumas zonas mortas em certos horários
(JACOBS, 2011). Posteriormente, no início da década de 1970, a crise mundial
do petróleo colocou novo entrave à concepção de que a máquina – especialmente
o automóvel de uso individual – tudo resolveria.

Principais ferramentas utilizadas para o

planejamento urbano
Após conhecer alguns dos fatos históricos da formação do planejamento urbano
contemporâneo, você precisa saber que eles são a primeira ferramenta desta
ciência: conhecer a história da cidade. O planejamento urbano é feito após
um diagnóstico da situação existente, portanto, é preciso conhecer o que vai
sofrer intervenção, além de conhecer tanto a formação e desenvolvimento
físico da cidade como a sua história.
De maneira geral, o planejamento urbano no Brasil é feito por meio de um
plano diretor para a cidade. Na realidade, o plano diretor aplica um conjunto de
ferramentas, que podem variar, não havendo uma fórmula única ou totalmente
abrangente. Cada caso é um caso, distinto dos demais, cada cidade tem suas
4 A noção de planejamento urbano

peculiaridades. Antes de prosseguir, você, agora, vai se familiarizar com

alguns conceitos pertinentes à área.

„ Urbanismo: é o planejamento da cidade como ente físico (ruas, praças,

prédios, etc.). Já planejamento urbano é a cidade física e as relações
com seus habitantes. Enquanto o urbanismo é feito basicamente por
arquitetos e urbanistas, o planejamento envolve, obrigatoriamente,
equipe multidisciplinar, incluindo arquiteto e urbanista; engenheiros
civis, ambientais, sanitaristas, etc.; advogados; geógrafos; geólogos;
sociólogos; historiadores; biólogos; profissionais da saúde; economistas;
para citar apenas alguns. É, também, muito importante e imprescindível
a participação da população.
„ Município: é a soma da área urbana com a área rural de um território.
Cidade é a parte urbana, e o restante é a área rural. Eventualmente,
na área rural pode haver núcleos urbanos. Por isso, as prefeituras são
municipais, e não somente de alguma “cidade”.
„ Plano diretor: é o instrumento básico de desenvolvimento urbano. Deve
explicitar as intenções de ordenamento territorial. No Brasil, todas as
cidades com mais de 20.000 habitantes devem, obrigatoriamente, ter
um plano diretor, além de alguns outros instrumentos, como integran-
tes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; integrantes de
áreas de especial interesse turístico, inseridas na área de influência de
empreendimentos; ou atividades com significativo impacto ambiental
de âmbito regional ou nacional, incluídas no cadastro nacional de muni-
cípios com área suscetíveis à ocorrência de desastres naturais, e onde o
Poder Público Municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no
§ 4º, do art. 182, da Constituição Federal (parcelamento ou edificação
compulsórios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressiva no tempo; e desapropriação com pagamento de títulos da
dívida pública) (BRASIL, 1988).

Passando para as ferramentas empregadas nos planos diretores que, even-

tualmente, podem ser utilizadas como leis avulsas, o zoneamento é das mais
comuns. Com o zoneamento, são estabelecidas limitações para as diversas
áreas da cidade. Ele a separa em várias zonas, como o próprio nome já indica.
Cada uma dessas zonas recebe determinações do que pode e do que não pode
ser feito nela. Podemos dividir as matérias reguladas pelo zoneamento em
atividades e construções.
 A noção de planejamento urbano 5

As atividades são a habitação, o comércio, os serviços, o lazer e a indústria. Lembra

bastante as funções urbanas definidas no urbanismo modernista. O zoneamento define
quais as atividades e o porte de cada uma que cabem em determinada área urbana.
Por exemplo, uma área pode admitir habitações com comércio e serviços de pequeno
porte, e proibir todas as demais. Já outra zona pode tolerar indústrias de grande porte,
comércio e serviços em geral, mas proibir a habitação. Entre esses dois extremos,
cabem infinitas combinações de miscigenação entre atividades e portes diversos.

Por que zonear as cidades? A melhor resposta é encontrada com o início

da Revolução Industrial, principalmente na Inglaterra. A vizinhança próxima
de indústrias poluentes com habitações sofre com barulho, poeira, fumaça e
trânsito pesado, portanto, nada mais prático do que separar essas atividades.
Onde se mora, não há fábricas, e vice e versa. Contudo, como nem toda indústria
é de grande porte e nem toda indústria é poluente, esse zoneamento não deve
ser absoluto. O planejamento urbano deve estipular distâncias seguras entre
as atividades, mas também não afastadas demais, pois assim gera-se outro
problema, que é o transporte entre as habitações e os empregos.
Dentro do zoneamento também é aplicada outra regulação, o porte das
edificações e a volumetria delas. Para cada zona será determinado quantos
metros quadrados podem ser construídos em relação à área do terreno, qual a
altura máxima e quais os afastamentos entre os prédios. Novamente, surge a
questão: para que regular e limitar o tamanho dos prédios? Para compreender
isso, você primeiro vai se familiarizar com o conceito de densidade.
6 A noção de planejamento urbano

