Mahoney e Thelen - Ch. 1 e Ch. 3 (Tradução)

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Uma Teoria de Mudança Institucional Gradual
James Mahoney e Kathleen Thelen
Uma vez criadas, as instituições muitas vezes mudam de maneira sutil e

gradual ao longo do tempo. Embora menos dramáticas do que as
transformações abruptas e generalizadas, essas mudanças lentas e
fragmentadas podem ser igualmente importantes para padronizar o
comportamento humano e para moldar resultados políticos substantivos.
Considere, por exemplo, a Câmara dos Lordes britânica. Esta é uma
instituição que começou a se formar no século XIII a partir de consultas informais entre
No início do século XIX, a adesão era hereditária e a câmara estava
totalmente institucionalizada no centro da política britânica.
Quem teria pensado que essa assembléia profundamente antidemocrática
de aristocratas sobreviveria à transição para a democracia? Não o antigo
Partido Trabalhista, fundado em 1900 e compreensivelmente comprometido
com a eliminação de uma câmara da qual seus constituintes eram, mais ou
menos por definição, excluídos.
Agradecemos aos participantes do Workshop sobre “Explicando a Mudança Institucional:

Ambiguidade, Agência e Poder no Institucionalismo Histórico” na Northwestern University
em outubro de 2007. Os capítulos empíricos apresentados naquele evento e as discussões
estimulantes que eles provocaram forneceram a inspiração para muitas das ideias
apresentadas neste capítulo. Para comentários escritos subsequentes sobre este ensaio,
agradecemos a Tulia Falleti, Peter Hall, Alan Jacobs, Adam Sheingate, Theda Skocpol e
Dan Slater. Também nos beneficiamos da valiosa contribuição de Suzanne Berger, Nancy
Bermeo, Giovanni Capoccia, Bruce Carruthers, Edward Gibson, Desmond King, Richard
Locke, Ann Orloff, Paul Pierson, Dick Samuels, Ben Schneider e os participantes do
Comparative His torical Social Workshop de ciências na Northwestern University e em
seminários na Oxford University e MIT
1
2 James Mahoney e Kathleen Thelen
No entanto, os trabalhistas não desmantelaram a Câmara dos Lordes – apesar de recorrentes

oportunidades para fazê-lo durante o século XX. Em vez disso, a instituição foi reformada
ao longo do tempo em uma série de movimentos mais medidos que,
sucessivamente: circunscreveu seus poderes (especialmente em 1911 por um
governo do partido), alterou sua composição (especialmente em 1958 sob um
governo conservador, com a adição de títulos vitalícios), e o tornou menos pesado e –
aos olhos de alguns – mais legítimo (em
2000 sob um governo trabalhista, reduzindo drasticamente o número de pares
hereditários). Os efeitos cumulativos dessas mudanças
permitiu que a Câmara não apenas sobrevivesse, mas também se posicionasse como
um ator significativo na defesa das liberdades civis na Grã-Bretanha.
(The Economist, 11 de fevereiro de 2006, 51). Esta é uma grande mudança -
de bastião antidemocrático dos interesses tradicionais a defensor da
direitos individuais – e ilustra que mudanças incrementais muitas vezes adicionam
até transformações fundamentais.
Embora a análise institucional tenha conquistado um lugar de destaque nas ciências
sociais contemporâneas, a vasta literatura acumulada fornece
nos com muito pouca orientação para dar sentido aos processos de mudança institucional,
como ocorreu na Câmara dos Lordes da Grã-Bretanha. Nós temos
boas teorias de por que vários tipos de configurações institucionais básicas –
constituições, sistemas de bem-estar e arranjos de direitos de propriedade – surgem em
certos casos e em certos momentos. E nós
têm teorias para explicar esses momentos cruciais em que essas instituições
configurações são alteradas e substituídas por fundamentalmente novas
uns. Mas ainda faltam ferramentas igualmente úteis para explicar as
evolução gradual das instituições, uma vez estabelecidas. Constituições, sistemas de
provisão social e acordos de direitos de propriedade
não apenas emergem e desmoronam; eles também evoluem e mudam em mais
maneiras sutis ao longo do tempo. Esses tipos de transformações graduais, todas
muitas vezes deixados de fora do trabalho institucionalista, são o foco deste volume.
Na literatura sobre mudança institucional, a maioria dos estudiosos aponta para
choques exógenos que provocam reconfigurações institucionais radicais, ignorando
mudanças baseadas em desenvolvimentos endógenos que
muitas vezes se desdobram de forma incremental. Na verdade, esses tipos de mudanças graduais ou
mudanças muitas vezes apenas “aparecem” ou “registram-se” como mudança se considerarmos uma
um período de tempo um pouco mais longo do que é característico em grande parte da

literatura. Além disso, quando as instituições são tratadas como causas, os estudiosos são
muito apto a assumir que grandes e abruptas mudanças nas formas institucionais são
Uma Teoria de Mudança Institucional Gradual 3
mais importante ou conseqüente do que mudanças de anel lentas e

incrementais. Como mostram os capítulos deste livro, essas conclusões
precisam ser repensadas. Mudanças graduais podem ser de grande
importância por si só; e as mudanças que se desenrolam gradualmente
podem ter grandes consequências como causas de outros resultados.
Um corpo de trabalho emergente fornece ideias sobre as quais podemos
construir para entender a mudança institucional gradual. Novos insights
surgiram da literatura sobre dependência de trajetória e o debate que se
seguiu sobre essa estrutura (por exemplo, North 1990; Collier e Collier 1991;
Arthur 1994; Clemens e Cook 1999; Mahoney 2000; Pierson 2004; Thelen
1999, 2004). Entre outras coisas, este trabalho levou os analistas a teorizar
as circunstâncias sob as quais as instituições estão – e não estão – sujeitas
a um “lock-in” auto-reforçado. Linhas importantes dessa literatura sugerem
que o lock-in path-dependent é um fenômeno raro, abrindo a possibilidade de
que as instituições normalmente evoluam de maneiras mais incrementais. Da
mesma forma, trabalhos como Politics in Time (2004), de Pierson, discutem
vários processos causais de movimento lento (por exemplo, causas
cumulativas, efeitos de limiar e cadeias causais) que não evocam o modelo
de mudança de equilíbrio pontuado que é frequentemente incorporado em
conceituações de dependência de trajetória (ver também Aminzade 1992;
Abbott 2001). Inspirados por esses trabalhos, Streeck e Thelen (2005)
ofereceram um inventário de padrões comumente observados de mudança
institucional gradual que nos permite classificar e comparar casos em diversos
cenários empíricos.
Para que a teorização atinja seu potencial, no entanto, os analistas
institucionais devem ir além da classificação para desenvolver proposições
causais que localizem as fontes da mudança institucional – fontes que não
são simplesmente choques exógenos ou mudanças ambientais. Algumas
questões básicas devem ser abordadas. Exatamente quais propriedades das
instituições permitem mudanças? Como e por que as propriedades de
permissão de mudança das instituições permitem (ou impulsionam) os atores
a realizar comportamentos que promovem as mudanças (e quais são esses
comportamentos)? Como devemos conceituar esses atores? Que tipos de
estratégias florescem em que tipos de ambientes institucionais? Que
características das próprias instituições as tornam mais ou menos vulneráveis
a tipos específicos de estratégias de mudança? Responder a essas perguntas
básicas é um próximo passo crítico se os estudiosos pretendem teorizar as
fontes e variedades de mudanças institucionais endógenas.
Neste capítulo, avançamos nas respostas a essas perguntas. Começamos

observando que todas as principais abordagens à análise institucional –
institucionalismo sociológico, institucionalismo de escolha racional e
institucionalismo histórico (Hall e Taylor 1996) – enfrentam problemas para
explicar a mudança institucional. Em seguida, consideramos como uma
abordagem de distribuição de poder às instituições, comum no institucionalismo
histórico e presente também em algumas vertentes do institucionalismo
sociológico e de escolha racional, fornece um motor básico para a mudança. No
entanto, para dar conta da mudança real, essa abordagem de distribuição de
poder precisa ser complementada com atenção às questões de conformidade
que vão muito além da preocupação usual com o nível ou extensão da
conformidade. Argumentamos que a mudança institucional geralmente ocorre
precisamente quando problemas de interpretação e aplicação de regras abrem
espaço para os atores implementarem as regras existentes de novas maneiras.
Expandir nosso foco para incluir essas preocupações nos permite observar e
teorizar formas de mudança incremental que são rotineiramente negligenciadas na maioria
Nossa discussão culmina com a apresentação de um novo modelo de
mudança institucional. O modelo elabora um conjunto de proposições que ligam
modos particulares de mudança incremental a características do contexto
institucional e propriedades das próprias instituições que permitem ou convidam
tipos específicos de estratégias de mudança e agentes de mudança. O modelo
vê as variações nas propriedades institucionais como encorajadoras de diferentes
tipos de estratégias de mudança, que por sua vez estão associadas a agentes
de mudança distintos que trabalham para promover tipos específicos de mudança incremen
O desafio de explicar a mudança
Apesar de muitas outras diferenças, quase todas as definições de instituições as

tratam como características relativamente duradouras da vida política e social
(regras, normas, procedimentos) que estruturam o comportamento e que não
podem ser alteradas fácil ou instantaneamente. A ideia de persistência de algum
tipo está virtualmente embutida na própria definição de uma instituição. Isso vale
para abordagens sociológicas, de escolha racional e histórico-institucional. A
conexão entre instituições e persistência torna natural que todas essas
abordagens se concentrem em explicar a continuidade ao invés da mudança. No
entanto, as três principais abordagens institucionais variam de maneiras sutis na
forma como concebem as instituições e isso acaba tendo implicações importantes
para sua capacidade de teorizar a mudança institucional.
O problema comum: foco na estabilidade e choques exógenos

O institucionalismo sociológico considera uma ampla gama de instituições,
concentrando a atenção em convenções informais não codificadas e roteiros
coletivos que regulam o comportamento humano. Definições de instituições
nesta tradição rotineiramente destacam suas propriedades auto-reprodutivas.
Por exemplo, de acordo com Powell (1991, 197), “As coisas que são
institucionalizadas tendem a ser relativamente inertes, ou seja, elas resistem aos esforços d
mudança"; para Jepperson (1991, 145), “Instituições são aquelas
padrões que, quando reproduzidos cronicamente, devem sua sobrevivência a
processos relativamente autoativados”. Para alguns estudiosos dessa ampla
tradição, as instituições estão vinculadas a códigos de adequação, e a reprodução
ocorre à medida que os atores são socializados ou aprendem a segui-los.
(Março e Olsen 1984). Para outros, as propriedades de auto-reprodução de
as instituições são de natureza cognitiva; instituições podem ser tão rotineiras e
“considerados como certos” que estão além do escrutínio consciente (Berger
e Luckmann 1967; Zucker 1983, 2). Além disso, os institucionalistas sociológicos
argumentam que os atores muitas vezes reproduzem as mesmas
lógica em vários domínios. Com organizações, por exemplo, novas
as formas organizacionais são “isomórficas” com (ou seja, semelhantes ou
compatíveis com) organizações existentes (DiMaggio e Powell 1983; Dobbin
1994; Scott 1995). Os atores levam adiante seus roteiros existentes quando
construir novas instituições mesmo quando isso não é “eficiente”.
Embora bastante poderosos como ferramentas para explicar a continuidade,
os mecanismos de perpetuação usados no institucionalismo sociológico fornecem
poucas pistas sobre possíveis fontes de mudança endógena. Se uma convenção
for reificada, como ela pode mudar? Se o isomorfismo encoraja novos
instituições para assumir a mesma forma que as antigas, onde é o locus de
dinamismo e inovação? Para explicar a transformação, portanto, os
institucionalistas sociológicos muitas vezes apontam para uma entidade ou força exógena –
por exemplo, novos quadros interpretativos importados ou impostos do
fora (por exemplo, DiMaggio e Powell 1983; Hannan e Freeman
1989) ou a evolução de “campos” políticos, jurídicos e de mercado mais amplos
(Fligstein 1996). Os estudos de mudança nesse gênero geralmente fornecem informações muito
relatos convincentes em que novos atores conseguem desestabilizar práticas ou
roteiros dominantes e impor suas alternativas preferidas (por exemplo,
Zorn et ai. 2008). Mas o que esses relatos normalmente omitem é um conjunto
de proposições gerais sobre quais propriedades dos scripts institucionais tornam
alguns deles, por vezes, mais vulneráveis que outros a este tipo
de deslocamento.
Institucionalistas de escolha racional também enfrentam dilemas quando

confrontados com mudanças institucionais. Como Levi (2008) aponta, “racionalistas
há muito reconhecem a importância de entender a mudança de equilíbrio, mas suas
análises geralmente envolvem comparações
estática em vez de uma abordagem mais dinâmica” (ver também Weingast 2002,
692). A dificuldade básica aqui está relacionada a uma visão das instituições como
mecanismos de coordenação que sustentam equilíbrios particulares (Shepsle 1989,
145; Calvert 1995, 218; Levi 1997, 27). Como Greif e Laitin colocaram,
“Uma instituição autoaplicável é aquela em que o comportamento de cada jogador
é a melhor resposta. A conclusão inevitável é que as mudanças nas instituições
autoimpostas devem ter uma origem exógena” (2004, 633; ver
também Bates et ai. 1998, 8). Essa perspectiva tem uma afinidade óbvia com
modelos pontuados de equilíbrio de mudança institucional. Mas tais modelos tendem
a traçar uma linha nítida entre a lógica (e a análise) da reprodução institucional e a da
mudança e, assim, dificultam
conceituar e teorizar processos graduais de mudança endógena.
O trabalho de Greif e Laitin (2004) representa um dos mais explícitos
esforços para lidar com o problema de uma perspectiva de escolha racional.
A análise que oferecem enfatiza efeitos institucionais indiretos – ou “efeitos de
retroalimentação” – que ampliam ou reduzem o conjunto de situações em
qual uma instituição é auto-aplicável; assim, sua solução para pensar sobre a
mudança endógena é redefinir (algumas) as
parâmetros como variáveis endógenas (ou seja, “quase-parâmetros”). Greif
e Laitin pode assim explicar a estabilidade (ou colapso) de
diferentes equilíbrios institucionais (seus casos abordam o declínio versus
a resiliência da ordem social em Veneza e Gênova e o declínio versus persistência
das clivagens étnicas na Estônia e na Nigéria). Mas seus
estrutura não deixa claro como os acadêmicos seriam capazes, ex ante,
distinguir quase-parâmetros de parâmetros, ou identificar quais
quase-parâmetros são mais propensos a serem afetados pela operação do
instituição.
Institucionalistas históricos também lutaram com o problema da

mudança institucional. E eles também têm tradicionalmente enfatizado a continuidade
sobre a mudança. Grande parte do trabalho empírico sobre dependência de trajetória,
por exemplo, foi organizado em torno de explicar a persistência
de padrões ou resultados institucionais particulares, muitas vezes durante muito tempo
períodos de tempo (para revisões de literatura, ver Mahoney 2000; Pierson
2004; Thelen 2004). Enquanto os institucionalistas históricos reconhecem a
componentes culturais das instituições, bem como as funções de coordenação que

as instituições podem desempenhar, esses estudiosos veem as instituições antes de
tudo como legados políticos de lutas históricas concretas. Assim, a maioria dos
institucionalistas históricos adota uma visão política de poder das instituições que
enfatiza seus efeitos distributivos, e muitos deles explicam a persistência institucional
em termos de retornos crescentes ao poder.
Quando se trata de explicar a mudança, os institucionalistas históricos

frequentemente chamam a atenção para “conjunturas críticas”, muitas vezes
entendidas como períodos de contingência durante os quais as restrições usuais à
ação são levantadas ou aliviadas (Capoccia e Kelemen 2007). As explicações de
mudança com foco em tais episódios às vezes também estão ligadas a argumentos
sobre o peso relativo da agência versus estrutura em várias fases.
Ira Katznelson, por exemplo, vê as instituições como restritivas principalmente em
períodos de política “estável”, mas argumenta que conjunturas críticas abrem
oportunidades para agentes históricos alterarem a trajetória do desenvolvimento
(Katznelson 2003).
Em outras palavras, também na literatura histórico-institucionalista, os estudiosos
tendem a recorrer a um modelo descontínuo de mudança em que caminhos históricos
duradouros são periodicamente pontuados por momentos de ação e escolha. Esses
argumentos, portanto, muitas vezes têm as mesmas desvantagens discutidas
anteriormente para outros modelos de equilíbrio pontuado, obscurecendo fontes
endógenas de mudança e nos encorajando a conceber a mudança como envolvendo
o “colapso” de um conjunto de instituições e sua substituição por outro.
Todas as três variedades de institucionalismo, em suma, fornecem respostas

para o que sustenta as instituições ao longo do tempo, bem como relatos convincentes
de casos em que choques ou mudanças exógenas provocam mudanças institucionais.
O que eles não fornecem é um modelo geral de mudança, particularmente um que
possa compreender fontes de mudança tanto exógenas quanto endógenas.
Estabilidade Institucional como um Problema Político e um Resultado

Político Dinâmico Se as instituições mudam não apenas em resposta a
choques ou mudanças exógenas, então suas propriedades básicas devem ser
definidas de forma a fornecer algum elemento dinâmico que permita tal mudança. A
base sobre a qual construímos aqui é aquela que concebe as instituições acima de
tudo como
instrumentos distributivos carregados de implicações de poder (Hall 1986;

