PROGRAMA DE EDUCAÇÃO CONTINUADA A DISTÂNCIA

Portal Educação

CURSO DE
DIREITO CONSTITUCIONAL

Aluno:

EaD - Educação a Distância Portal Educação

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 CURSO DE
DIREITO CONSTITUCIONAL

MÓDULO II

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são dados aos seus respectivos autores descritos nas Referências Bibliográficas.

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 MÓDULO II

2 TEORIA GERAL DO DIREITO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Analisando a nossa Constituição no módulo anterior, percebemos que o

objeto do Direito Constitucional é o estudo da Constituição e essa, por sua vez, deve
determinar fundamentalmente o modo de ser do Estado, a sua organização
fundamental. Assim sendo, para iniciarmos o estudo do Direito Constitucional, é
preciso ter em mente uma noção básica de Teoria Geral do Direito do Estado.

2.1 ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS

A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil

divide-se em União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em que todos são
autônomos, conforme o disposto no art. 18 da CF. Assim, o Brasil é uma República
Federativa formada pela ligação indissolúvel dos Estados, dos Municípios, do
Distrito Federal e da União. O demais ente público detém autonomia local.
Estado é uma sociedade política dotada de algumas características próprias,
ou dos elementos essenciais como povo, território e soberania. Estado é uma
sociedade política, organizada juridicamente, com o objetivo de alcançar o bem
comum, nunca um fim em si mesmo. É uma sociedade política dotada de algumas
características próprias.
Assim, o Estado pode satisfazer os interesses públicos que lhe são
atribuídos de duas maneiras segundo Michel Temer (2005):

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• Diretamente, prestando serviços sem qualquer deslocamento do desempenho de
funções para outro centro. Nesse caso, tem-se uma centralização administrativa, na
qual há um único titular das prerrogativas, competências deveres públicos.
• Repartindo suas funções com outros centros. Trata-se da descentralização
administrativa, caracterizada pela existência de vários núcleos titulares de certas
atribuições. A simples descentralização administrativa não é suficiente para
caracterizar um estado como federativo.

É bom lembrar que todos os entes da Federação brasileira possuem

autonomia política e administrativa, sendo que cabe à União exercer as atribuições
decorrentes da soberania do Estado brasileiro. A União é pessoa jurídica de direito
público interno, com sede no Distrito Federal. Manifesta-se ela tanto em nome
próprio como em nome da federação.
Cabem-lhe funções privativas enumeradas, como declarar guerra ou emitir
moeda, prevista no art. 21 da CF, ou legislar com exclusividade sobre quase todos
os principais ramos do Direito, como o Direito Civil e o Direito Penal previsto no art.
22 da CF. Assim, a soberania pertence à República Federativa do Brasil, sendo
exercida pela União.
O art. 1º da Constituição Federal estabelece que “a República Federativa do
Brasil constitui-se em Estado democrático de direito”. O parágrafo único desse artigo
dispõe que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente. Prevê esse artigo que os constituintes brasileiros, inspirando-
se na moderna doutrina jurídica e democrática, comungam do princípio de que a
atuação do Estado deve se pautar pela estrita observância das normas legais e não
pelo capricho ou a vontade circunstancial de seus dirigentes.
No Estado Democrático de Direito é fundamental que a lei seja a expressão
da vontade popular, exercida por meio de seus representantes. Duas noções
importantes estão vinculadas ao conceito de Estado Republicano, a democracia e a
representação política. Assim, no Estado moderno a democracia é representativa,
isto é, os cidadãos escolhem, por intermédio do voto, os representantes que irão
decidir os assuntos públicos no âmbito do Poder Executivo. Democracia é uma
palavra de origem grega que significa “poder do povo”.

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 O papel dos representantes eleitos é votar de acordo com a vontade dos
homens e mulheres de quem receberam essa delegação. Por isso, eles precisam
estar em permanente contato com a população, para saber quais são suas
aspirações, desejos, reivindicações, reclamações.

2.2 FORMAS DE ESTADO

O Estado organiza-se por meio de formas básicas, entre as quais se

apresentam como Federação, Confederação e Estado Unitário. Assim, para a
existência de um Estado (no sentido de país) é necessária a existência de três
caracteres: povo; território; poder e soberania.

• Povo é o elemento humano do Estado, o conjunto de pessoas que mantêm um

vínculo jurídico-político com o Estado pelo qual se tornam partes integrantes deste.
Povo é o conjunto de todos os nacionais de um país, no nosso caso, todos os
brasileiros (natos ou naturalizados). População é o conjunto de todas as pessoas
que habitam em um determinado país (um jamaicano que venha a morar no
Maranhão, por exemplo).
Cidadão é todo sujeito que pertença ao povo brasileiro e tenha capacidade
eleitoral ativa (poder de voto) ou capacidade eleitoral passiva (poder de ser votado).
Devemos sempre ter em mente que é possível ter a capacidade ativa sem ter a
capacidade passiva (um cidadão de 17 anos, por exemplo), mas não é possível ter a
capacidade passiva sem ter a ativa, já que a Constituição diz que são inelegíveis os
inalistáveis (§ 4º do art. 14 da CF/88).

