RRDE Nr. 2-2023

REVISTA ROMÂNĂ DE
DREPT EUROPEAN
ROMANIAN REVIEW OF EUROPEAN LAW
2/2023
Madlen Dolea, madlen.dolea@unitbv.ro, UNIVERSITATEA TRANSILVANIA BRASOV, 4317754, la data: 2022-12-16, prin comanda: #424
Revista Română de Drept European este o revistă indexată în baze de date
internaționale (Ebsco, ProQuest, HeinOnline).
Romanian Review of European Law is indexed in international databases
(EBSCO, ProQuest, HeinOnline).
Revista Română
de Drept European
Copyright © Wolters Kluwer
Director General
Wolters Kluwer România: Adrian MĂNTOIU
Coordonator reviste: Alina CRĂCIUN
Wolters Kluwer
Bdul. Tudor Vladimirescu nr. 22,
Green Gate, et. 6
Sector 5, Bucureşti 050881
WoltersKluwer.ro
Revista Română de Drept European este o publicaţie Wolters Kluwer România, parte a grupului internaţional
Wolters Kluwer. Editura Wolters Kluwer este recunoscută de Consiliul Naţional al Cercetării Ştiinţifice din
Învăţământul Superior.
Copyright © 2023 – Toate drepturile rezervate Wolters Kluwer România. Nicio parte din această publicație nu
poate fi reprodusă, arhivată sau transmisă sub nicio formă prin niciun mijloc electronic, mecanic, de fotografiere,
de înregistrare sau oricare altul fără permisiunea anterioară în scris a editorului, cu excepția cazului în care se
citează pasaje în lucrări științifice și celelalte excepții permise de Legea nr. 8/1996 privind drepturile de autor și
drepturile conexe, republicată, cu modificările și completările ulterioare, articolele 35-37.
COLEGIUL DE ONOARE
Prof. univ. dr. Corneliu BÎRSAN Prof. univ. dr. Vassilios SKOURIS
Prof. univ. dr. Andrei POPESCU Prof. univ. dr. Alfred KELLERMANN
Prof. univ. dr. Brânduşa ŞTEFĂNESCU Prof. univ. dr. Koen LENAERTS
Prof. univ. dr. Marc MARESCEAU
COLEGIUL DE REDACȚIE
DIRECTOR REDACTOR ŞEF
Prof. univ. dr. Andrei POPESCU Prof. univ. dr. Daniel-Mihail ŞANDRU
REDACTOR ŞEF ADJUNCT
Constantin Mihai BANU
CONSILIUL ȘTIINȚIFIC
Prof. univ. dr. Camelia TOADER dr. Marc JAEGER
Prof. univ. dr. Elena Simina TĂNĂSESCU dr. Michal BOBEK
Prof. univ. dr. Paul CRAIG dr. Ion JINGA
Prof. univ. dr. Irina MOROIANU-ZLĂTESCU dr. Giuseppe MARTINICO
Prof. univ. dr. Miguel Poiares MADURO Prof. univ. dr. Augustin FUEREA
Prof. univ. dr. Raluca BERCEA Conf. univ. dr. Titus CORLĂŢEAN
Cuprins
DOCTRINĂ
11 Koen LENAERTS
Statul de drept și identitatea constituțională a Uniunii Europene
29 Jacques ZILLER
Tradițiile constituționale comune
45 Morten BROBERG, Niels FENGER
Transformarea abordării Curții Europene de Justiție referitoare la trimiterile preliminare
provenite de la organe administrative ale statelor membre
73 Michal BOBEK
De ce este mai bine ca fiecare dispoziție a unei directive a Uniunii Europene să fie tratată
ca o dispoziție având efect direct (orizontal)
82 Wouter P.J. WILS
Regulamentul nr. 1/2003: O evaluare după douăzeci de ani
JURISPRUDENŢA INSTANŢELOR UNIUNII EUROPENE
113 CJ, Camera a treia, hotărârea din 30 aprilie 2020, cauza C-584/18, D.Z./Blue Air,
EU:C:2020:324
118 CJ, Camera a doua, hotărârea din 14 mai 2020, cauza C-15/19, Azienda Municipale Ambiente,
EU:C:2020:371
122 CJ, Marea Cameră, hotărârea din 11 iunie 2020, cauza C-581/18, TÜV Rheinland Products
și Allianz, EU:C:2020:453
126 CJ, Camera întâi, hotărârea din 11 iunie 2020, cauza C-634/18, JI, EU:C:2020:455
129 CJ, Camera a cincea, hotărârea din 11 iunie 2020, cauza C-378/19, Prezident Slovenskej
republiky, EU:C:2020:462
132 CJ, Marea Cameră, hotărârea din 18 iunie 2020, cauza C-78/18, Comisia Europeană/Ungaria,
EU:C:2020:476
137 CJ, Camera a treia, hotărârea din 18 iunie 2020, cauza C-754/18, Ryanair, EU:C:2020:478
140 CJ, Camera a doua, hotărârea din 25 iunie 2020, cauza C-570/18 P, HF/Parlamentul
European, EU:C:2020:490
144 CJ, Camera a patra, hotărârea din 25 iunie 2020, cauza C-36/20 PPU, VL, Ministerio Fiscal,
EU:C:2020:495
148 CJ, Camera a doua, hotărârea din 25 iunie 2020, cauza C-92/18, Republica Franceză/
Parlamentul European, EU:C:2020:506
151 CJ, Camera întâi, hotărârea din 2 iulie 2020, cauza C-18/19, WM/Stadt Frankfurt am Main,
EU:C:2020:511
REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 5
DOCTRINE
11 Koen LENAERTS
L’état de droit et l’identité constitutionnelle de l’Union européenne
29 Jacques ZILLER
Les traditions constitutionnelles communes
La transformation par la Cour de justice de son approche à l’égard des renvois préjudiciels
des organes administratifs des États membres
73 Michal BOBEK
Pourquoi est-il préférable de traiter chaque disposition des directives de l’Union européenne
comme ayant un effet direct horizontal?
82 Wouter P.J. WILS
Le Règlement 1/2003 : un bilan après vingt ans
JURISPRUDENCE DES JURISDICTIONS DE L’UNION EUROPEENNE
113 CJ, troisième chambre, arrêt du 30 avril 2020, affaire C-584/18, D.Z. contre Blue Air,
EU:C:2020:324
118 CJ, deuxième chambre, arrêt du 14 mai 2020, affaire C-15/19, Azienda Municipale Ambiente,
EU:C:2020:371
122 CJ, grande chambre, arrêt du 11 iuin 2020, affaire C-581/18, TÜV Rheinland et Allianz,
EU:C:2020:453
126 CJ, première chambre, arrêt du 11 juin 2020, affaire C-634/18, JI, EU:C:2020:455
129 CJ, cinquième chambre, arrêt du 11 juin 2020, affaire C-378/19, Prezident Slovenskej
132 CJ, grande chambre, arrêt du 18 juin 2020, affaire C-78/18, Commission européenne contre
Hongrie, EU:C:2020:476
137 CJ, troisième chambre, arrêt du 18 juin 2020, affaire C-754/18, Ryanair, EU:C:2020:478
140 CJ, deuxième chambre, arrêt du 25 juin 2020, affaire C-570/18 P, HF contre Parlement
européen, EU:C:2020:490
144 CJ, quatrième chambre, arrêt du 25 juin 2020, affaire C-36/20 PPU, VL, Ministerio Fiscal,
EU:C:2020:495
148 CJ, deuxième chambre, arrêt du 25 juin 2020, affaire C-92/18, République française contre
Parlement européen, EU:C:2020:506
151 CJ, grande chambre, arrêt du 2 juillet 2020, affaire C-18/19, WM contre Stadt Frankfurt am
Main, EU:C:2020:511
6 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023
DOCTRINE
11 Koen LENAERTS
The rule of law and the constitutional identity of the European Union
29 Jacques ZILLER
Common Constitutional Traditions
The European Court of Justice’s Transformation of its Approach towards Preliminary
References from Member State Administrative Bodies
73 Michal BOBEK
Why Is It Better to Treat Every Provision of EU Directives as Having Horizontal Direct Effect?
82 Wouter P.J. WILS
Regulation 1/2003: An Assessment After Twenty Years
CASE-LAW OF THE EU COURTS
113 ECJ, Third Chamber, Judgment of 30 April 2020, Case C-584/18, D.Z. v Blue Air,
EU:C:2020:324
118 ECJ, Second Chamber, Judgment of 14 May 2020, Case C-15/19, Azienda Municipale
Ambiente, EU:C:2020:371
122 ECJ, Grand Chamber, Judgment of 11 June 2020, Case C-581/18, TÜV Rheinland and Allianz,
EU:C:2020:453
126 ECJ, First Chamber, Judgment of 11 June 2020, Case C-634/18, JI, EU:C:2020:455
129 ECJ, Fifth Chamber, Judgment of 11 June 2020, Case C-378/19, Prezident Slovenskej
132 ECJ, Grand Chamber, Judgment of 18 June 2020, Case C-78/18, European Commission v
Hungary, EU:C:2020:476
137 ECJ, Third Chamber, Judgment of 18 June 2020, Case C-754/18, Ryanair, EU:C:2020:478
140 ECJ, Second Chamber, Judgment of 25 June 2020, Case C-570/18 P, HF v European
Parliament, EU:C:2020:490
144 ECJ, Fourth Chamber, Judgment of 25 June 2020, Case C-36/20 PPU, VL, Ministerio Fiscal,
EU:C:2020:495
148 ECJ, Second Chamber, Judgment of 25 June 2020, Case C-92/18, French Republic v European
Parliament, EU:C:2020:506
151 ECJ, Grand Chamber, Judgment of 2 July 2020, Case C-18/19, WM v Stadt Frankfurt am
Main, EU:C:2020:511
DOCTRINĂ
Statul de drept și identitatea constituțională

a Uniunii Europene*
Koen LENAERTS**
ABSTRACT
The article deals with the implications that the values of the European Union have
for the Member States, bearing in mind the central place of these values, listed in
Article 2 TEU, in the European legal order. Among these values, the rule of law is
the backbone of the modern democratic society. Courts of law – as independent
arbitrators – are the guardians of the rule of law. Given the central role of national
courts in the EU’s constitutional structure and in applying and enforcing EU law in
the Member States, judicial independence must be ensured in respect of each and
every court within the national judicial systems. Where a Member State adopts
measures that undermine the independence of national courts, the EU judicial
architecture is compromised and so is the rule of law within the EU.
Different procedural defence mechanisms provided for under EU law in order to

protect the rule of law and judicial independence are presented: procedural avenues
for invoking Article 19(1) TEU and Article 47 of the Charter of Fundamental Rights
of the EU, protection of the preliminary reference procedure, mutual trust between
national courts, the new conditionality mechanism for the protection of the EU
budget.
Keywords: values, rule of law, constitutional identity, judicial independence,

preliminary reference mechanism, procedural defence mechanisms, conditionality
mechanism, principle of primacy
REZUMAT
Articolul abordează implicațiile pe care valorile Uniunii Europene le au pentru

statele membre, luând în considerare locul central al acestor valori, enumerate
în art. 2 TUE, în ordinea juridică europeană. Printre acestea, statul de drept este
coloana vertebrală a societății democratice moderne. Instanțele de judecată – în
*
Articolul, purtând titlul „The rule of law and the constitutional identity of the European Union”, constituie discursul susținut
de președintele Curții de Justiție a Uniunii Europene, la 17 februarie 2023, la conferința organizată de Asociația Bulgară
de Drept European, la Sofia, și poate fi consultat la https://evropeiskipravenpregled.eu; articolul se republică cu acordul
autorului său, căruia colegiul de redacție al R.R.D.E. îi mulțumește. [Traducere de C.M. Banu.]
**
Președintele Curții de Justiție a Uniunii Europene și profesor de dreptul Uniunii Europene, Universitatea din Leuven.
Toate opiniile exprimate aici sunt personale autorului.
DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 11

Koen LENAERTS
calitatea lor de arbitri independenți – sunt gardienii statului de drept. Dat fiind
rolul central al instanțelor naționale în structura constituțională a UE și în aplicarea
și executarea dreptului UE în statele membre, independența judecătorească
trebuie asigurată în privința fiecărei instanțe judecătorești din cadrul sistemelor
judiciare naționale. Atunci când un stat membru adoptă măsuri care periclitează
independența instanțelor naționale, sunt compromise arhitectura jurisdicțională
a UE și statul de drept în interiorul UE.
Sunt prezentate diferitele mecanisme de apărare procedurală dispuse prin dreptul

UE în scopul protejării statului de drept și independenței judiciare: căile procedurale
pentru invocarea art. 19 alin. (1) TUE și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a
UE, protejarea procedurii trimiterii preliminare, încrederea reciprocă între instanțele
naționale, noul mecanism de condiționalitate pentru protecția bugetului UE.
Cuvinte‑cheie: valori, stat de drept, identitate constituțională, independența

sistemului judiciar, mecanismul trimiterii preliminare, mecanisme de apărare
procedurală, mecanismul de condiționalitate, principiul supremației
Este o onoare și o plăcere să mă aflu astăzi în Sofia.
Asemenea acestui oraș fascinant, plin de istorie, în care influențele naționale fuzionează cu
cele din epocile greacă, romană, otomană și sovietică, formând ceva frumos și unic, Uniunea
Europeană este edificată pe valori care – aflându‑și originea în diferite state membre și în diferite
momente ale timpului – constituie în prezent nucleul propriei identități constituționale a UE.
Aceste valori sunt enumerate la art. 2 TUE: respectarea demnității umane, libertatea, democrația,
egalitatea, statul de drept și respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor
DOCTRINĂ
care aparțin minorităților.
Precum subliniază art. 2 TUE, aceste valori sunt comune statelor membre într‑o societate
caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei
și bărbați.
Prin urmare, aceste valori nu sunt impuse unilateral statelor membre, de „Bruxelles” sau de
„Luxemburg”. Din contră, ele sunt consecința unei abordări „ascendente”, de vreme ce rezultă
din tradițiile constituționale comune statelor membre[1].
În recentele hotărâri în materia condiționalității, Curtea a fost clară în această privință. Ea a

reținut că „[v]alorile prevăzute la articolul 2 TUE au fost identificate și sunt împărtășite de statele
membre. Acestea definesc însăși identitatea Uniunii ca ordine juridică comună”[2].
Potrivit Curții, art. 2 TUE nu este o simplă declarație de intenții sau de orientări politice. Valorile
pe care le conține capătă expresie concretă în principii care cuprind obligații cu caracter juridic
obligatoriu pentru statele membre[3].
[1]
În legătură cu valoarea respectării statului de drept, a se vedea hotărârile din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul
și Consiliul, C‑156/21, EU:C:2022:97, pct. 237, și Polonia/Parlamentul și Consiliul, C‑157/21, EU:C:2022:98, pct. 291.
[2]
Ungaria/Parlamentul și Consiliul, EU:C:2022:97, pct. 127, și Polonia/Parlamentul și Consiliul, EU:C:2022:98, pct. 145.
[3]
12 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | DOCTRINĂ
I. Implicații pentru statele membre

Locul central al acestor valori în ordinea juridică europeană are două implicații directe pentru
statele membre.
În primul rând, deși dreptul UE nu impune un „model constituțional precis” care să guverneze
raporturile și interacțiunea între variile puteri ale statului, pentru a putea deveni stat membru,
un stat candidat la statutul de membru al UE trebuie să își alinieze propria constituție valorilor
pe care se întemeiază UE, precum a arătat în mod clar Curtea în hotărârile sale în Repubblika și
Euro Box Promotion[4]. Revine așadar fiecărui stat membru să aleagă modelul care reflectă cel
mai bine alegerile făcute de propriul popor, cu condiția ca respectivele alegeri să respecte valorile
fundamentale ale UE[5].
De exemplu, modelul constituțional ales de un stat membru poate organiza puterea

judecătorească într‑un fel diferit față de un alt stat membru. Statul membru „A” poate decide
înființarea unei Curți constituționale ale cărei decizii să fie obligatorii pentru instanțele de drept
comun. În schimb, statul membru „B” poate prefera să nu aibă o atare curte, date fiind tradiția sa
juridică și cultura sa. UE trebuie să respecte ambele alegeri, cu condiția ca ele să adere la noțiunea
de stat de drept, astfel precizată la art. 2 TUE. Pentru statul membru „A”, aceasta presupune
independența Curții sale constituționale, ale cărei decizii sunt obligatorii pentru instanțele de
drept comun, în măsura în care doar respectarea acelei independențe poate garanta protecția
jurisdicțională efectivă a drepturilor UE[6]. Voi reveni mai târziu asupra acestui aspect.
Decizia de aliniere a propriilor dispoziții constituționale la valorile UE este o alegere suverană a

statului candidat la dobândirea calității de membru al UE[7]. Cu toate acestea, dacă un atare stat
nu procedează astfel, art. 49 TUE îl împiedică să devină membru al UE[8]. Obținerea statutului
de „stat membru” este, așadar, un „moment constituțional” pentru statul în cauză, în măsura în
care, chiar din acel moment, ordinea juridică a noului stat membru este considerată de „artizanii
tratatelor” că susține valorile pe care se întemeiază UE.
În al doilea rând, statul membru în cauză se angajează la momentul aderării să respecte acele
valori atât timp cât rămâne membru al UE. Arătatul angajament continuu semnifică faptul că,
atunci când vine vorba despre respectarea valorilor cuprinse la art. 2 TUE, „ceasul nu se mai
poate da înapoi”.
După cum s‑a exprimat Curtea în hotărârile privind condiționalitatea, „respectarea acestor valori
nu poate fi redusă la o obligație ce revine unui stat candidat în vederea aderării la Uniune și de
A se vedea, în această privință, hotărârile din 20 aprilie 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pct. 61 și 62, și din
[4]
21 decembrie 2021, Euro Box Promotion și alții, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 și C‑840/19, EU:C:2021:1034,
pct. 160, 161 și 229.
A se vedea și Euro Box Promotion și alții, EU:C:2021:1034, pct. 229, și hotărârea din 22 februarie 2022, RS (Efectul
[5]
deciziilor unei curți constituționale), C‑430/21, EU:C:2022:99, pct. 43.

[6]
A se vedea și Euro Box Promotion și alții, EU:C:2021:1034, pct. 230.
Aceeași regulă se aplică în cazul în care un stat membru decide să se retragă din UE. A se vedea hotărârea din
[7]
10 decembrie 2018, Wightman și alții, C‑621/18, EU:C:2018:999, pct. 50.

Această dispoziție precizează că „[o]rice stat european care respectă valorile prevăzute la articolul 2 și care se angajează
[8]
să le promoveze poate solicita să devină membru al Uniunii” (s.n.). Hotărârea Repubblika, EU:C:2021:311, pct. 61.

Koen LENAERTS
la care s‑ar putea sustrage după aderare”[9]. Statele membre trebuie să respecte aceste valori
„în mod continuu”[10].
În plus, nivelul protecției valorilor precizat de un stat membru la aderarea la UE constituie un punct de
plecare și reformele constituționale trebuie să tindă întotdeauna înspre consolidarea acelei protecții.
Precum a reținut Curtea în Repubblika, „un stat membru nu își poate modifica legislația astfel încât
să determine o reducere a protecției valorii statului de drept, valoare care este concretizată printre
altele de articolul 19 TUE”[11]. Ordinea juridică a UE interzice așadar un „regres al valorilor”.
Odată ce un stat candidat devine stat membru, el aderă la o structură juridică întemeiată pe
premisa fundamentală că fiecare stat membru împărtășește cu toate celelalte state membre
aceste valori comune și acceptă obligațiile care decurg din ele. Tocmai aceasta este premisa care
presupune și justifică existența încrederii reciproce între statele membre[12].
Precum a subliniat în repetate rânduri Curtea, rezultă că respectarea de către un stat membru a
valorilor cuprinse la art. 2 TUE constituie o condiție pentru a beneficia de toate drepturile derivate
din aplicarea tratatelor în privința acelui stat membru[13]. Mai mult, în limitele competențelor
sale stabilite prin tratate, Uniunea Europeană trebuie să fie în măsură să apere acele valori[14].
Aceasta mă conduce la următoarele chestiuni: importanța deosebită pe care o are respectarea

statului de drept printre valorile enumerate la art. 2 TUE și mecanismele de apărare dispuse prin
dreptul Uniunii.
II. Statul de drept și independența sistemului judiciar

„Statul de drept este coloana vertebrală a democrației constituționale moderne”[15] și, ca atare,
DOCTRINĂ
a fost apărat de Curtea de Justiție cu mult timp înainte să se regăsească în art. 2 TUE. În fapt,
ulterior hotărârii istorice în Les Verts[16], pronunțate în 1986, Curtea de Justiție a subliniat în mod
repetat că UE „este o uniune de drept”[17]. În cazul în care această valoare fundamentală nu este
respectată, toate celelalte valori enumerate la art. 2 TUE devin promisiuni goale.
La nivelul cel mai elementar, respectarea statului de drept semnifică faptul că nimeni nu este
deasupra legii, nici statele membre, nici instituțiile UE, nici, într‑adevăr, particularii, persoane
juridice sau fizice[18]. Statele membre trebuie să își respecte toate obligațiile ce le revin în temeiul
dreptului UE și orice măsură unilaterală care încalcă aceste obligații este interzisă. În privința
[9]
[10]
[11]
Repubblika, EU:C:2021:311, pct. 63.
[12]
Ungaria/Parlamentul și Consiliul, EU:C:2022:97, pct. 125 și jurisprudența citată.
[13]
Ibidem, pct. 126 și jurisprudența citată.
[14]
[15]
Comisia Europeană, Un nou cadru al UE pentru consolidarea statului de drept, COM(2014)158.
[16]
Hotărârea din 23 aprilie 1986, Les Verts/Parlamentul, 294/83, EU:C:1986:166.
Hotărârile din 27 februarie 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pct. 31, și 25 iulie
[17]
2018, Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pct. 49.
[18]
Les Verts/Parlamentul, EU:C:1986:166, pct. 23.
instituțiilor UE, ele pot acționa doar potrivit competențelor care le‑au fost conferite prin
tratate. Pentru Curtea însăși, aceasta înseamnă, în particular, că ea trebuie să asigure protecția
jurisdicțională efectivă fără depășirea limitelor competenței sale, care derivă din tratatele UE.
Instanțele de judecată – în calitatea lor de arbitri independenți – sunt gardienii statului de drept.
Precum a subliniat Curtea în hotărârea sa istorică privind „judecătorii portughezi”, independența
sistemului judiciar este o premisă esențială a unei ordini juridice care respectă statul de drept[19].
Fără judecători independenți, autoritățile publice sunt libere să își exercite puterea în mod arbitrar,
beneficiind de impunitate. În lipsa judecătorilor independenți, nu există protecție jurisdicțională
efectivă a drepturilor fundamentale și libertăților cetățenilor. Fără independența sistemului judiciar,
căile de atac jurisdicționale rămân doar pe hârtie, iar judecătorii, doar tigri de hârtie. Cu alte
cuvinte, în lipsa unor judecători independenți, statul de drept este lipsit de sens în practică[20].
Desigur, respectarea independenței judiciare nu este în niciun caz o invenție a Uniunii. Este parte
a patrimoniului democratic al tuturor cetățenilor Uniunii, precum o atestă referințele la un sistem
judiciar independent în constituțiile tuturor statelor membre ale UE, fără excepție.
Este important de subliniat că arhitectura jurisdicțională a UE include nu doar instanțele UE

(Curtea de Justiție și Tribunalul), ci și instanțele judecătorești naționale, care, în fapt, sunt o
componentă de bază a structurii constituționale a UE, jucând trei roluri vitale în interiorul său.
Mai întâi, ele asigură particularilor protecția jurisdicțională efectivă a drepturilor pe care aceștia le
obțin prin dreptul UE. În fapt, încă din 1963, Curtea de Justiție a subliniat, în hotărârea sa istorică
în van Gend & Loos[21], că sarcina asigurării unei astfel de protecții nu revine în mod exclusiv
Comisiei – prin sesizarea Curții de Justiție cu acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – ci
(mai ales) și instanțelor naționale. Revine așadar statelor membre, în conformitate cu art. 19
alin. (1) TUE, să stabilească „căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională
efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii”.
În al doilea rând, instanțele naționale asigură, în cooperare cu Curtea de Justiție, interpretarea și

aplicarea uniformă a dreptului UE și, în această privință, ele garantează că dreptul UE are același
înțeles în statele membre. Întrucât nu există egalitate în fața dreptului UE în lipsa unei astfel de
interpretări și aplicări uniforme, statele membre trebuie să se abțină să adopte măsuri care aduc
atingere funcționării mecanismului trimiterii preliminare[22], stabilit la art. 267 TFUE, care este
„cheia de boltă a sistemului jurisdicțional al Uniunii”[23].
În al treilea și ultimul rând, în vederea instituirii unui spațiu de libertate, securitate și justiție
(„SLSJ”), care garantează libera circulație a hotărârilor judecătorești, instanțele naționale trebuie
[19]
Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EU:C:2018:117, pct. 36‑41.
A se vedea în această privință, Minister for Justice and Equality, EU:C:2018:586, pct. 48, în care Curtea a reținut că
[20]
independența judecătorească „ține de substanța dreptului fundamental la un proces echitabil, care are o importanță
esențială în calitate de garant al protecției ansamblului drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii și al
menținerii valorilor comune ale statelor membre prevăzute la articolul 2 TUE, în special a valorii statului de drept”.
[21]
Hotărârea din 5 februarie 1963, van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1.
A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), C‑585/18, C‑624/18 și C‑625/18, EU:C:2019:982,
[22]
pct. 56‑57.
[23]
Ibidem, pct. 176. A se vedea și Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, pct. 37, și XC și alții, C‑234/17, EU:C:2018:853, pct. 41.

Koen LENAERTS
să aibă încredere una în cealaltă în sensul că ele sunt la fel de angajate în asigurarea protecției
jurisdicționale efective a drepturilor UE.
Dat fiind rolul central al instanțelor naționale în structura constituțională a UE și în aplicarea și

executarea dreptului UE în statele membre, independența judecătorească trebuie asigurată în
privința fiecărei instanțe judecătorești din cadrul sistemelor judiciare naționale.
Atunci când un stat membru adoptă măsuri care periclitează independența instanțelor naționale,
sunt compromise arhitectura jurisdicțională a UE și statul de drept în interiorul UE. Într‑adevăr,
doar instanțe naționale independente pot asigura protecția jurisdicțională efectivă a drepturilor
UE, „care are o importanță esențială în calitate de garant al protecției ansamblului drepturilor
conferite justițiabililor de dreptul Uniunii și al menținerii valorilor comune ale statelor membre
prevăzute la articolul 2 TUE, în special a valorii statului de drept”[24].
Orice ingerință nejustificată în independența judecătorilor naționali declanșează un efect de

domino, subminând încrederea reciprocă și aplicarea uniformă a dreptului Uniunii și amenințând
astfel în mod direct statul de drept în întreaga UE. Astfel de atacuri asupra puterii judecătorești
dintr‑un stat membru nu pot fi excluse ca fiind „treaba altuia”. Din contră, dat fiind caracterul
esențial al independenței judecătorești în ordinea juridică a UE, ele sunt „treaba tuturor”. Acesta
este motivul pentru care, în hotărârea sa privind „judecătorii portughezi”[25], Curtea de Justiție
a reținut că însuși dreptul UE – în special art. 19 alin. (1) TUE – poate fi invocat pentru a garanta
independența judecătorilor în interiorul statelor membre.
Important de menționat în acest context, Curtea de Justiție nu alege pe sprânceană cauzele

privind independența judecătorească pe care să le soluționeze. De asemenea, ea nu vânează cauze
în domeniul statului de drept în scopul stabilirii principiilor pe care le consideră necesare pentru
protejarea judecătorilor naționali față de influențele externe. Competențele sale în această privință
DOCTRINĂ
sunt așadar întotdeauna reactive, nu proactive. Ea tratează pur și simplu cauzele cu care este sesizată.
În misiunea sa de apărare a statului de drept în interiorul Uniunii, Curtea a subliniat în repetate

rânduri că răspunderea principală pentru organizarea sistemului judecătoresc revine statelor
membre[26]. Ea a recunoscut și că statele membre dispun de o marjă de apreciere în punerea în
aplicare a principiilor statului de drept[27].
Cu toate acestea, pentru a permite ca încrederea reciprocă între ordinile juridice ale statelor
membre să își îndeplinească rolul și proiectului integrării europene să funcționeze, accepția
națională a statului de drept este „circumscrisă” prin conținutul conferit statului de drept la
nivelul UE. În anii din urmă, a fost elaborat un „cadru de referință” al UE privind statul de drept,
printre altele, prin intermediul a numeroase trimiteri preliminare adresate de judecători naționali,
[24]
Hotărârile Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar), EU:C:2018:586, pct. 58, din 5 noiembrie
2019, Comisia/Polonia (Independența instanțelor de drept comun), C‑192/18, EU:C:2019:924, pct. 106; din 26 martie
2020, Reexaminare Simpson/Consiliul și HG/Comisia, C‑542/18 RX‑II și C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, pct. 70 și 71; din
17 decembrie 2020, Openbaar Ministerie (Independența autorității judiciare emitente), C‑354/20 PPU și C‑412/20 PPU,
EU:C:2020:1033, pct. 39; din 6 octombrie 2021, W.Ż. (Camera de control extraordinar și cauze publice a Curții Supreme –
Numire), C‑487/19, EU:C:2021:798, pct. 108; și din 16 noiembrie 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim și
alții, C‑748/19‑C‑754/19, EU:C:2021:931, pct. 66.
[25]
Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EU:C:2018:117.
[26]
A se vedea art. 19 alin. (1) TUE și Comisia/Polonia (Independența instanțelor de drept comun), EU:C:2019:924, pct. 102.
[27]
acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introduse de Comisia Europeană și acțiuni în

anulare introduse de statele membre.
Acest cadru a fost dezvoltat îndeosebi prin prisma art. 19 alin. (1) TUE și art. 47 din Carta
drepturilor fundamentale a UE („carta”).
III. Art. 19 alin. (1) TUE și art. 47 din cartă

Art. 19 alin. (1) TUE, care conferă expresie concretă statului de drept[28], impune statelor membre
obligația de a asigura căi de drept efective „în domeniile reglementate de dreptul Uniunii”. Dată
fiind existența unei legături indisolubile între căile de drept efective și instanțele independente,
art. 19 alin. (1) TUE obligă statele membre să protejeze independența instanțelor lor și, prin
aceasta, arhitectura jurisdicțională a UE.
Spre deosebire de cartă[29], aplicarea art. 19 alin. (1) nu este condiționată de punerea în aplicare
în speță a dreptului UE. Acea dispoziție din tratat se aplică atunci când un organism determinat,
care este considerat „instanță judecătorească” în sensul dreptului UE, dispune de competență
asupra aspectelor referitoare la interpretarea și aplicarea dreptului UE[30]. Dacă lucrurile stau
astfel, se aplică art. 19 alin. (1) TUE, care protejează independența unei atari instanțe. Rezultă
că amintita dispoziție a tratatului apără independența instanțelor din statele membre în toate
situațiile. Acesta este motivul pentru care doar o atare protecție permanentă poate împiedica
prăbușirea întregului edificiu al UE al căilor de atac jurisdicționale[31].
În particular, spre deosebire de art. 47 din cartă – care stipulează dreptul la o cale de atac eficientă
și la un proces echitabil în cazul încălcărilor drepturilor și libertăților garantate prin dreptul UE –
domeniul de aplicare al art. 19 alin. (1) TUE nu este limitat la protejarea drepturilor pe care dreptul
UE le conferă particularilor[32].
Acționând în calitate individuală, un judecător, asemenea oricărei alte persoane, are dreptul la
„o instanță judecătorească independentă”, consacrat la art. 47 din cartă, cu condiția ca el/ea să
ceară protecția jurisdicțională a drepturilor sale conferite prin dreptul UE[33]. Acționând în calitate
instituțională, un judecător a cărui independență este subminată printr‑o acțiune executivă sau
[28]
Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar), EU:C:2018:586, pct. 50 și jurisprudența citată.
A se vedea și Comisia/Polonia (Independența Curții Supreme), EU:C:2019:531, pct. 47, și Comisia/Polonia (Independența
instanțelor de drept comun), EU:C:2019:924, pct. 98.
[29]
A se vedea art. 51 alin. (1) din cartă.
Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EU:C:2018:117, pct. 29, și A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a
[30]
Curții Supreme), EU:C:2019:982, pct. 82 și jurisprudența citată.

K. Lenaerts, The Two Dimensions of Judicial Independence in the EU Legal Order, în L. Branko, I. Motoc, P. Pinto de
[31]
Albuquerque, R. Spano și Maria Tsirli (ed.), Fair Trial: Regional and International Perspectives/Procès équitable: perspectives
régionales et internationales. Liber amicorum Linos‑Alexandre Sicilianos, Anthemis, 2020, p. 346.
Hotărârea din 2 martie 2021, A.B. și alții (Numirea judecătorilor Curții Supreme – Căi de atac), C‑824/18, EU:C:2021:153,
[32]
pct. 87‑88, Repubblika, EU:C:2021:311, pct. 41.