Skocpol 1995; Mahoney 2010; ver também Hall [este volume]). Como observado,
essa visão das instituições é comum no institucionalismo histórico, mas também é
consistente com algumas perspectivas de escolha racional
que enfatizam o poder sobre a cooperação (por exemplo, Knight 1992; Acemoglu,
Johnson e Robinson 2005; Moe 2005), bem como alguns relatos sociológicos que
enfocam os fundamentos político-distribucionais de práticas culturais ou normativas
específicas (por exemplo, Stinchcombe
1987, Fligstein a ser publicado). Em nossa abordagem, as instituições estão repletas de
com tensões porque inevitavelmente levantam considerações sobre recursos e
invariavelmente têm consequências distributivas. Qualquer conjunto de regras ou
expectativas – formais ou informais – que a ação dos padrões terá
implicações desiguais para a alocação de recursos e, claramente, muitos
as instituições destinam-se especificamente a distribuir recursos a determinados tipos
de atores e não a outros. Isto é verdade para precisamente aqueles
instituições que mobilizam recursos significativos e altamente valorizados (por exemplo,
maioria das instituições políticas e político-econômicas).
O trabalho existente extraiu muitas implicações dessa conceituação para a
compreensão da gênese e continuidade institucional. No que diz respeito à gênese,
atores com diferentes dotações de recursos são
normalmente motivados a perseguir a criação de diferentes tipos de instituições. E as
instituições que são realmente criadas muitas vezes refletem
as contribuições relativas – e muitas vezes conflitantes entre – esses atores
diferencialmente motivados. Em alguns casos, o poder de um grupo
(ou coalizão) em relação a outra pode ser tão grande que
atores são capazes de projetar instituições que correspondam de perto às suas
preferências institucionais bem definidas. Mas os resultados institucionais precisam
não refletem os objetivos de nenhum grupo em particular; eles podem ser o resultado
não intencional de conflito entre grupos ou o resultado de “compromissos ambíguos”
entre atores que podem coordenar
significa mesmo que eles diferem em objetivos substantivos (Schickler 2001; Palier
2005).
Por essas razões, não há nada automático, autoperpetuante ou
auto-reforço sobre os arranjos institucionais. Ao contrário, uma dinâmica
componente está embutido; onde as instituições representam compromissos ou
assentamentos relativamente duráveis, embora ainda contestados, com base em
dinâmicas de coalizão, eles são sempre vulneráveis a mudanças. Por essa perspectiva,
mudança e estabilidade estão, de fato, inextricavelmente ligadas. Aqueles que se

beneficiam de acordos existentes podem ter uma preferência objetiva por
continuidade, mas garantir tal continuidade requer a mobilização contínua de apoio
político, bem como, muitas vezes, esforços ativos para resolver ambiguidades
institucionais em seu favor (Thelen 2004). Análise de Dan Slater
(este volume) da estabilidade do autoritarismo na Indonésia sob
Suharto é um excelente caso em questão. A durabilidade fenomenal do
este regime não era uma questão de auto-imposição ou mesmo de aumento
retorna ao poder; em vez disso, esse resultado dependia da criação ativa
e nutrir (ao longo do tempo, diferentes) coalizões e apoios institucionais ao regime.
Ironicamente, como mostra Slater, o equilíbrio político
que permitiu a Suharto concentrar o poder autocrático abriu o caminho
para o colapso posterior do regime, comprometendo a independência coercitiva
capacidades das instituições e organizações cooptadas.
Dada uma visão de estabilidade institucional que não se baseia apenas na
acumulação, mas também na mobilização contínua de recursos, um
importante fonte de mudança serão as mudanças no equilíbrio de poder (por exemplo,
Knight 1992, 145, 184; Thelen 1999). Isso pode acontecer de maneira direta como,
por exemplo, por meio de mudanças nas condições ambientais que reorganizam as
relações de poder. Além disso, porém, um número
dos estudiosos chamaram a atenção para aspectos menos óbvios de tais mudanças,
enfatizando, por exemplo, que os atores estão inseridos em uma multiplicidade
das instituições, e as interações entre elas podem permitir
mudanças na distribuição contínua de recursos. Alocações de recursos de um
conjunto de instituições podem moldar os resultados de conflitos de distribuição sobre
alocações de recursos conectadas a um
conjunto de instituições. Pierson e Skocpol (2002, 696) observam a importância de

fazer hipóteses “sobre os efeitos combinados de instituições e
processos em vez de examinar apenas uma instituição ou processo em um
Tempo." Atores prejudicados por uma instituição podem ser capazes de usar
`
seu status de vantagem em relação a outras instituições para promover mudanças.
Outras vertentes de estudos nesta ampla tradição examinam como o
o funcionamento esperado das próprias instituições às vezes gera pressões
para mudar. Isso pode ocorrer se os efeitos de distribuição ao longo do tempo de
instituições desencadeiam divisões entre os detentores do poder institucional. Ou
mudança pode ocorrer se as instituições desfavorecem grupos subordinados ao
ponto que eles se organizam e se identificam uns com os outros,
aumentando seu poder e capacidade de romper os arranjos institucionais

vigentes. Entre eles, essas duas possibilidades correspondem aos temas de
“elites divididas” e “grupos subordinados unidos” que às vezes são enfatizados
nas explicações da mudança (por exemplo, Yashar 1997).
Conformidade como uma variável na análise da mudança institucional

Além das mudanças no equilíbrio de poder (geradas de forma exógena ou
endógena por meio de efeitos de feedback), chamamos a atenção especialmente
para as formas de mudança que estão ligadas a questões de conformidade.
Nesse ponto, há uma diferença bastante importante entre a perspectiva de
distribuição de poder das instituições que estamos avançando aqui e algumas
alternativas proeminentes discutidas anteriormente. Em algumas versões do
institucionalismo sociológico, por exemplo, o cumprimento e a aplicação parecem
não ser problemas. Se as instituições envolvem modelos cognitivos que os
indivíduos encenam inconscientemente, então os atores presumivelmente não
pensam em não cumprir.1 Na verdade, é sua própria aceitação que torna essas
instituições auto-aplicáveis. Em relatos racionalistas, sanções e monitoramento
desempenham um papel como mecanismos para evitar o parasitismo e promover
a ação coletiva (Ostrom 1990). No entanto, em grande parte deste trabalho, a
conformidade é incorporada à definição da instituição em consideração. Em
outras palavras, o que as instituições fazem é estabilizar as expectativas (entre
outras maneiras, fornecendo informações sobre o provável comportamento de
outros) e, portanto, a fiscalização é endógena no sentido de que os custos
esperados e a extensão do descumprimento são levados em consideração no
comportamento estratégico das instituições. os atores em um equilíbrio
institucional particular (North 1990, 1993).
Se, em vez disso, rompermos com a visão das instituições como auto-
reforçadoras (através de qualquer mecanismo) e colocarmos as questões
distributivas à frente e no centro, a conformidade emerge como uma variável, e
uma variável que é crucialmente importante para a análise tanto da estabilidade
quanto da mudança. . A necessidade de impor instituições carrega sua própria
dinâmica de mudança potencial, emanando não apenas da natureza politicamente
contestada das regras institucionais, mas também, principalmente, de um grau
de abertura na interpretação e implementação dessas regras. Mesmo quando as instituiçõe
1 Devemos essa visão sobre compliance e sua diferente valência em diferentes variedades de
institucionalismo a Wolfgang Streeck, que apresentou esses pontos em um workshop sobre
instituições realizado na Itália em 2006.
formalmente codificados, suas expectativas orientadoras muitas vezes permanecem ambíguas

e sempre estão sujeitos a interpretação, debate e contestação.2
Não se trata apenas de regras inequívocas serem aplicadas para maior e
graus menores. Em vez disso, lutas sobre o significado, aplicação e
aplicação das regras institucionais estão inextricavelmente interligadas com a
alocações de recursos que eles implicam.
Em muitos casos, há simplesmente muito “jogo” no significado interpretado de regras
particulares ou na forma como as regras são instanciadas na prática. Essa visão se separa
do racionalismo orientado para o poder.
relatos como o de Knight, que reconhece a ambiguidade das regras
como um local de conflito, mas que assume que tal ambiguidade diminuirá
ao longo do tempo (1992, 76, 186) ou ser resolvido através da formalização de
as regras (1992, 176) ou ambas. Vemos a ambiguidade como um
característica, mesmo onde as regras são formalizadas. Atores com interesses divergentes
contestarão as aberturas que essa ambiguidade oferece porque importa
de interpretação e implementação pode ter consequências profundas
para alocações de recursos e resultados substantivos. Como a política do aborto
nos Estados Unidos (associado à defesa dos “direitos individuais”
e apegado a diferentes crenças sobre quando a “vida” começa) amplamente
demonstra, interpretações concorrentes de uma mesma regra podem
mobilizar coalizões bem diferentes (ver também Weir 1992). Coalizões
não apenas como representantes de instituições alternativas, mas também
como movimentos que buscam interpretações particulares do ambíguo ou
regras contestadas de uma determinada instituição.
O trabalho histórico-institucional existente e especialmente as contribuições neste volume
sugerem várias implicações que decorrem de tratar o compliance como uma variável nesse
sentido ampliado. Primeiro, o cumprimento
é inerentemente complicado pelo fato de que as regras nunca podem ser precisas
suficiente para cobrir as complexidades de todas as possíveis situações do mundo real.
Quando novos desenvolvimentos confundem as regras, as instituições existentes podem ser
alterado para acomodar a nova realidade. Essas mudanças podem envolver
criação de regras, ou podem simplesmente envolver extensões criativas de
regras para a nova realidade. Essa percepção e suas implicações para a mudança institucional
são ressaltadas pela contribuição de Adam Sheingate para
2 A ambiguidade das regras institucionais também é tema de recente volume editado por
Skowronek e Glassman (2007). Além da introdução dos editores, ver especialmente
os ensaios de Sheingate (2007) e Carpenter e Moore (2007) nesse volume.
este volume. A análise de Sheingate se concentra nas principais mudanças nas

regras que regem o Congresso dos EUA. Ele desafia um grande corpo de trabalho
que vê as regras do Congresso como mecanismos que permitem que os atores se
coordenem entre si – acima de tudo, se comprometam com credibilidade uns com
os outros para alcançar ganhos conjuntos (Weingast e Marshall1988). Tais relatos
pressupõem regras inequívocas; diferenças no conteúdo das regras produzem
resultados de equilíbrio diferentes.
Em contraste, Sheingate vê as regras como ambíguas e, portanto, elas mesmas
são objetos de escaramuças políticas. Embora essas regras certamente estabeleçam
importantes restrições à ação, Sheingate enfatiza que elas não são inequívocas.
As ambiguidades que eles incorporam fornecem aberturas críticas para criatividade
e agência; os indivíduos exploram sua abertura inerente para estabelecer novos
precedentes de ação que podem “transformar a maneira como as instituições
alocam poder e autoridade” (Sheingate, neste volume). Através de três episódios
de mudança institucional, Sheingate mostra como os atores conceberam novas
aplicações e interpretações de regras antigas para dobrar os resultados em sua
direção preferida. Em cada caso, a nova interpretação teve implicações
extremamente importantes para as estruturas de tomada de decisão do Congresso,
em particular para o poder relativo do presidente da Câmara e das minorias dentro
da legislatura.
Um segundo ponto, intimamente relacionado, diz respeito aos limites cognitivos

dos próprios atores. Mesmo quando as regras institucionais foram criadas para
acomodar situações relativamente complexas, os atores enfrentam limitações de
processamento de informações e certamente não podem prever todas as possíveis
situações futuras em que as regras escritas agora serão implementadas posteriormente.
O relato neste volume de Alan Jacobs do desenvolvimento da
A Previdência Social é um exemplo disso. Ele mostra que FDR inicialmente
concebeu a ideia de financiamento contributivo em que se baseava o sistema como
forma de se defender dos desafios que as elites da época enfrentavam dos
populistas. O financiamento contributivo tornou impossível para os políticos
expandirem o programa de forma imprudente em resposta aos impulsos populistas.
Anos mais tarde, muito depois de a ameaça populista ter diminuído, essas mesmas
disposições forneceram uma salvaguarda imprevista contra a contenção
conservadora. Como enfatiza Jacobs, o princípio contributivo continha em si
múltiplas lógicas morais e políticas, nem todas antecipadas por seus idealizadores,
mas que mais tarde se mostraram cruciais para
as coalizões (em mudança) que sustentaram e remodelaram esse conjunto de

instituições no longo prazo.
Terceiro, as instituições estão sempre embutidas em pressupostos que muitas
vezes são apenas implícitos. A noção de Emile Durkheim de “a base não
contratual dos contratos” aponta para esses entendimentos implícitos mantidos
pela comunidade relevante que são necessários para que as regras tenham
eficácia. Esses entendimentos compartilhados podem existir em diferentes graus
e podem mudar ao longo do tempo, o que muitas vezes pode desencadear uma
mudança institucional de fato, mesmo que as regras formais permaneçam
intactas. Esta é uma mensagem importante de Ato Onoma (neste volume), que
observa que, na ausência de tais entendimentos compartilhados, os “predadores”
institucionais podem sistematicamente minar as regras explorando sua letra
enquanto violam seu espírito. Aqui precisamos reconhecer que a estabilidade
institucional depende, em última análise, não apenas da continuidade nas
próprias regras, mas também das maneiras pelas quais essas regras são
instanciadas na prática (Hacker 2005; Streeck e Thelen 2005).
Quarto, o fato de que as regras não são apenas projetadas, mas também
precisam ser aplicadas e impostas, muitas vezes por outros atores que não os
designers, abre espaço (como uma questão analítica e prática) para que ocorram
mudanças na implementação ou promulgação de uma regra. . Robert Lieberman
(2006) forneceu um excelente exemplo disso em sua análise da legislação de
igualdade de oportunidades/ação afirmativa nos Estados Unidos.
Lieberman documenta que a disposição da Lei dos Direitos Civis de 1964 que
criou a Comissão de Oportunidades Iguais de Emprego (EEOC) foi profundamente
contestada e quase falhou. Um compromisso político, a versão que o Congresso
aprovou foi fraca ao extremo, mais ou menos por design. Uma vez promulgada,
no entanto, os burocratas encarregados da implementação e aplicação da
legislação trabalharam com grupos de direitos civis para levar casos aos
tribunais, que então, por meio de interpretações expansivas da lei, estenderam
os parâmetros e o escopo da legislação. O resultado foi transformar uma regra
legislativa fraca em um dos regimes de ação afirmativa mais fortes do mundo. O
ponto geral é que os executores devem decidir como e quando as regras devem
ser implementadas, e isso implica em possibilidades de mudança – em ambas
as direções, por assim dizer, seja por “derrapagem” ou por interpretações e
aplicações expansivas. Atores como a burocracia e o judiciário, responsáveis
pela implementação, interpretação e
aplicação, têm grandes papéis a desempenhar na formação da evolução institucional

(ver também Carpenter 2001).
Em suma, propomos que as propriedades básicas das instituições contenham
em si possibilidades de mudança. O que anima a mudança são as implicações de
distribuição de poder das instituições. No entanto, onde esperamos que surjam
mudanças incrementais é precisamente nas “lacunas” ou “pontos fracos” entre a
regra e sua interpretação ou a regra e sua aplicação. Este é um espaço analítico
que outras concepções de instituições (como comportamentos em equilíbrio, ou
como roteiros) essencialmente excluem por definição, mas na prática é exatamente
o espaço em que as disputas sobre – e ao mesmo tempo dentro – das instituições
assumem. lugar (Thelen 2009).
A ênfase na conformidade também abre novos caminhos para teorizar os atores

e as coalizões que impulsionam a mudança institucional. Claramente, “vencedores”
e “perdedores” institucionais têm interesses diferentes quando
trata de interpretar as regras ou dedicar recursos à sua aplicação. Mas, mais
importante para a análise da mudança institucional, os problemas de conformidade
podem confundir as linhas entre vencedores e perdedores.
Quando a aplicação de uma instituição é contestada e incerta, ou quando o
significado de uma instituição é indeciso, o interesse de um ator na continuidade
institucional pode ser equívoco e mutável. À medida que o significado e a atuação
de uma instituição mudam, também mudam as preferências dos atores.
Colocar as questões de conformidade no centro do palco, então, nos força a pensar
sobre os efeitos distributivos das instituições de maneiras mais complicadas do que
simplesmente “vencedores” e “perdedores”. Novas categorias que vão além dessa
simples dicotomia devem ser criadas para retratar e analisar os atores, padrões de
coalizão e conflitos políticos que impulsionam as políticas de mudança institucional.
A realização desse trabalho conceitual está entre as tarefas que buscamos na
próxima seção.
Explicando Padrões de Mudança Institucional
Uma abordagem distributiva sugere que as tensões dinâmicas e as pressões por

mudança são construídas nas instituições. No entanto, a própria abordagem não
especifica os diferentes modos de mudança que tal dinamismo permite ou
desencadeia. Nem incorpora uma explicação de por que um tipo de mudança ocorre
em vez de outro. O objetivo desta seção é, portanto, construir sobre a discussão até
agora, oferecendo uma
Características
de
Contexto Político
III II
Tipo de Dominante Tipo de
Agente de mudança Institucional
Mudar
Características
de
Instituição
eu
figura 1.1. Estrutura para Explicar os Modos de Mudança Institucional.
nova estrutura para identificar e explicar os tipos de mudança institucional.
Nosso modelo básico é esboçado na Figura 1.1. Aqui, as características

do contexto político e da instituição em questão, juntas, impulsionam o tipo
de mudança institucional que podemos esperar. O contexto político e a
forma institucional têm esses efeitos porque moldam o tipo de agente de
mudança dominante que provavelmente surgirá e florescerá em qualquer
contexto institucional específico, e os tipos de estratégias que esse agente
provavelmente adotará para efetuar a mudança. Na discussão a seguir,
elaboramos esse argumento, concentrando nossas observações nas três
principais conexões causais identificadas na Figura 1.1 (indicadas por I, II e
III na figura). Começamos, porém, considerando diferentes modos de mudança institu
Modos de mudança institucional

Seguindo Streeck e Thelen (2005), delineamos quatro tipos modais de
mudança institucional: deslocamento, estratificação, deriva e conversão.
Como sugere a Tabela 1.1, cada tipo é definido perguntando sobre o locus
da transformação institucional. As dimensões na tabela geram os quatro
tipos:
1. Deslocamento: a remoção das regras existentes e a introdução

de novos
2. Camadas: a introdução de novas regras em cima ou ao lado das
existentes
tabela 1.1. Tipos de Mudança Gradual
Conversão de Deslocamento de Camadas de Deslocamento
Remoção de regras antigas sim Não Não não

– Não sim não
Negligenciar regras antigas
– Não sim Sim
Impacto/promulgação alterado
de regras antigas
Introdução de novas regras sim sim Não não
3. Drift: o impacto alterado das regras existentes devido a mudanças no

ambiente
4. Conversão: a alteração da promulgação das regras existentes devido à sua

redistribuição estratégica
Compreender esses diferentes tipos de mudança institucional – incluindo

os papéis que os apoiadores e desafiantes institucionais normalmente desempenham
dentro de cada – prepara o cenário para explicar por que e como um tipo
em vez de outro normalmente ocorre.
O deslocamento está presente quando as regras existentes são substituídas por novas
uns. Este tipo de mudança pode ser abrupta, e pode implicar a
mudança radical que é frequentemente apresentada nas principais teorias institucionais. O
colapso rápido e repentino de instituições e sua substituição por
as novas que acompanham as revoluções obviamente envolvem deslocamento. No
entanto, o deslocamento também pode ser um processo lento. Isso pode
ocorrem quando novas instituições são introduzidas e competem diretamente com
(em vez de complementar) um conjunto mais antigo de instituições. Novas instituições
são muitas vezes introduzidos por atores que eram “perdedores” sob o antigo sistema.
Se os defensores institucionais do antigo sistema se mostrarem incapazes de impedir
deserção às novas regras, então o deslocamento gradual pode ocorrer.
Por exemplo, o avanço de instituições orientadas para o mercado na China e
Cuba opõe um novo sistema institucional a um mais antigo. Quanto mais
e mais atores desertarem para as instituições de mercado, eles podem corroer e
lentamente ultrapassar os arranjos anteriores controlados pelo Estado.
A estratificação ocorre quando novas regras são anexadas às existentes,
mudando assim as maneiras pelas quais as regras originais estruturam o comportamento
(Schickler 2001; Thelen 2003). Diferentemente do deslocamento, a estratificação não
introduz instituições ou regras totalmente novas, mas sim
envolve emendas, revisões ou acréscimos aos existentes. Tal
camadas podem, no entanto, trazer mudanças substanciais se as emendas alterarem

a lógica da instituição ou comprometerem a reprodução estável do “núcleo” original.
Por exemplo, adicionar uma opção de voucher a um sistema escolar existente,
mantendo outros recursos intactos, provavelmente desencadeará mudanças que,
com o tempo, interferem na reprodução estável de escolas de bairro e no
financiamento local associado.
Os processos de estratificação geralmente ocorrem quando os desafiantes
institucionais não têm a capacidade de realmente mudar as regras originais (ou,
como no deslocamento, de estabelecer uma instituição ou sistema alternativo
explícito). Em vez disso, eles funcionam dentro do sistema existente, adicionando
novas regras sobre ou ao lado das antigas. Embora os defensores do status quo
possam preservar as regras originais, eles são incapazes de impedir a introdução de
emendas e modificações. Cada novo elemento pode ser uma pequena mudança em
si mesmo, mas essas pequenas mudanças podem se acumular, levando a uma
grande mudança a longo prazo.
A deriva ocorre quando as regras permanecem formalmente as mesmas, mas
seu impacto muda como resultado de mudanças nas condições externas (Hacker 2005).
Quando os atores optam por não responder a tais mudanças ambientais, sua própria
inação pode causar mudança no impacto da instituição.
Por exemplo, mudanças na população em distritos eleitorais estabelecidos em muitas
democracias podem levar a problemas de má distribuição, distorcendo os resultados
eleitorais ao ampliar a representação de alguns distritos sobre outros. No Japão, o
Partido Liberal Democrata consolidou e manteve seu domínio na política eleitoral,
em parte negligenciando ativamente a redistribuição dos assentos da Dieta para as
cidades em resposta à urbanização. Os políticos que resistem aos esforços para
revisar os limites dos distritos em face dos movimentos populacionais estão
promovendo mudanças por deriva, uma vez que sua inação tem o efeito de alterar
resultados substantivos.3 A conversão ocorre quando as regras permanecem
formalmente as mesmas, mas são interpretadas e promulgadas de novas maneiras
(Thelen 2003). Essa lacuna entre as regras e sua instanciação não é motivada
por negligência diante de uma configuração alterada (como acontece com a deriva);
em vez disso, a lacuna é produzida por atores que exploram ativamente as
ambiguidades inerentes às instituições. Através da redistribuição, convertem a
instituição em nova
3 Agradecemos a Alan Renwick e Giovanni Capoccia por este exemplo.