• Território é o elemento material do Estado, o espaço dentro do qual este exerce a

sua supremacia sobre pessoas e bens. Ou seja, território é o espaço dentro do qual
o Estado exerce seu poder de forma exclusiva. Em sua concepção jurídica, ele é
algo bem mais amplo do que o conceito geográfico que imaginamos. Para o Direito
Constitucional Brasileiro, o território engloba o mar territorial, a plataforma

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continental, o espaço aéreo, os navios e as aeronaves militares onde quer que
estejam, por exemplo.

• Poder é a possibilidade de o Estado impor suas determinações, dentro de seu

respectivo território, utilizando a força, se necessário.

• Soberania é o elemento formal do Estado. Supremacia na ordem interna e

independência na ordem externa. Soberania é a capacidade de fixar suas próprias
competências, bem como a de tomar decisões em última instância.

Soberania e autonomia. Soberania expressa a unidade de uma ordem no

plano internacional, caracterizando um Estado perante os demais. A autonomia
interessa somente à ordem interna, sendo uma peculiaridade dos estados cuja
ordem jurídica é dividida em domínios parcelares. Se esta é apta para inovar a
ordem jurídica em determinada matéria, trata-se de autonomia política. Se, no
entanto, é capaz apenas para executar o estabelecido por um núcleo central, tem-se
a autonomia administrativa.

2.2.1 Estado Unitário

Estado unitário é formado por um único Estado, existindo uma unidade do

poder político interno, cujo exercício ocorre de forma centralizada; qualquer grau de
descentralização depende da concordância do poder central. Por exemplo, Brasil-
Império, Itália, França e Portugal.
O Estado denominado unitário apresenta-se como uma forma de Estado na
qual o poder encontra-se enraizado em um único ente intraestatal. Ou seja, é o
Estado centralizado cujas partes que os integram estão a ele vinculadas, não tendo,
assim, qualquer autonomia. No Brasil, tivemos essa forma de Estado à época da
Constituição Imperial de 1824.
Estado Simples ou Unitário: aqui não há a divisão em unidades autônomas.
Só há um governo central, como no caso da Inglaterra, que não é dividido

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politicamente. Existem alguns países que possuem certo grau de descentralização,
como no caso da Itália e da França, que são divididas em distritos que, no entanto,
não são autônomos. Essa forma de estado é caracterizada por uma centralização
político-administrativa.
É admissível que o Estado unitário promova divisões internas, para fins de
administração. Assim, é possível a divisão administrativa, agora, não a política, cuja
presença não descaracteriza o Estado unitário. Deve estar presente, contudo, a
subordinação ao poder central de qualquer entidade, órgão ou departamento criado
para exercer parcela de atribuições. O vínculo de subordinação decorre da técnica
pela qual se promove a divisão de atribuições, ou seja, a delegação. O poder central
tanto pode promover a desconcentração como regredir para a posição inicial de
concentração absoluta, inclusive, com eliminação da entidade subordinada até então
existente.

2.2.2 Estado Federado

O Brasil é uma República Federativa formada pela ligação dos Estados,

Municípios, União e Distrito Federal. Autônomos, com a possibilidade de se
autogovernarem; ou seja, Estado escolhe os ocupantes dos três poderes sem
interferência da União. Isso indica que todos podem editar normas. Federação é a
união de dois ou mais Estados para a formação de um novo em que as unidades
conservam autonomia política, enquanto a soberania é transferida para o Estado
Federal.
A primeira federação conhecida, a americana, surgiu quando se tratou de
resolver, na época, o problema resultante da convivência entre si das treze colônias
inglesas que se tornaram Estados independentes e desejosos de adotarem uma
forma de poder político unificado e de outra parte, não queriam perder a
independência, a individualidade, a liberdade e a soberania que tinham acabado de
conquistar. Com tais pressupostos, surgiu a federação como uma associação de
Estados pactuada por meio da Constituição.

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 Apresenta uma constituição rígida que não permite a alteração da repartição
de competências por intermédio de legislação ordinária, pois se assim fosse
possível, estaríamos num Estado unitário, politicamente descentralizado. Existência
de um órgão que dite a vontade dos membros da Federação; no caso brasileiro
temos o Senado, no qual se reúnem os representantes dos Estados-Membros.
O Estado federado é dividido em parcelas menores, dotadas de autonomia e
de receitas próprias, que são os Estados da Federação. Os cidadãos dos diversos
Estados-membros aderentes à Federação devem possuir:

• A nacionalidade única desta;

• Repartição constitucional de competências entre a União, Estados-membros,
Distrito Federal e Município;
• Necessidade de que cada ente federativo possua uma esfera de competência
tributária que lhe garanta renda própria;
• Poder de auto-organização dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios,
atribuindo-lhes autonomia constitucional;
• Possibilidade constitucional excepcional e taxativa de intervenção federal, para a
manutenção do equilíbrio federativo;
• Participação dos Estados no poder legislativo federal, de forma a permitir-se a
ingerência de sua vontade na formação da legislação federal;
• Possibilidade de criação de novo Estado ou modificação territorial de Estado
existente, dependendo da aquiescência da população do estado afetado;
• Existência de um órgão de cúpula do poder judiciário para interpretação e
proteção da Constituição Federal.