De exemplu, în A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), EU:C:2019:982, pct. 79, Curtea de
[33]
Justiție a aplicat art. 47 din cartă, de vreme ce reclamanții din litigiile principale, doi judecători ai Curții Supreme poloneze,
„invoc[au] printre altele încălcări în privința lor ale interdicției discriminării pe motive de vârstă în materie de încadrare
în muncă, prevăzută de Directiva 2000/78”. A se vedea, în aceeași direcție, hotărârea din 6 noiembrie 2012, Comisia/
Ungaria, C‑286/12, EU:C:2012:687.

Koen LENAERTS
legislativă poate sesiza o altă instanță judecătorească pentru motivul că o atare conduită este
contrară art. 19 alin. (1) TUE, aceasta independent de împrejurarea dacă drepturile sale conferite
prin dreptul UE sunt vizate în mod direct[34].
Cu toate acestea, în timp ce art. 47 din cartă și art. 19 alin. (1) TUE privesc dimensiuni diferite ale
independenței judecătorești – cel dintâi în calitate de drept fundamental, al doilea ca expresie
concretă a statului de drept[35] – ambele dispoziții au același conținut normativ[36].
În primul rând, ambele vizează atât independența internă, cât și pe cea externă. Ambele dispoziții
privesc de asemenea garanția accesului la o instanță instituită prin lege[37].
În al doilea rând, ambele dispoziții se aplică în privința tuturor normelor care aduc atingere
independenței instanțelor statelor membre. Acele norme privesc, printre altele, compunerea
unei „instanțe de judecată”[38], în sensul dreptului UE, precum și numirea, mandatul și cauzele
de abținere, recuzare și revocare a membrilor săi. Ele se pot raporta, în particular, la aspecte de
ordin disciplinar[39], la detașări[40] și la transferuri involuntare[41].
În al treilea rând, Curtea de Justiție a precizat în mod explicit că interpretarea art. 19 TUE se inspiră
din cea a art. 47 din cartă[42].
În al patrulea și ultimul rând, ambele dispoziții produc efect direct[43]. Ele pot fi invocate așadar
de particulari în fața instanțelor naționale și europene, iar instanțele naționale trebuie să înlăture
aplicarea dispozițiilor naționale contrare.
Cadrul dezvoltat de Curtea de Justiție pe baza acestor dispoziții (și a jurisprudenței Curții Europene
a Drepturilor Omului) precizează că, în esență, cerințele independenței și imparțialității în sensul
dreptului UE „postulează existența unor norme [...] care să permită înlăturarea oricărei îndoieli
DOCTRINĂ
[34]
A se vedea, de exemplu, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EU:C:2018:117.
A se vedea, în această privință, K. Lenaerts, The Two Dimensions of Judicial Independence in the EU Legal Order, n. 31,
[35]
supra. În Repubblika, EU:C:2021:311, pct. 52, Curtea de Justiție s‑a referit în mod explicit la acele două dimensiuni. Ea a
reținut că, „în timp ce articolul 47 din cartă contribuie la respectarea dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă
al oricărui justițiabil care se prevalează, într‑o anumită speță, de un drept pe care îl are în temeiul dreptului Uniunii,
articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE urmărește, la rândul său, să asigure că sistemul de căi de atac instituit de
orice stat membru garantează protecția jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii”.
S. Prechal, Effective Judicial Protection: some recent developments – moving to the essence, în Review of European
[36]
Administrative Law, vol. 13, 2020, p. 175, la p. 179.

[37]
W.Ż. (Camera de control extraordinar și cauze publice a Curții Supreme – Numire), EU:C:2021:798, pct. 122.
[38]
Atât Curtea de Justiție, cât și Curtea Europeană a Drepturilor Omului au statuat că dreptul la un judecător sau instanță
independentă „instituită prin lege” – precum precizează art. 6 CEDO și 47 din cartă – „include, prin însăși natura sa,
procesul de numire a judecătorilor”. „[O] neregularitate comisă cu ocazia numirii judecătorilor în cadrul sistemului judiciar
în cauză determină încălcarea articolului 47 al doilea paragraf prima teză din cartă […]”. A se vedea Simpson/Consiliul
și HG/Comisia, EU:C:2020:232, pct. 73‑75. În privința CEDO, a se vedea Guðmundur Andri Ástráðsson împotriva Islandei
[Marea Cameră], cererea nr. 26374/18, CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, par. 98.
A se vedea, de exemplu, hotărârea din 15 iulie 2021, Comisia/Polonia (Regimul disciplinar al judecătorilor), C‑791/19,
[39]
EU:C:2021:596.
[40]
Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim și alții, EU:C:2021:931.
[41]
W.Ż. (Camera de control extraordinar și cauze publice a Curții Supreme – Numire), EU:C:2021:798.
A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), EU:C:2019:982, pct. 143, și Repubblika, EU:C:2021:311,
[42]
pct. 45.
[43]
A.B. și alții (Numirea judecătorilor Curții Supreme – Căi de atac), EU:C:2021:153, pct. 146.
legitime, în percepția justițiabililor, referitoare la impenetrabilitatea acestei instanțe în privința

unor elemente exterioare și la neutralitatea sa în raport cu interesele care se înfruntă”[44]. Aceste
cerințe, care sunt „inerent[e] activității de judecată, [țin] de conținutul esențial al dreptului la
protecție jurisdicțională efectivă și al dreptului fundamental la un proces echitabil”[45].
Pentru a stabili dacă normele naționale înlătură atari îndoieli, trebuie acordată atenție
corespunzătoare nu doar conținutului lor normativ, ci și contextului general, motivelor subiacente
adoptării lor și modului în care sunt puse în aplicare.
Cauza A.B. și alții, în care Curtea de Justiție a fost întrebată în legătură cu procesul numirii
judecătorilor la Curtea Supremă poloneză, oferă un bun exemplu[46]. În respectiva cauză, Curtea
a observat că absența unei căi de atac jurisdicționale în privința unei atari numiri poate să nu
fie problematică din punctul de vedere al independenței judecătorești în anumite împrejurări.
Cu toate acestea, „situația este diferită în împrejurări în care ansamblul elementelor relevante
ce caracterizează un astfel de proces într‑un anumit context de fapt și de drept național, și,
printre altele, condițiile în care intervine în mod neașteptat eliminarea posibilităților unei căi de
atac jurisdicționale care exista până la acel moment sunt de natură să dea naștere, în percepția
justițiabililor, unor îndoieli de natură sistemică cu privire la independența și la imparțialitatea
judecătorilor numiți în urma acestui proces”[47].
Precum evidențiază însă hotărârea Repubblika, nu orice reformă constituțională care afectează
sistemul judiciar este insuficientă din perspectiva cerințelor art. 19 alin. (1) TUE și art. 47 din cartă.
În Malta a fost înființat un organism, Comitetul de Numire a Membrilor Sistemului Judiciar, care
consilia prim‑ministrul cu privire la eligibilitatea și conformitatea candidaților pentru numirea lor
în posturi de judecător. Acel organism, a cărui independență nu fusese pusă în cauză de instanța
de trimitere, contribuia la obiectivizarea procesului numirii în posturi judiciare, ceea ce constituia
un pas înainte în consolidarea garanției independenței judecătorești, comparativ cu procesul
numirilor în vigoare în momentul în care Malta a aderat la UE în 2004[48]. Diavolul se află, ca
întotdeauna, în detalii, ceea ce impune o apreciere globală a tuturor împrejurărilor pertinente[49].
Să trecem acum la diferitele mecanisme de apărare procedurală dispuse prin dreptul UE în scopul
protejării statului de drept și independenței judiciare.
IV. Mecanisme de apărare procedurală

Desigur, primul lucru care ne vine în minte atunci când ne gândim la astfel de mecanisme este
art. 7 TUE, care permite Consiliului, hotărând în temeiul unei decizii a Consiliului European,
să suspende anumite drepturi ale unui stat membru, inclusiv drepturile sale de vot, în cazul
unei încălcări grave și persistente a valorilor menționate la art. 2 de către acest stat membru.
Majoritatea specialiștilor convin însă că, în fapt, art. 7 TUE – care este menționat uneori drept
„opțiunea nucleară” – nu este un instrument eficace.
[44]
Hotărârea din 29 martie 2022, Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2022:235, pct. 95 și jurisprudența citată.
[45]
[46]
A.B. și alții (Numirea judecătorilor Curții Supreme – Căi de atac), EU:C:2021:153.
[47]
Ibidem, pct. 129.
[48]
Repubblika, EU:C:2021:311, pct. 69.
[49]
W.Ż. (Camera de control extraordinar și cauze publice a Curții Supreme – Numire), EU:C:2021:798, pct. 152.

Koen LENAERTS
Este reconfortant așadar că protejarea statului de drept și independenței judecătorești nu este

limitată în niciun caz la art. 7 TUE. În fapt, respectarea statului de drept a fost susținută de Curtea
de Justiție încă odată cu istorica sa hotărâre în Les Verts[50], pe care am menționat‑o anterior – și
astfel cu mult înainte ca art. 7 TUE să se regăsească în tratate.
Precum a arătat Curtea de Justiție, „numeroase dispoziții ale tratatelor, concretizate frecvent
prin diverse acte de drept derivat, conferă instituțiilor Uniunii competența de a examina, de a
constata și, după caz, de a asigura sancționarea încălcărilor valorilor prevăzute la articolul 2 TUE,
săvârșite într‑un stat membru”[51].
În privința statului de drept și independenței judecătorești, cele mai importante dispoziții de

ordin material din dreptul primar sunt – precum am arătat – art. 19 alin. (1) TUE și art. 47 din
cartă. Doresc așadar, în primul rând, să arunc o privire asupra căilor procedurale pentru invocarea
acestor dispoziții.
În plus, dată fiind importanța primordială pe care independența judecătorească o are pentru
integritatea dialogului jurisdicțional în contextul procedurii trimiterii preliminare, precum și
pentru funcționarea principiului încrederii reciproce între instanțele naționale ale diferitelor
state membre, doresc să expun apoi pe scurt mecanismele de apărare procedurală care există
cu referire la aceste două aspecte specifice.
Nu în cele din urmă, doresc să mă întorc la mecanismul condiționalității precizat prin legislația
secondară, și anume prin Regulamentul 2020/2092.
1. Căile procedurale pentru invocarea art. 19 alin. (1) TUE și art. 47 din cartă
Referitor la căile procedurale pentru invocarea art. 19 alin. (1) TUE și art. 47 din cartă în fața Curții
DOCTRINĂ
de Justiție, trebuie făcută o distincție între acțiunile pentru constatarea neîndeplinirii obligațiilor
și trimiterile preliminare.
În contextul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, aplicarea art. 19 alin. (1) TUE
impune doar ca independența instanțelor din statul membru pârât, care pot fi sesizate să se
pronunțe asupra unor chestiuni în legătură cu dreptul UE, să fie afectată în sens negativ prin
măsuri sau practici naționale contestate de Comisie sau de către un alt stat membru. Dacă
situația este aceasta, Curtea de Justiție va constata că art. 19 alin. (1) TUE se aplică și va trece
la examinarea fondului acțiunii[52]. Dat fiind că acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor
urmăresc să stabilească dacă statul membru pârât încalcă dreptul UE în general, nu este necesară
existența unui litigiu relevant în fața instanțelor naționale[53].
[50]
Les Verts/Parlamentul, EU:C:1986:166.
[51]
A se vedea L. S. Rossi, La valeur juridique des valeurs. L’article 2 TUE : relations avec d’autres dispositions de droit primaire de
l’UE et remèdes juridictionnels, în Revue trimestrielle de droit européen, 2020, p. 639, 655, și A. von Bogdandy, Towards
a Tyranny of Values?, în A. von Bogdandy, P. Bogdanowicz, I. Canor, C. Grabenwarter, M. Taborowski și M. Schmidt (ed.),
Defending Checks and Balances in EU Member States, Springer, 2021, la p. 84.
A se vedea Comisia/Polonia (Independența Curții Supreme), EU:C:2019:531, pct. 55‑59, și Comisia/Polonia (Independența
[52]
instanțelor de drept comun), EU:C:2019:924, pct. 104‑107.

[53]
Hotărârea din 26 martie 2020, Miasto Łowicz și Prokurator Generalny, C‑558/18 și C‑563/18, EU:C:2020:234, pct. 47.
Situația este diferită în privința trimiterilor preliminare. Într‑adevăr, art. 19 alin. (1) TUE nu poate
modifica funcția Curții de Justiție în contextul acestei proceduri, care este „de a asista instanța
de trimitere în soluționarea litigiului concret pendinte în fața acesteia”[54]. Așadar, nevoia apărării
arhitecturii jurisdicționale a UE nu poate merge atât de departe încât să transforme mecanismul
trimiterii preliminare într‑un soi de acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
Precum a observat Curtea de Justiție în Miasto Łowicz, accesul la procedura trimiterii preliminare
este condiționat de existența unui element de legătură între interpretarea art. 19 alin. (1) TUE
(și art. 47 din cartă) solicitată de instanța de trimitere și litigiul cu care este sesizată[55].
Este relativ simplă stabilirea elementului de legătură între art. 19 alin. (1) TUE și litigiul din
acțiunea principală în cauze în care judecătorii a căror independență este amenințată sunt părți
la acele acțiuni. Pentru asigurarea conformității cu statul de drept, acei judecători trebuie să
aibă acces la căi de atac eficace în fața unei instanțe judecătorești independente. De vreme ce
art. 19 alin. (1) TUE produce efect direct, reclamanții pot invoca acea dispoziție din tratat pentru
ca instanța să înlăture aplicarea măsurilor naționale contrare.
Elementul de legătură este chiar mai direct în cazul în care judecătorul național – sau oricare altă
persoană – solicită protecția jurisdicțională a drepturilor sale obținute prin dreptul UE. În acest
tip de situații, atât art. 47 din cartă, cât și art. 19 alin. (1) TUE se aplică în speță.
Precum a precizat Curtea de Justiție, elementul de legătură poate avea caracter material sau
procedural. De exemplu, în Associação Sindical dos Juízes Portugueses, el era material, întrucât
instanța de trimitere a trebuit să stabilească dacă urma să anuleze decizii administrative care
reduceau salariile membrilor Tribunal de Contas (Curtea de Conturi) pentru motivul că legislația
națională care dispunea astfel de reduceri era incompatibilă cu art. 19 alin. (1) TUE[56].
În A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), elementul de legătură a fost

procedural. În această cauză, reclamanții din litigiile principale, care erau judecători la Curtea
Supremă poloneză, au contestat pensionarea lor anticipată, prin efectul intrării în vigoare a
unei noi legislații naționale. Ei au susținut că acea legislație era incompatibilă cu interzicerea
nediscriminării pe motiv de vârstă stabilită în Directiva 2000/78. În măsura în care protecția
jurisdicțională efectivă trebuia acordată drepturilor cuprinse în acea directivă, Curtea de Justiție a
reținut că măsurile atacate „puneau în aplicare dreptul Uniunii” în sensul art. 51 alin. (1) din cartă,
astfel încât, în speță, se aplica art. 47 din cartă[57]. Curtea de Justiție a constatat apoi că art. 47
din cartă se opunea privării, de către un stat membru, a unei instanțe de competența sa în litigii
referitoare la regimul de pensionare aplicabil judecătorilor, prin conferirea acelei competențe
unei alte instanțe care nu era independentă[58]. Curtea de Justiție a reținut aplicarea aceleiași
argumentații și în privința art. 19 alin. (1) TUE[59].
[54]
Ibidem. A se vedea și Repubblika, EU:C:2021:311, pct. 48.
[55]
Miasto Łowicz și Prokurator Generalny, EU:C:2020:234, pct. 48.
[56]
Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EU:C:2018:117, pct. 12. A se vedea, în aceeași direcție, hotărârea din
7 februarie 2019, Escribano Vindel, C‑49/18, EU:C:2019:106.
[57]
A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), EU:C:2019:982, pct. 79‑81.
[58]
Ibidem, pct. 166.
[59]
Ibidem, pct. 168 și 169.

Koen LENAERTS
În schimb, în Miasto Łowicz, lipsea elementul de legătură, în măsura în care un răspuns la

întrebările adresate de instanțele naționale nu era necesar în mod obiectiv pentru soluționarea
litigiilor din acțiunile principale. Acele întrebări, care aveau caracter general, urmăreau să
stabilească dacă reformele legislative care afectau procedurile disciplinare aplicabile judecătorilor
puneau în cauză principiul independenței judecătorești în înțelesul art. 19 alin. (1) TUE.
Să trecem acum la al doilea aspect, protecția procedurii trimiterii preliminare.
2. Protejarea procedurii trimiterii preliminare
Dialogul jurisdicțional dintre instanțele naționale și Curtea de Justiție în contextul procedurii

trimiterii preliminare instituite la art. 267 TFUE este piatra de temelie a sistemului jurisdicțional
al UE. Acest dialog poate avea succes doar atunci când interlocutoarea Curții de Justiție este
o instanță care este angajată în mod statornic să apere statul de drept, să respecte valorile
și principiile Uniunii și a cărei independență este dincolo de îndoială. Prin urmare, în vederea
protejării integrității acestui dialog, procedura trimiterii preliminare este deschisă doar instanțelor
independente care pot recurge la ea pentru aplicarea cu fidelitate a răspunsurilor oferite de Curtea
de Justiție. Or, Curtea de Justiție nu dorește să închidă prea repede ușa dialogului jurisdicțional
cu instanțe dintr‑un stat membru confruntate cu anumite probleme în privința independenței
judecătorești.
În luna martie a anului trecut, Curtea de Justiție a pronunțat o hotărâre importantă în această
privință, în Getin Noble Bank[60]. Ea a stabilit o prezumție potrivit căreia se presupune că instanțele
judecătorești care aparțin unui sistem judiciar național îndeplinesc cerințele pentru a avea acces
la procedura trimiterii preliminare. Și aceasta indiferent de componența lor concretă. Prezumția
poate fi răsturnată însă printr‑o decizie judecătorească definitivă pronunțată de către o instanță
DOCTRINĂ
judecătorească națională sau internațională care conduce la concluzia că judecătorul sau

judecătorii care compun instanța de trimitere nu constituie o instanță independentă și imparțială
instituită anterior prin lege. Într‑o atare situație, instanța de trimitere în cauză nu va mai avea
acces la mecanismul trimiterii preliminare.
Pe lângă aspectele referitoare la independența instanței naționale de trimitere, există și alte

situații în care măsurile naționale aduc atingere dialogului dintre respectiva instanță și Curtea
de Justiție și, prin aceasta, nesocotesc principiul independenței judecătorești.
Potrivit jurisprudenței constante, art. 267 TFUE conferă instanțelor naționale cea mai largă putere
de apreciere în sesizarea Curții de Justiție. În consecință, dispoziții naționale care reduc acea
putere de apreciere sunt incompatibile cu dreptul UE[61]. Deși a declarat inadmisibilă trimiterea
în Miasto Łowicz, Curtea de Justiție a transmis totuși un mesaj clar referitor la măsurile care
împiedică o instanță să utilizeze acea putere de apreciere. Într‑un obiter dictum, ea a reamintit
că art. 267 TFUE va proteja orice judecător care face obiectul unei acțiuni disciplinare drept
consecință a adresării unei trimiteri. Acea acțiune disciplinară „nu poate fi admisă”, de vreme ce
ea nu perturbă doar dialogul dintre Curtea de Justiție și instanța de trimitere, ci subminează și
independența judecătorească a celei din urmă[62].
[60]
Hotărârea din 29 martie 2022, Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2022:235.
[61]
A se vedea, de exemplu, Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, pct. 26, și XC și alții, EU:C:2018:853, pct. 42 și jurisprudența citată.
Miasto Łowicz și Prokurator Generalny, EU:C:2020:234, pct. 59. A se vedea și hotărârea din 23 noiembrie 2021, IS
[62]
(Nelegalitatea ordonanței de trimitere), C‑564/19, EU:C:2021:949, pct. 76.
Acest obiter dictum constituie o evoluție importantă în jurisprudența Curții de Justiție, în măsura în
care el încorporează, în conținutul principiului independenței judecătorești, puterea de apreciere a
judecătorului în adresarea unei trimiteri. În concluziile sale în Comisia/Polonia (Regimul disciplinar
al judecătorilor), avocatul general Tanchev a apelat la acel obiter dictum, adăugând că perspectiva
unei acțiuni disciplinare împotriva instanțelor care au efectuat o trimitere ar putea avea efect
disuasiv asupra tuturor instanțelor judecătorești din statul membru în cauză, dat fiind că, în cauze
viitoare, acele instanțe s‑ar putea gândi de două ori înainte să înceapă un dialog cu Curtea de
Justiție. Din punctul său de vedere, acea perspectivă „afectează esența procedurii reglementate
de articolul 267 TFUE și, odată cu aceasta, chiar fundația Uniunii înseși”[63].
Ulterior, Curtea de Justiție a continuat dezvoltarea acelei linii de jurisprudență în RS (Efectele

deciziilor unei curți constituționale), de această dată în privința curților constituționale naționale.
Ea a reținut că art. 267 TFUE, printre alte dispoziții ale tratatului, se opunea „unei reglementări
sau unei practici naționale în virtutea căreia instanțele de drept comun ale unui stat membru
nu [aveau] abilitarea să examineze compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei legislații naționale
pe care curtea constituțională a acestui stat membru a constatat‑o ca fiind conformă cu o
dispoziție constituțională națională care impune[a] respectarea principiului supremației dreptului
Uniunii”[64]. Curtea de Justiție a reținut, în plus, că respectiva dispoziție din tratat se opune inițierii
unei proceduri disciplinare împotriva unui judecător care a lăsat neaplicată o hotărâre a curții
constituționale a unui stat membru prin care respectiva curte refuzase să dea efect unei hotărâri
preliminare a Curții de Justiție[65].
În A.B. și alții (Numirea judecătorilor Curții Supreme – Căi de atac), Curtea de Justiție a arătat că
art. 267 TFUE nu se opune legislației naționale care modifică organizarea instanțelor judecătorești
naționale și, procedând astfel, abrogă temeiul juridic prin care instanța de trimitere își exercită
competența. Respectivele modificări nu pot produce totuși efectele specifice ale împiedicării
instanțelor naționale să își mențină cererile pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare care
au fost adresate deja și să repete cereri similare în viitor[66]. Altfel spus, acele modificări nu pot
„închide ușa” unui dialog în curs între Curtea de Justiție și instanțe naționale și nu pot „încuia
acea ușă” definitiv în privința unor cauze similare noi.
În continuare, doresc să ajung la al treilea aspect, și anume la chestiunea mecanismului pe

care dreptul UE îl precizează pentru instanțele naționale care au îndoieli serioase referitoare
la independența judecătorească a unei instanțe dintr‑un alt stat membru ale cărei decizii ele
urmează a le executa.
3. Încrederea reciprocă între instanțele naționale
Curtea de Justiție a susținut în mod constant că principiul încrederii reciproce și principiul

independenței judecătorești sunt îngemănate în spațiul de libertate, securitate și justiție („SLSJ”).
Libera circulație a hotărârilor judecătorești poate avea loc doar dacă statele membre au încredere
unul în celălalt în sensul angajamentului lor egal pentru apărarea valorilor pe care se întemeiază
UE, în particular a statului de drept. Executarea hotărârilor judecătorești în SLSJ implică deseori
[63]
Concluziile avocatului general Tanchev în Comisia/Polonia (Regimul disciplinar al judecătorilor), EU:C:2021:366, pct. 132.
[64]
RS (Efectele deciziilor unei curți constituționale), EU:C:2022:99, pct. 78.
[65]
Ibidem, pct. 88.
[66]
A.B. și alții (Numirea judecătorilor Curții Supreme – Căi de atac), EU:C:2021:153, pct. 95 și 106.

Koen LENAERTS
adoptarea unor măsuri coercitive care restrâng drepturile fundamentale ale persoanei vizate,
în special dreptul la libertate. Aceasta este, de exemplu, situația în mod obișnuit în contextul
mandatului european de arestare („MEA”). Doar o instanță independentă poate garanta că
hotărârea judecătorească care trebuie recunoscută și executată a fost adoptată cu respectarea
drepturilor fundamentale garantate prin cartă.
Ulterior hotărârii sale în LM/Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar),
Curtea de Justiție a reținut că autoritatea judiciară de executare trebuie să refuze executarea unui
MEA atunci când există „un risc real ca persoana care face obiectul unui mandat european de
arestare să sufere, în cazul predării către autoritatea judiciară emitentă, o încălcare a dreptului său
fundamental la o instanță judecătorească independentă [...]”[67]. Apreciind existența acelui risc,
Curtea de Justiție a arătat că instanța de trimitere trebuie să întreprindă o examinare în doi pași.
Merită să reamintim acești doi pași. Primul pas se centrează asupra situației sistemului
judecătoresc al statului membru vizat în întregul său[68]. În lumina unor elemente obiective,
fiabile, precise și actualizate în mod corespunzător, autoritatea judiciară de executare trebuie
să constate existența unui risc real de încălcare a dreptului fundamental la un proces echitabil,
aflat în legătură îndeosebi cu absența independenței instanțelor statului membru emitent, date
fiind deficiențele sistemice sau generalizate ale sistemului judiciar al statului membru emitent.
În calitate de al doilea pas, autoritatea judiciară de executare trebuie să evalueze împrejurările

speței. Luând în considerare situația persoanei vizate, natura infracțiunii pentru care ea este
urmărită și contextul de fapt care constituie baza pentru MEA, autoritatea judiciară de executare
trebuie să stabilească dacă deficiențele sistemice sau generalizate ale sistemului judiciar al
statului membru emitent sunt susceptibile să pună în cauză independența instanței care a emis
MEA în cauză[69].
DOCTRINĂ
Atât instanțe de trimitere, cât și teoreticieni au îndemnat Curtea de Justiție să abandoneze

al doilea pas[70]. În Openbaar Ministerie (Instanță instituită prin lege în statul membru emitent),
instanța de trimitere a întrebat, în esență, dacă examinarea în doi pași era aplicabilă și atunci
când era în cauză dreptul fundamental la o „instanță instituită anterior prin lege”. În hotărârea
sa, pronunțată în februarie 2022, Curtea de Justiție a confirmat necesitatea acestei examinări în
două etape înainte de a refuza executarea unui MEA.
[67]
Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar), EU:C:2018:586, pct. 59.
[68]
Ibidem, pct. 61.
[69]
Ibidem, pct. 74‑77.
[70]
În această privință, anumiți teoreticieni au criticat și necesitatea unei examinări concrete (al doilea pas). A se vedea,
în această privință, L. Pech și D. Kochenov, Respect for the Rule of Law in the Case Law of the European Court of Justice
(Swedish Institute for European Policy Studies, Stockholm, 2021), la p. 165 și urm., care observă că „pur și simplu nu
este acceptabilă obligarea predării suspecților către o țară pentru motivul că poate fi asigurat, în mod potențial, un
proces echitabil în câteva insule de independență, împrăștiate într‑un ocean din ce în ce mai poluat de autoritarism”.
A se vedea totuși K. Lenaerts și J.A. Gutiérrez‑Fons, The Court of Justice of the European Union and fundamental rights in
the field of criminal law, în M. Bergström, T. Quintel și V. Mitsilegas (ed.), Research Handbook on EU Criminal Law, ed. a 2‑a
(Elgar Publishing, Cheltenham, în curs de apariție), care susțin că „examinarea în doi pași protejează judecătorii care se
străduie să acționeze în mod independent, în pofida obligației lor de a funcționa într‑un sistem judiciar care este supus
unor atacuri constante din partea legiuitorului și/sau executivului. Acei judecători nu pot fi lăsați singuri, de vreme ce
ei și‑au dovedit loialitatea față de statul de drept. Exprimându‑ne metaforic, credem că examinarea în doi pași permite
autorităților judiciare de executare să „separe grâul de neghină”, de la caz la caz”.
Într‑adevăr, în primul rând, abandonarea pasului al doilea ar implica o suspendare de facto a

mecanismului MEA, ceea ce constituie o prerogativă a Consiliului, hotărând pe baza unei decizii a
Consiliului European având ca temei art. 7 TUE. În al doilea rând, mecanismul MEA urmărește să
combată impunitatea unei persoane solicitate care este prezentă pe un alt teritoriu decât cel pe care
se susține că ar fi săvârșit o infracțiune. Curtea de Justiție a subliniat că, dacă ar fi abandonat acest
pas secund, aceasta ar permite persoanelor vizate să se sustragă justiției, „chiar dacă nu ar exista
elemente, referitoare la situația personală a acestor persoane, care să permită să se considere că ar fi
expuse unui risc real de încălcare a dreptului lor fundamental la un proces echitabil în cazul predării
către statul membru emitent al mandatului european de arestare în cauză”[71]. În al treilea rând,
Decizia‑cadru privind MEA trebuie interpretată nu doar în lumina drepturilor persoanei vizate de
MEA, ci și în lumina celor ale „victimelor infracțiunilor”. Aceasta presupune că o constatare potrivit
căreia persoana vizată este confruntată cu un risc real de încălcare a dreptului său fundamental la
un proces echitabil trebuie să aibă o „bază factuală suficientă”[72].
Ca ultim aspect, al patrulea, doresc să trec la mecanismul de condiționalitate stabilit prin

Regulamentul 2020/2092.
4. Mecanismul de condiționalitate
Întrebarea care s‑a ridicat anul trecut a fost dacă legiuitorul UE poate adopta măsuri care vizează
apărarea statului de drept, în general, și a principiului independenței judecătorești, în particular.
Până la adoptarea mecanismului de condiționalitate, rolul instituțiilor politice ale UE era limitat
la adoptarea unor măsuri fără caracter juridic obligatoriu și la introducerea unor acțiuni în
constatarea neîndeplinirii obligațiilor întemeiate pe art. 19 TUE. La nivel politic, legiuitorul UE
a trebuit să acționeze. Adoptând mecanismul de condiționalitate stabilit prin Regulamentul
2020/2092[73], Parlamentul European și Consiliul au decis să protejeze bugetul UE în cazul unor
încălcări ale principiilor care consacră valoarea statului de drept în statele membre[74].
În aplicarea mecanismului de condiționalitate, încălcările acelor principii pot antrena, de pildă,

suspendarea plăților din bugetul UE către statul membru în cauză, dacă respectivele încălcări
„afectează sau riscă în mod grav să afecteze, într‑o manieră îndeajuns de directă, buna gestiune
financiară a bugetului Uniunii sau protecția intereselor financiare ale Uniunii”[75]. Suspendarea
„trebuie ridicat[ă] [totuși] atunci când încetează impactul asupra execuției bugetare, chiar dacă
poate persista încălcarea principiilor statului de drept care a fost constatată”[76].
Ungaria și Polonia au introdus, fiecare, o acțiune în anulare împotriva regulamentului,

susținând, printre altele, că UE nu dispunea de competențe pentru adoptarea mecanismului de
condiționalitate. În acest moment, doresc să mă centrez asupra unui aspect fundamental al celor
două hotărâri, și anume cel referitor la caracterul orizontal al mecanismului de condiționalitate.
[71]
Openbaar Ministerie (Independența autorității judiciare emitente), EU:C:2020:1033, pct. 62‑63.
Hotărârea din 22 februarie 2022, Openbaar Ministerie (Instanță instituită prin lege în statul membru emitent), C‑562/21
[72]
PPU și C‑563/21 PPU, EU:C:2022:100, pct. 60 și 61.