Densidade, em planejamento urbano, é a quantidade de pessoas que moram (ou

trabalham) em determinada quantidade de solo da cidade. Geralmente, se utiliza a
medida de habitantes por hectare, em que um hectare é igual a dez mil metros qua-
drados. Conforme a densidade de um bairro, será necessária uma infraestrutura urbana
compatível: abastecimento de água, rede de esgoto pluvial e esgoto cloacal, vias de
trânsito, fornecimento de energia elétrica, linhas de transporte coletivo, postos de saúde,
etc. Se o bairro tiver mais pessoas morando ou trabalhando do que a infraestrutura
urbana comporta, as pessoas não serão atendidas em suas necessidades. Se o bairro
tiver mais infraestrutura do que a população utiliza, a cidade terá um custo muito
alto. Portanto, o zoneamento determina a densidade máxima que cada bairro pode
ter, para não haver carência nem desperdício, também chamado de “deseconomia”.

Uma maneira muito prática de controlar a densidade de um bairro é limitar

o tamanho das construções. Afinal, quanto maior for o prédio, mais pessoas
morarão ou trabalharão nele. A principal ferramenta para isso é o índice de
aproveitamento (IA), que também pode receber outras denominações, como
coeficiente.
A área do terreno deve ser multiplicada pelo IA, e o resultado será a quan-
tidade de metros quadrados que podem ser construídos sobre ele. Por exemplo,
um terreno que meça 10 metros de frente por 30 metros de profundidade tem
300 metros quadrados de área. Se o IA for 1, poderá ser construído sobre esse
terreno 300 × 1 = 300 m². Se o IA for 2,5, o cálculo será 300 × 2,5 = 750 m².
Existem outros cálculos que são utilizados para saber quais densidades
são econômicas ou não, além do conhecimento de cada área da cidade e da
infraestrutura que ela dispõe.

Além do IA, geralmente, são permitidos mais algumas quantidades de metros qua-
drados para cada terreno, que são as chamadas áreas não computáveis, ou isentas.
Por exemplo, ninguém mora ou trabalha na escada de um edifício, nem na garagem,
nem nos corredores ou sacadas. Então essas áreas não contam no IA, pois não vão
influir na densidade do bairro.
 A noção de planejamento urbano 7

Ainda há outros controles que limitam o tamanho dos prédios, como a altura,
que é estipulada em quantidade de pavimentos ou metros; e as distâncias que
os prédios devem manter das divisas. Outro importante instrumento é a taxa
de ocupação (TO), que se trata de uma porcentagem, usualmente variando
entre 60% e 90% do terreno. É a porcentagem de superfície do terreno sobre
a qual podemos construir.
Não é permitida a ocupação total dos terrenos, pois isso resultaria em
problemas de infiltração das águas das chuvas, bem como falta de ventilação
e insolação dos prédios vizinhos. Todos esses instrumentos limitam o tamanho
que um prédio pode ter e, consequentemente, sua densidade.
O planejador urbano e o gestor das cidades também podem dispor de uma série
de outras ferramentas para trabalhar, muitas das quais são relativamente recentes
e pouco empregadas. Há, portanto, ainda um grande potencial de alternativas
para enfrentar as questões urbanas atuais. Um desses instrumentos é o instituto
do “Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios” de imóveis urbanos.
Para você entender o princípio que move esse instrumento, imagine um terreno
baldio cercado de edifícios, com rua pavimentada, água encanada, eletricidade,
iluminação pública, ônibus e recolhimento de lixo (infraestrutura urbana). Agora,
imagine uma família ou uma empresa, que precisa morar ou se instalar. Se esse
terreno baldio não for disponibilizado (vendido, alugado, construído), o interes-
sado terá que ir procurar em um local mais distante, que, muitas vezes, será nas
bordas da cidade, onde ainda não há toda essa infraestrutura urbana disponível.
Dessa forma, a prefeitura terá que levar até esse local distante a infraestrutura
que ainda não há lá, mas já estava disponível em frente ao terreno baldio. Isso
gera custos excessivos para o poder público, sem beneficiar ninguém.
O instrumento do parcelamento compulsório visa forçar o proprietário
do terreno ocioso (vazio urbano) a dar uma ocupação a ele. A construir ou
vender. Na legislação, isso é denominado de função social da propriedade. A
prefeitura deve fazer constar no plano diretor as áreas da cidade onde pretende
aplicar o instrumento. Posteriormente, uma série de outras medidas podem
ser tomadas, como aumentar o imposto territorial acima da inflação, que é
chamado de “Imposto progressivo no tempo”.
O direito de preempção é quando a prefeitura tem o direito de preferência
de compra de um terreno ou prédio, se seu proprietário pretender comercializa-
-lo. Ela pode utilizar esse direito para viabilizar regularização fundiária,
implantação de equipamentos urbanos, entre outros.
8 A noção de planejamento urbano