O caput do art. 1º da CF/88 trouxe o princípio da indissolubilidade do vínculo

federativo, que proíbe qualquer movimento separatista em nosso país. Isso não
impede que os Estados e Municípios criem subdivisões, fusões ou incorporações. O
que se proíbe é a invocação de direito de secessão para a criação de um novo
Estado soberano. Caso isso ocorra, será possível a decretação de intervenção
federal (CF, art. 34, I) com a finalidade de manutenção da integridade nacional.
Caso houvesse um movimento armado separatista, poder-se-ia cogitar, em
tese, a ocorrência do crime de ação de grupos armados contra a ordem

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constitucional e o Estado Democrático, que, segundo o art. 5º, XLIV, da CF/88, é
inafiançável e imprescritível. Os estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se
ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos estados, desde
que o povo assim decida em plebiscito, do qual participe a população diretamente
interessada e, além disso, haja a edição de uma lei complementar pelo Congresso
Nacional.

2.2.3 Confederação

É a união permanente e contratual de Estados que se ligam para fins de

defesa externa, paz interna. Também de outras finalidades que possam ser
ajustadas. Os Estados confederados conservam a soberania, guardando inclusive a
possibilidade de se desligarem da União.

2.3 AUTONOMIA DOS ESTADOS MEMBROS

Autonomia é uma margem de discrição que uma pessoa possui para decidir
sobre os seus negócios, mas sempre com delimitação dessa margem pelo próprio
direito. Daí porque falar que os Estados Membros ou municípios são autônomos:
ambos atuam dentro de uma moldura jurídica definida pela Constituição Federal
(área de competência circunscrita pelo direito).
A autonomia não possui graduação, ou seja, ela não se apresenta maior ou
menor, a autonomia é uma só. Já a competência pode sofrer variações de
quantidade de acordo com a Constituição. Assim, a Constituição de 88 concedeu
uma maior autonomia aos estados, conferindo-lhes capacidade de auto-
organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração.
Segundo Alexandre de Moraes (2003), “os estados federados são entes
políticos, dotados de autonomia, caracterizada, por três elementos: Auto-
organização, autogoverno, autoadministração”.

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 Auto-organização: é a previsão de que os estados estabelecerão suas
próprias constituições (poder constituinte derivado) e suas próprias leis, seguindo
sempre os preceitos maiores previstos na Constituição.
O poder constituinte derivado (possibilidade de os estados estabelecerem
suas próprias constituições) é limitado materialmente de forma positiva (cláusulas de
reprodução obrigatória, ou seja, elementos da Constituição Federal que devem estar
presentes na Constituição estadual) e de forma negativa (cláusulas que não podem
ser estabelecidas, sob pena de ferirem o parâmetro constitucional federal) pela
Constituição Federal.

Autogoverno: é a capacidade de escolher seus próprios governantes (que

serão os próprios deputados estaduais, governador e vice). Os cargos do Executivo
(governador e vice) seguirão as seguintes regras:
• As eleições serão realizadas no primeiro domingo de outubro e no último
domingo, se houver segundo turno, sempre no ano anterior à posse.
• O mandato será de quatro anos, permitida a reeleição apenas por uma única vez.
• A posse será em 1º de janeiro do ano subsequente ao da eleição.
• O governador não pode assumir outro cargo ou função pública, salvo em virtude
de concurso público, sob pena de perda do mandato.
• Os subsídios (remuneração) do governador, vice e secretários serão definidos por
lei estadual.

Autoadministração: a capacidade de autoadministração dos estados é

evidente diante da grande função estadual de administrar recursos e serviços
públicos. Diante disso, verifica-se a capacidade constitucionalmente instituída, por
exemplo, de instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões,
visando a um melhor planejamento.