Regulamentul (UE, Euratom) 2020/2092 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 decembrie 2020 privind
[73]
un regim general de condiționalitate pentru protecția bugetului Uniunii (JO 2020, L 433I , p. 1).
[74]
Art. 1 din Regulamentul 2020/2092.
[75]
Art. 4 alin. (1) din Regulamentul 2020/2092.
[76]

Koen LENAERTS
Condițiile pentru primirea finanțării din bugetul UE, au susținut Ungaria și Polonia, „trebuie să
fie strâns legat[e] fie de unul dintre obiectivele unui program sau ale unei acțiuni specifice a
Uniunii, fie de buna gestiune financiară a bugetului Uniunii”[77]. Curtea de Justiție a avut însă o
poziție diferită, reținând că mecanismul de condiționalitate poate antrena o „condiționalitate
orizontală”, altfel spus că condiția în cauză poate fi pusă în legătură cu valoarea statului de drept
conținută la art. 2 TUE.
Motivarea Curții de Justiție urmează o structură bipartită.
S‑a pornit, în primul rând, de la accentuarea importanței cardinale a valorilor pe care UE este
întemeiată, care definesc „însăși identitatea Uniunii ca ordine juridică comună”[78]. Precum
am menționat la începutul discursului meu, Curtea de Justiție a subliniat în mod repetat că
respectarea acelor valori trebuie garantată atât timp cât un stat membru rămâne în interiorul
UE și este o condiție pentru a beneficia de toate drepturile care decurg din aplicarea tratatelor
în privința respectivului stat membru[79]. În consecință, UE „trebuie să fie în măsură, în limitele
atribuțiilor sale prevăzute de tratate, să apere valorile menționate”, prin intermediul unui
mecanism de condiționalitate[80].
În al doilea rând, Curtea a explicat raporturile între principiul solidarității, bugetul UE și valoarea
respectării statului de drept.
Bugetul UE dă efect practic principiului solidarității, care este menționat și la art. 2 TUE.
Concretizarea acestui principiu, prin bugetul UE, este întemeiată pe „încrederea reciprocă dintre
statele membre în utilizarea responsabilă a resurselor comune înscrise în bugetul în cauză”[81].
Precum am menționat anterior, încrederea reciprocă presupune și justifică faptul că fiecare stat
membru este angajat în egală măsură în respectarea statului de drept în interiorul UE.
DOCTRINĂ
Din punct de vedere logic, Curtea de Justiție a ajuns la concluzia inexorabilă a existenței unei
legături clare între respectarea valorii statului de drept și execuția eficientă a bugetului UE.
Încălcările principiilor statului de drept pot compromite buna gestiune financiară a bugetului
UE și interesele financiare ale UE, din moment ce acelea pot împiedica cheltuielile acoperite de
bugetul Uniunii să îndeplinească condițiile de finanțare prevăzute de dreptul UE și, prin aceasta,
să răspundă obiectivelor urmărite de UE atunci când finanțează asemenea cheltuieli[82].
Contrar susținerilor Ungariei și Poloniei, mecanismul de condiționalitate nu permite instituțiilor

UE să examineze situațiile care exced domeniului dreptului UE. Aceasta deoarece încălcările
principiilor statului de drept, astfel precizate prin mecanismul de condiționalitate, trebuie să
prezinte trei caracteristici.
[77]
[78]
[79]
Ungaria/Parlamentul și Consiliul, EU:C:2022:97, pct. 126 și jurisprudența citată.
[80]
Ibidem, pct. 127.
[81]
Ibidem, pct. 129, și Polonia/Parlamentul și Consiliul, EU:C:2022:98, pct. 147.
[82]
În primul rând, ele trebuie să antreneze o încălcare a statului de drept în interiorul UE, și anume
periclitarea independenței sistemului judiciar, incapabil să corecteze sau sancționeze abuzul de
putere, sau diminuarea eficacității căilor de atac[83].
În al doilea rând, ele trebuie să afecteze sau să riște în mod grav să afecteze, într‑o manieră îndeajuns
de directă, buna gestiune financiară a bugetului UE sau protecția intereselor financiare ale UE[84].
Nu în cele din urmă, ele trebuie să vizeze situații sau comportamente ale autorităților publice care sunt
relevante pentru buna gestiune a bugetului UE sau pentru protecția intereselor financiare ale UE[85].
Acesta este, de exemplu, cazul încălcărilor care compromit funcționarea corespunzătoare a

autorităților publice care execută bugetul UE sau efectuează controale financiare. Aceeași situație
privește încălcările care aduc atingere funcționării corespunzătoare a organelor de anchetă și de
urmărire penală cu privire la investigarea și urmărirea penală a fraudei și corupției în legătură cu
execuția bugetului UE. Similar, mecanismul de condiționalitate se aplică în legătură cu încălcările
principiilor statului de drept care compromit controlul jurisdicțional efectiv de către instanțe
independente al acțiunilor sau al omisiunilor acelor autorități sau acelor servicii.
Respectivele trei caracteristici arată că mecanismul de condiționalitate se aplică doar situațiilor

care sunt relevante pentru buna gestiune financiară a bugetului UE, care intră în domeniul
dreptului UE[86].
Permiteți‑mi câteva remarci concluzive.
V. Concluzii
Precum am observat, statul de drept și principiul independenței judecătorești fac parte esențială
din identitatea constituțională a Uniunii Europene, la fel cum sunt parte esențială a identității
constituționale a statelor membre. Are importanță primordială ca instanțele naționale și Curtea
de Justiție să conlucreze în calitate de aliați în apărarea acestui principiu și, procedând astfel, a
statului de drept în interiorul UE.
Identitatea națională, în sensul art. 4 alin. (2) TUE, trebuie construită așadar în acord cu valorile
enumerate la art. 2 TUE și printr‑un dialog constructiv între Curtea de Justiție și instanțele
naționale. Doar printr‑un atare dialog poate fi identificat echilibrul corect între respectarea acestei
identități și supremația dreptului UE, care urmărește garantarea egalității statelor membre în fața
acelui drept, egalitate protejată în egală măsură în temeiul art. 4 alin. (2) TUE. Nu este loc pentru
măsuri unilaterale de ordin judiciar sau pentru susțineri întemeiate pe identitatea națională care
să pună în cauză supremația și egalitatea amintite.
În interpretarea dreptului UE, Curtea de Justiție ia în considerare identitățile naționale, în sensul

art. 4 alin. (2) TUE. Instanțele naționale pot juca un rol decisiv aducând în atenția Curții de Justiție
[83]
A se vedea art. 3 din Regulamentul 2020/2092.
[84]
A se vedea art. 4 alin. (1) din Regulamentul 2020/2092.
[85]
A se vedea art. 4 alin. (2) din Regulamentul 2020/2092.
Ungaria/Parlamentul și Consiliul, EU:C:2022:97, pct. 144 și 145, și Polonia/Parlamentul și Consiliul, EU:C:2022:98,
[86]
pct. 162 și 163.

Koen LENAERTS
elementele pe care le consideră esențiale pentru protejarea și promovarea propriilor identități

naționale.
Trimiterea preliminară formulată de Tribunalul Administrativ din Sofia în cauza Stolichna obshtina,
rayon ‘Pancharevo’[87] este un exemplu excelent în această privință. În cauză, Curtea de Justiție a
reținut că, în stadiul actual al dreptului UE, fiecare stat membru decide, potrivit identității proprii,
înțelesul instituției căsătoriei și filiației. Statele membre sunt astfel libere să decidă dacă permit
căsătoria și calitatea de părinte persoanelor de același sex, în temeiul dreptului lor național.
Exercitându‑și această competență, fiecare stat membru trebuie să respecte însă dreptul UE, în
particular dispozițiile TFUE privind libertatea de circulație și ședere pe teritoriul statelor membre,
conferită tuturor cetățenilor UE. Statele membre trebuie, prin urmare, să recunoască, în acest
scop, starea civilă a persoanelor care s‑au stabilit într‑un alt stat, în conformitate cu dreptul
acelui alt stat membru[88].
În hotărârea sa, Curtea de Justiție a subliniat că obligația ce revine unui stat membru să emită
un pașaport unui copil care este resortisant al acelui stat membru, care a fost născut într‑un
alt stat membru și al cărui certificat de naștere emis de autoritățile acelui alt stat membru
desemnează drept părinți ai copilului două mame, nu subminează identitatea națională a acestui
stat membru. În fapt, o atare obligație nu impune statului membru în cauză „să prevadă, în
dreptul său național, calitatea de părinte a unor persoane de același sex sau să recunoască, în
alte scopuri decât exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii acestui copil, legătura
de filiație dintre respectivul copil și persoanele menționate ca fiind părinții acestuia în actul de
naștere întocmit de autoritățile statului membru gazdă”[89].
Așadar, Curtea de Justiție a interpretat noțiunea de identitate națională, potrivit art. 4 alin. (2)
TUE, în sensul că permite diversitatea, asigurând totodată supremația dreptului UE.
DOCTRINĂ
Din punctul meu de vedere, principiul supremației are rolul de a proteja și consolida alianța dintre
instanțele naționale și Curtea de Justiție. El permite instanțelor națională să se întemeieze pe
dreptul UE pentru a înlătura aplicarea dreptului național și chiar a reformelor constituționale
care subminează valorile pe care se întemeiază UE. Protejând instanțele naționale împotriva
reformelor care le subminează independența, dreptul UE asigură că respectivele instanțe și Curtea
de Justiție rămân aliați puternici, capabili să apere UE ca „ordine juridică comună” întemeiată
pe statul de drept.
[87]
Hotărârea din 14 decembrie 2021, Stolichna obshtina, rayon ‘Pancharevo’, C‑490/20, EU:C:2021:1008.
[88]
Ibidem, pct. 52. A se vedea și pct. 56 și 57.
[89]
Ibidem, pct. 56 și 57.
Tradițiile constituționale comune*

Jacques ZILLER**
ABSTRACT
The article presents the evolution and meaning of the concept of “constitutional
traditions common to the Member States” in EU law. The Court of Justice of the
European Union (“CJEU”) used this concept for the first time in Internationale
Handelsgesellschaft, in December 1970, by taking over a concept coined in 1949 for
the Council of Europe. The author argues that on the whole there is only a limited
added value to the concept of common constitutional traditions in all EU primary
law references, which is the consequence of the lack of conceptual autonomy of
common constitutional traditions in EU law.
Only the CJEU is in a position to declare whether a norm has the status of a general
principle of law with consequences in positive law. While there is a growing body of
literature on the concept of constitutional identity, there are not so many studies
specifically focusing on common constitutional traditions. It has to be stated that
most of the literature on the possible content of constitutional traditions is that
of comparative constitutional law in Europe.
Keywords: European Union law, constitutional law, common constitutional

traditions, Court of Justice of the European Union, Council of Europe
REZUMAT
Articolul prezintă evoluția și înțelesul noțiunii de „tradiții constituționale comune sta

telor membre” în dreptul UE. Curtea de Justiție a Uniunii Europene („CJUE”) a utilizat
această noțiune pentru întâia oară în Internationale Handelsgesellschaft, din decembrie
1970, preluând o noțiune inventată în 1949 pentru Consiliul Europei. Autorul susține că,
per total, noțiunea de tradiții constituționale comune, din toate referințele din dreptul
primar al UE, are doar o valoare adăugată redusă, drept consecință a lipsei unei auto
nomii conceptuale a tradițiilor constituționale comune în dreptul UE.
Doar CJUE este în măsură să declare dacă o normă are statutul unui principiu
general al dreptului cu consecințe în dreptul pozitiv. Deși există o literatură în
*
Articolul, purtând titlul „Common Constitutional Traditions”, urmează a fi publicat în L. Besselink, N. Lupo, M. Wendel,
Research Handbook of European Constitutional Law, Edward Elgar, 2023, în curs de apariție. Articolul se republică în
traducere cu acordul autorului său, căruia colegiul de redacție al R.R.D.E. îi mulțumește. [Traducere de C.M. Banu.]
Universitatea din Pavia, Departamentul de științe politice și sociale; Université Paris 1 Panthéon‑Sorbonne; Institutul
**
Universitar European – Departamentul de drept.

Jacques ZILLER
creștere asupra noțiunii de identitate constituțională, nu există atât de multe studii

care să trateze în particular tradițiile constituționale comune. Trebuie precizat că
majoritatea literaturii referitoare la conținutul posibil al tradițiilor constituționale
se referă la dreptul constituțional comparat în Europa.
Cuvinte‑cheie: dreptul Uniunii Europene, drept constituțional, tradiții constituționale

comune, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, Consiliul Europei
1. Originile noțiunii de tradiții constituționale comune

Tratatul privind Uniunea Europeană („TUE”), la art. 6 alin. (3), dispune: „Drepturile fundamentale,
astfel cum sunt garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a
libertăților fundamentale și astfel cum rezultă din tradițiile constituționale comune statelor
membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii” (s.n.). Cu mult înaintea integrării
acestor cuvinte (tradițiile constituționale comune) în Tratatul de la Maastricht, noțiunea a fost
utilizată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene („CJUE”), care, la rândul său, a preluat o noțiune
inventată în 1949 pentru Consiliul Europei.
1.1. Internationale Handelsgesellschaft, 11/70
Aceste cuvinte au fost utilizate prima oară în dreptul UE în Internationale Handelsgesellschaft[1].

Acest lucru a fost menționat în repetate rânduri în literatură; trebuie să intrăm în detalii pentru
a înțelege exact semnificația și proveniența noțiunii.
Hotărârea din 17 decembrie 1970 răspundea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri
DOCTRINĂ
preliminare adresate de Tribunalul Administrativ din Frankfurt am Main, cu privire la validitatea

unui sistem de certificate de export și de depozite instituit prin două regulamente ale CEE din
1967, cu privire la organizarea comună a pieței cerealelor și la certificatele de import și export.
La prima vedere, nimic fundamental?
„2 [...] conform aprecierii tribunalului, sistemul de garanții este contrar anumitor principii
structurale ale dreptului constituțional național, care trebuie să fie protejate în cadrul dreptului
comunitar, astfel încât supremația dreptului supranațional să cedeze în fața principiilor Legii
fundamentale germane; [...] în special, sistemul de garanții aduce atingere principiilor libertății
de acțiune și de dispoziție, libertății economice și proporționalității care rezultă, în special, din
articolul 2 primul paragraf și din articolul 14 din Legea fundamentală; [...] obligația de a importa
sau de a exporta rezultând din eliberarea certificatelor, împreună cu garanția atașată acesteia,
constituie o intervenție excesivă în libertatea de dispoziție a comercianților [...]
3 [...] recurgerea la norme sau noțiuni juridice ale dreptului național pentru aprecierea validității
actelor adoptate de instituțiile Comunității ar aduce atingere unității și eficienței dreptului
comunitar; [...] validitatea unor astfel de acte poate fi apreciată numai în lumina dreptului
comunitar; [...] într‑adevăr, dreptul născut din tratat, izvor de drept autonom, nu poate, prin
natura sa, să fie înlăturat de normele de drept național, oricare ar fi acestea, fără a‑și pierde
caracterul comunitar și fără a pune în discuție fundamentul juridic al Comunității însăși; [...] prin
[1]
Cauza 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114.
urmare, invocarea atingerilor aduse fie drepturilor fundamentale, astfel cum sunt prevăzute de
Constituția unui stat membru, fie principiilor unei structuri constituționale naționale, nu poate afecta
validitatea unui act al Comunității sau efectul acestuia pe teritoriul respectivului stat.
4 [...] este necesar, cu toate acestea, să se examineze dacă a fost încălcată o altă garanție similară,
inerentă dreptului comunitar; [...] într‑adevăr, respectarea drepturilor fundamentale face parte
integrantă din principiile generale de drept a căror respectare este asigurată de Curtea de Justiție;
[...] protejarea acestor drepturi, care se inspiră din tradițiile constituționale comune statelor
membre, trebuie să fie asigurată în cadrul structurii și obiectivelor Comunității; [...]
12 [...] se pare, prin urmare, că solicitarea certificatelor de import și de export [...] constituie o
metodă necesară și totodată corespunzătoare pentru a permite autorităților competente să
stabilească în modul cel mai eficient intervențiile acestora pe piața cerealelor;
13 [...] principiul sistemului de garanții nu poate fi, prin urmare, contestat;
14 [...] este necesar, cu toate acestea, să se examineze dacă anumite modalități ale sistemului
de garanții ar putea fi contestate cu privire la principiile enunțate de tribunalul administrativ, în
special în ceea ce privește argumentul reclamantului în acțiunea principală că garanția este o sarcină
excesivă pentru comerț, aducând atingere drepturilor fundamentale; [...]
16 [...] cheltuielile pentru constituirea garanției nu au un cuantum disproporționat față de

valoarea totală a mărfurilor în cauză și a altor cheltuieli comerciale; [...] reiese, prin urmare, că
sarcinile care rezultă din sistemul de garanții nu sunt excesive și sunt consecința normală a unui
regim de organizare a piețelor conceput în conformitate cu cerințele interesului general, definit
la articolul 39 din tratat, care urmărește să asigure un nivel de trai echitabil populației agricole,
asigurând în același timp prețuri rezonabile în livrările către consumatori”. (s.n.)
CJUE s‑a referit la proporționalitate pentru a controla o măsură a instituțiilor UE, în primii
săi ai de activitate, la 29 noiembrie 1956[2]. Înalta Autoritate și Comisia s‑au referit deseori
la proporționalitate în justificarea deciziilor adoptate[3], fără a utiliza în mod necesar metoda
germană[4].
În Internationale Handelsgesellschaft, judecătorul raportor a fost luxemburghezul Pierre

Pescatore, care a studiat dreptul în Germania și apoi în Belgia. El cunoștea așadar foarte bine
aplicarea tradițională a proporționalității în dreptul public german (anterior regimului nazist),
precum și art. 14 alin. (3) din Legea fundamentală din 1949 care se referă la acest principiu în
legătură cu despăgubirea pentru expropriere, „stabilită prin realizarea unui echilibru echitabil între
interesul public și interesele persoanelor afectate”[5].
Cauza 8/55, Fédération Charbonnière de Belgique, EU:C:1956:11, p. 299. A se vedea și cauzele conexate 5/62‑11/62,
[2]
13/62‑15/62, Società Industriale Acciaierie San Michele și alții, EU:C:1962:46, p. 462.

A se vedea, printre altele, Brescia/Înalta Autoritate, cauza 31/59, EU:C:1960:3, concluziile avocatului general din
[3]
11 februarie 1960; Hamborner Bergbau/Înalta Autoritate, cauza 41/59, EU:C:1960:42, concluziile avocatului general din
17 noiembrie 1960; cauza 23/63, Henricot/Înalta Autoritate, EU:C:1963:28, concluziile avocatului general din 16 octombrie
1963; cauza 106/63, Toepfer/Comisia, EU:C:1965:49, concluziile avocatului general din 20 mai 1965.
[4]
Cauza C‑56/64, Consten/Comisia, EU:C:1966:41, concluziile avocatului general din 27 aprilie 1966, pct. 2.
Traducere oficială în limba engleză a Ministerului german al Justiției, la https://www.gesetze‑im‑internet.de/englisch_
[5]
gg/englisch_gg.html (s.n.) [Traducere în limba română în Codex constituțional, la https://codex.just.ro/Tari/DE; n.tr.]

Jacques ZILLER
Să cităm din concluziile avocatului general[6] cu privire la cele patru trimiteri care prezentau
„în multe puncte aspecte identice sau strâns legate”, și anume nu doar Internationale
Handelsgesellschaft, ci și Köster și Berodt & Co, 25/70, Günther Henck, 26/70, și Otto Scheer,
30/70, care au fost adresate de Tribunalul Administrativ din Hessa. Alain Dutheillet de Lamothe –
care provenea din Conseil d’État francez, asemenea predecesorilor săi Maurice Lagrange și Joseph
Gand – și‑a împărțit, ca de obicei, concluziile între, în primul rând, aspectele „de legalitate externă
a dispozițiilor contestate, și anume competența autorităților comunitare pentru emiterea lor și
regularitatea procedurii de adoptare a acestora” și, în al doilea rând, „cele care privesc legalitatea
internă a acestor dispoziții, cărora li se reproșează în esență încălcarea unui principiu denumit al
proporționalității [un principe dit de proportionnalité] care s‑ar impune autorităților comunitare”.
La acea vreme, triplul test al proporționalității, având origine germană, nu era încă utilizat de
Conseil d’État – precum se întâmplă din 2011[7], deși, încă, odată cu Benjamin, din 1933[8],
Conseil avea propria modalitate de a controla dacă sarcinile impuse prin decizii administrative
erau comparabile cu riscurile pe care trebuiau să le contracareze. Examinând aspectul legalității
interne, avocatul general a început arătând: „Se ridică însă o întrebare prealabilă, cea de a ști din
ce izvor de drept trebuie să își tragă forța acest principiu pentru a putea fi opozabil unui act adoptat
de către autoritățile comunitare. Au fost prezentate trei argumente:
1) cel al Tribunalului din Frankfurt, care constă în afirmația că, în măsura în care principiul
proporționalității rezultă din combinarea articolelor 2 și 12 din Legea fundamentală […], actele
comunitare nu pot încălca aceste dispoziții constituționale […], înainte de a adresa această
întrebare Curții de Justiție, el a declarat nevaliditatea dispozițiilor contestate astfel în fața
Curții, ca fiind contrare Legii fundamentale;
2) cel schițat de Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă) a landului Hessa și care identifică

izvorul de drept al acestui principiu al proporționalității în dreptul nescris al Comunității, în
DOCTRINĂ
principiile generale ale dreptului comunitar;
3) în sfârșit, cel pe care vi‑l propunem și care ar conduce în speță la identificarea izvorului acestui
principiu într‑o dispoziție expresă și foarte clară din tratat”.
Cea din urmă dispoziție este actualul art. 40 TFUE: „Organizarea comună trebuie să se limiteze
la urmărirea obiectivelor enunțate la articolul 39 și trebuie să excludă orice discriminare între
producătorii sau consumatorii din Uniune” (s.n.). Curtea a preferat să urmeze calea indicată
de Curtea din Hessa. Avocatul general s‑a referit la principiul primatului, citând Costa/Enel și a
reamintit hotărârile anterioare ale Curții în Präsident Ruhrkohlen‑Verkaufsgesellschaft și alții[9],
și Strock, în care Curtea a reținut că validitatea unei decizii comunitare nu putea fi apreciată în
lumina Legii fundamentale germane. În concluziile sale în Stork[10], avocatul general Lagrange
Cauza 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:100. Concluziile avocatului general Dutheillet de Lamothe
[6]
din 2 decembrie 1970 (s.n.).

[7]
Conseil d’État, 26 decembrie 2011, Association pour la promotion de l’image et autres, https://www.legifrance.gouv.
fr/ceta/id/CETATEXT000024736671
[8]
Conseil d’État, 19 mai 1933, Benjamin, https://www.conseil‑etat.fr/decisions‑de‑justice/jurisprudence/
les‑grandes‑decisions‑depuis‑1873/conseil‑d‑etat‑19‑mai‑1933‑benjamin
[9]
Cauzele conexate 36, 37, 38/59 și 40/59, Präsident Ruhrkohlen‑Verkaufsgesellschaft și alții/Înalta Autoritate, EU:C:1960:36.
Cauza 1/58, Friedrich Stork & Cie/Înalta Autoritate, EU:C:1958:20. Concluziile avocatului general Lagrange din
[10]
11 decembrie 1958; sublinierea avocatului general.
susținuse: „nu revine Curții […] să aplice, cel puțin direct, normele de drept intern, chiar legea
[loi, lege a Parlamentului], chiar legea constituțională, în vigoare într‑unul sau în celelalte state
membre […]. Ea se poate doar inspira din acestea, pentru a vedea în ele expresia unui principiu
general de drept care poate fi luat în considerare în aplicarea tratatului”.
În propriile sale concluzii, Dutheillet de Lamothe a dezvoltat această idee: „Înseamnă aceasta
că principiile fundamentale ale drepturilor naționale sunt fără valoare pentru dreptul comunitar?
Nu, desigur, ele contribuie la formarea acestui substrat filosofic, politic și juridic comun statelor
membre, pornind de la care se degajă de o manieră pretoriană un drept comunitar nescris având
ca unul dintre obiectivele esențiale tocmai asigurarea respectării drepturilor fundamentale ale
individului. În acest sens, principiile fundamentale ale drepturilor naționale permit dreptului
comunitar să își afle în sine resursele necesare pentru asigurarea, în caz de nevoie, a respectării
drepturilor fundamentale care formează patrimoniul comun al statelor membre”.
1.2. Patrimoniul comun al popoarelor Consiliului Europei
Expresia patrimoniu comun rezultă din Statutul Consiliului Europei. Francesco Capotorti s‑a
referit și la „drepturile fundamentale care fac parte din patrimoniul comun al ordinilor juridice
[degli ordinamenti] ale statelor membre”[11]. În 1980, avocatul general britanic Jean‑Pierre Warner
a arătat că „această Curte, dezvoltând principiile generale ale dreptului comunitar, se inspiră din
ceea ce a fost desemnat ca „patrimoniul juridic” al tuturor statelor membre”[12]. În 1996, Antonio
La Pergola s‑a referit mai curând la „patrimoniul nostru constituțional comun [comune patrimonio
costituzionale], recunoscut în tratat drept una din garanțiile oferite cetățenilor, nu doar statelor
individuale, ci și parte a construcției europene”[13], decât la expresia din Tratatul de la Maastricht.
Cândva, preambulul Declarației universale a drepturilor omului din 10 decembrie 1948 a

afirmat: „Considerând că ignorarea și disprețuirea drepturilor omului au dus la acte de barbarie
care revoltă conștiința omenirii și că făurirea unei lumi în care ființele umane se vor bucura de
libertatea cuvântului și a convingerilor și vor fi eliberate de teamă și mizerie a fost proclamată
drept cea mai înaltă aspirație a oamenilor, […]
Considerând că statele membre s‑au angajat să promoveze în colaborare cu Organizația

Națiunilor Unite respectul universal și efectiv față de drepturile omului și libertățile fundamentale,
precum și respectarea lor universală și efectivă,
Considerând că o concepție comună despre aceste drepturi și libertăți este de cea mai mare
importanță pentru realizarea deplină a acestui angajament”[14] (s.n.).
Textul final al declarației a fost stabilit de către un comitet de redacție prezidat de Eleanor
Roosevelt – reprezentanta Statelor Unite ale Americii la Adunarea Generală a ONU – pe baza unui
Cauza 114/76, Bela‑Mühle Josef Bergmann KG/Grows‑Farm GmbH & CO. KG, EU:C:1977:96, concluziile avocatului
[11]
general Capotorti din 7 iunie 1977, pct. 8.

Cauzele conexate 63/79 și 64/79, Liselotte Boizard, née Herber, și Martine Boizard/Comisia, EU:C:1980:192, concluziile
[12]
avocatului general Warner din 10 iulie 1980.

Cauza C‑1/95, Hellen Gerster/Freistaat Bayern, EU:C:1996:393, concluziile avocatului general La Pergola din
[13]
22 octombrie 1996, pct. 48.

Traducere în limba română publicată în Broșura din 10 decembrie 1948, la https://legislatie.just.ro/Public/
[14]
DetaliiDocumentAfis/22751 (n.tr.).

Jacques ZILLER
proiect preliminar pregătit de John Humphrey, directorul canadian al Diviziei pentru drepturile
omului din cadrul Secretariatului ONU. Textul transmis Comisiei ONU privind drepturile omului
a fost redactat de francezul René Cassin – cel care ulterior a devenit președintele Curții Europene
a Drepturilor Omului („Curtea EDO”). Comitetul de redacție a inclus doi filosofi, libanezul Charles
Malik și chinezul Peng Chung Chang[15]. Se poate astfel afirma că formularea Declarației universale
este impregnată de cultura juridică constituțională europeană. Atât Statutul Consiliului Europei,
cât și Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale
(„CEDO”) reflectă într‑adevăr declarația.
Consiliul Europei a fost înființat un an mai târziu, statutul său din 5 mai 1949 fiind semnat de zece
state europene[16] și intrând în vigoare la 3 august 1949. Aproape toate celelalte țări europene
au aderat treptat[17].
Din primele momente ale lucrărilor pregătitoare, în cadrul Mișcării Europene, la congresul
fondator de la Bruxelles, din 25‑28 februarie 1949, s‑a înțeles că obiectivul era transpunerea
conținutului Declarației universale într‑un instrument juridic obligatoriu. Adunarea Parlamentară
și Comitetul de Miniștri ale Consiliului Europei au pregătit ceea ce a devenit CEDO, semnată la
4 noiembrie 1950, care a intrat în vigoare la 3 noiembrie 1953, ulterior ratificării de opt state
membre[18].
Preambulul statutului declară: „[...] reafirmând atașamentul lor pentru valorile spirituale și morale
care sunt moștenirea comună a popoarelor lor și sursa reală a libertății individuale, libertății
politice și a statului de drept, principii care formează baza oricărei democrații autentice [...]”
(s.n.). Potrivit art. 1, scopul Consiliului Europei „este de a realiza o mai mare unitate între membrii
săi pentru salvgardarea și realizarea idealurilor și principiilor care sunt moștenirea lor comună
și pentru facilitarea progresului lor economic și social”. Aceeași referire la statele membre și la
DOCTRINĂ
popoarele lor va apărea apoi în preambulul Tratatelor CECO și CEE.
Întregul text al statutului a fost redactat de oameni politici, experți în drept și diplomați din
statele fondatoare ale Consiliului Europei. La rândul său, textul CEDO a început să fie redactat
înaintea intrării în vigoare a statutului și a fost semnat la 4 noiembrie 1950. Grecia, Islanda și
Turcia au aderat la Consiliul Europei la 9 august 1949, 7 martie 1950 și respectiv 13 aprilie 1950.
Principalele tradiții juridice aflate la originea statutului și a CEDO au fost așadar cele ale Franței,
Regatului Unit, Italiei, țărilor scandinave și Țărilor de Jos, în măsura în care, în acel moment, Belgia
și Luxemburgul erau foarte apropiate de tradiția franceză.
Deși tradiția juridică a Germaniei, anterioară regimului național‑socialist al lui Adolf Hitler, era
deosebit de importantă, această tradiție nu a fost reprezentată în elaborarea Statutului Consiliului
Europei sau a CEDO, deși Germania și Saarland au semnat convenția în calitate de observatori, la
4 noiembrie 1950, la Roma. Cu toate acestea, Mișcarea Europeană a adoptat un Proiect pentru
o Curte Europeană a Drepturilor Omului[19] și Declarația sa politică conținea un punct 8, potrivit
[15]
A se vedea https://www.un.org/fr/about‑us/udhr/history‑of‑the‑declaration
[16]
Belgia, Danemarca, Franța, Irlanda, Italia, Luxemburg, Țările de Jos, Norvegia, Suedia și Regatul Unit.
Grecia în 1949; Islanda și Turcia în 1950; Republica Federală Germania în 1951. Consiliul Europei a inclus treptat celelalte
[17]
state europene, cu excepția Belarusului. Federația Rusă a încetat să fie membru al Consiliului Europei la 16 martie 2022.
[18]
Republica Federală Germania, Danemarca, Islanda, Irlanda, Luxemburg, Norvegia, Suedia și Regatul Unit.
[19]
Projet de Cour européenne des droits de l’homme (Bruxelles, 25‑28 februarie 1949). https://www.cvce.eu/
căruia, „[d]e acum încolo, Germania de Vest și atunci când va fi posibil Germania în întregul
său trebuie să fie invitată să se integreze în această nouă comunitate, în care toate popoarele
au aceleași drepturi și aceleași datorii”[20]. Așadar, absența Germaniei și Austriei dintre membrii
fondatori ai Consiliului Europei nu ne împiedică să considerăm că a existat un patrimoniu comun
care a inclus tradițiile germane.
Acest patrimoniu comun poate fi rezumat în statul de drept și în unsprezece drepturi și libertăți
fundamentale care sunt garantate de CEDO și Protocoalele sale nr. 1, 4, 6, 7 și 13[21]. Noțiunea
de stat de drept utilizată de Consiliul Europei este în esență versiunea liberală (dintr‑un punct de
vedere politic) a teoriei și practicii juridice anterioare celui de Al Doilea Război Mondial în Europa,
și anume the rule of law, régime de droit, versiunea liberală a Rechtsstaat.
Pentru a evita orice neînțelegere: nu susțin vreun soi de originalism în interpretarea noțiunii de
tradiții constituționale. În fapt, de când Curtea EDO a instituit principiul interpretării dinamice a
convenției în Tyrer, în 1978[22], este clar că expresia patrimoniu comun nu este imuabilă în timp.
Înțelesul inițial al statului de drept și al drepturilor și libertăților garantate prin CEDO s‑a dezvoltat
și rafinat de‑a lungul timpului sub influența unor factori endogeni, specifici organelor Consiliului
Europei, și unor factori exogeni, de exemplu, jurisprudența Curții EDO, activitățile Comisiei de la
Veneția, evoluția societății și a instituțiilor în statele membre, extinderea sistemelor de control
al constituționalității, extinderea controlului administrativ, interacțiunea între Consiliul Europei
și UE și evoluția noțiunii de stat de drept la nivel global.
Trebuie să ne amintim de asemenea latura întunecată a patrimoniului comun al popoarelor

Europei. Două din țările fondatoare ale Consiliului Europei s‑au confruntat, în secolul al XX‑lea,
cu un regim dictatorial: Italia fascistă, de la asasinarea lui Giacomo Matteotti, în iunie 1924, până
în iulie 1943, și Franța de la Vichy, de la votul pentru conferirea unor puteri depline mareșalului
Pétain, la 10 iulie 1940, până la Ordonanța din 9 august 1944 privind restabilirea legalității
republicane. Danemarca și Norvegia au fost ocupate de armata germană, începând cu 9 aprilie
1940, Țările de Jos, Luxemburg și Belgia, începând din 10 mai 1940; Suedia, care fusese neutră în
cursul războiului, aplicase legislația rasială germană începând cu anul 1937. În plus, cele mai multe
țări europene se confruntaseră cu regimuri autoritare în secolul al XIX‑lea, în pofida încercărilor
de revoluții liberale în 1848. După Primul Război Mondial, putem adăuga Austria lui Dollfuss,
Turcia lui Atatürk, Grecia lui Metaxás – și, în Europa de Vest, Spania lui Franco și Portugalia lui
Salazar, alături de Polonia lui Piłsudski, în Europa Centrală. Doar Regatul Unit și Irlanda nu s‑au
confruntat cu o experiență dictatorială pe teritoriul lor ulterior secolului al XVII‑lea; ar trebui
[20]
Déclaration de politique européenne du Mouvement européen (Bruxelles, 25‑28 februarie 1949). https://www.cvce.eu/
În convenție: dreptul la viață, interzicerea torturii, dreptul la libertate și la siguranță, dreptul la un proces echitabil, nici
[21]
o pedeapsă fără lege, dreptul la respectarea vieții private și de familie, libertatea de gândire, de conștiință și de religie,
libertatea de exprimare, libertatea de întrunire și de asociere, dreptul la căsătorie. În protocoale: protejarea proprietății,
dreptul la educație, dreptul la alegeri libere, interzicerea închisorii pentru neplata unei datorii, libertatea de circulație,
interzicerea expulzării cetățenilor proprii, interzicerea expulzării colective a străinilor, abolirea pedepsei cu moartea
(cu excepția actelor săvârșite în timp de război), garanții procedurale în cazul expulzării străinilor, dreptul la două grade
de jurisdicție în materie penală, dreptul la despăgubiri în caz de eroare judiciară, dreptul de a nu fi judecat sau pedepsit
de două ori, egalitatea între soți, abolirea pedepsei cu moartea în toate împrejurările.
Tyrer împotriva Regatului Unit, cererea nr. 5856/72 [Curtea EDO, 25 aprilie 1978], par. 31: „Curtea reamintește pe de
[22]
altă parte că convenția este un instrument viu care, precum a subliniat Comisia în mod corect, trebuie interpretată în
lumina condițiilor de viață actuale. În speță, Curtea nu poate să nu fie influențată de evoluția și de normele comune
acceptate ale politicii penale a statelor membre ale Consiliului Europei în acest domeniu”.