objetivos, funções ou propósitos. O “velho institucionalismo” na sociologia está

repleto de exemplos de inovadores institucionais trabalhando com materiais
existentes para criar soluções para novos problemas. Em alguns casos, a
conversão resulta da incorporação de novos adeptos ou da assunção do poder por
uma nova coligação política que, em vez de desmantelar velhas instituições, as
utiliza de novas formas (Selznick 1949).
Pense na maneira como a YMCA foi redirecionada durante um longo período de
tempo e em resposta à secularização de uma missão primordialmente religiosa
para uma organização mais ampla e orientada para a comunidade (Zald e Denton
1963; Zald 1970). Nesse caso, novas elites chegaram ao poder e as orquestras
trataram a mudança de dentro para fora. No entanto, em alguns casos, mesmo
aqueles que são desfavorecidos por uma instituição podem obter tração das
estratégias de conversão. Sem a capacidade de destruir uma instituição, os
desafiantes institucionais podem ser capazes de explorar suas ambiguidades
inerentes de maneiras que lhes permitam redirecioná-la para funções e funções mais favoráve
efeitos.
Link I: Contexto Político, Características Institucionais e

Modos de Mudança As diferenças no caráter das regras
institucionais existentes, bem como no contexto político predominante, afetam a
probabilidade de tipos específicos de mudança. A questão-chave é como conceituar
as dimensões das instituições e do contexto político que mais importam para
explicar as variações nos modos de mudança institucional. Podemos fazer duas
perguntas amplas:
1. O contexto político oferece defensores do status quo

possibilidades de veto fortes ou fracas?
2. A instituição visada oferece aos atores oportunidades para exercer poder
discricionário na interpretação ou aplicação?
As respostas a essas duas perguntas produzem o espaço analítico representado

na Tabela 1.2, que adotamos (com modificações) de Hacker (2005).
Como a tabela sugere, as diferenças nas possibilidades de veto e a extensão da
discricionariedade na aplicação e interpretação institucionais estão associadas a
diferentes modos de mudança institucional.
Tomando cada dimensão separadamente, vamos primeiro discutir a questão
das possibilidades de veto, que podem derivar tanto de veto players especialmente
poderosos ou de vários pontos de veto institucionais (por exemplo,
tabela 1.2. Fontes contextuais e institucionais de mudança institucional
Características da Instituição Alvo

Baixo nível de Alto nível de
Discrição em Discrição em
Interpretação/ Interpretação/
Aplicação Aplicação
Forte
Veto Camadas Deriva
Possibilidades
Características de
o contexto político
Fraco
Veto Deslocamento Conversão
Possibilidades
Tsebelis 2002). De qualquer forma, as possibilidades de veto são altas onde existem
atores que têm acesso a meios institucionais ou extrainstitucionais de
bloqueio de mudança. Esses atores podem ter acesso a recursos de veto

tanto em relação às mudanças nas próprias regras (formais ou informais)
e mudanças na aplicação das regras na prática. Atores com forte
`
capacidade de veto em relação a uma determinada instituição, no entanto, pode não
`
gozar dessa força em relação a outras instituições. Por exemplo, um banco central
independente pode ser um poderoso veto player em relação a mudanças na
instituições financeiras, mas não instituições de assistência social.
Onde pretensos agentes de mudança enfrentam contextos políticos com inúmeras

possibilidades de veto, será difícil para eles mobilizar os
recursos e montar uma coalizão que possa substituir as regras institucionais existentes.
Assim, o deslocamento é improvável no contexto de forte
possibilidades de veto. Da mesma forma, os esforços de conversão ativa serão difíceis
nesse contexto, uma vez que os poderes de veto também se aplicam ao domínio da regra
promulgação. Em vez de deslocamento ou conversão, deriva e estratificação
são mais promissoras como estratégias de mudança em ambientes políticos
com fortes veto players. Isso é verdade porque a deriva e a estratificação não
exigem a realização de quaisquer alterações diretas nas antigas instituições e não
dependem de alterar as próprias regras ou mudar ativamente sua promulgação.
Com a deriva, a mudança institucional surge do descaso de uma instituição, ou mais
precisamente, da falha em adaptar e atualizar uma instituição
de modo a manter seu impacto tradicional em um ambiente alterado. Poderosos veto
players podem ser capazes de defender as instituições existentes contra
deslocamento total, mas seus poderes de veto são muitas vezes insuficientes para
evitar a deriva, pois isso normalmente exige que os torcedores tomem decisões
passos para reforçar o apoio a uma instituição como o social, econômico ou
mudança de contexto político. As instituições políticas monárquicas, por exemplo,
foram gradualmente transformados em meros vestígios institucionais à medida que os
poderes reais repetidamente se mostraram incapazes de defender com sucesso o antigo
maneiras em um ambiente em mudança marcado por formas parlamentares crescentes
e seus apoiadores.
Com camadas, a mudança institucional cresce a partir do apego
de novas instituições ou regras sobre ou ao lado das já existentes. Enquanto
poderosos veto players podem proteger as velhas instituições, eles não podem
necessariamente impedir a adição de novos elementos. Assim, por exemplo,
Os sociais-democratas de toda a Europa conseguiram impedir os conservadores de
desmantelar os regimes públicos de pensões, mas não conseguiram
foi capaz de parar a adição de pensões complementares voluntárias
ao lado do sistema público, que os conservadores esperam que aponte a balança para este
último no longo prazo (Clark e Whiteside 2003;
Hacker 2005).
A outra dimensão explicativa diz respeito às diferenças na extensão
às quais as instituições estão abertas a interpretações conflitantes e variações em sua
aplicação. Como argumentamos, adotar uma abordagem distributiva às instituições significa
tratar o cumprimento das regras institucionais como uma variável que pode mudar ao longo
do tempo. Na prática,
no entanto, o grau de poder discricionário dos atores na implementação de regras varia de
uma instituição para outra.4 Por exemplo,
fazer cumprir e implementar os benefícios de desemprego normalmente envolvem
algum arbítrio por parte daqueles que administram tais benefícios. Se
os benefícios estão ligados à exigência de que os beneficiários estejam “procurando
ativamente por trabalho”, o que exatamente isso significa (King 1995)? Se os trabalhadores puderem
receber benefícios apenas enquanto não conseguirem encontrar “ emprego alternativo
apropriado ”, que tipos de empregos se pode esperar de uma pessoa
pegar? As fontes de variação no escopo da discricionariedade que governa
permitem são, obviamente, bastante variados: a complexidade das regras,
os tipos de comportamentos regulados pelas regras, a extensão dos recursos
4 O grau de discricionariedade embutido em diferentes configurações institucionais também “mapeia

sobre” grandes diferenças entre as tradições do direito comum e do direito civil. A importância
dessa diferença para uma variedade de resultados substantivos foi explorada por vários
de estudiosos (por exemplo, La Porta et al. 1998 para finanças e desenvolvimento).
mobilizado pelas regras, e assim por diante, tudo importa. No contexto atual, no
entanto, estamos preocupados simplesmente com a variação na extensão do
poder discricionário que os atores têm nos níveis de interpretação e aplicação e
não em identificar as fontes de tal variação.
Diferenças nos níveis de discricionariedade na interpretação ou aplicação
das regras ajudam a explicar os modos de mudança institucional. Se os possíveis
agentes de mudança enfrentarem uma instituição na qual há muito pouco espaço
para discrição na aplicação, então os resultados da conversão e da deriva são
menos prováveis. A conversão normalmente ocorre quando as regras são
ambíguas o suficiente para permitir interpretações diferentes (frequentemente contrastantes)
Como notaram os estudiosos do desenvolvimento político americano,
interpretações conflitantes da cláusula de comércio da Constituição (um simples
forro que dá ao Congresso poder para “regular o comércio com nações
estrangeiras e entre os vários estados”) foram aproveitadas em apoio a mudanças
bastante massivas na economia e política social nos Estados Unidos, incluindo a
consolidação dos direitos trabalhistas durante o New Deal, bem como avanços
importantes nos direitos civis na década de 1960 (Orren 1991; Mettler 1998;
Skrentny 2002).5
A deriva pode ocorrer quando uma lacuna se abre entre as regras e a
aplicação (neste caso, muitas vezes uma lacuna devido à negligência). Por
exemplo, e como observaram os observadores das relações trabalhistas nos
Estados Unidos, diferentes administrações presidenciais têm sido associadas a
resultados muito diferentes em relação à segurança no local de trabalho,
dependendo de quão vigorosamente a Administração de Segurança e Saúde
Ocupacional (OSHA) aplica as leis existentes. A mesma observação foi feita
sobre a organização sindical sob diferentes presidentes, dependendo de quem
eles nomeiam para liderar o National Labor Relations Board (NLRB), encarregado
de interpretar e fazer cumprir as leis trabalhistas neste país (ver, especialmente,
Freeman 1985; Klein e Wagner 1985, especialmente 79-83; Moe 1987). Nesses
casos e em muitos outros como eles, há um enorme espaço para resultados
diversos mesmo sob regras estáveis, dadas as diferentes interpretações (estreita/
ampla) e aplicação (vigorosa/frouxa) dessas regras.
Em suma, as capacidades administrativas podem ser especialmente

importantes para a conversão e a deriva, porque a fraqueza nessas frentes pode criar
5 E desde a década de 1990, as interpretações da cláusula de comércio tomaram outro

rumo, conservadora – sendo usadas pela Corte Rehnquist para limitar as áreas em que o
Congresso pode legislar. Agradecemos a Dan Galvin por esta observação.
aberturas estratégicas para aqueles que se opõem às regras dos livros. Por
contraste, os outros dois modos de mudança, camadas e deslocamento,
não confie na exploração de ambiguidades nas próprias regras. Esses
resultados são estratégias prováveis para agentes de mudança que percebem que a
transformação não pode ocorrer aproveitando-se de uma disjunção entre
regras e cumprimento. Com a estratificação, a antiga instituição permanece em
lugar, mas é alterado através da introdução de novas regras. Com
deslocamento, a velha instituição é simplesmente substituída – direta e
abrupta ou gradualmente ao longo do tempo. De qualquer forma, a mudança ocorre de
uma maneira que não implica em mudar a interpretação ou aplicação de
regras que permanecem intactas.
Link II: Agentes de Mudança e Mudança Institucional

Abordando questões de mudança institucional e contemplando a
tipos de estratégias que são mais prováveis de conduzir tal mudança em diversos
configurações institucionais também levanta a questão: exatamente quem são os agentes
por trás de tal mudança? E por que eles realizam um comportamento que leva
à transformação? De uma perspectiva distributiva sobre as instituições,
como vimos, uma resposta inicial é que os perdedores institucionais conduzem
mudam precisamente porque se beneficiam de tal mudança. Ainda temos
também vi como a noção de vencedores e perdedores é muitas vezes muito simples
para situações reais. As ambiguidades inerentes às instituições e
as incertezas sobre a atuação institucional complicam as avaliações sobre quais atores
são favorecidos e desfavorecidos. E a
fato de que os atores estão simultaneamente incorporados em várias instituições
muitas vezes os deixa vencedores em algumas arenas, mas perdedores em outras. Nós precisamos
uma estrutura para pensar sobre os agentes de mudança que vai além do
dicotomia grosseira entre vencedores e perdedores.
Também precisamos separar os comportamentos de curto prazo dos atores de seus
estratégias de longo prazo.6 Não devemos, por exemplo, confundir
comportamento em conformidade com as regras com o objetivo geral de manutenção
institucional. Os atores podem, em vez disso, perseguir uma estratégia de conformidade
de curto prazo a serviço de objetivos insurrecionais de longo prazo. Precisamos ainda
estar ciente de que a mudança institucional não precisa emergir dos atores
com motivos transformacionais. Em vez disso, a mudança institucional pode ser um
6 Agradecemos a Alan Jacobs por enfatizar a importância disso para nós.

tabela 1.3. Tipos de Agentes de Mudança
Procura Preservar Segue as regras de

Instituição Instituição
Insurreições Não Não

Simbiontes sim Não
Subversivos Não sim
Oportunistas Sim não Sim não
subproduto não intencional que cresce a partir de lutas de distribuição em

que nenhuma parte buscou explicitamente as mudanças que eventualmente ocorreram.
Achamos útil postular quatro agentes básicos de mudança: insurrecionais, simbiontes
(parasitários ou mutualistas), subversivos e
oportunistas.7 Definimos esses atores formalmente perguntando duas
perguntas:
1. O ator busca preservar as regras institucionais existentes?

2. O ator segue as regras institucionais?
As respostas a essas perguntas se ligam às estratégias que acabamos de discutir

e são especificados na Tabela 1.3.
A identificação dos agentes de mudança é útil para fins explicativos: cada
tipo de agente está associado a um modo particular de mudança institucional,
bem como uma estratégia particular preferida para efetuar tal mudança.
Essas associações existem porque os interesses ou comportamentos contrastantes
`
dos agentes de mudança vis-à-vis a continuidade institucional fomentam diferentes
padrões de mudança. Em outras palavras, diferentes tipos de agentes de mudança
surgem em diferentes contextos institucionais, e onde são bem sucedidos
modos específicos de mudança institucional provavelmente se seguirão.
Os insurrecionais procuram conscientemente eliminar as instituições existentes
ou regras, e o fazem mobilizando-se ativa e visivelmente contra
eles. Rejeitam o status quo institucional e nem sempre respeitam
por seus regulamentos. Os insurrecionais podem ser especialmente propensos a emergir
quando grupos de indivíduos são prejudicados por várias instituições
que se reforçam mutuamente, ligando suas identidades a posições gerais
7 Claramente, qualquer ator pode ocupar diferentes papéis no contexto de diferentes políticas institucionais – por
exemplo, adotando uma postura oportunista em uma arena, mas
assumindo o papel de insurrecional em outro contexto ou em outro momento. Então, o
os agentes de mudança que identificamos referem-se a papéis em vez de identidades fixas.
dentro de complexos de instituições. Essas semelhanças objetivas podem fornecer uma

base para a identificação subjetiva e, assim, coordenar o coletivo.
açao.
A variedade insurrecional de inovador institucional é amplamente orizada e representa

a maneira como muitos institucionalistas pensam sobre
agentes de mudança ao explicar padrões abruptos de mudança. De fato,
quando as insurreições prevalecem nos conflitos, elas podem liderar períodos críticos
de conjuntura que veem a rápida derrubada da institucionalidade.
status quo em favor de regras radicalmente novas. Os insurretos, portanto,
pode estar especialmente ligado a padrões de deslocamento total. Além disso, o rápido
deslocamento das instituições é precisamente o seu objetivo. Se
deslocamento ocorre gradualmente, é provável porque os insurrecionais são
incapazes de fazer as coisas mudarem tão rapidamente quanto gostariam.
Os simbiontes vêm em duas variedades – parasitas e mutualistas – e
em ambos os casos dependem (e prosperam) em instituições que não são de sua própria
fazer. Na variedade parasitária, esses atores exploram uma instituição para
ganho privado mesmo que dependam da existência e ampla eficácia
da instituição para alcançar esse ganho. Enquanto contam com a preservação da
instituição, os próprios parasitas realizam ações que
contradizem o “espírito” ou propósito da instituição, prejudicando-a a longo prazo.
Parasitas podem florescer em ambientes onde
expectativas sobre a conformidade institucional são altas, mas o real
capacidade de fazer cumprir essas expectativas é limitada. De fato, os parasitas
não persistirá se os apoiadores institucionais forem capazes de manter e sustentar
instituições para resolver essas lacunas na conformidade. Como resultado, os parasítios
estão especialmente associados à deriva, ou à negligência das instituições
manutenção em face do deslizamento entre a regra e as práticas no
chão.
Em suas encarnações mutualistas, os simbiontes também prosperam e
obtêm benefícios de regras que não escreveram ou projetaram, usando essas
regras de novas maneiras de promover seus interesses. Neste caso, porém,
atividade simbiônica não compromete a eficiência das regras ou
a sobrevivência da instituição. Em vez disso, os mutualistas violam a carta de
a regra para sustentar e sustentar seu espírito – em contraste com os parasitas, que
explorar a letra da regra enquanto viola seu espírito.8 Mutualistas são
não associado à mudança institucional por deriva; na verdade, eles
8
Agradecemos a Bruce Carruthers por ressaltar a possibilidade alternativa.
normalmente contribuem para a robustez das instituições, expandindo a coalizão