2.4 AS FORMAS DE GOVERNO

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2.4.1 Monarquia

A monarquia é o governo de um só comando, no qual um monarca governa

de maneira absoluta e irresponsável, além da transferência do poder ser por força
de laços hereditários. O Estado monárquico pode ser conceituado pelo trinômio:
vitaliciedade, hereditariedade, irresponsabilidade.
A escolha era feita dentro da linha de sucessão dinástica, e o rei não tinha
responsabilidade política. Assim, todo o poder estava concentrado nas mãos de uma
só pessoa, que o exercia de forma ilimitada, sem qualquer controle, possuindo
poderes ilimitados tanto para fazer as leis como para aplicá-las.
A célebre frase do Rei Luís XIV, “O Estado sou eu”, reflete bem a ideia de
monarquia, que é o governo no qual a figura do governante se confunde com a
própria figura do Estado. Por conta disso, o governante só saía do governo quando
morria; o cargo era passado para os parentes mais próximos e o rei não era
responsabilizado por eventuais erros que cometesse em sua gestão (o rei não erra).
Hoje já existem as chamadas monarquias constitucionais, nas quais vigora
um poder monárquico que não é absoluto, havendo formas de limitação e de
atuação do povo no processo decisório.

2.4.2 República

A República caracteriza-se pela eletividade, temporariedade e

responsabilidade do Chefe de Estado. São feitas eleições periódicas para a escolha
deste, que deve prestar contas de seus atos para o povo que o elegeu ou para um
órgão de representação popular.
A República surgiu para se constituir em um regime alternativo à monarquia,
criando uma oposição a esta, uma vez que retirava o poder das mãos do rei
passando-o à nação (coisa pública). Nessa forma de governo, o Estado não

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pertence a nenhum rei, imperador ou deus, mas sim ao povo. Seu nome vem do
latim res (coisa) + publica, ou seja, é um Estado que pertence a todos. Dessa
maneira, os representantes serão eleitos para mandatos temporários.

2.5 OS SISTEMAS DE GOVERNO

2.5.1 O Presidencialismo

O sistema presidencialista adotado no Brasil é a criação racional e

consciente de uma assembleia constituinte. Ao contrário do parlamentarismo, que é
fruto de longa evolução histórica, desenvolvido na Inglaterra. O presidencialismo,
instituído pela primeira vez nos Estados Unidos, é uma versão republicana da
monarquia limitada ou constitucional.
Juridicamente, o presidencialismo caracteriza-se por ser um regime de
separação de poderes, e conferir a chefia do Estado e do Governo a um órgão
unipessoal, a Presidência da República. A independência do Executivo e do
Legislativo é rigorosamente assegurada. Sob as características políticas, a principal
delas no presidencialismo é a predominância do Presidente.
Nos países que adotam esse sistema, há um governante que acumula as
funções de chefe de governo, chefia do poder executivo e de chefe de Estado,
representante diplomático. O Executivo e o Legislativo são independentes,
apresentando as características básicas a seguir enunciadas:

• Chefia de Estado e Chefia de Governo são atribuídas a uma mesma pessoa

(Presidente da República);
• Presidente da República eleito pelo povo, de forma direta ou indireta; mandato
certo para o exercício da chefia do poder, não podendo o Presidente da República
ser destituído por motivos puramente políticos; participação do Executivo no
processo legislativo;
• Separação entre o Executivo e o Legislativo;

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• O Presidente da República não depende de maioria no Congresso Nacional para
permanecer no poder e não pode ser destituído do cargo pelo Legislativo, a menos
se cometa crime de responsabilidade que autorize o processo de impeachment.
Trata-se de uma “ditadura por prazo certo”, pois não há possibilidade política de
destituição de um mau governo antes de seu término, já que o Presidente da
República somente poderá ser destituído do cargo que exerce se cometer crime de
responsabilidade;
• Por duas vezes o povo brasileiro já foi convocado a manifestar-se sobre o sistema
de governo a ser adotado no Estado brasileiro, em 1963 e 1993, tendo optado, nas
duas oportunidades, por ampla maioria, pelo presidencialismo.

2.5.2 O Parlamentarismo

O parlamento é um órgão político colegiado composto por uma ou várias

assembleias, que representa a coletividade nacional e ao qual é confiado o exercício
da função legislativa, bem como, em escala variável segundo os sistemas
constitucionais, o poder de dirigir e controlar a atividade do órgão executivo. O
regime parlamentar é um sistema de organização dos poderes públicos no qual
coexistem e colaboram dois órgãos iguais em prestígio e em influência (o governo
ou gabinete, e o parlamento), que exercem um sobre o outro uma ação destinada a
limitá-los reciprocamente.
Em um regime presidencial, ao contrário, o presidente exerce a função
governamental durante toda a extensão de seu mandato, sem que a sua
responsabilidade política possa ser posta em questão pelo parlamento. O
parlamentarismo é um regime extremamente sensível às condições sociais e
políticas que lhe são subjacentes.
Particularmente sensível é ele aos sistemas de partidos. O parlamentarismo
só dá bons frutos quando se apoia no sistema bipartidário rígido (no qual somente
dois partidos verdadeiramente pesam, de modo que um deles tem sempre a maioria
absoluta no parlamento, sendo essa maioria disciplinada). Aí, o gabinete é estável e