Jacques ZILLER
menționat că, în cursul dezbaterilor privind viitorul CEDO din Adunarea consultativă a Consiliului
Europei, delegații Irlandei independente nu au omis să evoce legislația din epoca războiului civil
privind puterile speciale. Odată cu lovitura de stat de la Praga, din februarie 1948, și cu instalarea
dictaturilor comuniste, sprijinite de sovietici, în țările Europei Centrale și Estice, amenințările la
statul de drept și la drepturile și libertățile fundamentale s‑au aflat clar în mintea reprezentanților
aleși, experților și diplomaților care au participat la redactarea Statutului Consiliului Europei și
al CEDO.
2. Valoarea adăugată a noțiunii de tradiții constituționale

Anterior Tratatului de la Maastricht, o referire la tradițiile constituționale fusese făcută deja
în preambulul Actului unic european din 17‑28 februarie 1986: „Deciși să conlucreze pentru
promovarea democrației pe baza drepturilor fundamentale recunoscute în constituțiile și
legislațiile statelor membre, Convenția privind apărarea drepturilor omului și a libertăților
fundamentale și Carta socială europeană, în special libertatea, egalitatea și justiția socială […]”.
Pentru întâia oară, art. F din Tratatul de la Maastricht din 1992 a specificat că „Uniunea respectă
drepturile fundamentale, așa cum sunt garantate de Convenția europeană pentru apărarea
drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, și așa
cum rezultă acestea din tradițiile constituționale comune statelor membre, ca principii generale
de drept comunitar” (s.n.). Preambulul TUE a reamintit și atașamentul statelor membre față de
„principiile libertății, democrației și respectării drepturilor omului și a libertăților fundamentale,
precum și ale statului de drept”. Carta drepturilor fundamentale a UE a fost scrisă doar peste opt
ani. De la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, care a inclus carta în dreptul primar al
UE, întrebarea este dacă există încă o valoare adăugată în referința în dreptul primar la tradițiile
DOCTRINĂ
constituționale și dacă noțiunea se limitează sau nu la drepturile fundamentale.
2.1. Valoarea adăugată limitată a referinței la principiile generale ale dreptului în

Tratatul de la Maastricht
Referința la art. F din Tratatul de la Maastricht nu a introdus în dreptul UE o novație în sensul

dreptului roman[23]. Precum spunea Talleyrand, ministrul francez al afacerilor externe, în 1815, ca
răspuns la o remarcă a lui Hardenberg, șeful delegației prusace la Congresul de la Viena, „Si cela
va sans le dire, cela ira encore mieux en le disant” [Dacă un lucru este de la sine înțeles, va fi chiar
mai bine spunându‑l][24].
În privința motivelor includerii prevederii din art. F, comentariul cel mai avizat la elaborarea
Tratatului de la Maastricht arată doar[25]: „[asemenea articolului N privind extinderea], articolul F
ar trebui înțeles în contextul dezbaterilor referitoare la extinderile viitoare. S‑a acceptat
întotdeauna că doar democrațiile și statele care respectă drepturile omului pot solicita să devină
În dreptul roman novatio era de trei feluri: substituirea unui nou debitor (expromissio sau delegatio), a unui nou creditor
[23]
(cessio nominum vel actionum) sau a unui nou contract. A se vedea H. Chisholm, Novation, în Encyclopedia Britannica,
vol. 19, ed. a 11‑a, Cambridge University Press, 1911, p. 832.
[24]
Expresia este relatată, printre alții, de Adolphe Thiers, Histoire du Consulat et de l’Empire, vol. 19, Taride, 1861, p. 310.
[25]
J. Cloos, G. Reinesch, D. Vignes, J. Weyland, Le Traité de Maastricht – Genèse, Analyse, Commentaires, Bruylant, 1993, p. 118.
membre, însă, prin referirea explicită la drepturile fundamentale și la CEDO, articolul F conferă
acestei cerințe caracter constituțional”.
Într‑adevăr, art. F a reamintit pur și simplu că, începând cu Internationale Handelsgesellschaft,

CJUE făcuse deja referire la tradițiile constituționale. Curtea a indicat și în Nold, în 1974: „Precum
a afirmat deja Curtea, drepturile fundamentale fac parte integrantă din principiile generale de drept
cărora le asigură respectarea.
În asigurarea apărării acestor drepturi, Curtea este ținută să se inspire din tradițiile constituționale
comune statelor membre și, prin urmare, nu poate admite măsuri incompatibile cu drepturile
fundamentale recunoscute și garantate de către constituțiile acestor state.
Instrumentele internaționale care privesc protecția drepturilor omului la care statele membre
au cooperat sau aderat pot, de asemenea, furniza indicații de care trebuie ținut cont în cadrul
dreptului comunitar”[26].
Curtea a reamintit de asemenea în Nold că tradițiile comune includeau restrângeri ale drepturilor:
„14. Dacă este asigurată o protecție dreptului de proprietate prin ordinea constituțională a tuturor
statelor membre și dacă sunt acordate garanții asemănătoare exercitării libere a comerțului,
a muncii și a altor activități profesionale, drepturile astfel garantate, departe de a constitui
prerogative absolute, trebuie considerate în lumina funcției sociale a proprietății și a activităților
protejate.
Din acest motiv, drepturile cu această natură sunt garantate prin lege, întotdeauna sub rezerva
limitelor instituite în funcție de interesul public.
În ordinea juridică comunitară, apare la fel de legitimă rezervarea, în privința acestor drepturi,
aplicării anumitor limite justificate prin obiective de interes general urmărite de către Comunitate,
cu condiția să nu se aducă atingere substanței acestor drepturi”[27].
Deși părți în cauzele cu care a fost sesizată Curtea pentru pronunțarea unor hotărâri preliminare
invocau CEDO tot mai frecvent, precum, după știința mea, a procedat și Comisia, Curtea a
început să se refere abia în hotărârea Johnston, din 15 mai 1986, nu doar la principiile generale
ale dreptului, ci și la CEDO[28]:
„Controlul judecătoresc impus de acest articol reflectă un principiu general de drept care se află
la baza tradițiilor constituționale comune statelor membre. Acest principiu a fost de asemenea
consacrat de articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și
a libertăților fundamentale, din 4 noiembrie 1950. Astfel cum s‑a recunoscut prin Declarația
comună a Parlamentului European, a Consiliului și a Comisiei din 5 aprilie 1977 (JO C 103, p. 1)
și prin jurisprudența Curții, în cadrul dreptului comunitar trebuie să se țină seama de principiile pe
care se întemeiază această convenție”.
[26]
Cauza 4/73, J. Nold, Kohlen ‑ und Baustoffgroßhandlung/Comisia, EU:C:1974:51, pct. 13 (s.n.).
[27]
Ibidem, pct. 14, pp. 514‑515.
[28]
Cauza 222/84, Marguerite Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, EU:C:1986:206. pct. 18 (s.n.).

Jacques ZILLER
Un an mai târziu, în Heylens[29], Curtea s‑a referit la prima frază a acestui pasaj. Înaintea intrării în
vigoare a Tratatului de la Maastricht, la 1 noiembrie 1993, ea a procedat la fel în alte zece hotărâri,
inclusiv în Oleificio Borelli[30]. Tribunalul continua să se refere doar la Johnston, și nu la dreptul primar,
la 17 iulie 1998, în ITT Promedia[31], și la fel a procedat Curtea, la 22 septembrie 1998, în Coote[32].
Ulterior intrării în vigoare a Tratatului de la Maastricht, Curtea a continuat să se refere la pasajul

citat în Johnston, deseori fără a menționa art. 6 TUE: de pildă, în Unión de Pequeños Agricultores[33]
sau în Jégo‑Quéré[34]. În acea vreme, Curtea nu avea competență să se pronunțe asupra aplicării
TUE și a considerat că era mai potrivit să se refere la propria jurisprudență.
Recapitulând, formularea art. F din Tratatul de la Maastricht reamintește pur și simplu că

drepturile fundamentale sunt garantate prin dreptul UE, chiar dacă nu sunt scrise în tratate,
deoarece ele sunt principii generale ale dreptului UE. Consider că trimiterea la „principiile
generale” ale dreptului UE este mai importantă decât cuvintele „tradiții constituționale comune”.
În Köster[35], dar și în Henck[36], în care Curtea s‑a pronunțat simultan cu Internationale

Handelsgesellschaft[37] și Scheer[38], pârâții din litigiile principale au indicat ca izvor al principiului
proporționalității nu doar Legea fundamentală germană, ci și dreptul comunitar. Acea indicație
a declanșat referirea la un principiu general în concluziile avocatului general și în cele patru
hotărâri. A fost firească referirea făcută de avocatul general și de judecătorul raportor la un
principiu general al dreptului comunitar, de vreme ce exista o jurisprudență constantă în domeniu.
Precum am arătat în altă parte[39], metoda comparativă utilizată de Curte în Algera[40], ulterior
concluziilor avocatului general Lagrange din 14 iunie 1957[41], a devenit un instrument major
pentru stabilirea principiilor generale ale dreptului UE.
„Posibilitatea retragerii unor astfel de acte este o problemă de drept administrativ, binecunoscută
în jurisprudența și doctrina tuturor țărilor Comunității, însă pentru soluția căreia tratatul nu conține
DOCTRINĂ
reguli. Curtea, sub sancțiunea comiterii unei denegări de justiție, este astfel obligată să o soluționeze,
inspirându‑se din regulile recunoscute de legislațiile, doctrina și jurisprudența țărilor membre.
[…] Trebuie subliniat că, în timp ce acest principiu este general recunoscut, doar condițiile aplicării
sale variază. [Urmează o prezentare a dreptului francez, german și italian, mai puțin detaliată decât
în concluziile avocatului general].
[29]
Cauza 222/86, Heylens, EU:C:1987:442, pct. 14.
[30]
Cauza C‑97/91, Oleificio Borelli, EU:C:1993:59, pct. 14.
[31]
Cauza T‑111/96, ITT Promedia, EU:T:1998:183, pct. 60.
[32]
Cauza C‑185/97, Coote, EU:C:1998:424, pct. 21.
[33]
Cauza C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, EU:C:2002:462, pct. 39.
[34]
Cauza C‑263/02, Jégo‑Quéré, EU:C:2004:210, pct. 29.
[35]
Cauza 25/70, Köster, EU:C: 1970:115.
[36]
Cauza 26/70, Henck, EU:C: 1970:116.
[37]
Cauza 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114.
[38]
Cauza 30/70, Scheer, EU:C: 1970:117.
J. Ziller, Hierarchy Norms: Hierarchy of Sources and General Principles in European Union Law, în U. Becker, A. Hatje, M.
[39]
Potacs și N. Wunderlich (ed.) Verfassung Und Verwaltung In Europa – Festschrift für Jürgen Schwarze zum 70. Geburtstag,
Nomos, 2014, p. 334 și urm.
[40]
Cauza 7/56, Algera, EU:C:1957:7, pp. 55‑56 (s.n.).
[41]
Cauza 7/56, Algera, EU:C:1957:6.
Prin urmare, revocabilitatea unui act administrativ viciat prin nelegalitatea sa este astfel admisă în
toate statele membre.
În acord cu concluziile avocatului general, Curtea acceptă principiul revocabilității actelor nelegale,
cel puțin în cursul unui termen rezonabil, precum este cel în care au intervenit deciziile în cauză în
prezentul litigiu”.
După cum știm, experții în drept care au redactat Tratatul CEE, semnat la 25 martie 1957, au
extras acea noțiune pentru a înlocui dispoziția complexă privind răspunderea din art. 40 CECO.
Potrivit dispoziției CEE – nemodificată de la Tratatul de la Roma – actualul art. 340 par. 2 TFUE,
„[î]n materie de răspundere extracontractuală, Uniunea este obligată să repare, în conformitate
cu principiile generale comune ordinilor juridice ale statelor membre, prejudiciile cauzate de
instituțiile sale sau de agenții săi în exercițiul funcțiunilor lor”. CJUE se referă la principiile
generale ale dreptului în vederea controlării legalității dreptului secundar, precum și legislațiilor
sau acțiunilor statelor membre.
Reamintesc că niciodată Curtea nu a considerat necesar ca același principiu să fie prezent în

toate ordinile juridice ale statelor membre pentru a fi considerat principiu general al dreptului
UE; ea a ales principii care se potrivesc mai bine obiectivelor dreptului UE. Art. 6 TUE dispune
că „[d]repturile, libertățile și principiile prevăzute în Cartă se interpretează în conformitate cu
dispozițiile generale din titlul VII al Cartei privind interpretarea și punerea sa în aplicare și cu
luarea în considerare în mod corespunzător a explicațiilor menționate în Cartă, care prevăd
izvoarele acestor dispoziții”. Explicațiile oficiale cu privire la cartă precizează în această privință că
„[r]egula de interpretare de la alineatul (4) se întemeiază pe formularea articolului 6 alineatul (3)
din Tratatul privind Uniunea Europeană și ia în considerare în mod adecvat abordarea urmărită
de Curtea de Justiție cu privire la tradițiile constituționale comune […]. Potrivit acestei norme, în
locul abordării rigide de tipul „cel mai mic numitor comun”, drepturile în cauză conținute în cartă
trebuie interpretate într‑un mod care să ofere un nivel ridicat de protecție, adaptat dreptului Uniunii
și în armonie cu tradițiile constituționale comune”[42].
2.2. Valoarea adăugată limitată a referinței din dreptul primar la Carta drepturilor
fundamentale
Prin proclamarea cartei, la 7 decembrie 2000, au fost adăugate două referințe suplimentare, deși
într‑un document care nu avea încă forță obligatorie. În preambul: „Prezenta cartă reafirmă […]
drepturile care rezultă în principal din tradițiile constituționale și din obligațiile internaționale
comune statelor membre, din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a
libertăților fundamentale, din Cartele sociale adoptate de Uniune și de către Consiliul Europei,
precum și din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Curții Europene a Drepturilor
Omului”. Tradițiile constituționale nu sunt accentuate în vreun fel. În orice caz, Curtea nu s‑a
referit la cartă atât timp cât nu a avut caracter obligatoriu.
Ulterior intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Curtea s‑a referit uneori și la Johnston,
deși nu mai era necesar, de vreme ce carta devenise obligatorie. O formulare interesantă este în
Agrokonsulting‑04[43]: „În ceea ce privește, în sfârșit, articolul 47 din cartă, reiese din jurisprudența
[42]
Explicații cu privire la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (JO 2007, C 303, p. 2) (s.n.).
[43]
Cauza C‑93/12, Agrokonsulting‑04, EU:C:2013:432, pct. 59.

Jacques ZILLER
Curții că această dispoziție constituie o reafirmare a principiului protecției jurisdicționale efective,

principiu general al dreptului Uniunii care decurge din tradițiile constituționale comune ale
statelor membre și care a fost consacrat de articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru
apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale […]”.
Odată ce carta a dobândit aceeași valoare cu TUE și TFUE, Curtea s‑a referit la tradițiile
constituționale de regulă împreună cu carta și cu CEDO: în 68 de cauze, potrivit cercetării pe
care am făcut‑o în baza de date a CJUE.
Potrivit art. 52 alin. (4) din cartă, „[î]n măsura în care prezenta cartă recunoaște drepturi
fundamentale, așa cum rezultă acestea din tradițiile constituționale comune statelor membre,
aceste drepturi sunt interpretate în conformitate cu tradițiile menționate”. Din câte știu, Curtea
nu s‑a referit vreodată la această clauză, nici chiar când ea a fost menționată în mod explicit
într‑o cerere de decizie preliminară, în trimiterea de la Curtea Constituțională austriacă în Digital
Rights Ireland[44]: „Ținând seama de articolul 52 alineatul (4) din cartă, principiul respectării
nivelului mai ridicat de protecție prevăzut la articolul 53 din cartă are drept consecință faptul
că trebuie avute în vedere criterii mai restrictive decât cele prevăzute [de aceasta din urmă] la
aprecierea legitimității limitărilor stabilite prin dreptul derivat?”
Referirea la tradițiile constituționale comune în calitate de principii generale ale dreptului UE

rămâne utilă îndeosebi atunci când carta nu este aplicabilă, precum o ilustrează dreptul la bună
administrare, care este garantat la art. 41 din cartă. Solicitată să aplice acea dispoziție într‑o hotărâre
preliminară, Curtea răspunde de obicei că „rezultă în mod clar din modul de redactare a dispoziției
menționate că aceasta nu se adresează statelor membre, ci numai instituțiilor, organelor, oficiilor
și agențiilor Uniunii [...]. În consecință, articolul 41 din cartă nu este relevant în cauza principală. [...]
Dispoziția amintită reflectă însă un principiu general al dreptului Uniunii potrivit căruia dreptul la
DOCTRINĂ
bună administrare implică obligația administrației de a‑și motiva deciziile”[45].
2.3. Absența autonomiei conceptuale a tradițiilor constituționale comune în dreptul UE
Într‑un discurs privind „tradițiile constituționale comune statelor membre ale Uniunii”, rostit
la conferința anuală a Institutului European de Drept („ELI”), la Viena, Jean‑Marc Sauvé,
vicepreședinte al Conseil d’État – instanța administrativă supremă franceză, care, alături de
Cour de Cassation și de Conseil Constitutionnel, se plasează la vârful instanțelor judecătorești
franceze – a ridicat întrebarea „Constituie tradițiile constituționale comune ale statelor membre
un izvor autonom de drept al UE?”. Ulterior unei treceri în revistă a jurisprudenței CJUE și unui
examinări a dreptului primar, el a conchis în final că, „[…] deși tradițiile constituționale comune
nu pot fi considerate izvor autonom sau direct al dreptului Uniunii Europene, ele sunt totuși
o componentă majoră a acestuia. […] Am putea susține că această diversitate contribuie la
consolidarea ansamblului dreptului european, aceste izvoare fiind deplin complementare atât
timp cât se precizează, consolidează și legitimează reciproc”[46].
[44]
Cauza C‑293/12, Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, pct. 21.
[45]
Cauza C‑230/18, PI/Landespolizeidirektion Tirol, EU:C:2019:383, pct. 56‑57.
J.‑M. Sauvé, Traditions constitutionnelles communes aux États membres de l’Union, Conseil d’État, 2017,
[46]
https://www.conseil‑etat.fr/publications‑colloques/discours‑et‑interventions/traditions‑constitutionnelles‑
communes‑aux‑etats‑membres‑de‑l‑union
În dreptul UE, tradițiile constituționale trebuie luate în considerare pentru identificarea și

aplicarea drepturilor fundamentale împreună cu CEDO și cu alte instrumente internaționale care
garantează aceste drepturi. În Schmidberger[47], Curtea a fost foarte explicită punând în legătură
tradițiile constituționale și CEDO:
„[…] în conformitate cu o jurisprudență constantă, drepturile fundamentale fac parte integrantă

din principiile generale de drept, a căror respectare este asigurată de Curte, și […], în acest scop,
aceasta din urmă se inspiră din tradițiile constituționale comune ale statelor membre, precum și din
indicațiile furnizate de instrumentele internaționale referitoare la protecția drepturilor omului, la care
statele membre au cooperat sau au aderat. CEDO are o importanță specială în acest context. […]”
În dreptul primar și în jurisprudența CJUE, tradițiile constituționale sunt menționate în legătură cu

separația puterilor doar atunci când abordează principiul independenței instanțelor de judecată
și cel al accesului la justiție, care sunt centrale pentru noțiunea de stat de drept[48]. Ele nu
sunt menționate în privința raporturilor dintre puterile legislativă și executivă, fie și pentru că
Consiliul poate exercita ambele funcții[49]. Desigur, există specialiști care subliniază că dezvoltarea
progresivă a competențelor Parlamentului European se datorează tradițiilor constituționale
comune[50]. În ceea ce privește însă separația între ramura legislativă în instituțiile, organele,
organismele și agențiile UE, se utilizează noțiunea de „echilibru instituțional”. Cuvântul „echilibru”
nu implică existența unei distribuții egale a puterilor. Cum era de așteptat, în hotărârea sa din
22 mai 1990, Parlamentul European/Consiliul[51], Curtea nu s‑a referit la principiul separației
puterilor, ci a precizat pur și simplu: „aceste prerogative [ale Parlamentului] reprezintă unul dintre
elementele echilibrului instituțional creat de tratate. Acestea au creat, într‑adevăr, un sistem de
repartizare a competențelor între diferitele instituții ale Comunității care atribuie fiecăreia propria
misiune în cadrul structurii instituționale a Comunității și în realizarea sarcinilor încredințate
acesteia. Respectarea echilibrului instituțional presupune ca fiecare instituție să își exercite
competențele cu respectarea competențelor celorlalte instituții. Aceasta impune de asemenea
ca orice nerespectare a acestei reguli, dacă are loc, să poată fi sancționată”.
Un studiu atent al jurisprudenței și al dreptului primar relevă absența unei referiri la tradițiile
constituționale comune pentru chestiuni precum independența Băncii Centrale Europene sau
activismul judiciar. În orice caz, acestea sunt chestiuni în care este dificilă identificarea unor
tradiții comune. Anterior Tratatului de la Maastricht, cele mai multe bănci centrale naționale
nu erau independente – cu certitudine nu cele ale Franței, Italiei sau Regatului Unit. Tradiția
instanțelor judecătorești daneze, care s‑au considerat întotdeauna competente să controleze
constituționalitatea legislației, fără a o putea anula, constituie o ilustrare a rezervei judiciare care
se află în opoziție totală cu multe curți constituționale.
[47]
Cauza C‑112/00, Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge/Austria, EU:C:2003:333, pct. 71.
J. Ziller, L’État de droit‑Conseil de l’Europe, Serviciul de Cercetare al Parlamentului European, martie 2022, la https://
[48]
www.europarl.europa.eu/
M. Chamon, The Institutional Balance, an Ill‑Fated Principle of EU Law?, în European Public Law, 2014; J. Ziller, Separation
[49]
of Powers in the European Union’s Intertwined System of Government. A Treaty Based Analysis for the Use of Political Scientists
and Constitutional Lawyers, în Il Politico, 2008, pp. 133‑179.
A se vedea, de pildă, S. Ruiz Tarrías, Las „tradiciones constitucionales communes” en el ordenamiento Europeo. Su valor
[50]
juridico en el Tratado de Lisboa, în F.J. Matia Portilla (ed.), Estudios sobre el Tratado de Lisboa, 2009, pp. 104‑105.
[51]
Cauza C‑70/88, Parlamentul European/Consiliul, EU:C:1990:217, pct. 21‑22 (s.n.).

Jacques ZILLER
Un caz excepțional este cel al „legalității impozitului” din Związek Gmin Zagłębia Miedziowego[52]:
„Instanța de trimitere arată totuși că practica națională care constă în acordarea unui drept
de deducere integrală, în ceea ce privește cheltuielile mixte, este motivată de o interpretare a
articolului 217 din Constituția Republicii Polone, care consacră principiul legalității impozitului.
În această privință, trebuie să se arate că, astfel cum rezultă din tradițiile constituționale comune
statelor membre, principiul legalității impozitului poate fi considerat ca făcând parte din ordinea
juridică a Uniunii, ca principiu general de drept”.
În concluziile avocatului general Sharpston a avut loc o examinare amplă a dreptului comparat,
care a început prin a preciza[53]: „Principiul legalității fiscale pare să fie recunoscut în majoritatea
statelor membre. În unele, acesta face parte dintr‑o tradiție constituțională îndelungată.
În majoritatea cazurilor, acest principiu este consacrat în mod explicit într‑un act de rang
constituțional, în timp ce în altele este derivat din principiul constituțional al statului de drept.
De regulă, constituțiile statelor membre consacră acest principiu în termeni destul de generali,
ceea ce lasă sarcina interpretării sale instanțelor constituționale și ordinare. Mai multe state
membre merg însă mai departe, precizând elementele care trebuie definite de lege. Aceasta se
întâmplă în special în Franța, în Grecia, în Portugalia și în Polonia”.
Cu o floare nu se face însă primăvară și, deși constituie o ilustrare recentă, deosebit de interesantă,
a utilizării metodei comparative pentru identificarea unui principiu general de drept, aplicarea
sa tradițiilor constituționale comune în afara domeniului drepturilor omului rămâne, din câte
cunosc, foarte izolată.
3. Cine stabilește substanța tradițiilor constituționale comune?

DOCTRINĂ
Precum este binecunoscut, art. 38 din Statutul Curții Internaționale de Justiție stipulează că
Curtea va aplica convențiile internaționale, cutuma internațională, principiile generale de drept și
„doctrina celor mai calificați specialiști în drept public ai diferitelor națiuni, ca mijloace auxiliare
de determinare a regulilor de drept”. În dreptul UE nu există o atare clauză și CJUE evită cu atenție
referirea la doctrină – spre deosebire de avocatul său general, care nu are calitate decizională.
După cum am încercat să demonstrez în altă parte[54], doar CJUE este în măsură să declare dacă
o normă are statut de principiu general de drept cu consecințe în dreptul pozitiv. Nimic nu
împiedică legiuitorul UE sau instituțiile, organele, organismele și agențiile UE să afirme că un
principiu este principiu general de drept, însă o atare declarație din partea altor organe, în afara
Curții, nu are efecte asupra validității și aplicabilității unui principiu. Aceeași este situația doctrinei
și tradițiilor constituționale comune.
Deși există o literatură însemnată asupra noțiunii de identitate constituțională, nu există atât
de multe studii care să trateze tradițiile constituționale comune. La adoptarea Tratatului de
instituire a unei Constituții pentru Europa, în 2004, am încercat să identific modul în care
perspectiva constituțională a statelor membre a impregnat tratatele CE și UE începând cu anul
[52]
Cauza C‑566/17, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, EU:C:2019:390, pct. 38‑39.
Cauza C‑566/17, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, EU:C:2018:995, concluziile avocatului general Sharpston din
[53]
6 decembrie 2018, pct. 87 și urm.

[54]
A se vedea J. Ziller, Hierarchy Norms, n. 39, supra, p. 351.
1951 și în special odată cu Convenția privind viitorul Europei din 2002‑2003[55]. Influențele sunt
numeroase și nu întotdeauna foarte evidente. Atunci când au fost foarte evidente, adoptând
dispoziții similare statului, precum art. I‑8 privind simbolurile Uniunii sau adoptarea termenilor
legi europene și legi‑cadru europene, din art. I‑33, ca să nu mai vorbim despre ministrul pentru
afaceri externe al Uniunii, din art. I‑28, ele au fost anulate în cursul negocierilor care au condus
la Tratatul de la Lisabona, întrucât, îndeosebi potrivit guvernelor olandez și britanic, similitudinile
Uniunii cu un stat au fost motivele respingerii Tratatului constituțional – ipoteză care nu a fost
demonstrată vreodată printr‑un studiu sociologic serios.
Un articol publicat în 2022 privind „tradițiile constituționale comune ale statelor membre –
identificare și concretizare”[56] al lui Peter M. Huber a anunțat ambiția de a umple acea lacună.
Rezumatul specifica obiectivul său, reamintind că CJUE, „îndeosebi în primele decenii ale activității
sale jurisdicționale, le‑a utilizat în mod repetat ca sursă centrală pentru concretizarea dreptului
Uniunii. Nu doar a dreptului Uniunii, ci și în domeniul protecției drepturilor fundamentale”.
Autorul se referă desigur la Internationale Handelsgesellschaft. El arată că, în Nold, Curtea a intrat
în explicații amănunțite cu privire la domeniul și utilitatea tradițiilor constituționale comune și
că, odată cu Hauer[57], Curtea a intrat într‑o analiză comparativă mult mai detaliată, și a indicat
apoi că, din nefericire, de atunci ea părea a fi mai puțin atentă la dreptul comparat – afirmație pe
care o consider contestabilă. Huber, încă judecător al Curții Constituționale Federale germane
(Bundesverfassungsgericht) la momentul publicării, a arătat că „[i]dentificarea unor trăsături comune
ale diferitelor ordini juridice (parțiale) – precum a fost cazul, de exemplu, în decizia Ökotox a Curții
Constituționale Federale – rămânea o misiune urgentă a tuturor membrilor rețelei curților consti
tuționale [Mitglieder des Verfassungsgerichtsverbundes], inclusiv a Curții de Justiție a Uniunii Europene”.
În Ökotox, instanța germană a respins o plângere constituțională care contesta o autorizație de

punere pe piață a unui produs medicinal veterinar, în măsura în care drepturile fundamentale ale
reclamanților nu erau încălcate în temeiul Legii fundamentale germane și Cartei UE[58]. Curtea
nu a realizat în fapt o analiză comparativă – privind necesitatea unei abilitări prin lege a limitelor
asupra exercitării în mod liber a unei profesii – ci a făcut referire pur și simplu la capitole privind
Estonia, Finlanda, Italia, Lituania și Spania dintr‑un volum reprezentând un manual privind
drepturi fundamentale[59]. Examinând atent articolul lui Huber, reiese că el contribuie în esență
la justificarea pozițiilor pe care autorul le adoptase în apărarea, în presă, a hotărârii PSPP din
5 mai 2020[60], pentru care el a fost judecătorul raportor[61]. Precum am observat, începând cu
Internationale Handelsgesellschaft, instanțele germane au ridicat în mod repetat chestiunea
J. Ziller, National Constitutional Concepts in the New Constitution for Europe, în European Constitutional Law Review,
[55]
2005, pp. 247‑271 și 442‑480.

P.M. Huber, Die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten – Identifizierung und Konkretisierung, în
[56]
Europarecht, 2022, p. 147.

[57]
Cauza 44/79, Liselotte Hauer/Land Rheinland‑Pfalz, EU:C:1979:290.
BVerfG, ordonanța Senatului al doilea din 27 aprilie 2021 – 2 BvR 206/14 ‑ DE:BVerfG:2021:rs20210427.2bvr020614,
[58]
par. 80.
[59]
D. Merten, H.‑J. Papier, Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, vol. X, Beck, 2018.
[60]
BVerfG, hotărârea Senatului al doilea din 5 mai 2020 – 2 BvR 859/15, DE:BVerfG:2020:rs20200505.2bvr085915.
[61]
D.‑U. Galetta și J. Ziller, The Bundesverfassungsgericht’s Glaring and Deliberate Breaches of EU Law Based on
“Unintelligible” and “Arbitrary” Grounds, în European Public Law, 2021, pp. 63‑102 [cf. Încălcările flagrante și deliberate
ale dreptului Uniunii prin hotărârea „ininteligibilă” și „arbitrară” a Bundesverfassungsgericht în cauza Weiss, în R.R.D.E.
nr. 3/2020, pp. 24‑54].