A outorga onerosa do direito de construir está cada vez mais sendo em-
pregada nas grandes cidades, e pode, também, ser denominada “solo criado”.
Aqui, retomamos o conceito de IA, anteriormente descrito. O plano diretor
estabelece um limite de IA para cada zona e, também, um IA máximo, maior
do que o IA básico. O proprietário utiliza o IA básico e, querendo, pode
adquirir mais uma determinada porcentagem de direito de construção. Pelo
solo criado ele paga um montante à prefeitura.
A variação da outorga onerosa é a “Transferência de potencial construtivo”,
ou seja, é um instrumento muito útil na preservação do patrimônio cultural
e de áreas de preservação do meio ambiente natural. Imagine o proprietário
de um prédio tombado, cujo índice de aproveitamento está subutilizado. A
tentação de demolir o prédio histórico para construir algo maior no mesmo
local é desafiadora, mas, em vez disso, o proprietário pode vender o excedente
de IA para outro empreendedor empregar em outro local, no qual ele queira
utilizar a outorga onerosa, que no outro imóvel será solo criado.
O atual “menu” de ferramentas de planejamento urbano é bastante amplo.
Algumas ferramentas são agrupadas e utilizadas conjuntamente sob deter-
minadas condições, transformando-se, por exemplo, em “Operações urbanas
consorciadas”, que são utilizadas por prefeituras quando estas querem promover
o desenvolvimento ou a revitalização de alguma área da cidade, em conjunto
com a iniciativa privada.
Vários desses instrumentos são regulados em legislações superiores, como o
Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que regulamenta artigos da Constituição
Federal, ou na Lei do Parcelamento do Solo (Lei nº 6.766/1979), que determina
condições a serem atendidas por obrigações dos loteadores e dos municípios.

Consequências da aplicação do planejamento

urbano
O quadro jurídico brasileiro estabeleceu que nossas cidades devem ser
ordenadas, equilibradas e sustentáveis (Estatuto da Cidade). Portanto, não
podem o particular, o proprietário, o empreendedor e nem o poder público
fazerem o que bem entenderem. Cidades com conflitos são muito ruins para
seus habitantes, e os conflitos urbanos podem ser antecipados por meio do
planejamento urbano. A seguir, você verá alguns exemplos para entender
melhor esse conceito.
 A noção de planejamento urbano 9

Conflitos de miscigenação
Você já viu o que é o zoneamento, suas origens e tendências de aplicação
atual. Após os excessos do urbanismo modernista, que resultaram em zonas
segregadas, onde de dia só se trabalhava e de noite e finais de semana não
havia ninguém, vemos, hoje, um discurso contrário, que é fruto da tese da
miscigenação, inicialmente levantada por Jane Jacobs (2011), conforme já
explanado. Porém, a miscigenação também deve ter limites, não pode ser
extrema, pois, igualmente, resultará em problemas.
Zonas com indústrias não podem ter residências muito próximas, pois
mesmo que hoje as indústrias não possam poluir, devido às exigentes legislações
ambientais, elas ainda não podem prescindir do transporte pesado, que sempre
causará incômodo em áreas residenciais. Barulho, fumaça dos motores diesel,
atrapalham o trânsito, exigem reforço na pavimentação, etc. As indústrias,
quanto mais pesadas forem, devem preferencialmente ser localizadas junto
às grandes vias regionais (estradas), a fim de evitar os conflitos do transporte
pesado e eventuais poluições, como a geração de ruídos, que, muitas vezes,
é inerente aos processos produtivos e de difícil contenção.
Além das indústrias pesadas, pequenos prestadores de serviços também
podem ser incômodos as suas vizinhanças, por exemplo, serralherias, mar-
cenarias, depósitos de materiais de construção, entre outros, que também
devem receber a devida atenção na determinação dos zoneamentos urbanos.
Há, ainda, indústrias ou atividades com reais potenciais perigosos na even-
tualidade de ocorrerem acidentes, como atividades com riscos de explosões,
com riscos de contaminação do ar, do solo e da água. Podem ser necessárias,
portanto, zonas de transição entre a localização desses empreendimentos e
as demais zonas urbanas. Essas zonas de transição, podem ser muito úteis
na urbanização, pois podem ser parques (facilmente evacuados em caso de
acidentes), podem ser acidentes naturais, que preservados vão embelezar a
paisagem, reservas biológicas, entre outros.
Não é apenas a indústria que causa incômodos aos moradores. As casas
noturnas e similares (templos religiosos, que hoje utilizam equipamentos
de amplificação sonora) são grandes geradores de reclamações de poluição
sonora. O planejamento urbano pode restringir as atividades recreacionais em
determinadas zonas, nas quais os conflitos com moradores sejam moderados.
10 A noção de planejamento urbano