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capaz de governar, sendo a cúpula do partido majoritário e assim orientando a
própria legislação.
Esse sistema separa as funções de chefe de governo e de chefe de Estado
em duas autoridades diferentes. Um dos melhores exemplos é o caso da Inglaterra,
em que o chefe de governo tem responsabilidade política, mas não tem mandato,
podendo ser deposto pelo parlamento, que, por sua vez, pode ser dissolvido pelo
chefe de estado, no caso, a rainha. Nesse caso, a rainha “reina, mas não governa”.
Assim, podemos classificar o Parlamentarismo como um regime de divisão de
poderes, na medida em que adota a distinção clássica das funções do Estado e sua
atribuição a órgãos diversos.
Os poderes legislativos e executivos são interdependentes. O Executivo
parlamentarista possui estrutura dualista: o rei, ou o Presidente da República, é o
chefe de Estado, com funções de representação, de cerimonial e de conselho,
enquanto o governo é exercido por um órgão coletivo e conselho de ministros ou
gabinete (ultimamente, porém, à frente desse conselho estão às constituições pondo
um chefe, o primeiro ministro, presidente do conselho ou chanceler, verdadeiro
chefe do governo).

2.5.3 Diretorial

Este sistema só pode funcionar em certas circunstâncias e em países

especiais, como a Suíça, pois seu povo é pequeno, rico e próspero, com longa
tradição de independência e velha experiência de autogoverno. É caracterizado
juridicamente pela distinção de funções, mas sem a separação delas, salvo em
relação ao Judiciário, que é independente e especializado; todavia, as decisões
sobre a elaboração das leis - a legiferação - a “execução” - estão concentradas nas
mãos de um mesmo órgão, que é a Assembleia.

2.6 REGIMES POLÍTICOS

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 De acordo com o grau de respeito à vontade do povo nas decisões estatais
temos os Democráticos e os não Democráticos.

• Democráticos: São aqueles regimes nos quais o povo detém o poder. Assim,
democracia denota poder do povo (soberania popular).

Democracia é uma palavra de origem grega, demos - povo e arché -

governo, governo do povo, é o regime político em que todo o poder emana da
vontade popular. Lincoln foi um dos que melhor definiu a democracia ao dizer que
esta era “o governo do povo, pelo povo e para o povo”. Os regimes democráticos
subdividem-se em outros três regimes: de forma direta (democracia direta), por
representantes (democracia representativa) ou combinando ambos os critérios
(democracia semidireta); esta última é a democracia representativa, com alguns
instrumentos de participação direta do povo na formação da vontade nacional.

Democracia direta: o povo é arguido diretamente a respeito das decisões que o

Estado deve tomar. Em virtude do crescimento dos Estados, é hoje um regime
pouco utilizado (somente alguns cantões suíços ainda o utilizam).

Democracia indireta: nesse regime, o povo escolhe representantes que irão fazer as
opções políticas do país.

O nosso regime político foi adotado pela Constituição brasileira de 1988, em

seu art. 1°, parágrafo único: “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”; a Carta
Magna admite como forma de participação direta do povo o plebiscito, o referendo e
a iniciativa popular.

Plebiscito: forma de manifestação da soberania popular. Nele, o eleitorado decide ou

toma uma posição diante de uma determinada questão.

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Referendo: é quase idêntico ao plebiscito, adotada determinada medida pelo
governo, ou editada uma lei, os cidadãos são consultados para ratificá-la ou lhe
retirar a eficácia, por meio de voto. Ex: lei do desarmamento.

Iniciativa Popular: Possibilita ao eleitorado participar do processo legislativo,

propondo projetos de lei, que devem obrigatoriamente ser apreciados pelo
legislativo, seja aprovando ou rejeitando. Está sujeita à adesão de determinado
número de eleitores.

• Não Democráticos

Não há prevalência da vontade popular na formação do governo; regimes

autoritários, ditatoriais e totalitários.

2.7 DIREITO CONSTITUCIONAL

Para analisar o Direito Constitucional é preciso saber o que é o Direito. O

Direito é um sistema de comandos, de normas impositivas, obrigatórias, que
orientam os homens que vivem em sociedade e que são acompanhadas de sanções
para o caso de eventual não cumprimento destas. Esse complexo conjunto de
regras impostas aos indivíduos (que se denomina ordenamento jurídico do Estado)
possui caráter de universalidade e de generalidade, sendo emanado dos órgãos
competentes, segundo os ditames da Constituição.
O direito é formado a partir da cultura ou valores morais de um povo mais
primitivamente exposto por meio de seus costumes. As velhas tradições tribais
valiam como se direito fossem, assim como em muitas épocas e lugares o direito foi
confundido com valores religiosos. Podemos, então, definir o Direito Constitucional
como sendo o ramo que procura obter o conhecimento sistematizado das regras
jurídicas relativas à forma do Estado, à forma de governo, ao modo de aquisição e
exercício do poder, ao estabelecimento de seus órgãos e aos limites de sua ação.