Jacques ZILLER
aplicării variantei germane a principiului proporționalității, epopee care a culminat cu respectiva

hotărâre. Potrivit lui Huber, curților constituționale le revine obligația de a decide asupra
legalității deciziilor instituțiilor UE, chiar ale CJUE în lumina tradițiilor constituționale comune[62].
Proiectul Institutului European de Drept („ELI”) privind „tradițiile constituționale comune în

Europa”[63] apare ca o întreprindere ambițioasă de drept comparat care continuă o tradiție bine
stabilită a dreptului constituțional comparat[64]. Este prea devreme să facem o listă o tradițiilor
constituționale care vor fi analizate și a țărilor care vor fi incluse.
Trebuie precizat că majoritatea literaturii asupra posibilului conținut al tradițiilor constituționale

abordează dreptul constituțional comparat în Europa. Interesant, una din lucrările majore
pentru care, din păcate, nu există o a doua ediție (Grewe și Ruiz‑Fabri, Droits constitutionnels
européens)[65] a fost recenzată de către un eminent specialist spaniol, Francisco Rubio Llorente,
cu titlul „Las tradiciones constitucionales comunes de los pueblos de Europa”[66], făcând referire
astfel la Statutul Consiliului Europei.
În doctrina de drept comparat, tradițiile constituționale din Europa au fost tratate cel mai amplu
în limbă germană: cele douăsprezece volume din Handbuch der Grundrechte in Deutschland und
Europa[67], deja citată, și patru din cele nouă volume ale seriei Handbuch des Ius Publicum Europea
care abordează „Fundamentele și trăsăturile esențiale ale dreptului constituțional statelor”,
„Statalitatea deschisă – știința dreptului constituțional”; „Jurisdicția constituțională în Europa:
instituțiile”; și respectiv „Jurisdicția constituțională în Europa: comparație și perspective”, editate,
printre alții, de Peter M. Huber[68]. Din păcate, ea nu acoperă toate statele membre ale Uniunii
Europene, întreprindere care aproape nu a mai continuat ulterior extinderilor din 2004 și care,
din câte cunosc, a fost realizată doar în limba neerlandeză[69].
DOCTRINĂ
A se vedea și C. Grabenwarter, P.M. Huber, R. Knez și I. Ziemele, The Role of the Constitutional Courts in the European
[62]
Judicial Network, în European Public Law, vol. 27, nr. 1, 2021, pp. 43‑62.
G. della Cananea, The ELI Research on ‘Common Constitutional Traditions in Europe’: Research in Progress, în Italian
[63]
Journal of Public Law, vol. 14, p. 9 și urm.

A se vedea bibliografia intrării mele J. Ziller, Public Law, în Elgar Encyclopedia of Comparative Law, ed. a 2‑a, Elgar,
[64]
2012, pp. 751‑752. Ediția a treia în curs de apariție.

[65]
C. Grewe și H. Ruiz‑Fabri, Droits constitutionnels européens, PUF, 1995.
[66]
Revista Española de Derecho Constitucional, 1995, pp. 343‑345.
[67]
Cf. n. 59, supra.
[68]
A. von Bogdandy și alții, Handbuch des Ius Publicum Europaeum, G.F. Müller, 2007, 2008, 2016 și 2021.
[69]
L. Prakke și C. A.J.M. Kortmann, Het staatsrecht van de landen van de Europese Unie, Wolters Kluwer, 2004.
Transformarea abordării Curții Europene de Justiție referitoare la trimiterile preliminare...
Transformarea abordării Curții Europene

de Justiție referitoare la trimiterile
preliminare provenite de la organe
administrative ale statelor membre*
Morten BROBERG**
Niels FENGER***
ABSTRACT
According to Article 267 TFEU, a ‘court or tribunal of a Member State’ can

make a preliminary reference to the Court of Justice. The Court applies a single,
homogeneous definition of a ‘court or tribunal’. This has allowed it to admit
references from those specialised, independent, administrative bodies that in
several Member States have been established instead of administrative courts to
decide claims under public law, including EU law. Whether such a ‘dispute settling’
body is entitled to submit a preliminary reference normally depends upon whether
it commands sufficient ‘independence’ vis‑à‑vis both the parties to the dispute
and the public administration as such. These requirements the Court has tightened
appreciably in connection with the threats against the independence of the judiciary
in some Member States, and the consequent more prominent roles that Articles 19
TEU and 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union have
come to play. Whereas safeguarding the rule of law is of utmost importance, these
provisions pursue objectives within the Union’s legal order which are materially
different from those pursued by Article 267. In this article, it is therefore argued
that the Court should apply different constructions of the independence criterion
with respect to these provisions.
Keywords: preliminary references, ‘court or tribunal’, administrative bodies,

jurisdiction, rule‑of‑law, independence, judiciary
*
Articolul, purtând titlul „The European Court of Justice’s Transformation of its Approach towards Preliminary References
from Member State Administrative Bodies”, a fost publicat inițial în Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2022,
pp. 1‑32, și se republică în traducere cu acordul autorilor și editorului său, cărora colegiul de redacție al R.R.D.E. le
mulțumește. [Traducere de C.M. Banu.]
**
Profesor, Universitatea din Copenhaga, Facultatea de drept, morten.broberg@jur.ku.dk
***
Ombudsmanul parlamentar al Danemarcei.

Morten BROBERG, Niels FENGER
REZUMAT
Potrivit art. 267 TFUE, o „instanță dintr‑un stat membru” poate adresa Curții de
Justiție o cerere de decizie preliminară. Curtea aplică o definiție unică, omogenă a
„instanței judecătorești”. Aceasta i‑a permis să admită trimiteri preliminare de la
acele organe administrative independente, specializate, care, în mai multe state
membre au fost înființate, în locul unor instanțe administrative, pentru a soluționa
cereri în temeiul dreptului public, inclusiv al dreptului UE. Abilitarea unui atare
organ de „soluționare a litigiilor” să adreseze o trimitere preliminară depinde de
regulă de împrejurarea dacă el dispune de „independență” suficientă în raport
cu părțile litigiului și cu administrația publică ca atare. Curtea a înăsprit aceste
cerințe în mod semnificativ în relație cu amenințările împotriva independenței
puterii judecătorești în anumite state membre și astfel art. 19 TUE și 47 din Carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și‑au asumat roluri mai proeminente.
Deși apărarea statului de drept are importanță fundamentală, aceste dispoziții
urmăresc obiective care, în ordinea juridică a Uniunii, sunt în mod sensibil diferite de
cele urmărite prin art. 267. În acest articol, susținem așadar că, în legătură cu aceste
dispoziții, Curtea ar trebui să aplice interpretări diferite criteriului independenței.
Cuvinte‑cheie: trimiteri preliminare, instanță dintr‑un stat membru, organe

administrative, jurisdicție, statul de drept, putere judecătorească
I. Introducere
DOCTRINĂ
Potrivit art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”), o „instanță dintr‑un
stat membru” poate adresa Curții Europene de Justiție o cerere de decizie preliminară. Deși
tratatele nu oferă o definiție a „instanței” în sensul art. 267, este neîndoielnic faptul că sunt
vizate instanțele judecătorești tradiționale. Concluzia este reflectată prin utilizarea unor termeni
precum „judgment” și „judicial remedy” în versiunea în limba engleză a art. 267 – și aceeași
este situația în privința celorlalte versiuni lingvistice. De pildă, versiunea franceză a dispoziției
se referă la „juridiction”, „jugement” și „recours juridictionnel”, versiunea italiană se referă la
„giurisdizione”, „sentenza” și „ricorso giurisdizionale” și varianta germană se referă la „Gericht”,
„Urteil” și „Rechtsmitteln”.
În consecință, urmând o interpretare literală, ar părea natural să se presupună că, de exemplu,

autoritățile administrative, alături de ombudsmani și de organe private de soluționare a litigiilor, nu
se află printre organismele care au acces la procedura trimiterii preliminare. Statele membre aplică
însă definiții diferite a ceea ce constituie „instanță dintr‑un stat membru” și, potrivit jurisprudenței
constante a Curții de Justiție, „rezultă atât din cerința aplicării uniforme a dreptului Uniunii, cât și
din cea a principiului egalității că termenii unei dispoziții de drept al Uniunii care nu conține nicio
trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul său de aplicare
trebuie, în mod normal, să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă,
independent de calificările utilizate în statele membre, ținând seama de termenii dispoziției în
cauză, precum și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte
această dispoziție”[1]. Aceasta este situația și în privința stabilirii înțelesului și întinderii noțiunii
de „instanță dintr‑un stat membru” din art. 267[2]. Curtea de Justiție a refuzat astfel să admită
trimiteri preliminare de la organisme care constituiau neîndoielnic instanțe judecătorești în
interiorul sistemului judiciar al statului membru în cauză, cu toate că, în același timp, a admis
trimiteri preliminare de la organisme care, în statul membru propriu, erau considerate organe
administrative situate în afara sistemului judecătoresc național[3]. Curtea nu a avut tradițional
îndoieli în a admite cereri pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare de la astfel de organe, în
cazul în care ele îndeplineau definiția „instanței judecătorești”, dată de Curte[4].
Aplicarea de Curtea de Justiție a unei definiții unice, omogene, a „instanței judecătorești” nu a

însemnat doar că definiția a fost disociată de noțiuni naționale, diferite și uneori incompatibile
ale acesteia. Ea a permis Curții să admită și cereri din partea acelor organe administrative
independente, specializate, care în mai multe state membre au fost instituite în locul unor
instanțe administrative pentru a soluționa cereri în temeiul dreptului public, inclusiv al dreptului
UE, în prima sau a doua instanță (însă nu în mod definitiv).
Adoptarea unei definiții comune a UE a „instanței judecătorești” în sensul art. 267 a permis în
bună măsură Curții de Justiție să dea acces la procedura trimiterii preliminare și acelor entități
care controlează aplicarea dreptului UE de statele membre – indiferent dacă ele constituie
„instanță judecătorească” potrivit dreptului național. În cazul în care, în sensul art. 267, Curtea
de Justiție ar fi acceptat pur și simplu definițiile variabile ale „instanței judecătorești” date de
statele membre, procedura trimiterii preliminare nu ar fi fost accesibilă unui mare număr de
entități care, în practică, sunt competente să controleze administrațiile statelor membre; entități
care îndeplinesc funcții care în alte state membre sunt îndeplinite de către instanțe „veritabile”,
și care, într‑o măsură considerabilă, răspund de stabilirea jurisprudenței relevante în raport cu o
varietate de norme ale UE.
Beneficiile tocmai menționate ale adoptării de Curtea de Justiție a unei definiții a „instanței
judecătorești” la nivelul UE vor fi realizate totuși doar în cazul în care Curtea nu aplică o
interpretare restrânsă a noțiunii. Într‑adevăr, mult timp, Curtea a aplicat o interpretare foarte
largă, care a permis unui număr semnificativ de organe administrative, calificate astfel în temeiul
dreptului statelor membre, să adreseze cereri de decizie preliminară[5].
[1]
NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, pct. 44.
[2]
Vaassen‑Göbbels, 61/65, EU:C:1966:39.
A se vedea, în sens asemănător, cu referire la organismele private în materie disciplinară profesională, Minister
[3]
Sprawiedliwości, C‑55/20, EU:C:2022:6, privind o cerere preliminară adresată de Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w
Warszawie polonă (Tribunalul disciplinar al Baroului din Varșovia).
[4]
Spre ilustrare, în Consorci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, pct. 17, Curtea de Justiție a statuat că, „deși,
[...] Tribunal Català de Contractes del Sector Públic […] ar fi considerat, în dreptul spaniol, drept un organ administrativ,
acest aspect nu ar fi, în sine, determinant în vederea acestei aprecieri”; în N, C‑46/12, EU:C:2013:97, Curtea a răspuns la
o întrebare preliminară adresată de o cameră administrativă de recurs din Danemarca care, în temeiul dreptului danez,
era (și încă este) considerată organ administrativ. A se vedea și M. Broberg și N. Fenger, Preliminary References to the
European Court of Justice, ed. a 3‑a (Oxford University Press, 2021), capitolul 3.
[5]
A se vedea M. Broberg, Preliminary References by Public Administrative Bodies: When Are Public Administrative Bodies
Competent to Make Preliminary References to the European Court of Justice?, în European Public Law, vol. 15, 2009,
p. 207 [traducere în limba română: Trimiteri preliminare de la organisme ale administrației publice: Când sunt competente
organismele administrației publice să efectueze trimiteri preliminare către Curtea Europeană de Justiție?, în R.R.D.C.
nr. 2/2010, pp. 41‑54].

Îndeosebi începând cu jumătatea anilor 2010, Curtea de Justiție a urmat însă o abordare din
ce în ce mai restrictivă în privința organismelor care pot adresa trimiteri în temeiul art. 267.
Această evoluție a coincis într‑o măsură considerabilă cu hotărârile Curții de Justiție asupra
aplicării art. 19 din Tratatul privind Uniunea Europeană („TUE”), cel care impune statelor membre
să „stabile[ască] căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă
în domeniile reglementate de dreptul Uniunii”, și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale
(„carta”), cel care instituie dreptul la o cale de atac eficientă „în fața unei instanțe judecătorești
independente și imparțiale, constituită în prealabil prin lege”.
În articolul de față, vom arăta că nimic nu obligă Curtea de Justiție să aplice aceeași interpretare
a criteriului independenței pentru delimitarea a ceea ce constituie o „instanță judecătorească”
în sensul art. 267, ținând cont de existența unor argumente convingătoare în favoarea utilizării
unor interpretări divergente. Vom mai susține că, deși amenințări asupra independenței puterii
judecătorești în unele state membre justifică rolurile mai proeminente conferite de Curte
art. 19 TUE și art. 47 din cartă, interpretarea strictă pe care Curtea de Justiție o dă criteriului
independenței potrivit art. 19 TUE și 47 din cartă nu ar trebui să se aplice art. 267. Art. 19 TUE și
47 din cartă privesc, ambele, asigurarea accesului la protecție jurisdicțională efectivă în domeniile
vizate de dreptul Uniunii. Ambele dispoziții presupun o obligație din partea statelor membre
de a asigura accesul la instanțe independente, iar aici misiunea Curții este de a aprecia dacă
independența unui organism care aparține în mod clar puterii judecătorești a unui stat membru
a fost denaturată. În schimb, scopul art. 267 este asigurarea aplicării și interpretării uniforme a
dreptului UE în toate statele membre, instituind cooperarea între Curtea de Justiție și instanțele
naționale în calitatea lor de instanțe însărcinate cu aplicarea dreptului UE. Atunci când vine vorba
despre art. 267, criteriul independenței nu este o obligație care să influențeze statele membre, ci
doar o condiție pe care organismul de trimitere trebuie să o îndeplinească pentru a putea adresa
DOCTRINĂ
o cerere preliminară.
Vom arăta așadar că excluderea organismelor de la utilizarea procedurii trimiterii preliminare

întrucât ele nu îndeplinesc cerințele ridicate (deplin justificate) stabilite de Curte potrivit art. 19
TUE nu remediază deficiențele lor și nu contribuie la consolidarea rolului și independenței
instanțelor statelor membre. Din contră, ea slăbește aplicarea uniformă a dreptului UE de‑a
lungul statelor membre și, în cele din urmă, conduce la o diminuare a garanțiilor privind statul
de drept în interiorul Uniunii Europene.
În cele ce urmează, vom examina pe scurt criteriile aplicate de Curtea de Justiție pentru a
stabili dacă o entitate dintr‑un stat membru este competentă să adreseze o cerere de decizie
preliminară, criterii care sunt relevante atunci când se decide dacă un organ administrativ poate
adresa Curții de Justiție trimiteri preliminare, dar care rareori ridică probleme deosebite în această
privință (partea II). Examinăm în continuare criteriul potrivit căruia trimiterea preliminară trebuie
să provină de la un organ care soluționează un litigiu (partea III). În sfârșit, discutăm în detaliu
cerința conform căreia acel organ trebuie considerat „independent” și vom evalua în sens
critic impactul pe care dezvoltarea criteriului independenței, în interpretarea dată de Curte, în
privința art. 19 TUE și art. 47 din cartă, îl are pentru accesul organelor administrative la trimiterile
preliminare (partea IV). Încheiem articolul rezumând concluziile noastre (partea V).
II. Organele administrative și primele cinci criterii
A. Prezentare generală
Pentru a stabili dacă un organism care adresează o trimitere preliminară este o „instanță
judecătorească” dintr‑un stat membru în sensul art. 267, Curtea va ține cont de o serie de aspecte
de ordin organizatoric. Este posibil să extragem aceste criterii din jurisprudența Curții de Justiție:
(1) originea legală a organismului; (2) caracterul permanent al organismului; (3) caracterul
obligatoriu al competenței organismului; (4) natura contradictorie a procedurii organismului și
(5) pronunțarea de către organism a hotărârilor sale în temeiul normelor de drept. Pe lângă aceste
criterii de ordin organizatoric, un organism de trimitere (inclusiv acele organisme care constituie
neîndoielnic o instanță judecătorească) trebuie să îndeplinească și o cerință funcțională:
(6) și anume aceea că trimiterea preliminară trebuie să provină dintr‑un litigiu aflat pe rolul
organismului de trimitere și că trimiterea trebuie să fi fost formulată pentru a permite acelui
organism să se propune asupra litigiului dedus judecății sale[6]. În sfârșit, în prezent (2022), în
contextul stabilirii posibilității unui organ administrativ de a adresa cereri de decizie preliminară,
s‑a detașat ca importanță un criteriu organizatoric: (7) „independența” organismului. Atunci când
este cazul, criteriul respectiv include examinarea împrejurării dacă organismul de trimitere are
calitatea de terț în raport cu autoritatea care a adoptat decizia atacată[7].
B. Originea legală și caracterul permanent
Este improbabil ca organele administrative să nu îndeplinească criteriul instituirii sale prin lege.
Într‑adevăr, nu există nicio diferență în funcție de înființarea organului prin legislația primară sau
derivată[8]. Nu are pertinență nici faptul dacă organul a fost înființat printr‑o lege care, în același
timp, limitează competența organului la cauze pe care le vizează respectiva lege[9].
Organele administrative vor îndeplini în mod obișnuit și criteriul caracterului permanent al

organismului.
C. Caracterul obligatoriu al competenței
În schimb, al treilea criteriu, conform căruia competența organismului în cauză trebuie să

fie obligatorie, ridică îndoieli în privința organelor administrative însărcinate cu pronunțarea
deciziilor. Acest criteriu are două componente. În primul rând, aceea că decizia organismului
național de trimitere trebuie să fie obligatorie pentru părți. Și, în al doilea rând, că părțile nu pot
alege însele dacă respectiva cauză ar trebui soluționată de către organismul în cauză. Prima dintre
aceste componente va fi îndeplinită în mod obișnuit de organele administrative care trebuie să
pronunțe decizii; mai ales întrucât Curtea de Justiție nu pare a impune legislației naționale să
[6]
În 1994, în Job Centre, C‑111/94, EU:C:1995:340, a fost stabilit criteriul că acțiunea principală de pe rolul instanței de
trimitere trebuie să privească un litigiu, independent de trăsăturile organizatorice ale acestui organism.
[7]
A se vedea, de exemplu, Anesco, C‑462/19, EU:C:2020:715, pct. 36‑37.
Consoci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, pct. 18, și concluziile avocatului general în aceeași cauză,
[8]
pct. 21‑22.
[9]
Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft, C‑54/96, EU:C:1997:413, pct. 24‑25.

dispună caracterul executoriu al deciziilor organismului de trimitere[10]. Pe de altă parte, Curtea va

refuza să pronunțe o hotărâre preliminară atunci când organismul de trimitere va utiliza hotărârea
pentru pronunțarea unui aviz consultativ[11].
La prima vedere, anumite organe administrative pot considera că este dificil să îndeplinească
cerința ca părțile să nu poată alege sesizarea organului în cauză în vederea soluționării cauzei[12].
Curtea de Justiție nu impune totuși ca o acțiune sau un apel în fața unui atare organism să
fie singura cale de atac disponibilă. Un organism administrativ de soluționare a litigiilor poate
constitui o „instanță judecătorească” în sensul art. 267 chiar și atunci când o parte poate alege
sesizarea organismului administrativ sau a instanțelor de drept comun; cu condiția ca organismul
administrativ să aibă competență și să pronunțe decizii cu caracter obligatoriu, chiar dacă
pârâtul se opune alegerii forului[13]. Aceasta înseamnă că, de pildă, un organism administrativ
de apel poate constitui o „instanță judecătorească” competentă să adreseze o cerere de decizie
preliminară chiar dacă partea care contestă o decizie administrativă în fața acestui organ de apel
este liberă să sesizeze (în mod direct) instanțele naționale de drept comun.
D. Procedura contradictorie
Potrivit celui de al patrulea criteriu, organismul în cauză trebuie să aplice o procedură

contradictorie. Deși procedura contradictorie este utilizată în general de organe aparținând
sistemelor judecătorești ale statelor membre, o astfel de procedură a fost, în mod tradițional,
mai puțin pronunțată în cadrul sistemelor administrative naționale. Cu toate acestea, probabil
doar în situații rare, neîndeplinirea acestui criteriu va conduce Curtea de Justiție să refuze să
răspundă la o trimitere preliminară provenită de la un organ administrativ. În primul rând, întrucât
procedura contradictorie nu constituie în mod sigur o condiție absolută ca unui organ să i se
permită efectuarea unei trimiteri preliminare – din contră, criteriului îi este atribuită doar o
DOCTRINĂ
semnificație redusă[14]. În al doilea rând, deoarece nu constituie o premisă ca părțile să aibă

dreptul să prezinte argumente orale în fața organismului de trimitere. Și, în al treilea rând, Curtea
de Justiție a stabilit un principiu general al dreptului de a fi ascultat care se aplică ori de câte
ori organismele administrative ale statelor membre adoptă decizii în domeniul de aplicare al
dreptului UE[15]. De aici rezultă că, de regulă, autoritățile administrative naționale vor trebui să
aplice o procedură contradictorie chiar și atunci când normele naționale aplicabile nu o impun.
[10]
Ibidem, pct. 27‑29; Felix Swoboda, C‑411/00, EU:C:2002:660, pct. 24‑28.
[11]
Emmeci, C‑427/13, EU:C:2014:2121, pct. 25, 30‑31.
[12]
Cafom și Samsung, C‑161/03, EU:C:2003:413, pct. 15.
Consoci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, pct. 22‑25; Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, pct. 23‑25;
[13]
Ascendi Beiras Litoral e Alta, C‑377/13, EU:C:2014:1754, pct. 27‑29; Emanuel, C‑259/04, EU:C:2006:215, pct. 21‑22; și
MT Højgaard, C‑396/14, EU:C:2016:347, pct. 32‑33, în concluziile avocatului general. De comparat, totuși, cu Emmeci,
C‑427/13, EU:C:2014:2121, pct. 27‑29, în care s‑a considerat că Autorità per la Vigilanza sui Contratti pubblici di lavori,
servizi e furniture din Italia nu constituia o „instanță judecătorească” în sensul art. 267, printre altele, pentru motivul
că părțile puteau decide sesizarea unor instanțe de drept comun, chiar și atunci când o cauză se afla pe rolul Autoritá.
Governo Della Repubblica Italiana, C‑658/18, EU:C:2020:572, pct. 63; De Coster, C‑17/00, EU:C:2001:651, pct. 14;
[14]
Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft, C‑54/96, EU:C:1997:413, pct. 31.

Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, pct. 18; Sacko, C‑348/16, EU:C:2017:591, pct. 33‑34; M,
[15]
C‑560/14, EU:C:2017:101, pct. 25.
E. Pronunțarea deciziilor în temeiul normelor de drept
Al cincilea criteriu, potrivit căruia organismul trebuie să adopte deciziile sale în temeiul normelor
de drept, naște rareori îndoieli referitoare la deciziile organelor administrative. Acest criteriu va
fi satisfăcut în marea majoritate a cauzelor în domeniul dreptului public, în care în mod normal
prevalează principiul legalității și al competențelor atribuite. Lucrurile stau cu atât mai mult
astfel dacă, pe lângă aplicarea normelor de drept, organul trebuie să pronunțe deciziile sale pe
baza echității[16].
Criteriul potrivit căruia un organism trebuie să decidă în temeiul normelor de drept a fost
examinat și atunci când nu au existat îndoieli că organismul de trimitere statuează pe fond în
litigiul principal în temeiul normelor de drept, fiind însă contestat dacă normele de procedură
pe care le aplica în soluționarea deciziei pe fond puteau fi calificate ca norme de drept. Această
problemă s‑a dovedit a fi pertinentă în privința anumitor organe ale administrației publice.
De exemplu, în cauza Dorsch Consult, excepția de inadmisibilitate a cererii de decizie preliminară
s‑a întemeiat în parte pe împrejurarea că însuși organismul de trimitere a adoptat normele de
procedură în cauză și că respectivele norme de procedură nu erau opozabile terților și nu fuseseră
publicate. Chiar și în această situație, a reținut Curtea de Justiție, poate fi îndeplinit criteriul ca
organul de trimitere să pronunțe deciziile în temeiul normelor de drept[17].
După ce am examinat primele cinci criterii, trecem acum la ultimele două criterii, care au
importanță deosebită la stabilirea dacă un organ al administrației publice poate efectua
o trimitere preliminară; și anume, în primul rând, dacă există un litigiu pe rolul organului
administrativ și dacă trimiterea preliminară se efectuează în vederea pronunțării unei decizii în
acel litigiu. Și, în al doilea rând, dacă organul este independent în raport cu autoritatea emitentă
a deciziilor asupra cărora el trebuie să se pronunțe. Precum va reieși din analiza noastră de mai
jos, aplicarea acestor două criterii înseamnă că doar un număr redus de organe ale administrației
publice pot fi considerate „instanță judecătorească”, în sensul art. 267.
III. Soluționarea unui litigiu
A. Tipuri de organe
Precum am explicat în introducere, scopul art. 267 este afirmarea funcției Curții de Justiție de
asistare a instanțelor naționale în interpretarea dreptului UE în legătură cu soluționarea de
organismele de trimitere a litigiilor cu care sunt sesizate. Pentru acest motiv, Curtea a statuat
că nu are competență în temeiul art. 267 decât dacă respectiva cauză privește soluționarea unui
litigiu printr‑o decizie cu caracter jurisdicțional, cu alte cuvinte, soluționarea unui litigiu între
două părți, ambele independente de organismul care a adoptat decizia contestată[18].
[16]
Almelo, C‑393/92, EU:C:1994:171, pct. 23‑24.
[17]
Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft, C‑54/96, EU:C:1997:413, pct. 33.
Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, pct. 33‑38; Minister Sprawiedliwości, C‑55/20,
[18]
EU:C:2022:6, pct. 55, 57‑58. Pentru o aplicare a criteriului în legătură cu organisme care sunt în mod clar instanțe, în
sensul obișnuit al cuvântului, a se vedea IR, C‑649/19, EU:C:2021:75, pct. 33‑40.

Organele publice îndeplinesc o multitudine de sarcini; școlile oferă educație copiilor, spitalele
prestează servicii de sănătate, poliția desfășoară activități de ordine publică. O atare exercitare
a puterii executive nu constituie în mod vădit soluționarea unor litigii.
În ANAS, Curtea de Justiție a constatat că Curtea de Conturi italiană nu constituia o instanță în

sensul art. 267, de vreme ce competența de revizuire exercitată de Curtea de Conturi în procedura
principală specifică consta în esență în evaluarea și verificarea rezultatelor acțiunii administrative.
Prin urmare, în contextul în care a fost formulată trimiterea, organul de audit nu îndeplinea funcții
jurisdicționale[19].
Chiar și atunci când autoritățile administrative pronunță decizii obligatorii, relativ rareori ele
îndeplinesc funcții jurisdicționale. Într‑adevăr, în cea mai mare parte a situațiilor în care un organ
administrativ emite o decizie opozabilă terților, ea nu va privi un litigiu, ci va fi vorba mai curând
despre decizia organului administrativ de a acorda sau de a impune terților anumite drepturi sau
obligații față de organul administrativ însuși. De pildă, o autorizație de construire, o obligație
de plată a unui tichet de parcare sau o scutire fiscală. În astfel de situații, lipsește caracterul
„conflictual” al procedurii în care este adoptată decizia.
În Victoria Film, Comisia suedeză de drept fiscal (Skatterättsnämnden) a fost sesizată să pronunțe
decizii preliminare cu caracter obligatoriu asupra aspectului dacă, în anumite împrejurări, exista
o obligație de a plăti taxa pe valoarea adăugată. Victoria Film a susținut că normele suedeze
erau contrare normelor UE și, prin urmare, Comisia de drept fiscal a sesizat Curtea de Justiție cu
această chestiune. Curtea a constatat că, deși existau împrejurări care indicau că Comisia de drept
fiscal îndeplinea o funcție jurisdicțională, ea nu era abilitată să examineze legalitatea deciziilor
autorităților fiscale. Din contră, rolul său era să adopte decizia inițială asupra impozitării anumitor
tranzacții. Prin urmare, Comisia de drept fiscal exercita în speță o funcție care nu avea caracter
DOCTRINĂ
jurisdicțional, care, în alte state membre, era exercitată chiar de autoritățile fiscale. În consecință,
Curtea de Justiție și‑a declinat competența de a răspunde la întrebarea preliminară[20].
Doar atunci când organul administrativ trebuie să soluționeze un litigiu el poate fi calificat ca
„instanță judecătorească” în sensul art. 267. În practică e probabil ca organele administrației
publice de soluționare a litigiilor să ia una din cele două forme.
Cea dintâi este cea în care organul administrativ a fost înființat pentru a soluționa litigii
(în calitate de organism în primă instanță) între doi particulari. În respectiva categorie ar putea
intra organele publice care soluționează litigii între un solicitant al unui drept de proprietate
intelectuală și firme care se opun acordării unor astfel de drepturi. Sau ar putea fi situațiile
în care un consumator și o întreprindere sunt în dispută în legătură cu vânzarea unui bun de
consum și în care consumatorul poate sesiza cu acest dezacord un organ administrativ care se
poate pronunța asupra chestiunii. În astfel de situații, funcția de soluționare a litigiilor exercitată
de organul administrativ este susceptibilă să aibă asemănări considerabile cu soluționarea
litigiilor întreprinsă de instanțele aparținând sistemului judiciar de drept comun, în care o parte
introduce o acțiune împotriva celeilalte părți. Aceeași ar părea a fi situația în privința unui organ
[19]
ANAS, C‑192/98, EU:C:1999:589. A se vedea și Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294,
pct. 32, cf. Romeo, C‑313/12, EU:C:2013:718, în care Curtea de Conturi italiană îndeplinea funcții jurisdicționale, trimiterea
fiind în consecință admisibilă.
Victoria Film, C‑134/97, EU:C:1998:535, pct. 12‑19. A se vedea și Roda Golf & Beach Resort, C‑14/08, EU:C:2009:395,
[20]
pct. 34‑39; Bengtsson, C‑344/09, EU:C:2011:174, pct. 20‑23.
administrativ de soluționare a litigiilor sesizat cu o plângere de un organism public, însoțită de o

cerere de emitere a unei ordonanțe împotriva unei întreprinderi, în temeiul căreia organul public
care depune plângerea și întreprinderea vizată de ordonanță devin părți opuse într‑un litigiu în
fața organului administrativ de soluționare a litigiilor[21].
A doua situație este aceea în care un particular cere unui organ administrativ de apel să se
pronunțe asupra unui dezacord între particular și un organ al administrației publice. Această
situație apare de regulă atunci când un particular introduce un apel împotriva unei decizii a unui
organ al administrației publice la un organ administrativ superior. Un exemplu clasic ar fi cel în
care un particular contestă o decizie a autorităților fiscale și introduce, în consecință, un apel în
fața unei comisii de apel de drept fiscal[22]. În sens similar, dacă dna Green obține o autorizație
de construcție pentru o nouă casă, pe care vecina dnei Green, dna Grey, o contestă în fața unui
organ administrativ de apel constituit pentru a soluționa astfel de cauze, va avea loc o soluționare
a unui litigiu[23]. Un exemplu tipic de atare organisme este cel al organelor de apel în materia
achizițiilor publice[24].
B. Este oare configurarea procedurală similară celei a unei instanțe de judecată sau a
unui organ administrativ?
Împrejurarea că organul în cauză pronunță decizii obligatorii pentru cele două părți nu este
suficientă pentru a considera îndeplinit criteriul „soluționării unui litigiu”. Precum am explicat
în secțiunea precedentă, decizia prin care organul administrativ soluționează litigiul trebuie să
aibă „caracter jurisdicțional”. Prin urmare, Curtea de Justiție examinează deseori dacă procedura
aplicabilă organului administrativ în cauză oferă indicații în legătură cu aspectul dacă organul
acționează similar unei instanțe judecătorești sau, invers, dacă organul de trimitere prezintă
mai curând caracteristicile unui organ administrativ tradițional. În ultima situație, Curtea ar
putea considera trimiterea preliminară inadmisibilă pentru motivul că organismul de trimitere
nu constituie o „instanță judecătorească” în sensul art. 267. În această privință, atunci când
[21]
Österreichischer Rundfunk (ORF), C‑195/06, EU:C:2007:613, pct. 18‑22.
Giant, C‑109/90, EU:C:1991:126, în care Curtea nici măcar nu a discutat propria competență în legătură cu Bestendige
[22]
Deputatie van de Provincieraad van Brabant din Belgia.