de apoio na qual a instituição se baseia.9 O capítulo deste volume de Ato Onoma
fornece uma ilustração vívida da lógica da variedade parasitária da agência
simbionte e suas implicações para a estabilidade e mudança institucional . Onoma
contesta os relatos predominantes de instituições de direitos de propriedade como
racionalmente projetadas para garantir resultados econômicos eficientes. Em
consonância com a visão das instituições avançadas neste volume, ele descreve
os regimes de direitos de propriedade como carregados de conflito. Ele mostra
que no Quênia “vigaristas” e “malandros” exploraram sistematicamente um
sistema recém-institucionalizado de documentação de terras, jogando com as
crenças das pessoas na validade dos documentos para defraudá-las trocando
documentos falsos por dinheiro. Assim, o regime de direitos de propriedade do
Quênia sofreu uma deriva, à medida que os políticos negligenciavam
sistematicamente a derrapagem na promulgação do regime. De fato, longe de
trazer os plenos poderes do Estado para reprimir tal comportamento parasitário,
os próprios políticos abraçaram a lógica e as estratégias desses vigaristas,
trocando a proteção da propriedade por apoio político. Em casos como esse, o
comportamento parasitário (como no mundo natural) pode comprometer a
estabilidade do próprio sistema.
Pois enquanto os direitos de propriedade estáveis podem sobreviver a infrações
isoladas desse tipo, a multiplicação de reivindicações fraudulentas compromete
as próprias crenças nas quais as práticas fraudulentas se baseiam. O resultado
para o Quênia, como Dan Slater observou de forma colorida no workshop do qual
este volume cresceu, foi “a tragédia dos vigaristas”.
Os subversivos são atores que procuram deslocar uma instituição, mas, ao
perseguir esse objetivo, eles mesmos não infringem as regras da instituição. Em
vez disso, disfarçam efetivamente a extensão de sua preferência pela mudança
institucional, seguindo as expectativas institucionais e trabalhando dentro do
sistema. Do lado de fora, eles podem até aparecer
9 Os mutualistas às vezes são, portanto, associados (como os oportunistas, discutidos mais

adiante) à conversão. Em alguns casos, o surgimento de simbiontes é função de efeitos de
retroalimentação, pois atores que não estiveram envolvidos no desenho de uma instituição
passam a investir na instituição e desenvolvem interesse em sua sobrevivência. O estudo de
Thelen (2004) sobre formação profissional na Alemanha é um exemplo. O movimento sindical
do país se opôs à criação de um sistema de treinamento baseado na empresa no final do
século XIX, mas à medida que as fileiras dos sindicatos se avolumavam com trabalhadores
que haviam conquistado suas credenciais nesse sistema, os sindicatos desenvolveram um
interesse em manter e controlar essa instituição em vez de do que desmontá-lo. O resultado
geral foi tornar o sistema mais robusto, expandindo sua coalizão de apoio.
ser apoiadores das instituições. Mas eles esperam seu tempo, esperando o momento
em que possam se mover ativamente em direção a uma postura de
oposição. Enquanto esperam, podem encorajar mudanças institucionais
promovendo novas regras à margem das antigas, desviando assim
apoio aos acordos anteriores. Nesse sentido, os subversivos podem
estar especialmente associado a padrões de estratificação, em que novos elementos
institucionais são enxertados em antigos. Ainda dependendo do
características do contexto político-institucional, podem também estimular
conversão institucional e os tipos de negligência que promovem a deriva institucional.
De qualquer forma, a subversão traz mudanças à medida que os desenvolvimentos
a periferia segue para o centro.
Capítulo 2 (este volume) por Tulia Falleti fornece uma ilustração de
mudança via subversão. Como ela demonstra, a mudança no Brasil de
um sistema de saúde fragmentado (mas centralizado) para um sistema universal (mas
descentralizado) não ocorreu abruptamente com a
transição do autoritarismo para a democracia. Em vez disso, ela identifica
desenvolvimentos de longa percolação em nível local durante o período autoritário,
em que os defensores de um sistema baseado em municípios se infiltraram nas
instituições existentes e lançaram as bases para uma
tipo diferente de regime. Enquanto operavam dentro dos amplos parâmetros do
sistema existente, esses ativistas exploraram lacunas cruciais e
aberturas para ação em nível local para colocar em prática um sistema mais
descentralizado ao lado e dentro do sistema existente, mas cuja
lógica era completamente diferente da prevalecente. As ações
dos subversivos foram cruciais para os resultados posteriores e, no entanto, é
importante ressaltar que essas mudanças não foram o resultado de ações heróicas.
agentes operando “contra todas as probabilidades”. Em vez disso, como Falleti deixa claro,
havia características significativas das instituições autoritárias anteriores (sobretudo,
a tentativa de penetração no campo) que se
crucial para a habilidade dos subversivos de trabalhar contra o sistema de
dentro dele.
Finalmente, os oportunistas são atores que têm preferências ambíguas

sobre a continuidade institucional. Eles não procuram ativamente preservar
instituições. No entanto, porque se opor ao status quo institucional é
caros, eles também não tentam mudar as regras. Oportunistas em vez disso
explorar quaisquer possibilidades existentes dentro do sistema prevalecente para
atingir seus fins. De fato, o peso dos oportunistas dentro de uma instituição pode ser
uma importante fonte de inércia institucional. Sua preferência por
fazer uso das possibilidades existentes sobre a estratégia mais arriscada de mobilização
para a mudança torna os oportunistas – por sua inação – “naturais”
(de facto) aliados dos apoiantes de uma instituição. Assim, além do poder
assimetrias observadas anteriormente, os oportunistas ajudam a explicar por que mudar um
o status quo institucional é muitas vezes muito mais difícil do que defendê-lo.10
Quando emergem como agentes de mudança, os oportunistas muitas vezes se envolvem
nas estratégias de conversão: ambiguidades na interpretação ou implementação das regras
existentes fornecem o espaço para que elas sejam redistribuídas
essas regras de maneiras imprevistas por seus designers. O destino final
das Reformas de Auroux, um pacote de leis aprovadas por um governo socialista na França
em 1981, é um exemplo disso (Howell 1992).
Essas leis foram projetadas para sustentar a fraqueza historicamente fraca do país.
sindicatos e fortalecer a negociação coletiva, reforçando a
voz e poder do trabalho no nível da fábrica. No entanto, como Chris Howell
(1992) mostra, o desfecho paradoxal foi algo como o contrário: em um contexto de crise
econômica e profunda antipatia por parte
dos empregadores franceses para o trabalho organizado, as empresas apreendidas e
explorou ambiguidades na lei para promover o desenvolvimento de formas específicas de
representação trabalhista das empresas que competiam com os sindicatos –
assim, de fato, marginalizando ainda mais os sindicatos e enfraquecendo a barreira
coletiva.11
Em suma, podemos generalizar sobre a afinidade entre tipos particulares
de atores e modos de mudança da seguinte forma: Os insurrecionais buscam
deslocamento, mas se contentará com o deslocamento gradual. Simbiontes procuram
para preservar o status quo institucional formal, mas sua variedade parasitária realiza ações
que causam deriva institucional. Subversivos procuram
deslocamento, mas muitas vezes funcionam a curto prazo em nome da estratificação.
Os oportunistas adotam uma abordagem de esperar para ver enquanto buscam a conversão
quando convém aos seus interesses.
10
Somos gratos a Giovanni Capoccia por esse insight.
11 Além disso, e consistente com os argumentos expostos anteriormente, Howell (1992) traça
esse resultado a ambiguidades que foram construídas na lei como resultado da complexa
coalizão que presidiu a sua passagem, que neste caso fatiosamente incluiu uma minoria de
atores representando uma tradição mais antiga dentro da esquerda francesa comprometida com
autogestão do trabalhador. Howell observa que “o pacote [legislativo] final foi . . . uma
compromisso e uma miscelânea de elementos” (p. 183), e ele atribui seus efeitos paradoxais
a “uma certa plasticidade do direito” em que as principais disposições se tornaram “Trojan
cavalos” para estratégias que eram antitéticas aos propósitos expressos da lei (pp. 182,
185).
tabela 1.4. Fontes contextuais e institucionais de agentes de mudança
Características da Instituição Alvo
Baixo nível de Alto nível de

Discrição em Discrição em
Interpretação/ Interpretação/
Aplicação Aplicação
Forte Subversivos Simbiontes Parasitários

Veto
(em camadas) (deriva)
Possibilidades
Características
do Político
Contexto
Fraco Insurreições Oportunistas
Veto (Conversão)
(Deslocamento)
Possibilidades
Link III: Como o contexto e as instituições moldam os agentes de mudança

Reunindo aspectos de contexto e tipos de atores, podemos também gerar algumas
proposições gerais sobre os tipos de ambientes
em que diferentes agentes podem emergir e prosperar. Conforme Tabela 1.4
sugere, o caráter das regras institucionais existentes e o contexto político predominante
são novamente os principais fatores explicativos. Mudar
agentes tornam-se o passo intermediário através do qual o caráter de
as regras institucionais e o contexto político fazem seu trabalho causal.
Primeiro, insurreições podem surgir em qualquer cenário, mas são mais
propensos a florescer em ambientes caracterizados por baixa discrição e
fracas possibilidades de veto. A baixa discrição é bastante compatível com estratégias
de deslocamento total (em oposição à conversão ou desvio), enquanto
menos possibilidades de veto significa que os defensores do status quo que
pode ser esperado para resistir à mudança não estará bem posicionado para contrariar
esforços insurgentes visando o deslocamento.
Em segundo lugar, os simbiontes da variedade parasitária são a imagem espelhada de
isso, prosperando em ambientes caracterizados por fortes possibilidades de veto
e alta discrição de execução. Uma vez que os simbiontes parasitas desejam
manter o status quo institucional formal, fortes veto players (muitos
pontos de veto) ajudam a garantir esse resultado. Ao mesmo tempo, porém,
simbiontes parasitas precisam de alta discrição na aplicação, porque isso
lhes dá espaço para alterar a valência e o significado de
as regras.
Terceiro, pode-se esperar que subversivos surjam e prosperem em contextos

em que a existência de fortes possibilidades de veto e poucas oportunidades de interpretação
e promulgação de regras dificulta a oposição
atores para violar abertamente ou mesmo burlar as regras de uma instituição. Nisso
ambiente, os agentes de mudança devem trabalhar dentro do sistema para alcançar
seus objetivos.
Finalmente, os oportunistas tendem a prosperar em ambientes onde há uma grande
muita discrição na forma como as instituições são promulgadas e há poucos
veto players ou pontos para evitar mudanças institucionais reais. Nisso
cenário, os apoiadores institucionais podem fechar os olhos para aqueles que
converter voluntariamente as instituições para seus próprios propósitos, desde que
não se oponham abertamente às regras institucionais. Além disso, instituições
desafiantes não precisam buscar estratégias insurrecionais, já que as lacunas
entre as regras e a promulgação estão disponíveis para eles explorarem. Em vez
do que se opor às instituições diretamente, então, os desafiantes institucionais capturam
recursos agindo como oportunistas que redistribuem as
regras para seus próprios fins.
Dinâmica de Coalizão e Política de Mudança Institucional

A discussão anterior desenvolveu amplas proposições sobre o
condições sob as quais tipos particulares de agentes de mudança provavelmente
emergem como dominantes, e também identificou o tipo de mudança que
está associado a cada agente. Na realidade, é claro, os agentes de mudança geralmente
não trabalhe sozinho. Em vez disso, eles devem agir em conjunto com outros atores
institucionais – outros defensores e oponentes das instituições existentes.
Por causa do viés do status quo das instituições – enraizado na filosofia de Shepsle
(1986) “cunha de incerteza”, bem como em retornos crescentes ao poder institucionalizado
– o sucesso de vários tipos de agentes em efetuar
mudança normalmente depende crucialmente das coalizões que eles são capazes de
forjam deliberadamente ou que emergem inesperadamente no curso da luta distributiva.
Como observa Peter Hall (neste volume), o poder relativo
de vários atores é extremamente importante para afetar sua capacidade de
montar a coalizão de que precisam para mudar (ou defender) os arranjos existentes. Embora
essas coalizões sejam inevitavelmente moldadas pelas
em questão, é possível fazer generalizações sobre como diferentes atores transformadores
podem e não podem forjar alianças com aqueles
que se beneficiam e não se beneficiam das regras vigentes. Tabela 1.5
apresenta a lógica desses alinhamentos perguntando, de forma ampla, se um
tabela 1.5. Alinhamentos de coalizão
Aliados a instituições Aliados a instituições

Apoiadores Desafiantes
Insurreições Não sim

Simbiontes sim Não
Subversivos Não Não
Oportunistas Sim não Sim não
determinado ator buscará alianças com os apoiadores de uma instituição ou seus

desafiantes, tendo em mente que parte da tarefa é muitas vezes mobilizar
defensores ou oponentes latentes em ação.
Algumas das conexões aqui são diretas. Por exemplo, o
interesses dos insurrecionais estão, por definição, em desacordo com os dos
os defensores do status quo. Os insurrecionais devem buscar alianças
com outros desafiantes institucionais que têm suas próprias razões (possivelmente
substancialmente diferentes) para se opor aos arranjos existentes.
Os oportunistas, por outro lado, estão disponíveis para todos os tipos de alianças,
incluindo alianças com insurreições, dependendo da política
ventos. De fato, o sucesso das insurgências muitas vezes depende crucialmente
forjar uma aliança com oportunistas que, em princípio, não são
comprometidos com as instituições existentes. Os oportunistas podem ser trazidos
tal coalizão, no entanto, somente se os insurrecionais puderem convencê-los
que a mudança é provável ou mesmo inevitável – momento em que os oportunistas
assumirá a causa insurgente. Esta é, de fato, uma das lições
que emergiu da literatura sobre a transição do comunismo em
Europa Oriental. Kuran (1991), por exemplo, mostrou que o sucesso
das forças pró-democracia dependia crucialmente de sinais de que uma massa crítica
de apoio à mudança havia sido reunido pelos insurrecionais;
à medida que a mudança começou a parecer mais provável, as preferências reveladas dos cidadãos
mudou drasticamente. Beissinger (2002) documenta uma “cascata” semelhante

efeito em que uma revolução bem sucedida em uma região encorajou insurgentes
em países vizinhos e (adicionamos) no processo
trouxe oportunistas para a aliança para a mudança.
Outros aspectos da política de coalizão implicados pela estrutura
neste capítulo são ainda mais intrigantes. Por exemplo, subversivos
(como os do capítulo de Tulia Falleti) precisam trabalhar na medida
possível sob o radar dos atores dominantes. Isso significa que,
apesar de sua preferência pela mudança, eles podem não se alinhar
(certamente não abertamente) com insurrecionais. Em vez disso, eles trabalham

por conta própria, nos bastidores ou nas sombras. Como Pierson apontou
durante nosso workshop, os efeitos são como os de “cupins no porão” – as
mudanças que esses atores fizeram podem aparecer apenas com um atraso, e
então vir à tona repentinamente (no exemplo de Falleti, com a transição para a
democracia ), ainda que o próprio processo de mudança tenha sido gradual.
Finalmente, os simbiontes são, de certa forma, os mais interessantes dos

agentes de mudança que exploramos aqui. Em ambas as variedades (mutualista
e parasitária), os interesses dos simbiontes são amplamente consistentes (e de
muitas maneiras dependem) da preservação das instituições do status quo. Isso
os torna aliados prontos de defensores do status quo e oponentes de insurreições.
Mas como os objetivos substantivos dos simbiontes estão frequentemente em
desacordo com os dos atuais apoiadores institucionais, estranhas coalizões
podem surgir. O capítulo de Alan Jacobs fornece um bom exemplo desse tipo de
coalizão “batista-contrabandista”. Em seu relato, uma característica-chave do
sistema de Previdência Social dos EUA – o financiamento contributivo – foi
sustentado em conjunto em um período de instabilidade (anos 1950) por uma
improvável aliança de progressistas sociais e conservadores fiscais. Para os
progressistas, o financiamento baseado em contribuições forneceu uma lógica
política e moral convincente para manter e expandir incrementalmente o
programa, enquanto os conservadores adotaram esse mesmo recurso pela
maneira como impediu que essa expansão fosse longe demais. Esses tipos de
alianças não são incomuns para simbiontes, que “aparecem” para apoiar
instituições criadas por outros e com propósitos diferentes em mente.
Conclusão
Com base em trabalhos conceituais anteriores e aproveitando as lições que

podemos extrair da análise de instâncias concretas de mudança institucional,
este capítulo apresentou uma teoria de mudança institucional gradual. O
argumento enfatiza a interação entre características do contexto político e
propriedades das próprias instituições como crucialmente importante para
explicar a mudança institucional. Também chama a atenção para os diferentes
tipos de agentes de mudança – e estratégias associadas – que provavelmente
florescerão em ambientes institucionais específicos.
A teoria sugere uma agenda potencialmente ampla e convida a mais
pesquisas sobre mudanças institucionais graduais. Ele oferece novos conceitos
e proposições causais para os estudiosos usarem e colocarem em uso em seus estudos.
próprias investigações. De fato, em vez de promover um debate abstrato sobre

metateoria ou definições, esta estrutura pretende estimular e
ajuda na análise substantiva da mudança institucional - seja em
casos individuais ou em conjuntos de casos. Em última análise, os argumentos que
propuseram só podem ser avaliados por meio da análise de casos concretos e
episódios reais de mudança institucional. Por outro lado,
é através de sua aplicação que os conceitos e proposições que
avanço pode ser ainda mais refinado e elaborado.
Avaliar empiricamente a teoria dessas formas substantivas é algo que pode e
deve ser realizado por institucionalistas de todos os matizes
nas ciências sociais. Embora tenhamos desenvolvido ideias desenvolvidas no
campo do institucionalismo histórico (e os capítulos que se seguem se originam
principalmente nessa tradição também), nossas proposições podem ser exploradas
com igual lucro por institucionalistas sociológicos e de escolha racional.
Quaisquer que sejam as disputas atuais entre estudiosos associados a correntes
alternativas de institucionalismo, suas visões não são tão diferentes a ponto de
proibir uma agenda de pesquisa comum focada em
mudança. Como sugere o capítulo final de Peter Hall, analistas institucionais de
diferentes escolas podem se beneficiar combinando seus melhores
insights na busca compartilhada de uma explicação válida. Quaisquer que sejam
as extensões e revisões que surjam do uso da estrutura que temos
aqui exposto, este volume terá servido a seu propósito se estimular
mais estudiosos para explorar questões abrangentes sobre mudanças institucionais
graduais em diversos tempos e lugares.
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O potencial contraditório das instituições
A ascensão e declínio da documentação da terra

no Quênia
Ato Kwamena Onoma
Eu queria um documento [de terra] porque é como uma certidão de casamento para uma
mulher. Isso dá a você [o marido] a confiança de que ninguém nunca vai incomodá-lo.
Um velho agricultor em Taita Taveta, no Quênia, em uma entrevista de 2005 com o

autor
[Títulos de terras] são meros pedaços de papel.