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 Essas regras acima são materialmente constitucionais, devendo estar
presentes em toda a Constituição, pois na medida em que a Constituição é lei
suprema do Estado e subordina o ordenamento jurídico, o seu estudo assume
extrema relevância. Assim, o Direito Constitucional fornece base e fundamento aos
demais ramos de direito.
Para o constitucionalista pátrio José Afonso da Silva (1997), “o Direito
Constitucional é o ramo do Direito Público que expõe, interpreta e sistematiza os
princípios e normas fundamentadoras do Estado”. Diz ele que seu conteúdo
científico abrange as seguintes disciplinas:

• Direito Constitucional Positivo ou Particular: é o que tem por objeto o estudo dos
princípios e normas de uma constituição concreta, de um Estado determinado;
compreende a interpretação, sistematização e crítica das normas jurídico-
constitucionais desse Estado, configuradas na constituição vigente, nos seus
legados históricos e sua conexão com a realidade sociocultural.

• Direito Constitucional Comparado: é o estudo teórico das normas jurídico-

constitucionais positivas (não necessariamente vigentes) de vários Estados,
preocupando-se em destacar as singularidades e os contrastes entre eles ou entre
grupos deles.

• Direito Constitucional Geral: delineia uma série de princípios, conceitos e de

instituições que se acham em vários direitos positivos ou em grupos deles para
classificá-los e sistematizá-los numa visão unitária; é uma ciência que generaliza os
princípios teóricos do Direito Constitucional particular e, ao mesmo tempo, constata
pontos de contato e independência do Direito Constitucional Positivo dos vários
Estados que adotam formas semelhantes do Governo.

Assim, o Direito Constitucional é o ramo do Direito Público que expõe,

interpreta e sistematiza os princípios e normas fundamentais do Estado. Estuda a
Constituição, ou seja, a lei de organização do Estado, em seus aspectos
fundamentais. Procura obter conhecimento sistematizado das regras jurídicas,

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relativas à forma do Estado, de governo, ao modo de aquisição e exercício do poder,
ao estabelecimento de seus órgãos e aos limites de sua ação.
O Direito Constitucional não existe sem o poder, pressuposto da existência
do político. Trata-se, contudo, do poder juridicamente vinculado ao Estado
Democrático das Leis, que lhe dá sentido e constitui objetivo do poder. É ligado
embrionariamente a conceitos e construções políticas que lhe servem, até hoje, de
base.

2.8 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS PRINCÍPIOS

2.8.1 Administração Pública

A Administração Pública pode ser definida objetivamente como a atividade

concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses
coletivos e subjetivamente como um conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas ao
qual a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. A Administração
Pública representa as entidades e os órgãos que realizam atividades com vistas a
concretizar as necessidades gerais e os fins almejados pelo Estado.
A administração federal compreende a administração direta e a
administração indireta:

• A Administração Pública Direta é a estrutura que representa atuação direta do

Estado por suas unidades federadas. Constitui-se dos serviços integrados na
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios (art. 76 da
CF).
• Administração Indireta corresponde ao conjunto de pessoas jurídicas de direito
público e privado, criadas (autarquias) ou autorizadas por lei (empresa pública,
sociedade de economia mista e fundação), com a finalidade de auxiliar a
Administração Direta na realização de determinadas atividades.

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 Assim sendo, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
consagrou a constitucionalização dos preceitos básicos do direito Administrativo, ao
prescrever que a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além dos
preceitos distribuídos nos 21 incisos e 10 parágrafos do art. 37 e das demais regras
previstas nos artigos 38 a 42.

2.8.2 Princípios da Administração Pública

A Constituição Federal os enuncia de modo expresso, em seu art. 37. A

administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Assim, a CF
proclama os princípios constitucionais essenciais para a probidade e transparência
na gestão da coisa pública.
Princípios estes que são postulados fundamentais norteadores de toda a
administração pública, inspirando o seu modo de agir e condutas do Estado quando
no exercício de atividades administrativas. Assim, a administração pública deve
obedecer aos seguintes princípios:

• Legalidade, previsto no art. 5°, II da CF, aplica-se normalmente à administração

pública, porém de forma mais rigorosa e especial, pois o administrador público
somente poderá fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais
espécies normativas, inexistindo, pois, incidência de sua vontade subjetiva, pois na
administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza, diferentemente da
esfera particular, em que será permitida a realização de tudo que a lei proíba. Ou
seja, à Administração só cabe fazer o que é permitido em lei (ao contrário do
particular, que pode fazer tudo que não lhe seja vedado por lei). Atua sem finalidade
própria, mas em respeito à finalidade imposta pela lei, e com a necessidade de
preservar-se a ordem jurídica.