Pentru exemple în care Curtea a constatat că un organ administrativ de apel avea competența de sesizare, a se
[23]
vedea N, C‑46/12, EU:C:2013:97 (Consiliul danez pentru contestațiile privind ajutoarele pentru studenți); Umweltanwalt
von Kärnten, C‑205/08, EU:C:2009:767, pct. 34‑39 (Umweltsenat austriac); Abrahamsson și Anderson, C‑407/98,
EU:C:2000:367, pct. 28‑38 (Comisia suedeză de apel pentru învățământul superior); Jokela, C‑9/97 și C‑118/97,
EU:C:1998:497, pct. 17‑24 (Comisia finlandeză de apel pentru întreprinderile rurale); și Eddline El‑Yassini, C‑416/96,
EU:C:1999:107, pct. 16‑22 (Organismul pentru soluționarea plângerilor în materia imigrației din Regatul Unit).
Pentru exemple în care Curtea de Justiție a admis cereri de decizie preliminară de la organisme de soluționare a
[24]
plângerilor în domeniul achizițiilor publice, a se vedea Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752 (Consiliul administrativ al
apelurilor privind contracte al Comunității autonome a Țării Bascilor, Spania); Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431
(Tribunalul de stat privind achizițiile publice, Slovenia); Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, pct. 28‑29
(Vergabekammer Südbayern, Germania); Consoci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664 (Consiliul catalan
pentru achiziții publice, Spania); Bundesdruckerei, C‑549/13, EU:C:2014:2235 (Vergabekammer bei der Bezirksregierung
Arnsberg, Germania); Felix Swoboda, C‑411/00, EU:C:2002:660 (Oficiul federal austriac pentru achiziții publice);
HI, C‑92/00, EU:C:2002:379 (Camera de reexaminare privind achiziții publice a Regiunii Viena, Austria); Unitron
Scandinavia și 3‑S, C‑275/98, EU:C:1999:567 (Consiliul danez de reexaminare în domeniul achizițiilor); și Dorsch Consult
Ingenieursgesellschaft, C‑54/96, EU:C:1997:413 (Consiliul consultativ federal german privind achizițiile publice).

caracterul jurisdicțional al organului nu reiese direct, Curtea ar putea adopta o abordare mai
strictă în evaluarea caracterului său jurisdicțional[25].
Jurisprudența Curții de Justiție oferă mai multe exemple de norme de procedură care sugerează
că organul are caracteristicile unui organ administrativ, ceea ce înseamnă că el nu va putea
adresa o cerere de decizie preliminară. Astfel, norme potrivit cărora organul poate iniția proceduri
din oficiu[26] sau care atribuie organului competențe de investigație pentru a aduna elemente
de probă pentru cauza pe care trebuie să o soluționeze vor constitui indicii clare că organul
nu este o „instanță judecătorească” potrivit art. 267[27]. Aceeași va fi situația dacă organul
administrativ are competența de a determina intervenția forțată a altor persoane decât cele
indicate, în acțiunea sa, de partea care sesizează organul administrativ cu o reclamație sau cu o
plângere[28]. De asemenea, atunci când organul administrativ cooperează cu alte organe având
caracter administrativ (inclusiv cu Comisia Europeană), Curtea consideră că această împrejurare
militează împotriva admiterii unei trimiteri preliminare de la primul organ administrativ
menționat[29]. În sens asemănător, dacă organul administrativ poate executa chiar el deciziile
pe care le adoptă, aplicând sancțiuni corespunzătoare, va exista un indiciu că deciziile sale sunt
administrative[30]. Aceeași este situația atunci când, ulterior unui apel la instanțele ordinare ale
statelor membre împotriva deciziei organului administrativ, acest organ va acționa ca pârât în
calea de atac jurisdicțional – și eventual el va avea dreptul de a ataca hotărârea ulterioară la o
instanță superioară în același mod precum partea opusă[31]. În sfârșit, din jurisprudența Curții de
Justiție rezultă că organul nu are caracteristicile unei „instanțe judecătorești” dacă el poate decide
să revoce decizia sa în cazul în care decizia este adusă în fața instanțelor (ordinare)[32].
Doar ocazional Curtea de Justiție acordă totuși importanță împrejurării dacă decizia adoptată
de organul administrativ de trimitere are atributele unei decizii judiciare, în particular dacă are
autoritate de lucru judecat[33]. Aceeași este situația dacă sesizarea organului împiedică, din motive
DOCTRINĂ
de litispendență, sesizarea instanțelor de drept comun[34]. În sfârșit, în cel puțin o situație, Curtea
de Justiție a admis o trimitere preliminară adresată de un organ administrativ, reținând că decizia
emisă de organul de trimitere „are atât forma, cât și denumirea și conținutul unei hotărâri”[35].
În aceeași direcție, în cazurile în care organul de trimitere a fost considerat că nu putea adresa
cererea preliminară, Curtea de Justiție a reținut ocazional, ca observație incidentă, că, și în temeiul
Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, pct. 33; N. Wahl și L. Prete, The Gatekeepers of Article 267 TFEU: On Jurisdiction
[25]
and Admissibility of References for Preliminary Rulings, în CML Rev, vol. 55, 2018, p. 511, p. 528.
Anesco, C‑462/19, EU:C:2020:715, pct. 44; MF 7, C‑49/13, EU:C:2013:767, pct. 18; Belov, C‑394/11, EU:C:2013:48,
[26]
pct. 47.
[27]
CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, pct. 48‑49, 55‑61, 66‑67; Belov, C‑394/11, EU:C:2013:48, pct. 47.
[28]
Belov, C‑394/11, EU:C:2013:48, pct. 48.
[29]
Anesco, C‑462/19 EU:C:2020:715, pct. 45; Syfait, C‑53/03, EU:C:2005:333, pct. 34‑36.
[30]
CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, pct. 59‑61.
Ibidem, pct. 68‑70; Anesco, C‑462/19, EU:C:2020:715, pct. 50; Belov, C‑394/11, EU:C:2013:48, pct. 47. În alte cauze,
[31]
tocmai această împrejurare a fost acceptată de Curte în cadrul criteriului independenței organului vizat, precum se arată
în secțiunea IV.B.7 mai jos.
[32]
Anesco, C‑462/19, EU:C:2020:715, pct. 47; Belov, C‑394/11, EU:C:2013:48, pct. 50.
Anesco, C‑462/19, EU:C:2020:715, pct. 48; Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, pct. 34; Epitropos tou Elegktikou
[33]
Synedriou, C‑363/11, EU:C:2012:825, pct. 27‑28.

[34]
Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, pct. 34.
[35]
Torresi, C‑58/13 și C‑59/13, EU:C:2014:2088, pct. 27.
dreptului național, acțiunea introdusă la organul de trimitere era calificată în mod expres ca fiind
„administrativă”[36].
Este posibil ca încadrarea anumitor organe administrative de soluționare a litigiilor în categoriile

stabilite de Curtea de Justiție să fie dificilă. De pildă, există numeroase organe naționale care
au atât funcții administrative, cât și jurisdicționale (decizionale) și în privința cărora Curtea va
trebui să stabilească dacă, în legătură cu acțiunea principală în care se ridică respectiva cerere
preliminară, trimiterea este efectuată ca parte a uneia sau a celeilalte funcții amintite. Pentru a
stabili dacă un organ național, căruia i‑au fost conferite prin lege funcții de natură diferită, trebuie
considerat „instanță judecătorească” în sensul art. 267, se impune stabilirea calității precise –
jurisdicțională sau administrativă – în care acționează, în interiorul contextului juridic particular
în care el solicită Curții pronunțarea unei hotărâri, în scopul determinării existenței unui litigiu
pendinte pe rolul său și dacă organul este sesizat să se pronunțe în cadrul unei proceduri destinate
să se finalizeze printr‑o decizie cu caracter jurisdicțional[37].
IV. Independența
A. Temeliile cerinței de independență
Dacă se constată că organul administrativ care adresează cererea preliminară îndeplinește o

funcție de soluționare a unui litigiu, în conformitate cu ceea ce a fost precizat în partea III, mai sus,
gradul de „independență” al organului va fi deseori decisiv pentru admiterea trimiterii de Curtea
de Justiție. Într‑adevăr, precum a susținut avocatul general Stix Hackl, criteriul independenței ar
putea fi cea mai importantă distincție între instanțele naționale și autoritățile administrative[38],
și atunci când Curtea refuză să admită o trimitere preliminară adresată de un organ administrativ,
criteriul arătat este neîndoielnic acela pe care, în mod frecvent, respectivele organe nu reușesc
să îl îndeplinească.
În 1966, în cauza Vaassen‑Göbbels, avocatul general Gand a fost cel dintâi care a indicat
„independența” drept criteriu relevant în stabilirea faptului dacă un organism care efectuează
trimiterea constituie o „instanță judecătorească” în sensul art. 267[39]. Pronunțând hotărârea
în cauză, Curtea de Justiție nici măcar nu a menționat „independența” și au trecut mai mult de
douăzeci de ani înainte ca acest criteriu să apară într‑o hotărâre a Curții, și anume în Pretore
di Salò[40], cu referire la chestiunea accesului unui organism la cererea de decizie preliminară în
temeiul art. 267. După ce Curtea a adoptat „independența” drept criteriu, timp mai mulți ani
[36]
Anesco, C‑462/19, EU:C:2020:715, pct. 49.
Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, pct. 28; Forposta, C‑465/11, EU:C:2012:801, pct. 16‑18; Belov, C‑394/11,
[37]
EU:C:2013:48, pct. 40‑51. A se vedea și Epitropos tou Elegktikou Synedriou, C‑363/11, EU:C:2012:825, pct. 28, 33.
[38]
Concluziile avocatului general Stix‑Hackl în Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:311, pct. 45.
Concluziile avocatului general Gand în Vaassen‑Göbbels, 61/65, EU:C:1966:25. La p. 281 din concluzii, în contextul
[39]
examinării admisibilității trimiterii preliminare de la Scheidsgerecht olandez (tribunalul arbitral), avocatul general a făcut
următoarea observație: „El este compus din membri care sunt independenți în întregime atât de Beambtenfonds, cât și
de membrii săi” (s.n.). Cu referire specială la accesul tribunalelor arbitrale la procedura trimiterii preliminare, a se vedea
pentru detalii secțiunea 4 din M. Broberg și N. Fenger, The Law of Arbitration and EU Law – Like Oil and Water?, în European
Investment Law and Arbitration Review, vol. 7, nr. 1, 2022, pp. 87‑112.
Pretore di Salò/X, 14/86, EU:C:1987:275, pct. 7. A se vedea și Pardini/Ministero del Commercio con l’Estero, 338/85,
[40]
EU:C:1988:194, pct. 9.

a fost aplicată o interpretare flexibilă, care a permis unei game ample de organisme statale
să adreseze trimiteri preliminare, promovând prin aceasta obiectivul subiacent al art. 267 de
asigurare a unei interpretări și aplicări uniforme a dreptului UE în cadrul statelor membre[41].
Mai mulți avocați generali au considerat că abordarea flexibilă a Curții era prea permisivă.
În această privință este important să se sublinieze că, în temeiul art. 267, doar Curtea trebuie
să examineze criteriul independenței pentru a se pronunța asupra propriei competențe. Cu alte
cuvinte, criteriul independenței nu joacă niciun rol în contextul asigurării protecției jurisdicționale
imparțiale în fața instanțelor naționale și, în privința art. 267, criteriul independenței nu este
o cerință impusă de dreptul UE, ci mai curând este un criteriu pe care aceste organe, care
solicită îndrumare din partea Curții, trebuie să îl îndeplinească atunci când adresează o întrebare
preliminară. Prin urmare, atunci când Curtea de Justiție refuză să admită o trimitere preliminară
pe temeiul că organismul de trimitere nu este „independent” în contextul art. 267, această
situație nu poate avea în sine vreo consecință negativă pentru organizarea sau funcționarea
organismului de trimitere și nu va presupune vreo încălcare a dreptului UE din partea statului
membru din care provine organismul de trimitere[42].
Cu toate acestea, ulterior intrării în noul mileniu, Curtea de Justiție și‑a modificat poziția în
privința interpretării criteriului independenței. Curtea a subliniat, astfel, că independența
judecătorilor statelor membre are importanță fundamentală pentru ordinea juridică a UE și că
criteriul este esențial pentru funcționarea corespunzătoare a sistemului de cooperare judiciară
între Curtea de Justiție și sistemele judiciare ale statelor membre, consacrat prin mecanismul
hotărârii preliminare, prin acea că respectivul mecanism poate fi activat doar de către un
organism competent să aplice dreptul UE care îndeplinește criteriul independenței[43].
Analizăm mai întâi, în cele ce urmează, modul în care Curtea de Justiție interpretează criteriul
independenței în prezent (în 2022). Analiza noastră va arăta înlocuirea de Curte a abordării
DOCTRINĂ
foarte flexibile adoptate inițial cu una mai riguroasă. Întemeindu‑ne pe această constatare,
vom trece la examinarea celor mai probabile cauze ale acestei interpretări mai riguroase a
criteriului. Și examinăm critic consecințele pe care noua abordare, riguroasă, le are pentru accesul
organelor administrative la trimiterile preliminare – și în cele din urmă pentru realizarea de Curte
a obiectivelor subiacente art. 267.
Potrivit lui C. Reyns, Saving Judicial Independence: A Threat to the Preliminary Ruling Mechanism?, în European
[41]
Constitutional Law Review, vol. 17, 2021, p. 26, pp. 29‑39, justificarea inițială subiacentă cerinței de independență din
art. 267 rezida în caracterul jurisdicțional al procedurii din fața organismului de trimitere și, de vreme ce judecătorii
erau independenți, organismul de trimitere trebuia să fie independent. Altfel spus, din punctul său de vedere, inițial,
„independența” era doar un atribut ce putea fi utilizat de Curte la stabilirea caracterului unui organ care adresase o
cerere preliminară.
A. Mickonytė, Effects of the Rule‑of‑Law Crisis in the EU: Towards Centralization of the EU System of Judicial Protection, în
[42]
Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), vol. 79, 2019, p. 815, pp. 827‑28, și M. Bonelli și
M. Claes, Judicial Serendipity: How Portuguese Judges Came to the Rescue of the Polish Judiciary, în European Constitutional
Law Review, vol. 14, 2018, p. 622, pp. 633, 638.
Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pct. 51. Poate fi remarcat că Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, care a fost
[43]
una din primele trimiteri preliminare care a expus în detaliu semnificația „independenței”, nu viza împrejurarea dacă
organismul de trimitere era o „instanță judecătorească”, în sensul art. 267, ci mai curând dacă un alt organism îndeplinea
o cerință a independenței în legătură cu proceduri de apel instituite printr‑o directivă.
B. Transformarea interpretării pe care Curtea o dă criteriului independenței
1. Prezentare generală
Criteriul independenței are două dimensiuni, una externă, cealaltă internă. Aspectul extern
impune ca organismul vizat să își exercite funcțiile în mod deplin autonom, fără a fi supus vreunei
constrângeri de ordin ierarhic sau fără a fi subordonat oricărui alt organism și fără a primi dispoziții
sau instrucțiuni indiferent de originea lor, fiind astfel protejat împotriva intervențiilor sau presiunii
externe de natură să afecteze independența de judecată a membrilor săi sau să le influențeze
deciziile[44]. Aspectul intern al noțiunii de „independență” se află în legătură cu „imparțialitatea” și
urmărește să asigure condiții egale părților din acțiune și intereselor acelora în privința obiectului
acțiunii. Aspectul amintit impune obiectivitate și absența oricărui alt interes în soluționarea
acțiunii decât aplicarea strictă a domniei legii[45].
Aspectele intern și extern ale independenței se află în legătură strânsă și poate fi dificil să se
distingă unul de celălalt. Prin urmare, deseori Curtea de Justiție examinează împreună toți
factorii care constituie cele două aspecte, fără a identifica dacă vreunul dintre acești factori a
fost decisiv[46].
În scopul asigurării independenței și imparțialității organului administrativ de trimitere, atât

obiective, cât și subiective, Curtea pune accentul asupra normelor naționale referitoare la o serie
de aspecte ale membrilor organului. În această privință, Curtea se centrează asupra cadrului
legislativ și rareori examinează imparțialitatea personală a membrilor individuali ai organului în
speță în legătură cu care este realizată o trimitere[47]. O consecință a acestei abordări sistemice
este aceea că, atunci când cadrul legislativ nu asigură în general independența necesară a
organului administrativ de trimitere, nu are pertinență împrejurarea dacă, în cauza care dă naștere
trimiterii preliminare, există sau nu o problemă de independență a organului de trimitere.
2. Numirea membrilor organismului de trimitere
Curtea de Justiție nu impune ca numirea membrilor organului de trimitere să se realizeze de

către un organism care în sine nu face parte din administrație, precum un consiliu special pentru
numirea membrilor sistemului judiciar. Curtea de Justiție nu insistă ca puterea executivă a statului
membru, de pildă ministrul cu competențe în domeniul de activitate al organismului, să nu
[44]
Minister Sprawiedliwości, C‑55/20, EU:C:2022:6, pct. 63; Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim și alții,
C‑748/19‑C‑754/19, EU:C:2021:931, pct. 59‑90; Governo Della Repubblica Italiana, C‑658/18, EU:C:2020:572, pct. 46;
Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pct. 57; Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, pct. 50‑51. A se vedea și Comisia/
Polonia (Regimul disciplinar al judecătorilor), C‑791/19, EU:C:2021:596, în care Curtea a constatat neîndeplinirea de
Polonia a obligațiilor care îi reveneau în temeiul art. 267 par. 2 și 3, atunci când a autorizat restricționarea dreptului
instanțelor judecătorești poloneze de a adresa Curții cereri de pronunțare a deciziilor preliminare prin posibilitatea
declanșării unor proceduri disciplinare.
Governo Della Repubblica Italiana, C‑658/18, EU:C:2020:572, pct. 50; și Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17,
[45]
pct. 61.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului distinge între imparțialitatea subiectivă și obiectivă. Oarecum asemănător
[46]
Curții de Justiție, Curtea Europeană a Drepturilor Omului reține că noțiunile de independență și imparțialitate obiectivă se
află în legătură strânsă și, în funcție de împrejurări, pot reclama o examinare comună. A se vedea, de exemplu, hotărârea
din 6 noiembrie 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá împotriva Portugaliei, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, par. 150.
A se vedea, de exemplu, Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2022:100, precum și concluziile avocatului general Bobek
[47]
în Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2021:557, pct. 75‑79.

numească respectivii membri[48]. În schimb, va exista o problemă dacă membrii sunt numiți de
organizații profesionale sau de reprezentanți ai acelora, pe care respectivul organ a fost creat să
le controleze[49]. Situația este aceeași atunci când organismul care numește membrii organului
administrativ care exercită controlul este același cu organismul ale cărui decizii trebuie controlate
de organul administrativ[50].
În Minister Sprawiedliwości, membrii tribunalului disciplinar ai baroului local erau aleși de colegiul
de avocați înscriși în registrul baroului respectiv. Curtea de Justiție a constatat că, având în
vedere îndeosebi caracterul lor colectiv, actele de alegere sau realegere a membrilor tribunalului
disciplinar de adunarea generală, care reunea peste 5500 de avocați înscriși în registrul baroului
local, nu erau susceptibile să dea naștere unor îndoieli cu privire la independența și imparțialitatea
membrilor astfel aleși[51].
Curtea de Justiție mai reține că un organism de trimitere dispune de independență suficientă

atunci când membrii au fost numiți pentru un termen limitat, cu condiția ca ei să fie protejați
împotriva demiterii în același mod precum judecătorii obișnuiți[52]. Rezultă că aspectul decisiv este
stabilirea mandatului în prealabil prin lege, nefiind lăsat la alegerea discreționară a persoanei care
are competența numirii[53]. În schimb, Curtea menționează doar excepțional durata mandatului[54].
Într‑adevăr, într‑o hotărâre din 1999, Curtea de Justiție a admis un mandat de doar un an, care
se putea reînnoi[55].
Atunci când membrii sunt protejați împotriva revocării în același mod precum judecătorii
ordinari, Curtea de Justiție nu pare a atribui pertinență împrejurării dacă mandatul membrilor
poate fi reînnoit sau nu[56]. Suntem însă de părere că, în cazul în care unui membru al unui organ
administrativ de soluționare a litigiilor trebuie să i se reînnoiască mandatul, această împrejurare
poate aduce atingere independenței membrului la fel ca posibilitatea revocării sale din funcție[57].
DOCTRINĂ
[48]
Land Hessen, C‑272/19, EU:C:2020:535, pct. 54.
Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, pct. 54‑58. A se vedea totuși Torresi, C‑58/13 și C‑59/13, EU:C:2014:2088, pct. 24,
[49]
în care Curtea de Justiție a constatat că era suficientă existența unei „practici standard” prin care un membru al unui
organ administrativ care exercita controlul nu participa ca membru al acestui organ într‑o situație în care membrul în
cauză s‑ar afla într‑un conflict de interese clar în raport cu organismul care trebuia controlat.
[50]
A se vedea, în sens implicit, De Coster, C‑17/00, EU:C:2001:651, pct. 18, în care Curtea a subliniat că nu aceasta era
situația cu referire la organul de trimitere (Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles‑Capitale). A se vedea și Air Serbia
și Kondić, C‑476/16, EU:C:2017:874, pct. 23.
[51]
Minister Sprawiedliwości, C‑55/20, EU:C:2022:6, pct. 69‑70.
[52]
Jokela, C‑9/97 și C‑118/97, EU:C:1998:497, pct. 20.
A se vedea, în sens similar, avocatul general Saggio în concluziile sale în Köllensperger și Atzwanger, C‑103/97,
[53]
EU:C:1999:52, pct. 18.

În Minister Sprawiedliwości, C‑55/20, EU:C:2022:6, pct. 65, „durata mandatului” a fost menționată a avea pertinență
[54]
pentru stabilirea împrejurării dacă unui organism de trimitere îi era garantată independența și imparțialitatea.
[55]
Eddline El‑Yassini, C‑416/96, EU:C:1999:107, pct. 21.
Governo Della Repubblica Italiana (Statutul magistraților italieni), C‑658/18, EU:C:2020:572 pct. 53; Consoci Sanitari
[56]
del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, pct. 20 (de comparat cu pct. 30 din concluziile avocatului general în aceeași
cauză); Häupl, C‑246/05, EU:C:2007:340, pct. 18; HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, pct. 9, 27.
A se vedea, în sens similar, Comisia de la Veneția (Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept), The Composition
[57]
of Constitutional Courts, CDL‑STD(1997)020 (decembrie 1997), p. 15: „Nu se poate exclude ca posibilitatea realegerii
să fie de natură a aduce atingere independenței unui judecător. Pentru evitarea acestui risc, pare indicat să se prevadă
mandate îndelungate sau numirea în funcție până la atingerea vârstei de pensionare”.
Într‑adevăr, ar părea foarte probabil ca independența unui membru al unui organism administrativ
de soluționare a litigiilor să fie afectată în mod substanțial în cazul în care acest membru dorește
să fie reales, comparativ cu situația în care membrul este revocat din funcție înaintea încheierii
mandatului său[58].
3. Componența și calificările membrilor organismului de trimitere
În privința componenței organismului de trimitere, din jurisprudența Curții de Justiție reiese că

atunci când este admisă o trimitere preliminară de la un organ administrativ, de regulă acest
organ este un consiliu (de apel) constând în mai mulți membri, având varii formări profesionale
și ale căror activități sunt exterioare organului administrativ în cauză. Tot din jurisprudența Curții
rezultă însă absența unei cerințe ca organismul de trimitere să aibă mai mulți membri. Astfel, o
trimitere preliminară poate fi efectuată și de către un organism unipersonal[59].
Deseori, mai mulți membri ai organelor administrative de trimitere nu au formație juridică.

Se ridică prin urmare întrebarea dacă această circumstanță joacă vreun rol atunci când Curtea de
Justiție decide admiterea sau nu a unei cereri de decizie preliminară de la un atare organ. Curtea
nu a stabilit cerințe în legătură cu contextul formării și experienței profesionale al membrilor
organului de trimitere și, din jurisprudența Curții, rezultă că ea nu impune tuturor membrilor unui
organism de trimitere să aibă pregătire juridică[60]. Mai mult, de regulă Curtea nu examinează
pregătirea membrilor organismului de trimitere înainte de a decide admiterea sau nu a trimiterii
preliminare. Nu este exclus totuși complet ca, atunci când alte criterii nu oferă un răspuns clar
la întrebarea dacă un organ administrativ constituie o „instanță judecătorească”, la stabilirea
dacă respectivul organ administrativ de trimitere constituie o „instanță judecătorească” în sensul
art. 267, Curtea să poată țină cont de numărul membrilor cu pregătire juridică sau de judecător[61].
4. Inamovibilitatea membrilor organismului de trimitere
Jurisprudența Curții de Justiție referitoare la inamovibilitatea membrilor organismului de trimitere

a suferit o dezvoltare remarcabilă. Privind în urmă, Curtea nu insista asupra existenței în vigoare
a unei legislații care să ofere membrilor unui organ administrativ de soluționare a litigiilor
aceleași garanții împotriva revocării precum cele de care dispuneau judecătorii. Prin urmare,
faptul că membrii unui organism de trimitere dispuneau doar de aceeași protecție precum cea
acordată funcționarilor administrativi nu conducea în sine la declararea inadmisibilității trimiterii
preliminare.
În 1999, în cauza Köllensperger și Atzwanger, Curtea a primit o cerere preliminară de la „Oficiul

pentru achiziții al landului Tirol”. Analizând dacă organul de trimitere constituia o „instanță
judecătorească”, în sensul art. 267, Curtea a observat că legea aplicabilă acelui organ includea
un pasaj vag referitor la revocarea numirii membrilor organului de trimitere și nu conținea
[58]
Dat fiind că înșiși membrii Curții de Justiție fac obiectul realegerii, ar părea totuși oarecum problematic dacă ei
ar sugera existența unei corelații între posibilitatea realegerii și absența independenței unui membru al organului de
soluționare a litigiilor.
[59]
Emanuel, C‑259/04, EU:C:2006:215n.
Broekmeulen, 246/80, EU:C:1981:218. A se vedea și Bronner, C‑7/97, EU:C:1998:569 (doi din cei trei membri ai
[60]
organismului de trimitere nu erau juriști).

În concluziile sale în Syfait, C‑53/03, EU:C:2004:673, pct. 26, 33, avocatul general Jacobs a propus să se acorde
[61]
importanță numărului persoanelor numite în organismul de trimitere care posedă pregătire juridică.

dispoziții specifice asupra respingerii sau retragerii membrilor. Curtea a precizat însă doar că nu
era chemată să deducă faptul că o atare dispoziție ar fi aplicată într‑un mod contrar Constituției
austriece și principiilor unui stat de drept. În consecință, trimiterea a fost admisă[62].
În sens asemănător, în Abrahamsson și Anderson din 2000, Curtea a fost sesizată cu o cerere
preliminară de la „Comisia de apel pentru învățământul superior” din Suedia. În concluziile sale,
avocatul general Saggio a arătat că, în privința revocării membrilor organului de trimitere, nu
existau norme specifice asupra condițiilor și modalităților detaliate pentru încetarea numirii lor.
Nu era suficient, a arătat Saggio, ca, potrivit unui principiu consacrat într‑o normă constituțională
suedeză, toate autoritățile naționale să fie independente. Independența trebuia garantată,
mai curând, prin norme clare, fără angajarea în operații complexe de interpretare în scopul
identificării și dovedirii dreptului justițiabililor de a fi judecați de organe independente[63]. Cu toate
acestea, Curtea a remarcat sec faptul că, din dispoziții ale Constituției suedeze, rezulta în mod
clar că organul de trimitere pronunța hotărârea fără a primi instrucțiuni și cu imparțialitate
deplină asupra acțiunilor cu care era sesizat. În consecință, organul trebuia tratat ca instanță
judecătoreasă în sensul art. 267 din tratat[64].
În schimb, în 2021 nu mai este suficient ca membrii unui organ de trimitere să beneficieze doar
de protecție împotriva revocării care este similară protecției de care beneficiază funcționarii
administrativi obișnuiți ai statelor membre[65]. Din jurisprudența Curții de Justiție rezultă astfel
că membrii unui organism de trimitere pot rămâne în funcție atât timp cât nu au atins vârsta
de pensionare obligatorie sau până la expirarea mandatului, în cazul în care mandatul are un
termen stabilit. Aceasta nu înseamnă că un membru al unui organism de trimitere nu poate
fi îndepărtat din funcție. Curtea a arătat însă că garanția inamovibilității impune ca revocarea
membrilor unui organism de trimitere să fie stabilită prin norme specifice, prin intermediul unor
dispoziții legislative exprese care să ofere garanții care depășesc pe cele precizate prin normele
DOCTRINĂ
generale de drept administrativ sau de dreptul muncii aplicabile în cazul concedierii nelegale[66].
[62]
Köllensperger și Atzwanger, C‑103/97, EU:C:1999:52, pct. 19‑25.
[63]
Abrahamsson și Anderson, C‑407/98, EU:C:1999:556, pct. 19‑20.
[64]
Abrahamsson și Anderson, C‑407/98, EU:C:2000:367, pct. 36‑38. Aspectul inamovibilității nu a fost discutat în
WestBahn Management, C‑136/11, EU:C:2012:740, pct. 26‑31, chiar dacă membrii organului erau numiți de Ministerul
federal al Justiției. Ulterior, în CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, Curtea de Justiție, a explicat, la pct. 47, că, în cauza
WestBahn Management, nu a examinat dacă organul de trimitere exercita funcții cu caracter jurisdicțional în contextul
procedurii care dăduse naștere respectivei cereri, deoarece ea examinase doar criteriile provenite din hotărârea din 30 iunie
1966, Vaassen‑Göbbels. Cel mai proeminent exemplu al jurisprudenței mai vechi a Curții este Broekmeulen, 246/80,
EU:C:1981:218, în care Curtea a reținut că, „[d]acă, potrivit sistemului juridic al unui stat membru, misiunea punerii în
aplicare a unor astfel de dispoziții [ale UE] este încredințată unui organism profesional, acționând sub o anumită tutelă
administrativă și în cazul în care acest organism pune în aplicare, în acest cadru, și în colaborare cu administrațiile publice
vizate, căi de atac susceptibile să afecteze exercițiul drepturilor acordate prin dreptul [UE], efectul util al acestuia impune
posibilitatea Curții de a se pronunța asupra chestiunilor de interpretare și validitate care ar putea fi adresate în cadrul unui
atare contencios”. Aici, tutela administrativă nu a fost privită ca o amenințare pentru independență, ci drept factor care
punea în legătură organul cu statul într‑un mod favorabil acceptării acestui organ ca „instanță” potrivit art. 267.
Air Serbia și Kondić, C‑476/16, EU:C:2017:874, pct. 24‑25; TDC, C‑222/13, EU:C:2014:2265, pct. 33‑36; MF 7, C‑49/13,
[65]
EU:C:2013:767, pct. 22‑25; Pilato, C‑109/07, EU:C:2008:274, pct. 28‑30; Schmid, C‑516/99, EU:C:2002:313, pct. 40.
Governo Della Repubblica Italiana, C‑658/18, EU:C:2020:572, pct. 48‑49; Minister for Justice and Equality, C‑216/18 PPU,
[66]
EU:C:2018:586, pct. 66; Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pct. 60. A se vedea și D A, C‑175/11, EU:C:2013:45,
pct. 97‑104, în care, pe de o parte, Curtea a cerut, printre altele, ca revocarea membrilor organului de trimitere să fie
stabilită prin dispoziții legislative exprese, dar, pe de altă parte, Curtea a admis că ipotezele în care membrii organului
puteau fi îndepărtați din funcție nu erau definite în mod precis în legislație și că ministrului de resort îi era încredințată
competența de revocare a membrilor.
Cerința independenței, a mai subliniat Curtea, presupunea că regimul disciplinar aplicabil celor
care aveau misiunea soluționării unui litigiu trebuia să expună garanțiile necesare în vederea
prevenirii oricărui risc de a fi utilizată ca instrument de control politic al conținutului deciziilor
judiciare; o declarație care anterior anului 2015 ar fi fost probabil considerată superfluă și care ar
fi părut să arunce o bănuială inadecvată asupra statului membru din care proveneau organismele
sesizate cu litigiul[67].
Probabil cea mai bună ilustrare a dezvoltării jurisprudenței Curții de Justiție o aflăm comparând
modul în care Curtea a tratat o cerere preliminară de la un Tribunales Económico‑Administrativos
spaniol (tribunal administrativ‑economic) din 2000, comparativ cu modul în care a fost tratată în
2020 o trimitere de la același tip de organ. Astfel, în Gabalfrisa, Marea Cameră a Curții a admis o
trimitere preliminară de la un tribunal administrativ‑economic spaniol, chiar dacă președintele,
președinții camerelor și membrii erau numiți dintre funcționarii autorităților administrative
indicate în lista locurilor de muncă și erau revocați din funcție prin decizie a ministrului
afacerilor economice și financiare[68]. În schimb, în Banco de Santander, Curtea și‑a reconsiderat
jurisprudența și nu a mai calificat un tribunal administrativ‑economic spaniol drept „instanță
judecătorească”, refuzând în consecință admiterea unei trimiteri preliminare[69].
Referitor îndeosebi la organele administrative de trimitere, Curtea de Justiție nu insistă ca fiecare

membru în parte al acelora să fie protejat împotriva revocării în același mod precum sunt protejați
judecătorii instanțelor de drept comun. Curtea adoptă mai curând o abordare globală prin care
examinează independența organului administrativ în întregul său.
De exemplu, în hotărârea sa MT Højgaard din 2016 referitoare la o cerere adresată de

Klagenævnet for Udbud daneză (Comisia de Soluționare a Contestațiilor în materie de Achiziții
Publice), Curtea a statuat că un organ de trimitere poate avea independență suficientă atunci
când unii din membrii săi beneficiază de protecția față de revocare aplicată judecătorilor, în timp
ce alți membri ai aceluiași organ nu dispuneau de o protecție particulară – dat fiind că voturile
celor care beneficiau de protecție specială aveau pondere mai mare[70].
În această privință, Curtea de Justiție pare a plasa accentul asupra normelor care se aplică
anumitor membri ai organismului de trimitere în litigiul care a dat naștere cererii de decizie
preliminară. În cazul în care organismul de trimitere putea fi compus din membri care erau
protejați în mod suficient împotriva revocării, precum și din membri care nu dispuneau de
protecție suficientă, Curtea era pregătită să examineze dacă, în litigiul care a dat naștere cererii
[67]
Asociația „Forumul Judecătorilor din România”, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 și C‑397/19,
EU:C:2021:393, pct. 198, 206, 213, 219; Comisia Europeană/Polonia, C‑192/18, EU:C:2019:924, pct. 114; Minister for
Justice and Equality, C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pct. 67. A se vedea și Miasto Łowicz și Prokurator Generalny, C‑558/18
și C‑563/18, EU:C:2020:234, pct. 58‑59, în care Curtea de Justiție a reținut că „[d]ispozițiile naționale din care ar rezulta
că judecătorii naționali se pot expune unor proceduri disciplinare ca urmare a faptului că au sesizat Curtea cu o trimitere
preliminară nu pot fi astfel admise”.
[68]
Gabalfrisa, C‑110/98‑C‑147/98, EU:C:2000:145, pct. 23.
Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pct. 53‑77. A se vedea și rezumatul cauzei Banco de Santander în
[69]
secțiunea IV.B.5 mai jos.