William ole Ntimama, ministro do governo local, Quênia, “The Indigenous and the
Natives”, Weekly Review (Nairobi), 9 de julho de 1993.
Introdução
O declínio gradual das instituições que asseguram os direitos de propriedade nos

apresenta um quebra-cabeça interessante. Essas instituições têm uma série de
características que devem apresentar efeitos de feedback positivo e garantir sua
força contínua. Os sistemas de documentação fundiária, que constituem
componentes-chave dessas instituições, podem ajudar membros informados e
bem conectados da sociedade a adquirir faixas de terra, dando a esses atores um
incentivo para perpetuar tais sistemas de documentação (Scott 1998, 48).
Agradeço a Peter Hall, James Mahoney, Yaba Ndiaye, Abbey Steele, Kathleen Thelen,
Elisabeth Wood e aos participantes do Workshop sobre Institucionalismo Histórico realizado
na Northwestern University (26 a 27 de outubro de 2007), bem como aos membros do Yale
Comparative Workshop de Política, para comentários sobre este artigo. A pesquisa para este
artigo foi parcialmente financiada por uma International Dissertation Research Fellowship do
Social Science Research Council.
63
64 Ato Kwamena Onoma
Além disso, como títulos e outras formas de documentos e registros de terras

podem ajudá-los a manter suas propriedades, podemos esperar que os
proprietários de terras invistam na garantia da operação eficaz desses
sistemas. Além de ajudar a resolver questões de propriedade, os sistemas
de registro criam incentivos para sua perpetuação, facilitando o uso produtivo
da terra e a transformação dos direitos da terra em capital (de Soto 2000).
As pessoas envolvidas nesses modos de uso da terra têm, portanto, interesse
em manter sistemas de registro eficazes. Além disso, ao tornar essa
exploração da terra mais lucrativa, esses arranjos institucionais atraem novos
atores para esses usos da terra e, assim, aumentam o conjunto daqueles
dedicados à estabilidade institucional. Por essas razões, o desenvolvimento
de sistemas de documentação fundiária deve promover mudanças que
reforcem em vez de prejudicar os direitos de propriedade.
Neste contexto, a história da documentação dos direitos à terra no Quênia
apresenta um verdadeiro enigma. Introduzida pela administração colonial no
início de 1900 para auxiliar as atividades comerciais dos colonos europeus,
a documentação fundiária foi posteriormente estendida à população africana
e foi calorosamente acolhida e reforçada pelo governo pós-colonial após a
independência em 1963. Mas, em vez de demonstrar a trajetória esperada
de aumentar a estabilidade das instituições que têm efeitos de feedback
positivo, a prática de registro de títulos gradualmente erodiu e, em 2004, caiu
em descrédito (Quênia 2004, 189). Muitos foram rápidos em culpar o choque
exógeno da democratização multipartidária em 1991 por esse declínio (Klopp
2000, 2002; Kenya 2004, 82). efeitos de feedback (Mahoney 2000; Katznelson
2003).
Se tais instituições operam para aumentar o apoio à sua própria existência

continuada, então seu declínio deve ser devido a fatores externos ao seu
funcionamento.
No entanto, esse foco no choque exógeno da redemocratização no Quênia
é um erro. Em maio de 1991, meses antes do anúncio da democracia
multipartidária no Quênia, a exploração da documentação
1 Muitos formuladores de políticas que entrevistei também atribuíram esse declínio inteiramente ao
processo de redemocratização da década de 1990. Entrevistas com um funcionário do Ministério de
Terras em Nairobi (Ken 1), 14 de fevereiro de 2005, e um membro do conselho de controle de terras
no distrito de Nyeri (Ken 18), 3 de março de 2005.
A ascensão e declínio da documentação da terra no Quênia 65
e o subsequente cancelamento de centenas de títulos de propriedade pelo

Supremo Tribunal do Quênia levaram um colaborador do conceituado jornal
de Nairóbi Weekly Review a se perguntar se a suposição de que um título dá
direitos irrevogáveis à propriedade ainda era verdadeira.2 Ainda mais
importante, grande parte do a exploração fraudulenta de documentos de terra
e direitos de propriedade que se seguiram à redemocratização espelharam (e
talvez até copiaram) atividades semelhantes na década de 1970. Então, por
que essa instituição, que deveria apresentar fortes efeitos de feedback
positivo, mudou ao longo do tempo?
Para responder a essa pergunta, destaco o potencial contraditório das
instituições em explicar a mudança gradual. Por “potencial contraditório das
instituições” quero dizer a capacidade das instituições de simultaneamente
cultivar e sustentar coalizões dominantes que apóiam a perpetuação dessas
instituições e gerar grupos marginais que prosperam em subverter essas
instituições. Esses grupos marginais tiram vantagem das regras institucionais
ao violar secretamente o propósito pretendido pelas regras – eles são
precisamente a variedade parasita de “simbiontes” a que Mahoney e Thelen
se referem na introdução deste volume. Nas lutas entre apoiadores
institucionais e atores parasitas, os choques exógenos podem desempenhar
um papel, mas nem sempre como as únicas ou mesmo as principais causas
da mudança institucional. Choques exógenos muitas vezes apenas exacerbam
a vantagem existente de um grupo ou tendência sobre outros.
A primeira parte deste capítulo detalha a tentativa do estado de introduzir
e expandir a documentação da terra no Quênia e os efeitos positivos de
feedback que esses esforços tiveram ao longo do tempo. Os esforços
agressivos de funcionários do estado colonial e pós-colonial popularizaram
os documentos de terra no Quênia (Meek 1949, 93-94; Quênia 2004). Mas
no final da década de 1990, após um longo processo de erosão e deriva, a
eficácia dos documentos de terra diminuiu drasticamente (Quênia 2004, 189).
A segunda parte desta seção empírica detalha assim como o sistema de
documentação fundiária contribuiu ao longo do tempo para seu próprio
declínio. Eu localizo uma causa significativa do declínio na eficácia dos
documentos de terra no Quênia nas atividades graduais de forças parasitárias
alimentadas e sustentadas pelo próprio sistema de documentação de terra que essas fo
A promoção da documentação da terra no ambiente queniano produziu e
empoderou um eleitorado dominante de colonos brancos
2 “Qual o valor de uma escritura de propriedade?” Weekly Review (Nairobi), 31 de maio de 1991.
e novas elites negras fundiárias que apoiaram a documentação da terra e

defenderam vigorosamente a “santidade dos títulos de terra” (Quênia 2004, 16).
Esforços vigorosos do estado colonial e pós-colonial para encorajar a
documentação da terra criaram a expectativa popular de que a posse de um
determinado pedaço de papel poderia conferir certos direitos a uma parcela
de terra específica (Kenya 2004, 16). Mas, ao mesmo tempo, a documentação
da terra fomentou o surgimento de vigaristas marginais dedicados à sua
exploração. Ao manipular habilmente as crenças sobre a documentação da
terra e os instrumentos legais que as sustentavam, os vigaristas, trabalhando
na relativa segurança de seus escritórios, foram capazes de trocar
documentos de terra falsos por dinheiro e, assim, fraudar pessoas em todo o país.3
Na década de 1970, políticos bem relacionados, copiando os vigaristas,
aproximaram a exploração subversiva de documentos fundiários do
mainstream da economia política do Quênia. Eles usaram documentos de
terra para acumular e implantar apoio político. A emissão e venda de
documentos falsos tornou-se uma excelente forma de arrecadar dinheiro
para campanhas eleitorais, para comprar o apoio de vários indivíduos e
grupos e para dissuadir possíveis opositores. Fornecer documentos de terra
para as pessoas sem realmente dar-lhes a terra acabou sendo uma excelente
maneira de levá-los a participar de comícios políticos. Além disso, ao
prometer terras para detentores de documentos em várias áreas do país, os
políticos poderiam mudar a composição dos círculos eleitorais . . Assim, o
problema não era apenas de fraca capacidade estatal. Nem que o sistema
de documentação da terra não estivesse bem estabelecido em primeiro lugar.
O problema era que, à medida que as pessoas próximas ao Estado adotavam
as técnicas dos vigaristas, as agências estatais ficavam cada vez menos
dispostas a usar seus poderes para impedir a exploração fraudulenta da
documentação da terra por essas pessoas. As atividades
3 Carta do comissário distrital, Kwale, ao oficial distrital da Divisão Costeira, Kwale, 4 de

abril de 1968, Arquivos Nacionais do Quênia (doravante KNA) CC/12/47; carta de JM
Masesi de Garissa ao ministro de terras e assentamentos, 25 de junho de 1968, KNA
CC/12/47; e carta do diretor administrativo do Kenya Express Land and Estate Agent ao
Sr. James Crispus, 5 de abril de 1968, KNA CC/12/47.
4 “Vanity Shares”, Weekly Review (Nairobi), 20 de junho de 1980; “Empresas Falsas”,
Weekly Review (Nairobi), 23 de maio de 1980; e “Ngwataniro at Crossroads as Internal
Problems Surface”, Weekly Review (Nairobi), 12 de dezembro de 1977.
de executivos de empresas compradoras de terrenos politicamente bem

relacionados sustentaram um processo de deriva institucional gradual. Os líderes
do Estado não conseguiram sustentar adequadamente as instituições ameaçadas
pela atividade parasitária generalizada. Quando líderes estatais seniores abraçaram
atividades semelhantes após o choque exógeno da redemocratização na década
de 1990, isso apenas promoveu um processo que já estava minando a eficácia do
sistema de documentos fundiários no Quênia.
A conclusão deste capítulo examina as implicações do potencial contraditório
das instituições para a literatura sobre a economia política do Quênia, bem como
sobre a mudança institucional e a estabilidade em geral. Como fica claro a partir
da análise aqui, a ênfase extrema em choques exógenos como a redemocratização
para explicar a mudança em instituições que exibem efeitos de feedback positivo
é equivocada e negligencia os processos endógenos que impulsionam a mudança
ao longo do tempo. Dadas as constantes possibilidades de mudança que o
potencial contraditório das instituições permite, o foco excessivo nas chamadas
conjunturas críticas no estudo da mudança institucional também precisa ser mais
bem avaliado. Há mais aberturas e processos de mudança do que tais relatos,
imersos no modelo de mudança de equilíbrio pontuado, permitem.
O potencial contraditório das instituições
Streeck e Thelen (2005, 1-2) apontam que uma linha dominante de pesquisa sobre
mudança em instituições que exibem efeitos de feedback positivo enfatiza as
consequências de mudanças descontínuas repentinas provocadas por choques
exógenos. Tais instituições são caracterizadas por fortes períodos de estabilidade
produzidos por seus efeitos de feedback positivo (Mahoney 2000; Pierson 2000).
Esses períodos de estabilidade são pontuados por momentos disruptivos de
mudança – conjunturas críticas – quando choques exógenos quebram as
instituições, criando episódios de contingência que permitem aos agentes escolher
entre alternativas (Pierson 2004, 144). Essa ênfase em fontes exógenas de
mudança institucional é fundamentada em uma compreensão das instituições
como entidades não ambíguas que estruturam o comportamento de maneira
coerente e uniforme (Arthur 1994; North 1990, 94; Pierson 2000, 76-77). Diz-se
que exercem o que Schneiberg (2005, 103), em modo crítico, chamou de “pressões
isomórficas” sobre os agentes por meio de incentivos e consequências distributivas
que criam e reforçam eleitorados dedicados.
para a sobrevivência dessas instituições, e que encolhem e aumentam os custos para

aqueles que possam estar interessados em mudanças institucionais.5
Um corpo de trabalho pequeno, mas crescente, levantou a possibilidade de
mudanças graduais em vez de abruptas, e sugeriu que fatores endógenos podem
desempenhar um papel significativo na geração de mudanças em instituições com
efeitos de feedback positivo (DiMaggio 1988, 13; Greif e Laitin 2004, 634; Thelen
2004; Schneiberg 2005, 128; Streeck e Thelen 2005; Schneiberg e Clemens 2006,
218). Tais análises são parcialmente fundamentadas em uma compreensão das
instituições como entidades ambíguas (ver Comaroff 1980, 107; Thelen 2000, 105;
Ngugi 2004, 472; Jackson 2005, 229). Uma dimensão da ambiguidade das instituições
é que as formas institucionais não necessariamente ditam funções específicas e
tornam todas as outras funções impossíveis (Thelen 2000, 105). Como Thelen (2000,
105) apontou, o papel de uma instituição pode mudar ao longo do tempo à medida
que novos interesses chegam ao poder ou à medida que o ambiente que enfrenta os
antigos interesses é alterado.
Eu levo essa linha de argumentação um passo adiante ao apontar que as

instituições auto-reforçadas podem conter contradições internas que oferecem o
potencial de mudança. As instituições podem engendrar e sustentar grupos dominantes
que apóiam sua existência continuada e, simultaneamente, fomentam grupos parasitas
que prosperam explorando-os de maneiras que podem, em última análise, contribuir
para o declínio das instituições. Essa visão extrai insights, mas também se afasta da
ideia de “segregação temporal”6 encontrada em obras que subscrevem o que
DiMaggio (1988, 13) chama de “lógica interna da contradição” no processo de
institucionalização (Barley e Kunda 1992). , 386; Schneiberg 2005, 106). De acordo
com essa ideia, os fatores responsáveis pela ascensão de uma instituição no tempo
1, então, contribuem para seu declínio no tempo 2.
Aqui, no entanto, mostro que algumas das mesmas coisas sobre as instituições que
produzem coalizões dominantes investidas em sua perpetuação também criam e
sustentam simultaneamente grupos parasitas subordinados cujas atividades subvertem
as instituições. A coexistência dessas forças torna uma instituição, mesmo no auge
de sua influência, sujeita à contenção e exploração por grupos subversivos.
5 Leblebici et al. (1991, 336) e Thelen (1999, 392-396) apontam esse mesmo retrato de
como as instituições funcionam.
6 Estou usando um termo que Stephen Barley e Gideon Kunda (1992, 386) emprestam de
David Maybury-Lewis (1989).
Instituições com efeitos de feedback positivo criam expectativas estáveis

e condições materiais que, ironicamente, podem engendrar sua própria subversão por
parte de grupos que exploram essas crenças. Esses grupos dependem de outros
jogar por regras que eles próprios ignoram. Muitas instituições, incluindo sistemas de
direitos de propriedade, trabalham criando certas expectativas em
as mentes dos agentes sobre os significados e implicações de
atos e símbolos. Assim, o sucesso de uma instituição depende e
pode ser medido pela tenacidade com que as pessoas se apegam às expectativas que a
instituição gera. Por exemplo, um sistema de títulos de propriedade
registro é bem-sucedido na medida em que leva as partes a acreditar que
vários documentos representam direitos a pedaços de terra. Essas crenças e
expectativas permitem que os sistemas de titulação facilitem as transações de mercado
envolvendo terra. No entanto, algumas dessas mesmas expectativas também podem
tornar mais fácil para os agentes parasitas se alimentarem de instituições de maneiras que
minar sua eficácia e força geral. No Brasil, por exemplo,
vigaristas exploraram a confiança dos ambientalistas americanos e europeus e venderam
aos estrangeiros “títulos” inúteis de terras estatais
na Amazônia. Um vigarista particularmente bem sucedido foi capaz de vender
“títulos” para uma área do tamanho da Irlanda.7
O funcionamento de uma instituição auto-reforçada também pode criar condições

materiais cuja exploração por atores parasitas faz com que a instituição se desvie de seu
propósito pretendido. As instituições podem, por exemplo,
restringir o fornecimento de um bem ou suprimir a concorrência por certos bens.
Quando isso ocorre, podem surgir oportunidades para atividade parasitária. Por
exemplo, suprimindo os fornecedores de álcool, a Lei Seca nos Estados Unidos
Os Estados criaram oportunidades altamente lucrativas para contrabandistas. Enquanto
os contrabandistas abraçaram a Lei Seca por causa das altas margens de lucro que ela
lhes dava, suas atividades subverteram o esforço para impedir a
consumo de álcool – o ponto principal da Lei Seca.8
Essa perspectiva nos convida a ir além da visão predominante de que
O fracasso institucional ocorre apenas porque alguns atores que são desfavorecidos ou
que detestam instituições particulares se propõem a destruir
(Thelen 2000, 107; Schneiberg 2005, 120-121; Schneiberg e
7 “Brazil Hunts Amazon Land Thief”, BBC News, 9 de janeiro de 2001, http://news.bbc
.co.uk/2/hi/americas/1107272.stm (acessado em 12 de junho de 2007).
8 Yandle (1983) lança luz sobre essas situações em que “contrabandistas” e “batistas”
coincidem em seu apoio às instituições, embora suas atitudes em relação aos objetivos finais
dessas instituições sejam opostas umas às outras.
Ato Kwamena Onoma

70
Clemens 2006, 218). Por exemplo, ao observar como as instituições podem

contribuir para sua própria morte, Clemens (1993, 757) aponta para a maneira
pela qual instituições auto-reforçadas com consequências distributivas criam
queixas por meio das mesmas características excludentes que atraem
“vencedores” investidos em perpetuar essas instituições. Mas afirmo aqui que a
mudança também pode ser provocada involuntariamente por simbiontes da
variedade parasitária. Esses são agentes que não guardam queixas em relação
às instituições com as quais estão envolvidos. Na verdade, eles dependem
dessas instituições para sua sobrevivência e assim as abraçam.
No entanto, apesar da necessidade dessas instituições, suas atividades
parasitárias podem, ao longo do tempo e cumulativamente, acabar arruinando a
saúde de seus hospedeiros. Os esforços de alguns vigaristas para impedir que
outros se envolvam em jogos semelhantes podem ser entendidos sob essa luz.
Embora engajados em esquemas que exploram certas instituições, eles procuram
manter a saúde dessas instituições impedindo que outros se alimentem
similarmente delas.
Reconhecer o potencial contraditório das instituições nos permite explorar
maneiras pelas quais esses processos endógenos destacados acima e fatores
exógenos colaboram para gerar e moldar a mudança institucional (Streeck e
Thelen 2005, 22). Embora as instituições de auto-reforço possam simultaneamente
fomentar grupos parasitas que gradualmente as minam, esses grupos podem ter
apenas uma capacidade limitada de infligir danos. Esses agentes podem ser
apenas atores marginais inovando com formas institucionais e lógicas operacionais
na periferia. Mudanças exógenas que impactam a distribuição de preferências e
poder em favor desses agentes, no entanto, podem ajudar a trazer formas e
lógicas anteriormente marginais da periferia para o centro (Streeck e Thelen
2005, 22). Tais choques exógenos podem ser mudanças no ambiente político
que encorajam membros de grupos dominantes a ajustar suas preferências de
forma a alinhá-los com as de grupos parasitas. Esses atores mais poderosos
podem então exercer seu poder contra o sistema institucional.
Alternativamente, choques como derrotas em grandes eleições podem corroer

o poder de grupos dominantes, permitindo que forças parasitas assumam o
controle e soltem fundamentalmente as instituições. Como pode acontecer em
casos de comportamento parasitário, o próprio sucesso dos agentes parasitas
pode levar a um colapso institucional total que elimina as próprias instituições de
acolhimento dos agentes. Por exemplo, onde os vigaristas ganham liberdade irrestrita para
explorar a documentação da terra, a crença popular na eficácia dos documentos da terra

diminuirá drasticamente ao longo do tempo, tornando-se quase
impossível para os vigaristas lucrar com a implantação fraudulenta
desses documentos e resultando em uma espécie de “tragédia dos vigaristas”,
como Dan Slater denominou.9
O Estabelecimento da Documentação da Terra no Quênia
Por documentação fundiária, refiro-me a um sistema pelo qual as informações

sobre os locais, dimensões e vários direitos a parcelas de terra
são anotados nos sistemas de registro em documentos emitidos para as partes relevantes.
Os documentos fundiários no Quênia incluem títulos, cartas de atribuição e
cartas de oferta emitidas pelo Ministério de Terras (Quênia 2004, 13), como
bem como certificados de ações emitidos por empresas privadas de compra de terras.10
Adoto essa definição ampla, que vai além dos títulos de propriedade, em
parte porque as pessoas empregam muitas formas de documentos como indicadores de
seu direito à terra (Quênia 2004, 12–13).
No Quênia, a documentação da terra começou como um meio primário através
que a administração colonial britânica procurou atrair
colonos para o país.11 Para facilitar a subjugação do Quênia após a declaração do
Protetorado da África Oriental em 1895,
a Companhia Britânica da África Oriental e os administradores coloniais se mudaram
agressivamente para encorajar a colonização e a agricultura europeias (Arnold
1974, 54; Hazlewood 1979, 1; Berman e Lonsdale 1992, 335). O
a resultante expropriação de terras dos africanos causou uma enorme falta de terra e
fome de terra entre os africanos.
As razões dadas para documentar os direitos à terra dos europeus
no Quênia se assemelhavam a argumentos contemporâneos que apoiavam o registro de
títulos e a segurança dos direitos de propriedade. Os agricultores europeus tinham de ter
assegurar direitos de propriedade para persuadi-los a investir na agricultura e
para facilitar o uso de seus direitos à terra como garantia para empréstimos (Quênia
1941, 1-3). Como resultado, organizações de colonos como o Comitê de Assentamento,
a Convenção de Associações e a Câmara de Nairobi
9 Comentários de Dan Slater em um rascunho anterior deste artigo no Workshop sobre