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• Impessoalidade, o agente público deve exercer seu cargo visando ao interesse
público e não ao interesse pessoal ou de outrem. Esse princípio direciona-se a todos
os poderes de Estado, inclusive ao Poder Judiciário.

• Moralidade, não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita

legalidade, devendo ele, no exercício de sua função pública, respeitar os princípios
éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui, a partir da Constituição
de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administração pública. Ou seja, a
atividade administrativa deve estar enquadrada em padrões morais. Não se trata de
moralidade pessoal do agente, mas de elementos morais paradigmáticos (padrões)
que formam a chamada “moralidade administrativa”.

• A Publicidade faz-se pela inserção do ato no Diário Oficial ou por edital afixado no
lugar próprio para divulgação de atos públicos, para conhecimento do público em
geral e, consequentemente, início da produção de seus efeitos, pois somente a
publicidade evita os dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos,
permitindo-se os componentes recursos administrativos e as ações judiciais
próprias. Assim, todos os atos da Administração devem ser públicos, seja de forma
interna, seja de forma externa (publicação no Diário Oficial ou em jornais de grande
circulação).

• Eficiência, a EC n° 19/98 acrescentou expressamente aos princípios

constitucionais da administração pública o princípio da eficiência, findando com as
discussões doutrinárias e com as jurisprudências sobre sua existência implícita na
Constituição Federal e aplicabilidade integral. Portanto, é uma inovação da
Constituição Federal de 1988 que determina que o agente deve agir de modo
proporcional e razoável, de forma a empregar apenas os meios necessários para a
consecução dos fins da Administração Pública e de forma otimizada.
O princípio da eficiência vem reforçar a possibilidade de o Ministério Público,
com base em sua função constitucional de zelar pelo efetivo respeito dos poderes
públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta
Constituição, promover as medidas necessárias, judicial e extrajudicialmente, a sua
garantia (art. 129, II).

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 O princípio da eficiência compõe-se de algumas características básicas, tais
como: direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem
comum, imparcialidade, neutralidade, transparência, participação e aproximação dos
serviços públicos da população, eficácia, desburocratização e busca de qualidade.
Além dos princípios constitucionais acima mencionados, existem outros princípios
básicos que regem a administração pública, sendo alguns deles previsões
expressas das diversas constituições estaduais, tais como: supremacia do interesse
público, razoabilidade, proporcionalidade, presunção de legitimidade ou de
veracidade, especialidade, controle administrativo ou tutela, autotutela, hierarquia,
continuidade do serviço público, motivação.
Assim, a função política estabelece metas de governo e a administração
pública implementa e executa essas metas. Assim, a administração pública é o
instrumento que dispõe o governo para implementar suas metas. Significa que o
administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar
ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade
disciplinar, civil e criminal.
O administrador público só pode fazer o que está previsto na lei. Também,
se faz necessária a validade da conduta do administrador público, pois a sua
atividade, além de traduzir a vontade de obter o máximo de eficiência administrativa,
terá ainda de corresponder à vontade constante de viver honestamente, de não
prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence.
Por isso, o administrador precisa ser honesto, tendo a intenção de realizar o
bem comum. Deve exercer sua função com presteza, eficiência, para atender ao
interesse público e aos objetivos da lei e para isso são traçadas metas para que
sejam alcançados bons resultados. Portanto, todos os atos devem ser publicados.
Há também uma hierarquia e fiscalização, sendo vínculo que coordena e subordina
uns aos outros os órgãos do poder executivo, graduando a autoridade de cada um.
Do poder hierárquico decorrem faculdades implícitas para o superior, tais
como dar ordens, fiscalizar o seu cumprimento, delegar e evocar atribuições e rever
os atos dos inferiores. A vigilância exercida sobre a atividade dos órgãos da
administração serve para lhe assegurar a legitimidade e a conveniência.

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2.8.3 Agentes, Cargos e Funções Públicas

Os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros,

natos ou naturalizados, aos portugueses equiparados que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, desde a promulgação da EC n° 19/98, aos estrangeiros, na
forma da lei, sendo vedada qualquer possibilidade de discriminação abusiva, que
desrespeite o princípio da igualdade, por flagrante inconstitucionalidade.
Agentes Públicos são todos os agentes que, exercendo com caráter
permanente uma função pública em decorrência de relação de trabalho, integram o
quadro funcional das pessoas federativas, das autarquias e das fundações públicas
de natureza autárquica. A atividade dos agentes públicos envolve dois conceitos
importantes: cargo público e função pública.
O cargo público consiste em um lugar específico, que possui denominação
própria, instituído na organização do serviço público com um conjunto de deveres e
atribuições individuais, a ser provido e exercido por um titular. Ou seja, é o lugar
dentro da organização funcional da administração direta e de suas autarquias e
fundações públicas que, ocupado por servidor público, tem funções específicas e
remuneração fixadas em lei ou diploma a ela equivalente. Assim, cargo público é o
conjunto de atribuições e responsabilidades de um agente público. Somente podem
ser criados por lei e com denominação própria.
Funções são atribuições ou encargos destinados à realização de uma
determinada finalidade estatal. Pode existir função pública não vinculada a cargo
público, mas nunca um cargo sem função pública. Por exemplo, se houver uma
função ligada a um agente temporário, como mesário de eleições, haverá uma
função, mas não um cargo público definitivo. Esse é o chamado cargo honorífico, já
que não há vinculação do agente.
A Constituição Federal é intransigente em relação à imposição da
efetividade do princípio constitucional do concurso público como regra a todas as
admissões da administração pública, vedando expressamente tanto a ausência
deste postulado, quanto seu afastamento fraudulento, por meio de transferência de
servidores públicos para outros cargos diversos daquele para o qual foi