Cidade compacta
A densidade nas cidades deve ficar dentro de alguns limites. Por exemplo, se a
densidade for muito baixa, a cidade ficará muito cara, considerando questões
como o transporte coletivo, que terá poucos passageiros, o que impõe tarifas
altas. Contudo, cidades com densidades muito altas também são antieconô-
micas, pois, por exemplo, o transporte coletivo deverá ser de massas, como
o metrô, que é de implantação extremamente custosa. Logo, o planejamento
urbano deve buscar um meio termo.
Pesquisas indicam que a cidade de densidade excessiva resulta em problemas
de trânsito congestionado e, consequentemente, necessidade obras de vulto
(viadutos, etc.). O congestionamento da infraestrutura também é um problema,
como as redes de abastecimento de água – possibilidade de falta de água; esgoto
pluvial – possibilidade de alagamentos em dias de chuva; fornecimento de
eletricidade e pavimentação das vias, necessitando refazer todas essas obras.
Por outro lado, a densidade muito baixa resulta em deseconomias, como
os serviços públicos extremamente caros, transporte público ineficiente, ruas
desertas, equipamentos públicos subutilizados. Ambos os casos são facilitadores
da criminalidade e falta de segurança. A título ilustrativo, para fins de referência,
a densidade ótima para cidades brasileiras de grande porte, é entre 250 e 400
habitantes por hectare (densidade líquida, somente os terrenos sem contar as
vias públicas). Para obter essas densidades os índices de aproveitamento oscilam
entre 1,3 e 2 (MASCARÓ; MASCARÓ, 1996). Porém, esses valores não devem
ser adotados como regra, pois cada cidade deve ser estudada caso a caso.
Outras questões que o planejamento urbano e os planos diretores, devem
atender são saneamento, mobilidade, política habitacional, regularização fun-
diária, política de patrimônio cultural, defesa civil, resíduos sólidos, estudos
de impacto ambiental e de vizinhança.
Por fim, você deve lembrar que as cidades não estão sozinhas no mapa.
Elas têm suas vizinhas e, eventualmente, suas regiões metropolitanas. O pla-
nejamento urbano deve considerar o conjunto de cidades próximas e, conforme
o caso, necessita de um plano diretor metropolitano ou regional.
Enfim, você agora sabe que o planejamento urbano é uma ciência muito
rica, repleta de instrumentos para gestão das cidades e muito importante, uma
vez que a qualidade de vida a qual estamos sujeitos está, em grande parte,
relacionada a decisões de planejamento urbano!
 A noção de planejamento urbano 11

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Brasília, DF, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicaocompilado.htm. Acesso em: 14 dez. 2016.
JACOBS, J. Morte e vida de grandes cidades. 3. ed. São Paulo: WMF Martins Fontes, 2011.
MASCARÓ, J. L.; MASCARÓ, L. R. Avaliação da capacidade de adensamento da cidade.
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WIKIPÉDIA. Paris em 1383. [S.l.: s.n.], 2017. Disponível em: https://fr.wikipedia.org/
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em: 21 nov. 2017.

Leituras recomendadas
ACIOLY JUNIOR, C.; DAVIDSON, F. Densidade urbana: um instrumento de planejamento
e gestão urbana. Rio de Janeiro: Mauad, 1998.
BENEVOLO, L. História da cidade. 5. ed. São Paulo: Perspectiva, 2009.
BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Brasília, DF, 1979. Disponível em: http://
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BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Brasília, DF, 2001. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm. Acesso em: 25 out. 2017.
CHOAY, F. O urbanismo. 6. ed. São Paulo: Perspectiva, 2005.
CONGRESSO INTERNACIONAL DE ARQUITETURA MODERNA. Carta de Atenas. Brasília,
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HOWARD, E. Cidades-jardins de amanhã. São Paulo: Annablume; Hucitec, 2002.
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MASCARÓ, J. L. Desenho urbano e custos de urbanização. Brasília, DF: MHU-SAM, 1987.
MASCARÓ, L. E. A. R. Ambiência urbana. 2. ed. Porto Alegre: +4, 2004.
SOUZA, M. L. Mudar a cidade. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002.
VILLAÇA, F. Espaço intra-urbano no Brasil. 2. ed. São Paulo: Studio Nobel, 2001.
12 A noção de planejamento urbano

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