Institucionalismo histórico na Northwestern University, de 26 a 27 de outubro de 2007.
10 “Vanity Shares”, Weekly Review (Nairobi), 20 de junho de 1980.
11 Isso foi além do subsídio de colonos europeus com pesados impostos cobrados
sobre africanos. Ver Leys (1931).
Ato Kwamena Onoma

72
O comércio fez lobby junto às autoridades para um sistema de documentação de terras

(Quênia 1941, 1-13).
Em última análise, a Ordem do Leste Africano (Terras) no Conselho (1901), a
A Portaria de Terras da Coroa (1902 e 1915) e a Portaria de Títulos de Terra (1908)
foram aprovadas para prever o registro de documentos
para terras confiscadas de africanos para uso exclusivo europeu (Quênia 2002,
21-23). Além disso, a administração colonial criou departamentos de pesquisa,
registros e conselhos variados para governar as transações de terras. Por
1919 o governo colonial estava registrando títulos de terra e concedendo
para os europeus em grande escala (Meek 1949, 93-94).
Os africanos foram inicialmente excluídos desses esforços de documentação. No
entanto, no auge da guerra de libertação de Mau Mau (1952-1952-
1960), o Plano Swynnerton de 1954 estendeu a documentação da terra
para as Reservas Nativas, onde os africanos foram autorizados a possuir terras
(Atieno-Odhiambo 2002, 238). Um oficial colonial honesto e perspicaz retratou o Plano
Swynnerton como uma arma de contrainsurgência
com o objetivo de criar um novo queniano, que “se tornará a âncora do
tribo, o agricultor sólido, o proprietário da terra que sabe que tem
muito a perder se ele flerta, ainda que levemente, com as paixões de sua
amigos nacionalistas” (citado em Branch 2006, 28).
Na independência em 1963, o governo pós-colonial de Jomo Kenyatta (1963-1978)
abraçou calorosamente e promoveu a documentação da terra (Quênia 1966). Leis
como a Lei de Adjudicação de Terras (Cap
284), a Lei de Consolidação de Terras (Cap 283), a Lei de Terras (Representantes de
Grupo) (Cap 287) e a Lei de Terras Registradas (Cap 300)
garantiu a continuidade da documentação. A Arbitragem da Terra
e Direcção de Assentamento continuou a registar títulos de parcelas
em áreas de terra fiduciária.12 Os registros foram mantidos estritamente para lotes no
esquemas de liquidação, incluindo o Million Acre, Z-Scheme, Shirika,
e esquemas Haraka, que liquidaram mais de duzentos mil
famílias em aproximadamente três milhões de acres até 2005. 13 Em muitos
12 Entrevista com um funcionário do Ministério de Terras e Assentamento, Nairobi (Ken 5),

18 de fevereiro de 2005; e “Recent Land Reforms in Kenya” (documento entregue pelo Kenya
delegado no Seminário sobre Reformas da Lei de Terras na África Oriental, 4 de junho de 1968, p. 10),
Arquivos Nacionais do Quênia (KNA), BN/81/87.
13 Entrevista com um funcionário do Ministério de Terras e Habitação, Nairobi, (Ken 29),
15 de março de 2005.
distritos, foram criados registos fundiários para facilitar o registo dos direitos
fundiários.
No final da década de 1960, os documentos de terra tornaram-se uma parte
comum da vida queniana (Quênia, 1966). Um total de 3,1 milhões de títulos
foram emitidos
financeiras
até 1999,
era 14
generalizado
e o uso de(Quênia
documentos
2004,de
65).
terra
Osem
bancos
transações
que
concederam empréstimos para a aquisição e operação de empresas agrícolas,
imobiliárias e turísticas aceitaram títulos de propriedades como garantia
(Wanjohi 1985, 13; Kenya 2004, 65).15
Os Efeitos de Feedback Positivo da Documentação da

Terra Os sistemas de documentação da terra geralmente têm efeitos de
feedback positivo em virtude de sua capacidade de distribuir a terra de certas
maneiras e tornar certos modos de uso da terra mais fáceis e lucrativos (de
Soto 2000, 6-7; World Bank 2002, 4-8; Ngugi 2004, 477). Os beneficiários
podem transformar alguns de seus benefícios econômicos em instrumentos
políticos para reforçar a estrutura e a integridade da documentação fundiária.
A documentação da terra no contexto da fome de terra e da falta de terra no
Quênia teve esses efeitos de feedback positivo. Ganhou o apoio de muitos
quenianos com grandes propriedades ao reduzir as ameaças às suas novas
propriedades representadas por reclamantes rivais (Ngugi 2004, 502). Essa proteção era
14 “Como Sair do Pântano”, East African Standard (Nairobi), 11 de março de

2002.
15 Esse desejo de usar títulos para obter empréstimos da Agricultural Finance Corporation (AFC)
e outras instituições financeiras foi uma grande parte do que motivou muitos líderes comunitários
a pedirem ao Estado que fizesse a documentação da terra em sua área. Ver carta do chefe
Zephaniah Malit de East Karachuonyo ao oficial assistente de adjudicação de terras de South
Nyanza, 8 de setembro de 1968. O chefe estava pedindo adjudicação e documentação na área
para permitir que as pessoas usassem seus títulos de propriedade para obter empréstimos da AFC.
Ver KNA BV/156/2. Além disso, entrevista com um agricultor e membro de uma fazenda do
grupo em Taita Taveta, (Ken 62), 12 de maio de 2005; e “Back to Square 1,” Weekly Review
(Nairobi), 20 de maio de 1981. Veja também “'Kenyan Ministers'” Row Over 'Grabbed' Forest
Land Deepens Divisions in Narc,” The East African (Nairobi), 4 de abril, 2005; e “Quênia inicia
processo para cancelar 12.000 títulos de propriedade”, The East African (Nairobi), 28 de
fevereiro de 2005. Essas histórias relatavam a preocupação da Kenya Bankers' Association
com as ameaças do governo de cancelar títulos por causa do dinheiro que tinham emprestado
em títulos. Veja também os comentários de Joseph Wanyela, presidente da Kenya Bankers'
Association, em “How Should the Ndung'u Report Recommendations Be Implemented? O que
os quenianos dizem”, Land Update 3(4) de outubro a dezembro de 2004. Nakuru: Kenya Land
Alliance. http://www.oxfam.org.uk/resources/learning/landrights/downloads/kla_land_update3_4.pdf
(acessado em 8 de maio de 2009).
Ato Kwamena Onoma

74
Muitas grandes propriedades, como a Taveta Sisal Estate de Basil Criticos

e a propriedade Ziwani da família Kenyatta, coexistiam lado a lado com
grandes populações de posseiros. Enquanto procuravam impedir a entrada de posseiros,
que muitas vezes tinham fortes reivindicações históricas às parcelas de terra (Ngugi 2004,
502), os proprietários dessas propriedades rapidamente adotaram a “santidade da terra
títulos” língua usada pela primeira vez por colonos europeus.
O registro de terras no Quênia, como em muitos outros lugares, também
agiu como uma cobertura sob a qual os bem relacionados e conhecedores
poderiam redistribuir a terra em seu próprio favor. Sua educação e sua
posições dentro da máquina estatal deu-lhes uma compreensão profunda dos
procedimentos de administração da terra, bem como a capacidade de tomar
vantagem desses procedimentos.16 Muitos burocratas e políticos
registraram títulos de terras que o Estado havia adquirido para fixar quenianos pobres,
usando a garantia da segurança oferecida pelo
títulos para se proteger dos desafios.17 Eles também exploraram a terra
documentação para adquirir grandes interesses comerciais. A família de
O primeiro presidente do Quênia, Jomo Kenyatta, adquiriu, entre outras propriedades, as
Fazendas Gicheha no Distrito de Kiambu18 e a Fazenda Ziwani
no distrito de Taita Taveta,19 propriedades que cobriram dezenas de milhares
de hectares. O segundo presidente do Quênia, Daniel arap Moi, adquiriu, entre
outros, Fazenda Kabarak em Nakuru District20 e Fazenda Ziwa em Uasin
Distrito de Gishu.21
A facilidade com que os títulos de terra podem ser adquiridos em todo o

país significava que muitos quenianos poderiam usar suas terras como garantia para
empréstimos da Agricultural Finance Corporation (AFC), o Acordo
16 “Moi suspende alocações de terras, aumenta esperanças sobre a reforma agrária”, semanalmente
Review (Nairóbi), 22 de setembro de 1978.

17 “No Cheer”, Weekly Review (Nairobi), 7 de agosto de 1981; e carta de JH
Angaine, ministra de terras e assentamentos, ao diretor de assentamentos, janeiro
7, 1975, KNA BN/81/135.
18 “Terra: Quem é o dono do Quênia?” East African Standard (Nairobi), 1 de outubro de 2004.
19 “Terra: Quem é o dono do Quênia?” East African Standard (Nairobi), 1 de outubro de 2004; e
entrevista com um funcionário de uma das agências de administração de terras em Taita-Taveta
Distrito (Ken 63), 13 de maio de 2005.
20 “Terra: Quem é o dono do Quênia?” East African Standard (Nairobi), 1 de outubro de 2004; "UMA
Escolha das Sete Grandes Casas: Qual Moi Optará?” Nação Diária (Nairóbi),
28 de janeiro de 2002; e “Seis Vacas Roubadas da Fazenda Moi”, East African Standard
(Nairóbi), 4 de junho de 2005.
21 Entrevista com um oficial de divisão no distrito de Uasin Gishu (Ken 35), 21 de abril de 2005;
e “Uma Escolha de Sete Grandes Casas: Qual Moi Optará?” Nação diária
(Nairóbi), 28 de janeiro de 2002.
Fund Trustees (SFT) e várias instituições privadas (Wanjohi 1985, 13).22

Os bancos e instituições financeiras envolvidos em tais empréstimos
também se tornaram grandes defensores da documentação fundiária.23 A
documentação fundiária produziu e empoderou eleitores significativos
que se dedicaram à sua continuidade (Ngugi 2004, 502).
A defesa da santidade dos títulos de terra se espalhou de sua base inicial
dentro da comunidade de colonos europeus para a comunidade negra do
Quênia (Kenya 2004, 16; Ngugi 2004, 502; Branch 2006, 28). Os delegados
africanos das Conferências de Lancaster House, onde a independência foi
negociada, aceitaram a “santidade da propriedade privada”, e o próprio
Kenyatta foi ao reduto europeu de Nakuru para garantir aos colonos que o
Estado respeitaria os títulos de propriedade e não expropriaria propriedade
(Arnold 1974, 65). Esses movimentos não foram surpreendentes.
Representantes da crucial Província Central que haviam sido eleitos em
1957 e 1958 dependiam do apoio eleitoral de pequenos africanos
defensores da propriedade privada que tinham acabado de receber “títulos
de terra recém-emitidos” (Branch 2006, 43). Com o tempo, esses apoiadores
tentariam carimbar “um imprimatur de invencibilidade legal” nos títulos de
propriedade da terra (Quênia 2004, 16). No entanto, o desenvolvimento
desse eleitorado dominante de elites e plebeus negros e brancos em apoio
à documentação da terra eficaz andou de mãos dadas com o
desenvolvimento de um eleitorado marginal que prosperou na subversão
da documentação da terra.
A Exploração Parasitária da Documentação da Terra:

Inovadores Periféricos A documentação da terra,
embora exibindo efeitos de feedback positivo, também criou oportunidades
para sua própria subversão por elementos parasitas.
Os governos coloniais e pós-coloniais do Quênia conseguiram criar
expectativas exploráveis por meio da introdução e promoção da
documentação da terra. Elementos parasitas cujas atividades em última análise
22 “Fifteen Years of Land Settlement”, Weekly Review (Nairobi), 20 de outubro de 1978; e “No
Hanging On, Moi Tells Land Companies”, Weekly Review (Nairobi), 4 de abril de 1985. Na
verdade, esse desejo de usar títulos para obter empréstimos da AFC e de outras instituições
financeiras foi uma grande parte do que motivou muitas comunidades líderes a pedirem ao
Estado que faça a documentação fundiária em sua área. Veja nota 15.
23 “Como as Recomendações do Relatório Ndung'u devem ser implementadas? What Kenyans
Say”, Land Update, Nakuru (Quênia): Kenya Land Alliance. Outubro– Dezembro de 2004
(p. 13). Veja também (Quênia 2004, 66).
minou o sistema de documentação da terra aproveitou essas oportunidades com

entusiasmo e inventividade.24 Como muitas vezes ocorre com a inovação
em face das instituições dominantes (ver Leblebici et al. 1991, 345),25
atores marginais que operam na periferia assumiram a liderança na introdução
uma lógica alternativa na estrutura da documentação fundiária. Já
em 1968, encontramos autoridades estatais em comunicação sobre as atividades de
pequenos fraudadores que, aproveitando-se da crença generalizada em
a eficácia dos títulos de terra, estavam vendendo pedaços de papel sem valor para
quenianos famintos de terra.26 Esses vigaristas menores, sem influência política, foram
empenhados em acessar alguns dos benefícios do mercado de terras dinâmico de
as décadas de 1960 e 1970. Em um exemplo, em 1970, um vigarista enganou um
certo Kariuki para comprar “título” de duzentos acres de terra em Lunga.
Localização de Lunga; a terra, no entanto, acabou por ser Crown Land
ao qual o vendedor não tinha direito.27 O Comissário Distrital de
Kwale diria a Kinuthia mais tarde que “a legalidade do acordo escrito entre você e o
vendedor é muito questionável” .
Por exemplo, três homens venderam algumas terras do povo Kamba que acabaram sendo
Trust Land pertencente a Shimba North Location.29 A proliferação
de vendas fraudulentas em Kwale levou o comissário distrital a solicitar
assistência de chefes locais no combate à prática.30
24 Ngugi (2004, 472) também argumenta que o registro de terras no Quênia enfrentou oposição
significativa. Mas seu argumento diz respeito a como vários atores sociais procuraram embotar alguns dos
as implicações do registro de terras que representavam grandes desafios para as
arranjos. Como ele aponta, “Esses setores sociais se recusaram a aceitar todas as implicações do
registro, como poderes quase absolutos dos
proprietário. Eles organizaram, inventaram e mobilizaram normas consuetudinárias para frustrar a
operação completa do novo regime formal de acordos de posse”.
25 Ver o interessante trabalho de Leblebici et al. (1991, 345) sobre como lógicas alternativas e
as estruturas são inovadas primeiro na periferia e gradualmente se infiltram no centro.
26 Carta do chefe de Chimba North Location ao comissário distrital de
Kwale discutindo a venda ilegal de terras estatais por vigaristas em Msulwa, 18 de outubro de
1968, pág. 277, KNA CC/12/47; carta de JC Kariuki ao comissário distrital
de Kwale sobre 200 acres de terra, 29 de maio de 1970, KNA CC/12/47; e carta
do comissário distrital de Kwale ao oficial distrital da Divisão Costeira,
Kwale, 4 de abril de 1968, KNA CC/12/47.
27 Carta de JC Kariuki ao Ministério de Terras e Assentamento, 15 de maio de 1970,
KNA CC/12/47.
28
Carta do Comissário do Distrito de Kwale ao Sr. Kariuki if Mariakani, maio
29, 1970, KNA CC/12/47.
29 “Relatório Msulwa”, do chefe da Shimba North Location ao comissário distrital,
Kwale, 18 de outubro de 1968, KNA CC/12/47.
30 Carta do comissário distrital, Kwale, ao oficial distrital da Costa
Division, Kwale, 4 de abril de 1968, KNA CC/12/47.
Eventualmente, esses empreendedores institucionais começaram a inventar mais

esquemas complexos para explorar a credulidade criada pela documentação da terra.
A “empresa” que se autodenominava Kenya Express Land e
O Agente Imobiliário foi um exemplo sofisticado dessa tendência. Com um nome
atraente e um endereço postal em Nairobi, iniciou seus negócios
de colher os frutos da crença dos quenianos na validade dos documentos de terra.
Colocou pelo menos dois anúncios no influente jornal Taifa
Leo jornal (23 de março e 5 de abril de 1968) oferecendo para vender cinquenta acres
lotes de terra no distrito de Kwale.31 Os anúncios convidavam as pessoas a trazer
ou enviar os 1.170 xelins para a terra, um registro de 20 xelins
taxa, uma taxa de selo de 2 xelins e uma taxa de agente de 200 xelins “de uma só vez
soma – sem parcela.”32 Sua carta de 5 de abril de 1968, para um cliente
notou com destaque que os compradores serão emitidos com “Título [s].”33
Quando um possível comprador em Garissa perguntou sobre visitar Kwale para
ver as parcelas que foi informado de que “devido a circunstâncias imprevistas
a terra em questão ainda não está disponível e, portanto, será um desperdício
de tempo para você vir para Nairobi. Iremos informá-lo no futuro
se for necessário que você venha.”34 Outras vezes, companhia
funcionários se faziam passar por agentes do “governo local de Kwale”.35 Pelo
menos algumas vítimas e possíveis vítimas escreveram para
oficiais, incluindo o comissário distrital de Kwale e o queniano

ministro de terras e assentamentos, perguntando ou reclamando sobre este
companhia. Em resposta a todas as perguntas, o representante do comissário distrital
escreveu: “Não há lotes de 50 acres sendo vendidos em Kwale em
tudo. Cuidado com os bandidos que andam por aí enganando as pessoas que eles
ter terras para vender.”36
Essas inovações institucionais subversivas por meio de obscuros “mercadores de
terras” na periferia gradualmente se aproximariam do
31 Carta de JM Masesi de Garissa ao ministro das terras e assentamentos, junho