MT Højgaard, C‑396/14, EU:C:2016:347, pct. 27‑32. A se vedea în sens asemănător Minister Sprawiedliwości, C‑55/20,
[70]
EU:C:2022:6, pct. 71 și urm, referitor la organele disciplinare profesionale.

de decizie preliminară, membrii efectivi ai organismului de trimitere intrau într‑una sau în cealaltă
categorie[71].
5. Sunt membrii organismelor de trimitere supuși instrucțiunilor?
În vederea îndeplinirii cerinței independenței, organismul de trimitere trebuie să își exercite

funcțiile în mod complet autonom, fără a fi supus vreunei constrângeri ierarhice, subordonat
vreunui alt organism, și fără a primi dispoziții sau instrucțiuni indiferent de originea lor [72].
În consecință, dacă organul administrativ de soluționare a litigiilor trebuie să se adreseze unui
ministru sau dacă ministrul are competența de a îndruma organul, cel din urmă nu va putea
adresa o cerere preliminară în temeiul art. 267. Rezultă că nici un minister, nici agențiile sale
subordonate nu vor putea efectua o trimitere preliminară[73].
În Pilato, Curtea de Justiție a primit o trimitere preliminară de la prud’homie de pêche de Martigues

din Franța. Examinând cererea, Curtea a observat că membrii organismului de trimitere erau
supuși, cel puțin în anumite activități ale lor, supravegherii administrației; că membrilor li se
cerea depunerea unui jurământ prin care se angajau, printre altele, să „respecte ordinele pe care
le primeau de la superiori”; și că procesul revocării unui membru al organismului de trimitere
nu părea a fi supus unor garanții specifice, care eliminau orice îndoială rezonabilă în legătură cu
impermeabilitatea organismului de trimitere la factori externi. În consecință, Curtea a constatat
că organismul de trimitere nu dispunea de independență suficientă pentru a fi competent să
efectueze o trimitere preliminară[74].
În sens similar, dacă deciziile unui organ administrativ de soluționare a litigiilor pot fi atacate de
ministru printr‑un recurs la organul administrativ, el nu va fi considerat suficient de independent.
Astfel, Curtea de Justiție a constatat că independența unui organ administrativ de soluționare a
DOCTRINĂ
litigiilor este afectată în cazul în care un membru al administrației are competența de a controla
legalitatea deciziilor organului.
În Banco de Santander, Curtea de Justiție a primit o trimitere preliminară de la Tribunalul

Administrativ Economic Central din Spania (Tribunal Económico‑Administrativo Central, „TEAC”).
Analizând dacă acest organ ar putea fi considerat a constitui o „instanță judecătorească” în
sensul art. 267, Curtea de Justiție a examinat îndeosebi relațiile TEAC cu Ministerul spaniol al
Economiei și Finanțelor. În această privință, Curtea a observat că exista într‑adevăr o separare a
funcțiilor în interiorul Ministerului Economiei și Finanțelor între departamentele autorității fiscale
competente cu gestionarea, autorizarea și încasarea impozitelor, pe de o parte, și tribunalele
administrative economice regionale (Tribunales Económico‑Administrativos, „TEA”), care statuau
asupra plângerilor depuse împotriva deciziilor acelor departamente. Normele spaniole dispuneau
însă o cale de atac extraordinară prin care doar directorul‑general pentru impozitare din cadrul
Ministerului Economiei și Finanțelor putea formula o cale de atac extraordinară împotriva
deciziilor TEAC. Mai mult, acționând astfel, acest director‑general ar fi fost numit în mod automat
[71]
Land Hessen, C‑272/19, EU:C:2020:535, pct. 47‑49.
Openbaar Ministerie, C‑354/20 PPU și C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033, pct. 49; Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311,
[72]
pct. 55; și Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél – Alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU și C‑925/19 PPU,
EU:C:2020:367, pct. 132‑135.
[73]
Aceeași este situația autorităților locale. A se vedea Município de Barcelos, C‑408/09, EU:C:2010:77, pct. 6‑8.
[74]
Pilato, C‑109/07, EU:C:2008:274, pct. 27‑30.
din comisia de opt membri care trebuia să judece apelul, alături de directorul‑general sau
directorul departamentului Agenției de Stat a Administrației Fiscale (în a cărui subordine se afla
organul care emisese actul la care se referea decizia care făcea obiectul căii de atac extraordinare
respective). Cu alte cuvinte, rolul părții la procedura căii de atac extraordinare era asociat cu
cel de membru al organului sesizat cu o atare cale de atac. Curtea de Justiție a mai observat că
perspectiva introducerii unei atari căi de atac extraordinare de către directorul‑general pentru
impozitare din cadrul Ministerului Economiei și Finanțelor împotriva unei decizii a TEAC era
de natură să exercite presiuni asupra celui din urmă și să pună la îndoială independența și
imparțialitatea sa. Luate în ansamblu, acele legături de ordin organizatoric și funcțional între
TEAC și departamentul Ministerului Economiei și Finanțelor însemnau că TEAC nu putea fi
considerat terț în legătură cu respectiva administrație. În consecință, TEAC nu îndeplinea cerința
independenței care caracterizează o „instanță judecătorească”[75].
6. Există alte legături între organ și administrație?
Înainte de anii 2010, pentru ca organul de trimitere să fie suficient de independent, părea suficient
ca dreptul național să nu fi precizat posibilitatea unor instrucțiuni sau unui control ex post din
partea administrației. Atunci când dreptul național nu dispunea astfel și organismul de trimitere
pretindea că era independent, de regulă Curtea de Justiție nu intra în detalii[76]. Curtea se întemeia
pur și simplu pe prezentarea făcută de organism și aprecia că nu revenea ei să deducă faptul că
dispozițiile referitoare la organismul de trimitere se aplicau într‑un mod contrar „principiilor unui
stat de drept”[77].
În Nidera Handelskompagnie, de exemplu, Curtea de Justiție a fost sesizată cu o trimitere

preliminară de Comisia pentru Litigii Fiscale lituaniană, care făcea parte din structura
organizatorică a Ministerului lituanian al Finanțelor, căruia era obligată să îi prezinte rapoarte
anuale și cu care avea obligația să coopereze. În cadrul procedurii preliminare, Curtea de Justiție
a întrebat guvernul lituanian referitor la obligația organismului de trimitere de a coopera cu
Ministerul lituanian al Finanțelor. De vreme ce guvernul declarase că nu avea cunoștință despre
situații în care Comisia pentru Litigii Fiscale primise, din partea acelui minister, instrucțiuni
sau indicații asupra soluției preferate într‑o anumită cauză, Curtea de Justiție a declarat totuși
trimiterea admisibilă[78].
Îndeosebi în cursul anilor 2010, Curtea de Justiție a consolidat însă exigențele privind tipurile de
influențe care conduc la constatarea că o entitate de trimitere nu este suficient de independentă.
Astfel, Curtea de Justiție a impus „echidistanța față de părțile din litigiu și de interesele lor din
Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pct. 72‑77. Hotărârea în Banco Santander a fost diferențiată ulterior de
[75]
cea în Minister Sprawiedliwości, C‑55/20, EU:C:2022:6, pct. 72‑78.

În schimb, în cazul în care dreptul național dispunea posibilitatea unor instrucțiuni sau unui control ex post din
[76]
partea administrației, Curtea considera inadmisibilă trimiterea preliminară. A se vedea, de exemplu, Corbiau/
Administration des contributions, C‑24/92, EU:C:1993:118, pct. 15‑17; Epitropos tou Elegktikou Synedriou, C‑363/11,
EU:C:2012:825, pct. 21‑25.
[77]
Köllensperger și Atzwanger, C‑103/97, EU:C:1999:52, pct. 24. A se vedea și Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft,
C‑54/96, EU:C:1997:413, pct. 34‑38. A se vedea, în plus, Asociación Española de Banca Privada, C‑67/91, EU:C:1992:330,
în care avocatul general a dezbătut dacă Tribunal de Defensa de la Competencia, care efectuase o trimitere și care, din
punct de vedere administrativ, făcea parte din Ministerul spaniol al Comerțului, era suficient de independent. În hotărârea
sa, Curtea de Justiție nu a examinat însă respectiva chestiune.
[78]
Nidera Handelscompagnie, C‑385/09, EU:C:2010:627, pct. 38.

perspectiva obiectului acestuia”[79]. În legătură cu organismele administrative de soluționare a

litigiilor, aceasta presupunea îndeosebi un accent asupra influențelor indirecte, de natură să
afecteze deciziile organismului de trimitere ulterior pronunțării hotărârii preliminare[80]. Prin
urmare, Curtea insistă ca organismul de trimitere să fie apărat împotriva intervențiilor sau
presiunilor externe susceptibile să aducă atingere judecății independente a membrilor săi și să
le influențeze deciziile[81]. Curtea a reținut, în plus, că, în conformitate cu principiul separației
puterilor, care caracterizează funcționarea statului de drept, independența puterii judecătorești
trebuie asigurată în legătură cu legiuitorul și cu executivul[82]. Pentru acel motiv, Curtea de Justiție
examinează existența unei legături funcționale între organismul administrativ de soluționare a
litigiilor și administrație. Altfel spus, Curtea examinează dacă rolul organului administrativ de
soluționare a litigiilor și cel al administrației sunt distincte în mod clar – sau dacă ele se contopesc.
O atare contopire este susceptibilă să apară îndeosebi în cazul unei legături funcționale între cele
două; de exemplu, o legătură personală între organul administrativ de soluționare a litigiilor și
secretariatul care oferă sprijin organului[83].
În schimb, un organ administrativ de soluționare a litigiilor nu este suficient de independent dacă

președintele organului este angajat al administrației (sau dacă este supus orientărilor primite de
la superiori din cadrul administrației) ale cărei decizii sunt atacate în fața organului administrativ
de apel. Aceasta este îndeosebi situația atunci când președintele, în calitatea sa de angajat al
administrației, poate introduce o cale de atac împotriva deciziilor organului administrativ de
apel (în sensul că președintele va susține un punct de vedere care contravine celui al organului
administrativ de apel).
În cauza Syfait, referitoare la Comisia elenă de concurență, Curtea de Justiție a examinat legătura
de ordin organizatoric și funcțional între organul administrativ de apel, care adresase cererea
preliminară, și alte organisme publice interesate în legătură cu decizia care trebuia adoptată.
DOCTRINĂ
Legea elenă aplicabilă stipula că membrii beneficiau de independență în activitatea lor în Comisia
de concurență. În plus, exista un secretariat asociat Comisiei de concurență. Acest secretariat
investiga cazurile și pregătea recomandările pentru deciziile Comisiei de concurență. Președintele
Comisiei de concurență era simultan și șeful secretariatului și răspundea astfel, din punct de
vedere oficial, de administrarea sa. Ținând cont că, în trimiterea sa preliminară, Comisia de
concurență declarase că secretariatul acționa în mod independent față de Comisia de concurență,
nu s‑a făcut nicio referire la normele sau procedurile care îi asigurau independența. Curtea de
Justiție a constatat că Comisia de concurență nu constituia „instanță judecătorească” în sensul
art. 267. Această constatare a Curții s‑a întemeiat pe patru observații, dintre care două priveau
Minister for Justice and Equality, C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pct. 65; Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
[79]
C‑64/16, EU:C:2018:117, pct. 43‑45; Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, pct. 37‑43; Devillers, C‑167/13, EU:C:2013:804.
Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pct. 55; AB, C‑824/18, EU:C:2021:153, pct. 119. A se vedea și secțiunea IV.C, mai
[80]
jos, precum și Comisia Europeană/Polonia, C‑619/18, EU:C:2019:531, pct. 112.

[81]
Syfait, C‑53/03, EU:C:2005:333, pct. 30.
Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pct. 51; AB, C‑824/18, EU:C:2021:153, pct. 118; AK, C‑585/18, C‑624/18 și
[82]
C‑625/18, EU:C:2019:982, pct. 124. Precum a fost ilustrat de Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, pct. 41‑42, criteriul
independenței nu are pertinență doar în legătură cu instrucțiunile de la ramura executivă, ci și cu instrucțiunile de la
superiorul ierarhic din cadrul aceleiași instituții administrative. Din perspectiva art. 267, Curtea de Justiție nu se ocupă
doar cu imparțialitatea față de părțile la litigiu și de ramura executivă, ci și de independența internă a judecătorului în
legătură cu alți actori din administrația din care provine organismul de trimitere.
[83]
A se vedea, de exemplu, MT Højgaard, C‑396/14, EU:C:2016:347, pct. 26.
contopirea rolului Comisiei de concurență, în calitate de organ (independent) de soluționare a

litigiilor, cu cel al administrației. Curtea a observat că ministerul elen al dezvoltării era abilitat
să controleze legalitatea deciziilor Comisiei de concurență. Curtea a observat existența unei
legături de ordin funcțional între Comisia de concurență și secretariatul său, astfel că ea nu se
distingea în mod clar în calitate de terț față de organul de stat care, în virtutea rolului său, putea
fi asimilat unei părți în cursul unei proceduri în materia concurenței. Curtea de Justiție a refuzat,
prin urmare, să răspundă la întrebarea preliminară[84].
7. Va fi oare organismul de trimitere parte în procedura de apel atunci când împotriva deciziei
sale este introdusă o cale de atac?
Curtea de Justiție s‑a preocupat și de împrejurarea dacă organul administrativ de soluționare a

litigiilor continuă să joace un rol atunci când o parte la litigiu atacă decizia organului. În legătură
cu chestiunea dacă organul administrativ adoptă decizii cu caracter jurisdicțional, am precizat
deja, în secțiunea III.B, că, în situațiile în care, ulterior unui apel împotriva deciziei organului
administrativ de soluționare a litigiilor, organul însuși poate (sau trebuie) să ia parte la procedura
de apel – în care el trebuie să își susțină decizia proprie (și astfel împotriva părții care a căzut
în pretenții în fața organului administrativ de soluționare a litigiilor) – aceasta indică faptul că
deciziile organului vor fi considerate a avea caracter administrativ. În schimb, atunci când părțile
în procedura în apel vor fi aceleași părți care au apărut în fața organului administrativ în cauză, se
va constata că organul administrativ este jurisdicțional. Pentru motive necunoscute nouă, Curtea
decide ocazional să nu trateze acest aspect în contextul stabilirii caracterului jurisdicțional al
deciziilor organului, ci în legătură cu chestiunea independenței și imparțialității[85]. În orice caz,
rezultatul final este identic.
C. Explicarea justificărilor pentru noua interpretare dată de Curtea de Justiție criteriului

independenței
Am văzut anterior că, pentru a fi considerat „instanță judecătorească” în sensul art. 267, un
organism de trimitere trebuie să îndeplinească o serie de criterii – și că două dintre acestea au
importanță deosebită în privința organelor administrative: (1) ele trebuie să soluționeze litigii
și (2) ele trebuie să fie independente. Am mai observat că abordarea Curții de Justiție față de
trimiterile preliminare de la organe administrative, cu caracter cvasijurisdicțional, de soluționare
a litigiilor a suferit o evoluție remarcabilă, de la foarte complezentă la mult mai riguroasă.
Am arătat, în plus, că această ridicare a ștachetei în privința accesului unor atari organisme la
procedura trimiterii preliminare este generată, în primul rând, de interpretarea continuă pe care
Curtea de Justiție o dă criteriului independenței.
Syfait, C‑53/03, EU:C:2005:333, pct. 29‑37. A se vedea și Schmid, C‑516/99, EU:C:2002:313, pct. 34‑44; RTL Belgium,
[84]
C‑517/09, EU:C:2010:821, pct. 31‑49; Epitropos tou Elegktikou Synedriou, C‑363/11, EU:C:2012:825, pct. 23‑25.
[85]
A se vedea, în această privință, în legătură cu situații în care organul însuși poate (sau trebuie) să participe la
procedura de apel: Anesco, C‑462/19, EU:C:2020:715, pct. 50; TDC, C‑222/13, EU:C:2014:2265, pct. 37; MF 7, C‑49/13,
EU:C:2013:767, pct. 19; Corbiau, C‑24/92, EU:C:1993:118, pct. 16. De comparat totuși cu WESTbahn Management,
C‑210/18, EU:C:2019:586, în care Curtea de Justiție a admis o trimitere preliminară de la Schienen‑Control Kommission
austriacă, chiar dacă Schienen Control Kommission intervenea în procedură în cazul în care decizia sa era atacată la
Verwaltungsgerichtshof austriacă (precum a explicat Schienen‑Control Kommission într‑o comunicare către autori și
precum este reflectat într‑adevăr în ÖBB‑Personenverkehr, C‑509/11, EU:C:2013:613). Pentru exemple de cauze în care
părțile în procedura în apel ar putea fi aceleași cu cele care au apărut în fața organului administrativ de soluționare a
litigiilor, a se vedea MT Højgaard, C‑396/14, EU:C:2016:347, pct. 25; Torresi, C‑58/13 și C‑59/13, EU:C:2014:2088, pct. 23.

Neîndoielnic, ținta principală a dezvoltării criteriului independenței, de Curtea de Justiție, nu a fost

în fapt procedura trimiterii preliminare. Accentul sporit al Curții asupra noțiunii de „independență”
în legătură cu instanțele din statele membre poate fi atribuit mai curând evoluțiilor aferente
statului de drept într‑o serie de state membre mai noi, precum Polonia și Ungaria – în care ramura
executivă a exercitat presiuni asupra puterii judecătorești. În 2020, Koen Lenaerts, președintele
Curții de Justiție, a formulat în următorii termeni această îngrijorare autentică: „odată ce un stat
membru decide să adere la UE, el trebuie să respecte un set de valori comune. Se presupune astfel
că, ulterior dobândirii calității de membru al UE, un atare stat va rămâne angajat în apărarea
democrației liberale, drepturilor fundamentale și statului de drept, iar nu anumitor persoane.
Evoluții recente arată că această presupunere nu este pur și simplu înțeleasă de la sine”[86].
În esență, protejarea democrației liberale europene, a drepturilor fundamentale și a statului de

drept prin intermediul instanțelor judecătorești naționale ale statelor membre este garantată
prin art. 19 alin. (1) TUE[87] și prin art. 47 din cartă. Aceste două dispoziții au următoarea formulare:
Art. 19 alin. (1) TUE
„Statele membre stabilesc căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională
efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii”.
Art. 47 din cartă
„Orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are
dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești […]”.
Cu alte cuvinte, există motive convingătoare pentru care Curtea de Justiție ar interpreta riguros
cerința independenței instanțelor din statele membre. Cu toate acestea, precum a reieșit din
DOCTRINĂ
examinarea pe care am făcut‑o interpretării criteriului independenței cu referire la definiția

unei „instanțe judecătorești” în sensul art. 267, abordarea a atras „efecte indirecte” evidente
în domeniul trimiterilor preliminare. Precum a explicat Curtea în hotărârea sa în Minister for
Justice and Equality, „[î]n conformitate cu articolul 19 TUE, care concretizează valoarea statului
de drept prevăzută la articolul 2 TUE, revine instanțelor naționale și Curții obligația de a garanta
deplina aplicare a dreptului Uniunii în toate statele membre, precum și protecția jurisdicțională
a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul menționat […]. Existența însăși a unui control
jurisdicțional efectiv destinat să asigure respectarea dreptului Uniunii este inerentă unui stat de
drept [...]. În consecință, orice stat membru trebuie să se asigure că organismele care, în calitate
de „instanță” în sensul definit de dreptul Uniunii, fac parte din sistemul său de căi de atac în
domeniile reglementate de dreptul Uniunii îndeplinesc cerințele unei protecții jurisdicționale
efective [...]. Or, pentru ca această protecție să fie garantată, prezervarea independenței
organismelor menționate este primordială, astfel cum se confirmă la articolul 47 al doilea
paragraf din cartă, care menționează accesul la o instanță judecătorească „independentă” printre
cerințele legate de dreptul fundamental la o cale de atac efectivă [...]. Independența instanțelor
naționale este în special esențială pentru buna funcționare a sistemului de cooperare judiciară
constituit de mecanismul trimiterii preliminare prevăzut la articolul 267 TFUE, întrucât, potrivit
jurisprudenței constante a Curții, acest mecanism nu poate fi activat decât de un organism
[86]
K. Lenaerts, New Horizons for the Rule of Law Within the EU, în German Law Journal, vol. 21, 2020, p. 29, p. 31.
[87]
Coroborat cu art. 2 TUE.
care are sarcina de a aplica dreptul Uniunii și care îndeplinește printre altele acest criteriu de
independență [...]”[88].
Precum vom observa, interpretarea mai riguroasă, dată de Curtea de Justiție, criteriului
independenței în raport cu art. 19 TUE[89] și cu art. 47 din cartă[90] decurge din obligația sa de a
proteja valorile fundamentale ale Uniunii Europene[91]. Curtea a subliniat că aceeași interpretare
strictă trebuie aplicată art. 267[92]. Altfel spus, efectul indirect nu este doar recognoscibil, ci
și deliberat. Se înțelege de la sine că protejarea de Curte a valorilor fundamentale ale Uniunii
Europene este mai mult decât legitimă; împletirea definiției privind criteriul independenței
aplicat art. 19 TUE și 47 din cartă cu același criteriu aplicat la art. 267 TFEU[93] a avut însă ca
efect imposibilitatea utilizării procedurii trimiterii preliminare de către un număr considerabil
de organisme administrative de soluționare a litigiilor. În consecință, abordarea anterioară,
permisivă, a Curții în privința trimiterilor preliminare provenite de la organe administrative
de soluționare a litigiilor a fost înlocuită cu o abordare în care, în 2021, pot efectua trimiteri
preliminare doar organele administrative care au aproape aceleași caracteristici precum instanțele
judecătorești de drept comun. Această excludere a multor organe administrative de soluționare a
litigiilor de la procedura trimiterii preliminare ar putea părea o „victimă colaterală” în lupta Curții
pentru protejarea statului de drept și a valorilor fundamentale similare ale Uniunii Europene[94].
Precum am observat în secțiunea IV.B mai sus[95], Curtea de Justiție a înăsprit cerințele pentru
ca un organ administrativ de soluționare a litigiilor să poată efectua o trimitere preliminară
cu referire la garanțiile ce trebuie aplicate împotriva unei intervenții nejustificate în procesul
său decizional, precum și împotriva exercitării unor presiuni asupra membrilor săi, îndeosebi
în privința intervențiilor și presiunilor provenite de la administrația publică căreia îi aparține
organul acelui stat membru. În timp ce anterior Curtea era satisfăcută că un organ de trimitere
[88]
Minister for Justice and Equality, C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pct. 50-54. A se vedea și Associação Sindical dos
Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pct. 34-38, 42-43 (în care Curtea a pus în legătură în mod explicit „criteriul
independenței” din art. 19 TUE, art. 47 din cartă și art. 267 TFUE), precum și Escribano Vindel, C-49/18, EU:C:2019:106,
pct. 62-65.
Comisia Europeană/Polonia, C‑619/18, EU:C:2019:531, pct. 72‑73; Comisia Europeană/Polonia, C‑192/18, EU:C:2019:924,
[89]
pct. 108‑110.
Online Games și alții, C‑685/15, EU:C:2017:452, pct. 60‑62; Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél – Alföldi
[90]
Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU și C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, pct. 109‑141.

Jurisprudența Curții de Justiție în această privință decurge în esență din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor
[91]
Omului privind art. 6 CEDO, precum rezultă în special din AK, C‑585/18, C‑624/18 și C‑625/18, EU:C:2019:982,
pct. 126‑145 (cu mai multe referiri la jurisprudența Curții de la Strasbourg).
Minister for Justice and Equality, C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pct. 50‑54; Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
[92]
C‑64/16, EU:C:2018:117, pct. 34‑38, 42‑43; Escribano Vindel, C‑49/18, EU:C:2019:106. A se vedea în această privință
și M. Leloup, The Appointment of Judges and the Right to a Tribunal Established by Law: The ECJ Tightens Its Grip on Issues
of Domestic Judicial Organization: Review Simpson, în CML Rev, vol. 57, 2020, p. 1139, pp. 1157, 1161, și M. Krajewski și
M. Ziółkowski, EU Judicial Independence Decentralized: AK, în CML Rev, vol. 57, 2020, p. 1107, p. 1119.
[93]
Într‑adevăr, atunci când soluționează cauze privind una dintre cele trei dispoziții, Curtea se va referi în mod frecvent
la celelalte dispoziții.
A se vedea, în această privință, și P. Andrés Sáenz de Santa Maria, Rule of Law and Judicial Independence in the Light
[94]
of CJEU and ECtHR Case Law, în C. Izquierdo‑Sans, C. Martínez‑Capdevila și M. Nogueira‑Guastavino (ed.), Fundamental
Rights Challenges Horizontal Effectiveness, Rule of Law and Margin of National Appreciation (Springer, 2021), p. 180; și
M. Broberg, Preliminary references as a means for enforcing EU law, în A. Jakab și D. Kochenov (ed.), The Enforcement of
EU Law and Values: Ensuring Member States’ Compliance (Oxford University Press, 2017), p. 99.
[95]
În particular în secțiunile IV.B.2, IV.B.4, IV.B.5 și IV.B.6.

beneficia de independență suficientă atunci când legislația națională preciza generic faptul că
membrii organului trebuiau să își îndeplinească misiunea în independență deplină și pe propria
răspundere, ulterior anului 2020, Curtea apreciază că organul administrativ de trimitere este
suficient de independent în cazul în care acele dispoziții sunt susținute prin prevederi legislative
care stabilesc garanții specifice[96]. Mai mult, atunci când organul administrativ de trimitere
trebuie să se pronunțe asupra unei decizii adoptate de către un alt organ administrativ, Curtea
de Justiție a interpretat criteriul independenței, îndeosebi începând cu anul 2010, în sensul că
organul de trimitere trebuie să aibă calitatea de terț în raport cu organul administrativ care a
adoptat decizia atacată, precum și în legătură cu autoritatea căreia îi aparține acest organ.
Referitor la numirea membrilor organelor administrative de soluționare a litigiilor, Curtea de

Justiție este înclinată să considere că un organ de trimitere constituie „instanță judecătorească” în
sensul art. 267, chiar dacă membrii săi sunt numiți de executiv, care le reînnoiește și mandatul[97].
În schimb, Curtea pare a fi adoptat o abordare oarecum mai strictă privind cerințele instituite
la art. 19 alin. (1) TUE[98]. Întrebarea care se ridică este dacă, în viitor, Curtea va transfera cea din
urmă abordare, mai strictă, noțiunii de „instanță judecătorească” în sensul art. 267? Pe de o parte,
Curtea pare a susține existența unei definiții unice a „instanței judecătorești” în dreptul UE[99].
Pe de altă parte, în cazul în care Curtea ar insista că, pentru calificarea unui organ administrativ
de soluționare a litigiilor drept „instanță judecătorească” în sensul art. 267, membrii organului
nu pot fi numiți de executiv, aceasta ar însemna foarte probabil încă o reducere semnificativă a
numărului organelor care pot utiliza procedura trimiterii preliminare.
D. O evaluare critică a noii interpretări date de Curtea de Justiție criteriului independenței
Koen Lenaerts, președintele Curții de Justiție, a explicat în felul următor cerințele riguroase ale
Curții în privința independenței judecătorilor naționali: „Protejând independența judecătorilor
DOCTRINĂ
naționali prin art. 19 TUE, Curtea apără astfel judecătorii naționali ca braț al dreptului UE (sau,
mai simplu spus, în calitate de „judecători europeni”); prin extensie, ea apără uniformitatea și
efectivitatea dreptului UE, pe care procedura trimiterii preliminare urmărește să o realizeze”[100].
Necesitatea protejării independenței judecătorilor naționali prin art. 19 TUE se aplică neîndoielnic
și art. 47 din cartă.
Cu accent particular asupra interpretării noțiunii de „instanță judecătorească” instituite la

art. 267 TFUE, președintele Lenaerts a susținut că, „pentru a avea acces la procedura trimiterii
preliminare, instanțele naționale trebuie să fie independente, întrucât doar acelor instanțe li se
poate încredința aplicarea în mod loial a dreptului UE, astfel interpretat de CJUE”[101].
Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pct. 69. A se vedea și Repubblika v Il‑Prim Ministru, C‑896/19,
[96]
EU:C:2021:311, pct. 51; L și P, C‑354/20 PPU, EU:C:2020:1033, pct. 49; UX/Governo della Repubblica italiana, C‑658/18,
EU:C:2020:572, pct. 42‑57; Land Hessen, C‑272/19, EU:C:2020:535, pct. 52.
[97]
A se vedea secțiunea IV.B.2.
[98]
EU:C:2021:393, pct. 186‑207; Comisia Europeană/Polonia, C‑192/18, EU:C:2019:924, pct. 119‑124.

[99]
EU:C:2021:393, pct. 191.