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originariamente admitido. A exigência do concurso público é de observância
obrigatória em toda a Administração.
O concurso público terá validade de até dois anos, podendo ser prorrogado
pelo mesmo período. A norma constitucional considera absolutamente essencial o
respeito à ordem classificatória para nomeação decorrente do concurso público, cujo
desrespeito acarretará a nulidade do ato. Assim, a regra do concurso público
consiste em pressuposto de validez da admissão de pessoal não apenas pela
administração direta como pelos entes públicos da administração indireta.

2.8.4 Remuneração do Servidor e Acumulação de Cargos

O regime remuneratório dos agentes políticos e dos servidores públicos

atende a algumas regras específicas da Constituição. A “remuneração” do servidor
público representa a soma dos vencimentos com as vantagens a que ele tem direito.
Certos cargos possuem um regime especial de pagamento, chamado subsídio,
como, por exemplo, os magistrados, os membros do Ministério Público, os
defensores públicos, policiais, cargos eletivos, ministros de Estado, etc. A diferença
entre a remuneração e o subsídio é que este é pago necessariamente em parcela
única, vedando-se qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio ou verba de
representação.
A política de remuneração dos servidores deverá, na fixação dos padrões de
vencimento e vantagens, observar: natureza, grau de responsabilidade e
complexidade da função; requisitos para investidura; peculiaridades dos cargos. O
valor das remunerações e dos subsídios deve ser publicado anualmente (princípio
da publicidade).
É vedada a cumulação de cargos, empregos e funções públicas, seja na
administração direta, seja na indireta, bem como nas fundações mantidas pelo poder
público. As exceções são apenas:

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• Dois cargos ou empregos privativos de profissionais da saúde, desde que com
profissões regulamentadas conforme a EC n° 34/2001, pois anteriormente a última
exceção reportava-se apenas à cumulação de dois cargos de médicos.
• Dois cargos de professor, sendo um de natureza técnica ou científica.
• Um cargo de vereador com outro cargo público, desde que haja compatibilidade
de horários.
As regras constitucionais de cumulação de vencimentos no setor público são
de observância obrigatória aos Estados-membros e municípios, que não poderão
afastar-se das hipóteses taxativamente previstas pela Constituição Federal.

Nota: Dispõe a Lei 12.772/2012 de mudanças no Plano de Carreira e

Cargos no Magistério Federal.

2.8.5 Estabilidade e Afastamento do Servidor Público

Estabilidade é a garantia constitucional de permanência no serviço público

outorgada ao servidor que, nomeado por concurso público em caráter efetivo, tenha
cumprido o estágio probatório, ou seja, a estabilidade consiste na integração do
servidor ao serviço público, depois de preenchidas as condições fixadas em lei, e
adquirida pelo decurso do tempo.
O instituto da estabilidade, direito para o servidor de permanência no serviço
público enquanto bem servir, representa para a administração a garantia de que
nenhum servidor nomeado por concurso poderá subtrair-se ao estágio probatório de
dois anos, por isso, não pode a administração federal, estadual ou municipal ampliar
o prazo fixado pelo texto constitucional, porque estaria restringindo direito do
servidor, mas também, não pode diminuí-lo ou estendê-lo a outros servidores que
não os nomeados por concurso.
O art. 41 da CF consagra a regra de estabilidade do servidor público como
garantia de autonomia no exercício de suas funções. A estabilidade do servidor
público, atualmente, significa que ele perderá o cargo em alguns casos, tais como:
• Sentença judicial transitada em julgado;

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• Processo administrativo;
• Avaliação periódica de desempenho;
• Adequação dos gastos públicos à lei complementar que define o limite de gastos
com o funcionalismo público (art. 169, § 4º, da CF).

O afastamento não trará qualquer prejuízo no que se refere ao benefício

previdenciário a ser pago ao servidor público, que receberá os valores como se no
exercício do cargo estivesse. Assim, o servidor que tenha de se afastar do cargo
para exercer o mandato eletivo terá garantida a contagem de tempo de serviço,
salvo para fins de merecimento.

FIM DO MÓDULO II

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