25, 1968, KNA CC/12/47.
25, 1968, KNA CC/12/47.
33 Carta do diretor administrativo do Kenya Express Land and Estate Agent para
Sr. James Crispus, 5 de abril de 1968, KNA CC/12/47.
25, 1968, KNA CC/12/47.
35 Carta de Kinuthia Njoroge ao comissário distrital de Kwale, 4 de maio de 1968,
KNA CC/12/47.
36 Carta do comissário distrital de Kwale para JK Ithagu, 4 de maio de 1968, KNA
CC/12/47.
mainstream da prática institucional depois que eles foram adotados por

executivos de empresas compradoras de terras ardilosas e politicamente ambiciosas no
década de 1970.
Refinando e Exportando Tecnologias As

inovações institucionais de atores marginais não necessariamente se tornam
dominantes. Como as lógicas e formas institucionais inventadas por vigaristas
pouco influentes passaram das margens, onde foram deliberadamente
escondidas do brilho da lei, para o mainstream da economia política do Quênia?
Um passo importante na migração de inovações institucionais da periferia para
o mainstream é muitas vezes a adaptação dessas formas institucionais por
atores mais influentes que estão tentando resolver novos problemas. Esses
atores, que têm o poder de evitar a punição das autoridades estatais, podem
proteger novas lógicas e formas institucionais do ataque de uma forma que os
atores marginais não podem. A aura de impunidade que envolve o
comportamento desses atores influentes estimula a imitação por outros. Na
década de 1970, no Quênia, executivos poderosos e politicamente ambiciosos
de uma empresa de compra de terras (LBC) nas províncias Central e do Vale
do Rift desempenharam esse papel crítico.
Os principais executivos da LBC tinham pouco a ver com pequenos bandidos,
mesmo quando adaptavam a lógica fraudulenta dos bandidos. Por causa das
ambições políticas dos executivos, eles acharam útil a exploração econômica
dos documentos fundiários, mas precisavam maximizar sua eficácia política.
Para este fim, uma vez que eles conseguiram que os quenianos comprassem
documentos de terra, eles impressionaram os compradores que o valor dos
documentos dependia do comportamento político “correto” dos novos
proprietários. Com efeito, os executivos da LBC retiraram a garantia de direitos
inerentes a diversos documentos fundiários e às instituições administrativas que
os sustentavam, transferindo-a para si mesmos. Isso deu aos executivos o
benefício de dinheiro e apoio que as pessoas já haviam oferecido para os
papéis. Também tinha a vantagem para os políticos de transformar as pessoas
que possuíam documentos fundiários em populações cativas que tinham que
obedecer aos políticos a longo prazo para que os direitos prometidos pelos
documentos fundiários pudessem ser atualizados e protegidos.
A evolução das LBCs no Quênia representa um caso interessante do que
Hacker (2005) e Streeck e Thelen (2005) chamaram de “deriva” institucional. As
LBCs são registradas sob a Lei das Sociedades (Cap 486). Os colonos brancos
que partiam muitas vezes procuravam vender suas fazendas em grandes
pedaços e camponeses pobres, muitos dos quais ficaram sem terra

por apreensões maciças de terras para uso exclusivo europeu, não podia
entrar no mercado de terras como indivíduos. As empresas compradoras de terrenos foram
concebido como uma forma de as pessoas reunirem seus recursos comprando ações em
uma empresa. As receitas da venda de ações poderiam então ser utilizadas pelo
empresa para comprar fazendas que seriam subdivididas entre os acionistas de acordo
com o número de ações que detinham (Wanjohi 1985,
13; Quênia 2002, 38). As LBCs tiveram um tremendo sucesso em permitir que muitos
quenianos pobres para juntar seu dinheiro e adquirir terras na década de 1960.37
é esse sucesso que explica por que as pessoas estavam posteriormente dispostas a
comprar nos esquemas de executivos desonestos.
Essa estrutura institucional da empresa compradora de terrenos estava no
Década de 1970 tomada por fraudadores e políticos e usada para fins políticos através
da subversão sistemática da documentação fundiária. Dentro
Quênia, muitos parlamentares e aspirantes a parlamentares formaram
LBCs. Assim, Ngengi Muigai, MP para Gatundu, formou o Gatundu
Development Company38 John Michuki, que desejava ser o MP
para Kangema, formou a Kangema Farlands Company.39 George
Mwicigi, o ministro assistente da agricultura e desenvolvimento pecuário, formou a
Kandara Investment Company.40 Waruru Kanja,
Nyeri MP e ministro assistente para o governo local e urbano
desenvolvimento, formou a Burguret Arimi Limited.41 Kihika Kimani, que
aspirava a ser deputado por Nakuru, formou a notória Ngwataniro Land
Empresa Compradora. Havia cerca de 320 e 700 LBCs nas províncias
do Vale Central e do Vale do Rift, respectivamente, no final
1970.42 Somente o Ngwataniro LBC de Kihika Kimani foi estimado em
ter até 30.000 membros em 1979; 43 o Uiguano wa Mumbi
37 “Bogus Companies”, Weekly Review (Nairobi), 23 de maio de 1980, e “Ultimatum:

Diretores disseram para acabar com os problemas de terra”, Weekly Review (Nairobi), 29 de agosto de 1980.
38 “Land Issue,” Weekly Review (Nairobi), 9 de maio de 1980, e “Opting Out,” Weekly
Review (Nairóbi), 26 de março de 1980.
39 “Michuki Takes the Plunge”, Weekly Review (Nairobi), 4 de maio de 1979.
40 “Mwicigi Resigns”, Weekly Review (Nairobi), 25 de janeiro de 1985.
41 “Bogus Companies”, Weekly Review (Nairobi), 23 de maio de 1980.
42 “No Hanging On, Moi Tells Land Companies”, Weekly Review (Nairobi), abril
4, 1986; “Ato dois: disputas de terra de Nyeri continuam”, Weekly Review (Nairobi),
5 de setembro de 1980; “Bogus Companies”, Weekly Review (Nairobi), 23 de maio de 1980.
43 “Revelações chocantes: empresa supostamente perdeu milhões de xelins”, semanalmente
Review (Nairóbi), 30 de março de 1979.
A empresa foi pensada para ter 3.604 membros;44 e Ngengi Muigai

A Gatundu Development Company tinha cerca de 23.000 membros.45
Executivos de empresas de compra de terras venderam “ações de vaidade” para acumular
dinheiro para campanhas políticas.46 Eles usaram o dinheiro para influenciar
participação em comícios políticos e como e onde as pessoas votaram.47
“Vanity actions” eram certificados de ações que deveriam, mas
que na verdade não deu às pessoas acesso à terra. Os acionistas algumas vezes
descobriram que seu acesso à terra não dependia de sua posse
certificados de ações, mas na prestação de serviços, como a prestação de apoio
político aos executivos da LBC. A existência da “vaidade
ações” levou a dúvidas generalizadas sobre a legitimidade das ações da LBC
certificados. Em 1980, 30.032 pessoas registraram-se apenas no comissário distrital
de Nyeri, alegando que haviam sido defraudadas por
executivos da LBC.48 De setenta e três LBCs conhecidos no distrito de Nyeri em
1980, os diretores de quarenta e um estavam sob investigação por fraude
Atividades. As cabeças dos outros trinta e dois simplesmente desapareceram,
deixando poucas evidências das atividades de suas empresas além do irado
camponeses que eles haviam defraudado.49
As LBCs se transformaram em excelentes instrumentos de captação de recursos

para a ação política. Foram emitidos certificados de acções para os quais existem
não havia lotes de terra correspondentes, proporcionando aos executivos da empresa
com dinheiro para suas atividades políticas, mas deixando os compradores com
documentos sem valor. Em 1980, 1.370 acionistas no Burguret Arimi,
a LBC chefiada por Waruru Kanja, queixou-se ao distrito de Nyeri
comissário. Eles haviam comprado ações da empresa, mas tinham
não receberam terras por suas ações.50 A gigantesca Fazenda Gatarakwa
ing Company, liderada pelo poderoso Ndungu Gicheru, uma empresa de
44 “Ultimato da terra: os diretores são instruídos a acabar com os problemas da terra”, Revisão semanal
(Nairóbi), 29 de agosto de 1980.
45 “Emissão de terras: a paciência dos acionistas se esgotando”, Revisão Semanal (Nairóbi), maio
9, 1980.
46 “Vanity Shares” foi o título de uma matéria na Weekly Review (Nairobi), 20 de junho de
1980.
47 “Campaign Against JM Rumours”, Weekly Review (Nairobi), 5 de maio de 1975, e
“Bogus Companies”, Weekly Review (Nairobi), 23 de maio de 1980.
48 "Vanity Shares", Weekly Review (Nairobi), 20 de junho de 1980.
49 “Ato dois: disputas de terra de Nyeri continuam”, Revisão Semanal (Nairóbi), setembro
5, 1980.
combatente durante a guerra de libertação de Mau Mau, produziu ainda mais terras
menos acionistas. Apenas um terço dos 6.000 membros da empresa tinha
receberam seus lotes em maio de 1980. O resto lotou o escritório do
Comissário distrital de Nyeri para reclamar sobre sua parte sem valor
certificados. Mais de mil acionistas da Weru-ini Land Lim ited, empresa liderada pelo
governador do Banco Central do Quênia,

Duncan Ndegwa, igualmente trocou para o escritório do comissário distrital
reclamar por não ter recebido a terra supostamente garantida pelo
seus certificados de ações.51 Alguns executivos da LBC colocaram o mesmo número de
lote em várias cédulas, o que levou mais de uma pessoa a tirar “direitos” ao mesmo
pedaço de terra.52 Cerca de 300 membros do
A Githunguri Constituency Ranching Company realmente obteve o título da terra
escrituras de seus executivos, mas não encontraram terras correspondentes. Outro
3.250 membros da empresa não receberam títulos nem parcelas de terra.53
A maioria dos acionistas das LBCs na década de 1970 acabou chegando ao mesmo
dolorosa conclusão expressa com veemência por Mzee Mathenge, vítima de
o Ngwataniro LBC: “A terra simplesmente não estava lá.”54
Os poucos afortunados acionistas e titulares que realmente conseguiram
terra muitas vezes logo percebeu que seus problemas não tinham acabado. Em muitos
casos, diretores de empresas avarentos, ansiosos para lucrar mais uma vez
antes de abrirem mão da terra real, usaram os títulos de propriedade dos acionistas
terra como garantia para empréstimos maciços que eles não fizeram esforços para pagar.
Como resultado, os poucos sortudos que receberam essas parcelas descobriram que
tinham que reembolsar esses empréstimos para evitar a execução por parte do
Banco. Em essência, eles tiveram que pagar pela terra duas vezes para evitar perdê-la.
Os membros do Ngwataniro LBC, no entanto, não perderam seus
adquiriu parcelas aos bancos que detinham os títulos como garantia, graças a
A intervenção do Presidente Moi em seu nome.55
Alegações de que alguns dos rendimentos destas atividades fraudulentas foram
utilizados “nas duas últimas eleições parlamentares e cívicas”

52 Entrevista com três membros do conselho de controle de terras e ex-acionistas de LBCs
no distrito de Nyeri (Ken 26), 9 de março de 2005.
53 “Não espere, Moi diz às empresas compradoras de terras”, Revisão Semanal (Nairobi),
4 de abril de 1986.
54 “Vanity Shares”, Weekly Review (Nairobi), 20 de junho de 1980.
55 “Não espere, Moi diz às empresas compradoras de terras”, Revisão Semanal (Nairobi),
4 de abril de 1986.
foram generalizadas.56 Dado o envolvimento de muitos executivos da LBC na

política local e nacional, essas alegações não foram surpreendentes. LBCs
tornaram-se vacas leiteiras para os políticos que procuravam adquirir ou manter
posições no sistema de partido único competitivo da União Nacional Africana do
Quênia (KANU).
Mas os usos políticos das LBCs foram além do fato de as empresas servirem
como uma fonte confiável de dinheiro para aspirantes a políticos. LBCs tornaram-se
instrumentos para manter os acionistas como cativos políticos que poderiam
ser manipulado de várias maneiras. A ideia era receber o pagamento de
acionistas, mas atrasam a distribuição de certificados ou títulos de ações
ou ambos, bem como as parcelas de terra supostamente garantidas por esses
documentos. Os políticos poderiam então usar o não distribuído
certificados, títulos e pacotes como isca para levar as pessoas a participar de comícios
e votar de certas maneiras. O caso de John Michuki é particularmente
instrutivo aqui. Quando o ex-chefe do Kenya Commercial Bank
decidiu disputar o assento parlamentar Kangema em 1979, ele chamou
uma reunião de sua Kangema Farlands Company para discutir certificados de ações.
Mas quando os membros da LBC de seis mil membros
reunidos na casa de Michuki, eles tiveram que suportar uma bem coreografada
desempenho em que os certificados de ações nunca foram discutidos.
Em vez disso, depois que os refrescos foram servidos, uma série de alto-falantes foi montada
o pódio para implorar a Michuki para concorrer à cadeira parlamentar.
Michuki finalmente concordou em fazê-lo e anunciou sua intenção de destituir
o deputado em exercício, JJ Kamotho.57
O uso de LBCs para gerrymander círculos eleitorais foi um dos
as contribuições do homem que se tornaria o garoto-propaganda para
os males dos LBCs na década de 1970. Kihika Kimani foi o fundador e chefe
executivo do que a Weekly Review chamou de “negócio onipresente com organização
política” Ngwataniro LBC.58 Kimani manipulou o caráter dos eleitorados eleitorais no
distrito de Nakuru ao
movendo membros de sua LBC pelas vastas propriedades da empresa
durante a revisão da lista de eleitores em 1977. Terra promissora para aqueles
que cooperaram e ameaçando os direitos dos que se recusaram,
Kimani supostamente transportou eleitores de outros distritos para sua

57 “Michuki Takes the Plunge”, Weekly Review (Nairobi), 4 de maio de 1979.
58 “Kihika Kimani enfrentará uma batalha difícil”, Weekly Review (Nairobi), 27 de abril de 1979.
própria em Nakuru North, onde se registraram para votar e impulsionaram sua

suporte.59
Kihika Kimani usou seu LBC para subir da obscuridade às alturas
de Nakuruan e da política nacional. Ele criou o Ngwataniro LBC
depois de perder sua tentativa inicial de derrubar o influente deputado do Leste de Nakuru, Fred
Kubai nas eleições parlamentares de 1969. Para arrecadar dinheiro para suas
atividades políticas, ele subscreveu em excesso as ações de sua empresa, deixando muitos
membros sem terra. Ele também ameaçou despejar os membros da empresa que
se opunham às suas ambições políticas e deu terras da empresa para
muitas pessoas que não eram acionistas, mas que o apoiavam politicamente. Usando
essas técnicas, ele habilmente executou seu plano para substituir
três dos quatro deputados do distrito de Nakuru com Ngwataniro
membros nas eleições parlamentares de 1974.60 Em meados do séc .
1970 ele era o político mais influente em Nakuru e tinha estabelecido
suas vistas sobre a política nacional. Foi eleito secretário organizador do
a poderosa Associação Gikuyu, Embu e Meru (GEMA), que
foi muito influente durante o reinado do presidente Kenyatta. Formado
em 1971 para promover o bem-estar social dos Gikuyu, Embu e Meru
grupos étnicos, a GEMA tornou-se uma associação política poderosa e temida com
um braço de investimento ativo, a GEMA Holdings.61 Quando o
proeminente deputado Nyandarua Norte JM Kariuki foi assassinado, Kimani
lançou uma série de reuniões no Vale do Rift para reprimir
rumores de que altos funcionários do estado estavam envolvidos em seu assassinato.
Pensa-se que os fundos e veículos de Ngwataniro foram usados em
organizar essas reuniões.62 A incursão mais significativa de Kihika Kimani
na política nacional foi a fundação do Movimento Mudar a Constituição em 1977,
que esperava impedir que o vice-presidente Moi
de suceder automaticamente ao Presidente Kenyatta em caso de
morte do presidente.63
59 “Ngwataniro na encruzilhada como superfície de problemas internos”, Revisão Semanal (Nairobi),

12 de dezembro de 1977.
60
“Campaign Against JM Rumours”, Weekly Review (Nairobi), 5 de maio de 1975, e “Mr.
100 por cento”, Weekly Review (Nairobi), 12 de janeiro de 1979.
61 “GEMA fala sobre política”, Weekly Review (Nairobi), 19 de maio de 1975; "O que
Deu errado na GEMA Holdings”, Weekly Review (Nairobi), 2 de fevereiro de 1979.
62
“Ngwataniro na encruzilhada como superfície de problemas internos”, Revisão Semanal (Nairobi),
12 de dezembro de 1977.
63 “1977 Limping to the Finish in Kenya”, Weekly Review (Nairobi), 26 de dezembro de
1977.
Moi estava bem ciente do significado político desses LBCs e

de sua manipulação fraudulenta de documentação de terra e propriedade
direitos na luta pelo controle do Estado queniano. Um de seus primeiros
ações para suceder Kenyatta como presidente foi lançar um
ataque às LBCs que permitiram que seus oponentes formassem o Change
o Movimento Constitucional. Moi sabia que o poder desses LBC
executivos vieram de suas fraudes envolvendo certificados de ações, títulos,
e parcelas de terra. Ao ir atrás dos manipuladores, ele partiu para libertar
os acionistas cativos em cujas costas os executivos da LBC estavam
(Wanjohi 1985, 14). Ele assim trabalhou diligentemente em instituições de propriedade
em áreas influenciadas por executivos da LBC, buscando dificultar seus esforços
explorar a terra para obter apoio político.
Moi criticou repetidamente as LBCs e suas atividades fraudulentas,
ao ponto de comparar os executivos da LBC com os ex-mestres coloniais do
Quênia.64 Ele obrigou as empresas a registrar todos que
comprou ações deles como acionistas, não apenas os executivos. Dentro
em seus retornos de 1977, por exemplo, a GEMA havia listado apenas sete acionistas,
todos membros executivos. Os 6.980 outros que também
ações detidas foram deixadas de fora da lista. Ao não registrar a grande maioria de
seus acionistas, os executivos da LBC mantiveram esses “parceiros adormecidos” no
limbo legal, negando-lhes o direito legal de contestar
os executivos.65 Moi também forçou os executivos da LBC a emitir títulos para
seus membros e imediatamente distribuem as fazendas para os acionistas legítimos

(Wanjohi 1985, 14).66 Ele até enviou funcionários do estado para ajudar
a subdivisão de parcelas e registro de títulos sempre que os executivos parecessem
relutantes ou incapazes de realizar essas tarefas. Tal era
o caso da Gatarakwa Farming Company no distrito de Nyeri.
O próprio Moi foi lá em 1986 para distribuir títulos aos membros, mas
absteve-se de fazê-lo por causa de problemas com a documentação.
Ele então enviou funcionários do estado para dar terras aos acionistas e registrar
64 “Beware Conmen,” Weekly Review (Nairobi), 5 de outubro de 1979.

65 “Regras da empresa reforçadas: parceiros adormecidos para obter proteção”, revisão semanal
(Nairóbi), 23 de fevereiro de 1979.
66 “Regras da empresa reforçadas: parceiros adormecidos para obter proteção”, revisão semanal
(Nairóbi), 23 de fevereiro de 1970; “Cuidado com o Conmen! Presidente avisa os quenianos,” Weekly
Review (Nairobi), 5 de outubro de 1979; “Ultimatum: Diretores instruídos a acabar com os problemas
de terra”, Weekly Review (Nairobi), 29 de agosto de 1980; e “Progresso”, Revisão Semanal
(Nairóbi), 22 de abril de 1983.
seus direitos.67 Anteriormente, em abril de 1983, Moi havia viajado para Bahati em
Nakuru distribuirá certificados de ações para membros do Ngwataniro
LBC.68 Além disso, ele ordenou o cancelamento do registro e a dissolução
de LBCs, uma vez que eles concluíram a emissão de terras e títulos para seus
acionistas.69 Moi tentou assim libertar dezenas de milhares de pessoas
do controle dos executivos da LBC. No entanto, dado o seu próprio semelhante
manipulação implacável dos direitos de propriedade nos próximos anos, pode-se
apenas suponha que seu esforço para salvar os acionistas da LBC foi motivado
mais por um interesse em minar seus oponentes da LBC do que por qualquer
interesse genuíno em capacitar os quenianos famintos por terra.
Os esforços de Moi valeram a pena para ele generosamente. Como alguns dos mais
executivos notáveis da LBC perderam sua habilidade de manipular ações e
títulos, eles experimentaram um rápido declínio em suas fortunas políticas. Kihika
A dramática queda de Kimani exemplifica isso. Em 21 de abril de 1979, seu
longo reinado como diretor de Ngwataniro LBC terminou quando ele se absteve
de disputar a diretoria sob pressão de seus oponentes.70
Além disso, depois que Moi anulou as eleições do Ramo KANU Nakuru
em 1979, Kimani recusou-se a disputar seu assento de longa data, permitindo assim
o candidato favorito de Moi, Kariuki Chotora, concorrer sem oposição.71 Isso
mesmo ano, Kimani perdeu seu assento parlamentar Nakuru North para Koigi
wa Wamwere, que recebeu três vezes mais votos do que ele.72 Finalmente,
em 1985, Kimani foi condenado por má gestão dos fundos de Ngwataniro e
preso.73
É importante notar que os títulos de propriedade da terra emitidos pelo estado não
escapar do descrédito em que caíram os documentos fundiários. O Tribunal Superior
do país anulou centenas de títulos de propriedade emitidos após um exercício de
adjudicação em Mosiro, distrito de Kajiado, em 1991, porque o Ministério
67 Entrevista com um funcionário de um conselho de controle de terras no distrito de Nyeri, (Ken 26), março
9 de 2005; “Ação por Gatarakwa”, Weekly Review (Nairobi), 13 de junho de 1986; e
“Progress”, Weekly Review (Nairobi), 22 de abril de 1983.
68 “Progresso: Membros do Ngwataniro finalmente obtêm certificados de ações”, Revisão Semanal
(Nairóbi), 22 de abril de 1983.

69 “No Hanging On, Moi Tells Land Companies”, Weekly Review (Nairobi), 4 de abril de
1986.
70 “Kihika Kimani enfrentará uma batalha difícil”, Weekly Review (Nairobi), 27 de abril de 1979.
71 “Kihika Steps Down”, Weekly Review (Nairobi), 8 de junho de 1979.
72 “Dixon Kihika Kimani faz lances para o retorno”, Weekly Review (Nairobi), novembro
19, 1982.
73 “Kihika Appeals,” Weekly Review (Nairobi), 31 de janeiro de 1985.
de funcionários de Lands entregaram títulos a parentes e amigos sem

direito de pousar na área.74 Os cancelamentos levaram o respeitável
revista Weekly Review para ponderar sobre a validade da expectativa popular de
que “uma escritura dá ao titular a propriedade irrevogável de um
pedaço de terra.”75
Esta exploração parasitária trouxe documentação de terras no Quênia
sob tremendo estresse em 1992, após a redemocratização. A crença generalizada
na eficácia dos documentos de terra tinha desempenhado um papel significativo
papel na facilitação dessa subversão.
Chegando ao coração do mainstream

O choque exógeno da redemocratização em 1991 não
causar a subversão da documentação fundiária no Quênia, como alguns
argumentou (Klopp 2000, 8-9).76 Contribuiu para um processo contínuo ao
dando ainda mais aos líderes seniores da KANU um incentivo para abraçar, pois eles
lutaram para sustentar seu domínio político, práticas semelhantes às
os dos executivos da LBC (Klopp 2000, 8). Essa semelhança apoia a
significado que alguns estudiosos dão à imitação como explicação para
como as formas e lógicas institucionais periféricas se movem para o mainstream.
As eleições de 1992 e 1997 colocaram os políticos do KANU contra adversários
de novos partidos como o Partido Democrático (DP) e o Fórum
para a Restauração da Democracia (FORD). Os funcionários da KANU nos níveis
mais altos do governo recorreram à emissão de documentos sem valor ou onerados
títulos de terra e cartas de loteamento em troca de dinheiro e
apoiar, ameaçar e expulsar os adversários titulares, e usando
documentos de terra para influenciar os padrões de votação em vários distritos
eleitorais (Quênia 2004, 37–40, 75).77 Eles encheram seus baús de campanha e
74 “Land Questions”, Weekly Review (Nairobi), 24 de maio de 1991.

75 “Qual o valor de uma escritura de propriedade?” Weekly Review (Nairobi), 31 de maio de 1991.
76 Centro de Monitoramento de Deslocamento Interno (IDMC), “'Sou um Refugiado em Minha Própria
País': Deslocamento Interno Induzido por Conflitos no Quênia” (Genebra Suíça,
19 de dezembro de 2006), http://www.internal-displacement.org/8025708F004BE3B1/
(httpInfoFiles)/AF919E45D789BD0BC125724900350687/$file/Kenya%20Special%
20Report%20Dec06.pdf (acessado em 4 de junho de 2007), pp. 13–20. Há também um popular
discurso que atribui a subversão de documentos fundiários e outras formas de corrupção
no mercado de terras para a redemocratização na década de 1990. Vários entrevistados fizeram esta
visualizar. Estes incluíam um membro da equipe de uma ONG envolvida na defesa de questões de terra
(Quênia 2), 15 de fevereiro de 2005; e um funcionário do Departamento de Terras (Quênia
1), 14 de fevereiro de 2005.
77 IDMC, “'Sou um Refugiado em Meu Próprio País'”, pp. 13–20.
buscou apoio político emitindo mais de um título ou nota de alocação para o

mesmo pedaço de terra (Quênia 2004, 9-14, 80) .78 de sua responsabilidade
de dar às pessoas lotes alternativos de terra quando os lotes indicados nas
cartas de loteamento já estavam ocupados.79 Os funcionários também
passaram a alterar as entradas nos registros de títulos para beneficiar seus
apoiadores (Quênia 2004, 37–40, 75).
Para melhor vincular as pessoas ao KANU, os principais funcionários do

partido deixaram claro que a eficácia dos documentos de terra de um
proprietário dependia de suas inclinações políticas. Nesse sentido, o ministro
do governo local e influente parlamentar do KANU Narok, William ole
Ntimama, ameaçou muitos dos moradores de Gikuyu de Narok que eram
vistos como anti KANU com despejo quando ele lhes disse para “ficarem
quietos como um envelope ou enfrentarem o túmulo”. consequências.”80
Desprezar significava um comportamento político “adequado”. Como
Ntimama apontou, “essas pessoas estão fazendo negócios lucrativos em
todos os setores, mas recentemente estão querendo controlar a política da
área.”81 Para aqueles que abrigavam a vã esperança de que um título os
protegeria da vitimização se apoiassem candidatos ou partidos da oposição,
Ntimama
corajosamente que a terra era “meros pedaços de papel” proclamou
em 1993. títulos
supostamente irrevogáveis provocaram pânico e levaram o político da
oposição Masai John Keen a comentar que desvalorizar títulos de
propriedade era “como abrir uma caixa de Pandora e, em última análise,
significa que ninguém tem o direito de possuir nada no Quênia.”83 Ntimama,
no entanto, não estava tentando negar a existência de propriedade no
Quênia. De acordo com os métodos inventados pela primeira vez por
executivos da LBC como Kihika Kimani, ele estava tentando influenciar os
detentores de títulos, minando seus documentos da garantia de segurança
e tornando tais garantias dependentes do comportamento político “adequado” (pró-KA
78 Curiosamente, o estado comprou simultaneamente terras a preços altamente inflacionados de

aliados de políticos importantes que haviam adquirido essas parcelas do estado a preços muito
baixos.
79 Entrevista com um funcionário do Departamento de Terras (Ken 1), 14 de fevereiro de 2005.
80 “A Saga Narok e Suas Implicações para a Política de Terras”, Revisão Semanal (Nairobi),
1 de março de 1991.
81 “Narok: Background to Ethnic Conflict”, Weekly Review (Nairobi), 1º de março de 1991.
82 “The Indigenous and the Natives”, Weekly Review (Nairobi), 9 de julho de 1993, e “The End of Tribal Talks”,
Weekly Review (Nairobi), 9 de julho de 1993.
83 “The Indigenous and the Natives”, Weekly Review (Nairobi), 9 de julho de 1993.
Gikuyu detentores de títulos que se recusaram a atender aos pedidos de obediência

de Ntimama foram violentamente despejados de Enoosupukia no distrito de Narok.84
Expulsões e confrontos semelhantes precederam as eleições de 1992 e 1997 e
se espalharam pelo país, levando para casa o ponto de que apenas títulos detinham
por aqueles envolvidos em atividades políticas pró-KANU seriam respeitados
(Ajulu 2002, 264–265; Klopp 2002, 274–275) .
áreas como Nakuru, Turkana, Nandi, Kericho, Uasin Gishu e
Acredita-se que Taita Taveta tenha causado mil e quinhentas mortes e
trezentos mil deslocamentos.86 A depreciação deliberada
do valor dos títulos de terra foi ainda revelado quando as elites KANU,
incluindo Ntimama e Kipkalya Kones, prometeu não permitir que as vítimas do
confronto Gikuyu com títulos retornassem às suas fazendas até que as
questões entre as comunidades foram resolvidas.87
Os confrontos de terra que pontuaram as eleições de 1992 e 1997 levaram
ao deslocamento em massa e à violência, mas não marcou o início
da subversão de títulos fundiários e outros documentos fundiários. Eles meramente
deu continuidade a um processo que estava em andamento há muito tempo, que
andou de mãos dadas e foi facilitado pela promoção
e desenvolvimento de documentação fundiária no Quênia.
Conclusão
Este capítulo se baseia em uma compreensão do potencial contraditório

de instituições para demonstrar como o sucesso da documentação fundiária
no Quênia contribuiu para seu próprio desaparecimento gradual. Argumento que a
instituição da documentação fundiária no Quênia produziu e sustentou
interesses agrícolas, imobiliários e turísticos que se dedicavam a
a “santidade dos títulos de terra” no Quênia. Mas o sucesso da documentação fundiária
criou uma crença na eficácia dos documentos fundiários que foi facilmente
explorados por fraudadores e políticos com a intenção de trocar
ou documentos de terra onerados para ganho econômico e político. O
abuso da documentação da terra por esses grupos só foi exacerbado por
a reintrodução da democratização.
84 “Reassentamento para Vítimas”, Weekly Review (Nairobi), 19 de novembro de 1993.

85 IDMC, “'Sou um Refugiado em Meu Próprio País'”, pp. 13–20.
86
IDMC, “'Sou um Refugiado em Meu Próprio País'”, p. 13.
87 “End of Tribal Talks”, Weekly Review (Nairobi), 15 de setembro de 1995, e “New
Fears and Suspicions”, Weekly Review (Nairobi), 1º de setembro de 1995.
Esta reflexão sobre o potencial contraditório das estruturas institucionais

nos dá uma boa maneira de refletir sobre as contribuições endógenas para
a mudança nas instituições com efeitos de feedback positivo. Isso nos
permite entender como as instituições que demonstram fortes efeitos de
feedback positivo também contribuem para sua própria queda. Isso não
descarta totalmente o impacto de fatores exógenos, mas mostra que, às
vezes, esses fatores exógenos aceleram ou exacerbam processos que estão
em andamento por causa de causas endógenas.
O reconhecimento do potencial contraditório das instituições tem uma
implicação teórica e metodológica. Na frente teórica, nos obriga a reexaminar
a conceituação de conjunturas críticas.
Conjunturas críticas são definidas como momentos de grande significado
histórico durante os quais ocorrem mudanças e os atores escolhem entre
várias alternativas, ao contrário de períodos normais que são marcados pela
reprodução estrutural de caminhos (Mahoney 2000, 513; Thelen 2004, 30).
O potencial contraditório das instituições reduz o significado histórico das
conjunturas “críticas”. Infunde os períodos de suposta estabilidade com
maior significado, mostrando que a agência geralmente opera fora de
conjunturas críticas em instâncias onde o processo de mudança se
desenvolve gradualmente (ver também Thelen 2004, 32; Streeck e Thelen
2005, 4; Mahoney e Thelen, este volume). Na frente metodológica, a história
aqui contada sobre o potencial contraditório das instituições nos obriga a
repensar os períodos históricos em que concentramos as pesquisas sobre
mudança institucional. Se a mudança é uma possibilidade sempre presente
devido à própria natureza das instituições, e pode ocorrer gradualmente ao
longo do tempo, então concentrar a pesquisa em conjunturas críticas
marcadas por grandes choques exógenos e mudanças drásticas óbvias
pode produzir conclusões enganosas sobre as fontes de mudança.
Concentrar-se em períodos fora daqueles considerados como momentos
críticos é importante porque as instituições que exibem potencial contraditório
contêm inerentemente os germes do conflito que geram a mudança. Ao
fomentar simultaneamente agentes parasitas e aqueles dedicados ao bom
funcionamento das instituições, as instituições criam a possibilidade constante
de conflito e contestação. Essa visão das instituições abre oportunidades
para conflitos e mudanças de maneiras ainda mais amplas do que os relatos
que retratam as instituições como estruturas inequívocas e que influenciam
o comportamento de maneira uniforme. Aqui as forças contraditórias
alimentadas pelas instituições travam uma batalha constante, e a persistência estável d
instituições, mesmo no auge de sua aceitação pelos atores sociais, não é

uma conclusão inevitável. Como mostrado com os executivos da LBC do
Quênia, onde esses “amigos” das instituições são parasitas subversivos, seu
abraço caloroso e a exploração das instituições predominantes podem
contribuir para a deriva e declínio institucional gradual.
No centro do exame neste capítulo do abuso de instituições de direitos
de propriedade por vigaristas e executivos da LBC está o reconhecimento
de alguns dos fins aos quais os atores podem colocar a subversão de títulos
e outras formas de documentos de terra. A literatura sobre direitos de
propriedade está repleta de trabalhos que enfatizam os efeitos benéficos de
instituições de propriedade como títulos. Eles retratam os títulos como
instrumentos que facilitam as atividades produtivas e permitem a
transformação da propriedade real em capital por meio de seu uso como
garantia (de Soto 2000; Banco Mundial 2002; Joireman 2007). Pouca atenção
tem sido dada à questão de como essas mesmas instituições podem ser
manipuladas para servir a fins que sistematicamente enfraquecem e roubam
as pessoas, minam os mercados e criam desordem social. Um dividendo
chave de reconhecer o potencial contraditório das instituições é que podemos
entender como essas estruturas institucionais podem ser usadas para
diferentes propósitos com diversos efeitos práticos e diferentes valências éticas.
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Mahoney e Thelen - Ch. 1 e Ch. 3 (Tradução)

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Uma Teoria de Mudança Institucional Gradual

James Mahoney e Kathleen Thelen

Uma vez criadas, as instituições muitas vezes mudam de maneira sutil e

Agradecemos aos participantes do Workshop sobre “Explicando a Mudança Institucional:

2 James Mahoney e Kathleen Thelen

No entanto, os trabalhistas não desmantelaram a Câmara dos Lordes – apesar de recorrentes

um período de tempo um pouco mais longo do que é característico em grande parte da

Uma Teoria de Mudança Institucional Gradual 3

mais importante ou conseqüente do que mudanças de anel lentas e

4 James Mahoney e Kathleen Thelen

Neste capítulo, avançamos nas respostas a essas perguntas. Começamos

O desafio de explicar a mudança

Apesar de muitas outras diferenças, quase todas as definições de instituições as

Uma Teoria de Mudança Institucional Gradual 5

O problema comum: foco na estabilidade e choques exógenos

6 James Mahoney e Kathleen Thelen

Institucionalistas de escolha racional também enfrentam dilemas quando

Institucionalistas históricos também lutaram com o problema da

Uma Teoria de Mudança Institucional Gradual 7

componentes culturais das instituições, bem como as funções de coordenação que

Quando se trata de explicar a mudança, os institucionalistas históricos

Todas as três variedades de institucionalismo, em suma, fornecem respostas

Estabilidade Institucional como um Problema Político e um Resultado

8 James Mahoney e Kathleen Thelen

instrumentos distributivos carregados de implicações de poder (Hall 1986;

Uma Teoria de Mudança Institucional Gradual 9

mudança e estabilidade estão, de fato, inextricavelmente ligadas. Aqueles que se

conjunto de instituições. Pierson e Skocpol (2002, 696) observam a importância de

10 James Mahoney e Kathleen Thelen

aumentando seu poder e capacidade de romper os arranjos institucionais

Conformidade como uma variável na análise da mudança institucional

Uma Teoria de Mudança Institucional Gradual 11

formalmente codificados, suas expectativas orientadoras muitas vezes permanecem ambíguas

12 James Mahoney e Kathleen Thelen

este volume. A análise de Sheingate se concentra nas principais mudanças nas

Um segundo ponto, intimamente relacionado, diz respeito aos limites cognitivos

Uma Teoria de Mudança Institucional Gradual 13

as coalizões (em mudança) que sustentaram e remodelaram esse conjunto de

14 James Mahoney e Kathleen Thelen

aplicação, têm grandes papéis a desempenhar na formação da evolução institucional

A ênfase na conformidade também abre novos caminhos para teorizar os atores

Explicando Padrões de Mudança Institucional

Uma abordagem distributiva sugere que as tensões dinâmicas e as pressões por

Uma Teoria de Mudança Institucional Gradual 15

figura 1.1. Estrutura para Explicar os Modos de Mudança Institucional.

nova estrutura para identificar e explicar os tipos de mudança institucional.

Nosso modelo básico é esboçado na Figura 1.1. Aqui, as características

Modos de mudança institucional

1. Deslocamento: a remoção das regras existentes e a introdução

16 James Mahoney e Kathleen Thelen

tabela 1.1. Tipos de Mudança Gradual

Conversão de Deslocamento de Camadas de Deslocamento

Remoção de regras antigas sim Não Não não

3. Drift: o impacto alterado das regras existentes devido a mudanças no

4. Conversão: a alteração da promulgação das regras existentes devido à sua

Compreender esses diferentes tipos de mudança institucional – incluindo

Uma Teoria de Mudança Institucional Gradual 17

camadas podem, no entanto, trazer mudanças substanciais se as emendas alterarem

3 Agradecemos a Alan Renwick e Giovanni Capoccia por este exemplo.

18 James Mahoney e Kathleen Thelen

objetivos, funções ou propósitos. O “velho institucionalismo” na sociologia está

Link I: Contexto Político, Características Institucionais e

1. O contexto político oferece defensores do status quo