[100]
K. Lenaerts, Upholding the Rule of Law through Judicial Dialogue, în Yearbook of European Law, vol. 38, 2019, p. 3, 4.
K. Lenaerts, On Judicial Independence and the Quest for National, Supranational and Transnational Justice, în
[101]
G. Selvik, M. Clifton, T. Haas, L. Lourenço și K. Schwiesow (ed.), The Art of Judicial Reasoning, Festschrift in Honour of
Suntem în acord deplin cu președintele Lenaerts că independența judecătorilor naționali trebuie

protejată în mod deosebit prin art. 19 TUE și 47 din cartă. Suntem de asemenea de acord că este
important ca un organism care efectuează o trimitere preliminară să nu se afle sub presiune,
când adresează cererea și când pronunță hotărârea sa ulterior pronunțării hotărârii preliminare
de Curtea de Justiție. Nu credem însă că noțiunea de independență pentru cele trei dispoziții
trebuie neapărat să fie deplin congruentă[102].
Întâi de toate, art. 19 TUE, art. 47 din cartă și art. 267 TFUE urmăresc obiective diferite și este util,
prin urmare, să ne reamintim că fiecare dispoziție a dreptului UE trebuie plasată în contextul său
și interpretată în lumina ansamblului dispozițiilor dreptului UE, luând în considerare obiectivele
sale și stadiul evoluției lui la data la care respectiva prevedere trebuie aplicată[103].
Art. 19 TUE și art. 47 din cartă privesc, ambele, asigurarea accesului la protecție jurisdicțională
efectivă în domeniile vizate de dreptul Uniunii și, prin urmare, este firească asemănarea
strânsă a cerinței independenței referitoare la cele două dispoziții cu protecția jurisdicțională,
abordare a unui drept fundamental astfel adoptată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului
în temeiul art. 6 CEDO. Într‑adevăr, având în vedere că Uniunea Europeană a asistat la un recul
în domeniul statului de drept în state membre precum Polonia și Ungaria, este de bun simț ca,
atât în privința art. 19 TUE, cât și a art. 47 din cartă, Curtea de Justiție să aplice o interpretare
riguroasă a independenței. În sens similar, o atare interpretare riguroasă este indispensabilă în
contextul spațiului de libertate, securitate și justiție, în care conceptele de încredere reciprocă și
recunoaștere reciprocă sunt pietrele de temelie ale funcționării mandatului european de arestare,
de pildă[104].
În schimb, cerința independenței în sensul art. 267 nu urmărește să reacționeze la o amenințare

sistemică în privința statului de drept sau la amenințările privind independența sistemelor
judiciare ale statelor membre și art. 267 nu impune Curții de Justiție să aprecieze dacă o anumită
Carl Baudenbacher (Springer, 2019), p. 158. L. Pech și S. Platon, How Not to Deal with Poland’s Fake Judges Requests
for a Preliminary Ruling: A Critical Analysis of AG Bobek’s Proposal in Case C‑132/20, în VerfBlog (28 iulie 2021), https://
verfassungsblog.de/how‑not‑to‑deal‑with‑polands‑fake‑judges‑requests‑for‑a‑preliminary‑ruling, se pronunță în
favoarea unei interpretări uniforme a celor două serii de dispoziții, susținând că, în cazul în care Curtea de Justiție nu
adoptă o interpretare uniformă, aceasta va conduce la situații în care Curtea ar accepta să răspundă la întrebări provenite
de la organisme naționale de trimitere, despre care Curtea ar constata că sunt „înființate prin lege” în scopul art. 267,
ale căror hotărâri însă ar putea fi atacate ulterior, printre altele pentru motivul că ele au fost pronunțate de către un
„judecător” sau instanță constituită în mod nelegal, cu încălcarea cerinței „înființării prin lege” garantate la art. 19 TUE și
art. 47 din cartă. Or, precum remarcă cei doi autori, „s‑ar putea ajunge ca un organ despre care CJUE a reținut că, într‑o
manieră suficientă, era „instanță” pentru a‑i adresa întrebări, însă nu ar fi „instanță” într‑o manieră suficientă (dat fiind,
de pildă, că nu a fost înființată prin lege) pentru a pronunța hotărâri corespunzătoare din perspectiva dreptului UE și, în
particular, a principiului protecției jurisdicționale efective”.
De comparat cu abordarea Curții de Justiție în Minister for Justice and Equality, C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, precum
[102]
și cu ceea ce s‑a arătat în secțiunea IV.C mai sus.

A se vedea, în această privință, Consorzio, C‑561/19, EU:C:2021:799, pct. 46; CILFIT, 283/8, EU:C:1982:335, pct. 20;
[103]
și M. Broberg și N. Fenger, If you love somebody set them free: On the Court of Justice’s revision of the acte clair doctrine,
în CML Rev, vol. 59, 2022, p. 711.
A se vedea Openbaar Ministerie (Instanță instituită prin lege în statul membru emitent), C‑562/21 PPU și C‑563/21
[104]
PPU, EU:C:2022:100, pct. 45‑46; L P, C‑354/20 PPU și C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033; Minister for Justice and Equality,
C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586. Pentru corelația între independență și încredere reciprocă în această materie de drept, a
se vedea R. Norkus, Judicial Independence: A European and National Perspective, în G. Barrett, J.‑P. Rageade, D. Wallis și
H. Weil (ed.), The Future of Legal Europe: Will We Trust in It? (Springer, 2021), pp. 617‑19.

dispoziție a legislației naționale afectează într‑o manieră inadecvată independența întregului

sistem judiciar al statului membru din care provine organismul de trimitere.
Cu alte cuvinte, în timp ce, potrivit art. 19 TUE, Curtea examinează dacă independența unui
organism care aparține în mod vădit sistemului judiciar al unui stat membru a fost falsificată, în
temeiul art. 267 Curtea examinează dacă un organism are o atare independență încât poate fi
considerat parte a sistemului jurisdicțional european.
Mai întâi de toate, art. 267 privește asigurarea aplicării corespunzătoare și interpretării
uniforme a dreptului UE în toate statele membre, stabilind o cooperare între Curtea de Justiție
și instanțele naționale în calitatea lor de instanțe competente să aplice dreptul UE[105]. Sau,
precum s‑a exprimat avocatul general Tanchev, „[...] aprecierea de către Curte a criteriului
privind independența pentru a determina dacă un organism îndeplinește criteriile unei „instanțe
judecătorești” pentru a putea formula o trimitere preliminară în temeiul articolului 267 TFUE este
un exercițiu calitativ diferit de cel al evaluării dacă cerințele de independență judiciară au fost
respectate în temeiul articolului 47 din cartă, precum și al articolului 19 alineatul (1) al doilea
paragraf TUE”[106].
Această diferență între art. 19 TUE și art. 47 din cartă, pe de o parte, și art. 267, pe de altă parte,
este reflectată și în faptul că primele două dispoziții presupun o obligație din partea statelor
membre să asigure accesul la instanțe independente – astfel încât statele membre trebuie să
asigure respectarea criteriului independenței[107]. În schimb, când vine vorba de art. 267, criteriul
independenței nu este o obligație ce se impune statelor membre, ci doar o condiție pe care
instanța de trimitere trebuie să o îndeplinească pentru a putea efectua o trimitere preliminară.
Este așadar mai curând improbabil ca aplicarea unei interpretări stricte a criteriului independenței
cu referire la art. 267 să atragă modificări în organizarea organismelor administrative de
DOCTRINĂ
soluționare a litigiilor, în statele membre.
De asemenea, în diverse state membre, cauzele referitoare la anumite domenii materiale sunt
tratate aproape în exclusivitate de organisme administrative de soluționare a litigiilor și nu sunt
aduse aproape niciodată în fața instanțelor de drept comun. Dacă ar admite trimiteri preliminare
doar de la instanțe de drept comun, Curtea de Justiție ar exclude de facto aceste materii de
drept din sfera trimiterilor preliminare[108]. Mai mult, jurisprudența Curții referitoare la trimiterile
preliminare provenite de la organisme administrative de soluționare a litigiilor nu lasă impresia
că aceste organisme abuzează de procedura trimiterii preliminare. În plus, considerente aferente
economiei de resurse judiciare favorizează deseori admiterea formulării unei trimiteri în cele
mai timpurii etape ale acțiunii principale care a dat naștere trimiterii, evitând prin aceasta
Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2022:100, pct. 71; CILFIT, 283/81, EU:C:1982:335, pct. 7. A se vedea și Bonelli și
[105]
Claes, n. 42 mai sus, p. 639.

AK (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), C‑585/18, C‑624/18 și C‑625/18, EU:C:2019:551, pct. 111.
[106]
A se vedea și concluziile avocatului general Bobek în Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2021:557, pct. 61, precum și în
Pula Parking, C‑551/15, EU:C:2016:825, pct. 100‑113.
[107]
Reyns, n. 41 mai sus, pp. 36‑37.
Spre ilustrare, în Danemarca, cauzele referitoare la Directiva 2003/4/CE a Parlamentului European și a Consiliului
[108]
din 28 ianuarie 2003 privind accesul publicului la informațiile despre mediu și de abrogare a Directivei 90/313/CEE a
Consiliului (JO 2003, L 41, p. 26, Ediție specială, 15/vol. 9, p. 200) sunt tratate în mod obișnuit de către un organism
administrativ special de apel în legătură cu aspecte de mediu (și de către Ombudsmanul parlamentar danez), iar nu de
către instanțele de drept comun.
un litigiu ulterior în fața unei instanțe „autentice” pentru a permite adresarea unei trimiteri
preliminare. În sfârșit, autoritățile administrative naționale sunt atât abilitate, cât și obligate să
înlăture aplicarea legislației naționale contrare dreptului UE[109]. Și această împrejurare militează
în favoarea unei abordări permisive față de trimiterile adresate de organisme administrative de
soluționare a litigiilor, astfel încât, înaintea înlăturării aplicării legislației naționale, să se asigure
clarificarea oricăror incertitudini în legătură cu normele UE aplicabile.
Suntem de părere și că, în cazul în care Curtea de Justiție ar admite continuarea utilizării procedurii
trimiterii preliminare de către un număr considerabil de organisme administrative de soluționare
a litigiilor, această situație nu ar slăbi oarecum garantarea statului de drept prin art. 19 TUE și
art. 47 din cartă. Lucrurile stau mai curând invers: împiedicându‑se utilizarea procedurii trimiterii
preliminare, organismele administrative de soluționare a litigiilor vor putea, într‑o măsură mai
mică, să realizeze o interpretare și aplicare corectă a dreptului UE. Astfel, excluderea organismelor
de la utilizarea procedurii trimiterii preliminare deoarece ele nu îndeplinesc cerințele ridicate
(deplin justificate) ale Curții referitoare la art. 19 TUE nu le va vindeca deficiențele și nici nu
va contribui la consolidarea independenței instanțelor statelor membre. Ea va restrânge doar
perimetrul mecanismului hotărârii preliminare și va reduce prin aceasta aplicarea efectivă a
dreptului UE în statele membre. Consecința este alterarea aplicării uniforme a dreptului UE în
statele membre și, în cele din urmă, o slăbire probabilă a garantării statului de drept în cadrul
Uniunii Europene[110].
În consecință, susținem în mod respectuos că aplicarea aceluiași criteriu al independenței art. 19

TUE și 47 din cartă, respectiv art. 267 are consecințe negative, apreciabile și care pot fi prevenite.
Din punctul nostru de vedere, nimic nu obligă Curtea să aplice exact aceeași interpretare a
criteriului independenței în privința delimitării a ceea ce constituie o „instanță judecătorească”,
dat fiind că există argumente convingătoare în favoarea aplicării unor interpretări divergente.
V. Concluzii
Punctul de plecare al analizei pe care am întreprins‑o în privința transformării abordării Curții
de Justiție cu referire la cererile de decizie preliminară provenite de la organisme administrative
ale statelor membre este că, pentru admiterea unei trimiteri preliminare de Curtea de Justiție,
organismul statului membru care adresează o cerere trebuie să fie o „instanță judecătorească”
potrivit art. 267. Tratatele nu oferă însă îndrumare asupra sensului „instanței dintr‑un stat
membru”. În schimb, acești termeni au fost definiți prin jurisprudența Curții, ceea ce ne permite să
identificăm o serie de criterii pertinente pentru stabilirea competenței unui organism al unui stat
membru pentru adresarea de trimiteri preliminare. Din aceste criterii rezultă, ca regulă generală,
că organismele administrative ale statelor membre nu vor fi competente să adreseze cereri de
decizie preliminară. Anumite organisme administrative care soluționează litigii și care, astfel,
constituie organisme cvasijurisdicționale reprezintă însă o excepție de la regulă. În practică, ele
sunt organisme care fie se pronunță în litigii între particulari, fie acționează ca organisme de
apel între particulari și administrație. Dreptul unor atari organisme de „soluționare a litigiilor”
[109]
Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172; pct. 90; Workplace Relations Commission, C‑378/17, EU:C:2018:979, pct. 38.
Pentru un punct de vedere convergent în mare măsură, a se vedea avocatul general Wahl în Torresi, C‑58/13 și C‑59/13,
[110]
EU:C:2014:265, pct. 45‑61. A se vedea și P. Zinonos, Judicial Independence & National Judges in the Recent Case Law of
the Court of Justice, în European Public Law, vol. 25, 2019, p. 615, 621.

de a sesiza Curtea de Justiție cu o trimitere preliminară depinde, în mod normal, de împrejurarea

dacă organul de trimitere dispune de suficientă „independență” în raport cu părțile la litigiu și
cu administrația publică, ca atare.
Înainte de anul 2000, Curtea de Justiție a adoptat în general o abordare mai curând permisivă
față de trimiterile preliminare provenite de la organisme administrative de soluționare a litigiilor.
Cu toate acestea, ulterior trecerii în noul mileniu, Curtea și‑a schimbat în mod treptat poziția
asupra trimiterilor preliminare provenite de la astfel de organe și a început să înăsprească
cerințele aferente independenței suficiente a organului de trimitere. Iar începând de la jumătatea
anilor 2010, Curtea a sporit apreciabil aceste cerințe.
În acest articol am arătat că, începând de la jumătatea anilor 2010, înăsprirea cerințelor de
Curtea de Justiție se află în legătură strânsă cu amenințările clare împotriva independenței
sistemului judiciar în anumite state membre – și a rolurilor mai proeminente pe care art. 19 TUE
și art. 47 din cartă le exercită în consecință în interiorul Uniunii Europene. Recunoscând deplin
importanța garantării statului de drept în interiorul Uniunii, adoptăm o abordare critică față
de aplicarea interpretării stricte a criteriului independenței, urmărite de Curtea de Justiție în
privința art. 19 TUE și art. 47 din cartă, și art. 267. Susținem astfel că, în cadrul ordinii juridice a
Uniunii, primele două dispoziții urmăresc obiective substanțial diferite față de cele urmărite prin
art. 267 și propunem, în consecință, aplicarea de Curte a unor interpretări diferite ale criteriului
independenței în privința amintitelor dispoziții.
În iulie 2020, în cauza Land Hessen, Curtea de Justiție a explicat cu atenție că independența
judecătorilor statelor membre are importanță fundamentală pentru ordinea juridică a UE într‑o
serie de privințe. (1) Din perspectiva statului de drept, care este una din valorile pe care se
întemeiază Uniunea, căreia art. 19 TUE îi oferă expresie concretă. (2) Drept condiție necesară
DOCTRINĂ
pentru protejarea, în cadrul dreptului UE, a dreptului fundamental al particularilor la o instanță

independentă și imparțială, instituit la art. 47 din cartă. (3) Și că ea este esențială pentru
funcționarea corespunzătoare a sistemului de cooperare judiciară consacrat prin mecanismul
trimiterii preliminare potrivit art. 267[111]. Curtea a remarcat totuși apoi că, „pentru a verifica
admisibilitatea unei cereri de decizie preliminară, criteriul privind independența pe care trebuie să
îl îndeplinească organul de trimitere pentru a putea fi considerat o „instanță” în sensul articolului
267 TFUE poate fi apreciat numai în raport cu această dispoziție”[112].
Acea declarație ar putea fi interpretată neîndoielnic în sensul disponibilității Curții de Justiție

de a interpreta criteriul independenței în legătură cu art. 267 în mod separat de același criteriu
referitor la art. 19 TUE și art. 47 din cartă. Și, într‑adevăr, în două hotărâri din 2022, Curtea de
Justiție a confirmat că domeniul art. 267 nu este perfect identic celui al art. 19 TUE și 47 din
cartă[113]. Rezultă că, pentru ca Curtea de Justiție să răspundă la o întrebare preliminară, nu există
invariabil o cerință ca organismul de trimitere să îndeplinească condiția independenței dezvoltată
pe baza art. 19 TUE și 47 din cartă. Am saluta poziția Curții în sensul elaborării unor interpretări
separate pentru cele două seturi de dispoziții.
[111]
Land Hessen, C‑272/19, EU:C:2020:535, pct. 45.
Ibidem, pct. 46 (s.n.). A se vedea și Openbaar Ministerie (Indépendance de l’autorité judiciaire d’émission), C‑354/20
[112]
PPU și C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033, pct. 42‑44.

Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2022:235, pct. 69, 72; W J (Schimbarea reședinței obișnuite a creditorului obligației
[113]
de întreținere), C‑644/20, EU:C:2022:371, pct. 51‑52.
De ce este mai bine ca fiecare dispoziție a unei directive a Uniunii Europene...
Michal BOBEK De ce este mai bine ca fiecare dispoziție a unei directive a Uniunii Europene...
De ce este mai bine ca fiecare dispoziție

a unei directive a Uniunii Europene
să fie tratată ca o dispoziție având
efect direct (orizontal)*
Michal BOBEK**
ABSTRACT
The provisions of EU directives do not have horizontal direct effect. This

contribution explains how that initial choice and statement made by the Court
of Justice of the European Union in Marshall came to be gradually undermined by
the numerous exceptions to this rule. If viewed together, they make one wonder
about the nature of the present‑day rule and the exceptions, in particular in areas
like employment law or various aspects of prohibition of discrimination. This
leads to the advice that could be given to national practitioners, puzzled about
the present‑day normative impact of directives in horizontal relationships: after
the lapse of the transposition period, it is prudent to treat every provision of a EU
directive as having horizontal direct effect.
Keywords: Court of Justice of the European Union, Marshall, Normative Impact of

Directives, Employment Law, Horizontal Direct Effect
REZUMAT
Dispozițiile directivelor UE nu au efect direct orizontal. Contribuția de față explică

cum alegerea inițială și declarația făcută de Curtea de Justiție a Uniunii Europene
în cauza Marshall au fost subminate treptat prin numeroase excepții de la regulă.
În ansamblu, ele ridică problema naturii regulii și excepțiilor actuale, în particular
în domenii precum dreptul muncii sau interzicerea discriminării. Sfatul care s‑ar
putea da practicienilor naționali, nedumeriți cu privire la impactul normativ actual
al directivelor în raporturi orizontale, este acela că, ulterior expirării termenului de
*
Articolul, purtând titlul „Why Is It Better to Treat Every Provision of EU Directives as Having Horizontal Direct Effect?”,
a fost publicat inițial în International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, vol. 39, nr. 2, 2023,
pp. 211‑220, și se republică în traducere cu acordul autorului său, căruia colegiul de redacție al R.R.D.E. îi mulțumește.
[Traducere de C.M. Banu.]
**
Judecător, Curtea Administrativă Supremă a Republicii Cehe; profesor invitat, Institutul de drept european, internațional
și comparat, Universitatea din Viena, Facultatea de Drept. Toate opiniile exprimate sunt strict personale autorului.

Michal BOBEK
transpunere, este prudent ca fiecare dispoziție a unei directive a UE să fie tratată

ca având efect direct orizontal.
Cuvinte‑cheie: Curtea de Justiție a Uniunii Europene, Marshall, impactul normativ

al directivelor, dreptul muncii, efect direct orizontal
Maturizându‑se, orice sistem social își sporește complexitatea. Noi reguli sunt create, noi
convenții modifică regulile stabilite, sunt adăugate treptat excepții și excepții la excepții. Lucrurile
stau la fel în privința sistemelor de drept. Sistemele de drept mature devin egocentrice și din ce în
ce mai autoreferențiale. Dacă nu se produce o zdruncinare majoră sau o revoluție, atari sisteme
tind să pună în ordine în mod activ tensiunile sau contradicțiile din legislația și jurisprudența lor,
încercând să le pună pe toate acelea într‑un cadru coerent[1].
Dreptul UE nu face excepție. După decenii de funcționare în mare parte reușită, există zeci de
mii de acte de legislație secundară, sute de decizii ale Curții de Justiție (în continuare „Curtea”)
susceptibile să constituie precedente și o grămadă de diverse documente (de soft law) având
statut juridic discutabil. Desigur, toată această autoritate nu este distribuită în mod egal. Există
domenii, în particular noile domenii cu reguli preponderent tehnice, precum, de pildă, domeniul
bancar, uniunea fiscală, în care există o amplă legislație secundară și puțină jurisprudență care să
o interpreteze. Există, în schimb, domenii în care practic nu există legislație, secundară sau chiar
primară. Cele din urmă domenii rămân un construct pur jurisprudențial.
Efectul direct (al directivelor) constituie un exemplu de prim ordin al acestei din urmă categorii.
Împreună cu alte principii structurale, s‑ar putea spune chiar constituționale, ale aplicării
naționale a dreptului UE, precum supremația, interpretarea conformă, răspunderea statului
pentru încălcarea dreptului UE sau cerința dublă a echivalenței și efectivității executării
DOCTRINĂ
dreptului UE la nivel intern, și efectul direct poate fi găsit doar în jurisprudența Curții. În prezent,
jurisprudența privind efectul direct, diferențiată intern cu referire la diverse izvoare ale dreptului
UE (drept primar, regulamente, directive) și la diferitele tipuri de raporturi (verticale, verticale
inverse, orizontale), este într‑adevăr foarte bogată.
Chestiunea efectului direct orizontal al directivelor iese totuși în evidență chiar și în interiorul
acelei mulțumi. Și nu neapărat în sens pozitiv. De‑a lungul anilor, am avut privilegiul să predau
dreptul UE unor varii auditorii, într‑o serie de state membre ale UE și în afara Europei. A fost
întotdeauna o încercare să explic, fie judecătorilor sau practicienilor naționali, fie celor care
urmează studii avansate în dreptul UE, care sunt în prezent regulile referitoare la efectele juridice
ale directivelor în raporturi orizontale (i.e. private), în statele membre. Încercând să explic acele
reguli, începeam conștiincios de la formularea art. 288 par. 3 TFUE (o directivă este obligatorie
doar pentru statele membre destinatare și cu privire la rezultatul care trebuie atins) și cu cauzele
Marshall[2] și Faccini Dori[3] (nu există efect direct orizontal al directivelor). Sper că nu sunt cel
mai prost profesor. Deschizând însă cutia efectului direct al directivelor, prelegerea o lua la vale
destul de repede, judecând cel puțin după expresiile faciale ale publicului meu. Curiozitatea a
fost înlocuită treptat de dezorientare, iar apoi de‑a dreptul de confuzie. Susținându‑mi prelegerile
A se vedea, pe larg, M. Bobek, Comparative Reasoning in European Supreme Courts (Oxford University Press, 2013),
[1]
pp. 42‑44, 205.

[2]
Hotărârea din 26 februarie 1986, Marshall, cauza 152/84, EU:C:1986:84.
[3]
Hotărârea din 14 iulie 1994, Faccini Dori, cauza C‑91/92, EU:C:1994:292.
îndeosebi în fața practicienilor naționali (judecători sau avocați), care tind să fie oarecum mai
îndrăzneți decât studenții în a‑și exprima părerile lor, frecvent câțiva participanți așteptau după
terminarea prelegerii, nedumeriți de ceea ce au ascultat: „Așadar, acele directive sunt sau nu
aplicabile între particulari?” În loc să încerce să aplice ceea ce au auzit chiar ei, ei preferă să
ceară de‑a dreptul ajutor: „Am această speță, îmi puteți explica cum trebuie să procedez pentru
a respecta cerințele dreptului UE?”[4]
Frecvența unor astfel de reacții din partea auditorului mă pune pe gânduri. Persoane despovărate
de retorica oficială a evoluției dreptului UE, libere din punct de vedere intelectual de dogma
oficială, repetată în interiorul sistemului, precum aceea a absenței efectului orizontal al
directivelor, ar putea fi binecuvântate să vadă chestiunea mai limpede decât inițiații. La urma
urmei, tocmai un copil s‑a scăpat, în mijlocul mulțimii, că împăratul era gol. Aceeași este situația,
deși pentru un alt motiv, unui avocat experimentat în materii ale dreptului, altele decât dreptul
UE, care, având mai puțin timp la dispoziție, este mai puțin interesat de subtilități dogmatice,
dar care are nevoie de îndrumări practice în cauza pe care trebuie să o trateze: care ar fi soluția
în cauză, pe care clientul meu să poată miza?
Adoptând o astfel de perspectivă, parțial externă, și examinând evoluția jurisprudenței Curții, mai
ales în cursul deceniului din urmă, a trebuit să conchid treptat că dogma oficială nu mai reflecta
realitatea. Desigur, Marshall sau Faccini Dori este permanent (re)confirmată și amintită ca fiind
juridic corectă. Cu toate acestea, numeroase excepții de la absența efectului direct orizontal al
directivelor, create și extinse suplimentar de‑a lungul anilor, în care jurisprudența Curții a mutat
cerul și pământul pentru a aduce directivele în raporturi orizontale, echivalează în fapt cu un
reviriment treptat. Astfel, în timp ce, din punct de vedere formal, directivele nu au încă efect
direct orizontal, există numeroase alte căi prin care o directivă va fi relevantă de facto în stabilirea
drepturilor și obligațiilor între particulari, în mod orizontal. Acestea sunt, în particular, următoarele.
În primul rând, chiar Marshall începuse deja să califice într‑un mod preponderent expansionist
ceea ce constituia un „stat membru”. Jurisprudența ulterioară a extins noțiunea „statului” pentru
a include orice organizație sau organ care este supus autorității sau controlului statului sau
care are puteri speciale, dincolo de cele care rezultă din normele obișnuite aplicabile relațiilor
între particulari. Prin urmare, toate organismele sau entitățile care sunt supuse autorității sau
controlului unei autorități publice sau statului vor fi considerate, în sensul efectului direct al
directivelor, parte a statului membru[5]. Această categorie include, de exemplu, spitale publice,
societăți deținute (în totalitate) de stat sau orice organe private cărora le‑a fost încredințată
exercitarea oricărui aspect al unei „autorități publice”. Curtea a reținut, în plus, și că, chiar atunci
când un stat acționează în „calitate privată”, de exemplu ca angajator obișnuit, care nu exercită
putere sau autoritate suverană într‑un raport juridic, raportul va fi considerat încă, în sensul
efectului direct al directivelor, ca vertical, iar nu orizontal[6]. Aceasta ar include, de pildă, personalul
Singura diferență este, bănuiesc, aceea că studenții au fost prea timizi să întrebe, chiar dacă s‑au rugat în tăcere ca
[4]
tocmai ceea ce au auzit să nu le pice la examen.

Hotărârea din 12 iulie 1990, Foster, cauza C‑188/89, EU:C:1990:313, pct. 18 și 20; cu o clarificare importantă cu
[5]
privire la natura ambelor condiții (puse în legătură prin conjuncția disjunctivă „sau”) sosită abia odată cu hotărârea din
10 octombrie 2017, Farrell, C‑413/15, EU:C:2017:745, pct. 28.
Hotărârea din 26 februarie 1986, Marshall, cauza 152/84, EU:C:1986:84, pct. 49; hotărârea din 22 decembrie 2010,
[6]
Gavieiro, cauzele conexate C‑444/09 și C‑456/09, EU:C:2010:819, pct. 82, sau hotărârea din 18 noiembrie 2010, Georgiev,
cauzele conexate C‑250/09 și C‑268/09, EU:C:2009:549, pct. 70.

Michal BOBEK
angajat de către un spital sau școală de stat. Personalul (de exemplu asistente, medici, profesori)
are contracte de muncă obișnuite, de drept privat. Ei nu sunt funcționari publici. Din perspectiva
Curții însă, chiar și astfel de raporturi contractuale, „orizontale” sau de drept privat, ar constitui
un tip de raport vertical ascendent, de vreme ce una din părți este statul, deși acționează ca un
angajator „privat” obișnuit. Angajații ar putea invoca așadar împotriva angajatorului dispoziții
cu efect direct ale directivelor[7].
În al doilea rând, Curtea a admis ca lipsa notificării de statele membre a standardelor și

reglementărilor tehnice să se repercuteze în raporturi private, afectând particulari care nu numai
că nu erau vinovați, ci era improbabil ca ei să fi avut cunoștință despre lipsa notificării de către
statul membru[8]. Ne putem imagina două societăți austriece care încheie un contract pentru
livrarea mai multor mii de jucării de plastic, contract altfel perfect valid. În momentul livrării,
cumpărătorul refuză să accepte jucăriile, susținând că, deși produsele pot fi conforme cu întreaga
legislație austriacă aplicabilă, un instrument legislativ național adoptat cu doi înainte, care instituia
conținutul maxim al aditivilor polimerici pentru jucăriile copiilor, constituia un standard tehnic
care trebuia să fi fost notificat Comisiei. Întrucât guvernul austriac nu a procedat astfel cu doi ani
înainte, contractul de drept privat încheiat între cumpărător și vânzător nu putea fi executat[9].
În al treilea rând, Curtea a afirmat că principiile generale de drept sunt aplicabile fără vreo limitare
în raporturi orizontale[10]. Precum într‑un contract de muncă încheiat între un particular și o
societate privată (o societate care într‑adevăr nu constituie „stat membru”, chiar urmând o
interpretare largă a acelei noțiuni în cadrul primului punct menționat mai sus). Să presupunem că
angajatorul crede că în contractul de muncă există o dispoziție care constituie o discriminare pe
motiv de vârstă: de pildă, există o vârstă de pensionare diferită pentru bărbați și femei sau există
o diferențiere în funcție de vârstă în cuantumul contribuțiilor la pensia ocupațională care trebuie
plătite de angajator și, respectiv, de angajat[11]. De vreme ce ambele părți ale contractului sunt
DOCTRINĂ
particulari veritabili, efectul direct al directivelor trebuie exclus. Nu se aplică o astfel de limitare
A se vedea hotărârea din 12 decembrie 2013, Portgás, cauza C‑425/12, EU:C:2013:829, pct. 23‑38, sau hotărârea din
[7]
12 septembrie 2013, Anneliese Kuso, cauza C‑614/11, EU:C:2013:544, pct. 32.

[8]
Linia jurisprudenței a început cu hotărârea din 30 aprilie 1996, CIA Security International, cauza C‑194/94,
EU:C:1996:172, și a culminat cu hotărârea din 26 septembrie 2000, Unilever Italia, cauza C‑443/98, EU:C:2000:496.
Jurisprudența ulterioară a urmărit să stăpânească întinderea acestei linii jurisprudențiale (a se vedea, de exemplu,
hotărârea din 16 iunie 1998, Lemmens, cauza C‑226/97, EU:C:1998:296) și impactul său asupra validității contractelor
private (hotărârea din 6 iunie 2002, Sapod Audic, cauza C‑159/00, EU:C:2002:343).
[9]
Surprinzător, aceeași discuție s‑ar fi putut relansa cu referire la noul Regulamentul (UE) 2019/515 al Parlamentului
European și al Consiliului din 19 martie 2019 privind recunoașterea reciprocă a mărfurilor comercializate în mod legal
în alt stat membru și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 764/2008 (JO 2019 L 91, p. 1), care a stabilit o obligație de
notificare similară standardelor tehnice pentru autorizațiile de introducere pe piață, fără a preciza în mod clar consecințele
procedurale ale lipsei notificării.
[10]
Hotărârea din 22 noiembrie 2005, Mangold, cauza C‑144/04, EU:C:2005:709, și hotărârea din 19 ianuarie 2010,
Kücükdeveci, cauza C‑555/07, EU:C:2010:21. De comparat însă cu hotărârea din 11 iulie 2006, Chacón Navas, cauza
C‑13/05, EU:C:2006:456, sau cu hotărârea din 15 octombrie 2009, Audiolux, cauza C‑101/08, EU:C:2009:626. În afara
interzicerii discriminării, a se vedea, de exemplu, hotărârea din 22 noiembrie 2017, Cussens și alții, C‑251/16, EU:C:2017:881
(în care Curtea Supremă irlandeză s‑a întrebat cu privire la aplicabilitatea temporală a principiului general al interzicerii
abuzului de drept în dreptul fiscal).
Recent, de exemplu, hotărârea din 26 septembrie 2013, HK Danmark, cauza C‑476/11, EU:C:2013:590, și hotărârea din
[11]
12 octombrie 2010, Ingeniørforeningen i Danmark, cauza C‑499/08, EU:C:2010:600, urmate de hotărârea din 19 aprilie
2016, Dansk Industri, cauza C‑441/14, EU:C:2016:278. Reacția Curții Supreme daneze s‑a produs printr‑o hotărâre din
6 decembrie 2016 în cauza 15/2014, DI, acționând pentru Ajos A/S, în care Curtea Supremă a refuzat să aplice linia de
jurisprudență Mangold într‑un raport orizontal (care a implicat un angajat și un angajator privat).
însă principiului general al interzicerii discriminării pe motiv de vârstă, a cărui existență a fost
confirmată de Curte în Mangold[12]. Un atare principiu general va fi aplicabil apoi orizontal, exact
cu aceleași rezultate (sau, în fapt, chiar mai largi) ca și cum însăși directiva ar fi fost aplicabilă
direct în mod orizontal.
În al patrulea rând, în cursul ultimului deceniu, Curtea a reținut că o serie de dispoziții ale cartei
pot fi invocate în mod direct (altfel spus, ele sunt, în sens practic, aplicabile direct în mod
orizontal) în litigii între doi particulari. După o ezitare inițială[13], jurisprudența mai recentă a
Curții a confirmat efectul direct (orizontal) al unui număr de dispoziții ale cartei, în particular
art. 21 (varii tipuri de interzicere a discriminării)[14], art. 31 alin. (2) (dreptul la concediu plătit)[15],
art. 47 (dreptul la o cale de atac eficientă)[16] sau art. 50 (interzicerea condamnării de două ori
pentru aceeași infracțiune)[17]. În practică, îndeosebi în legătură cu drepturi sociale, dar și cu
interzicerea discriminării, drepturi ale cartei, cu efect direct, sunt alimentate prin conținutul
legislației secundare, în special prin directiva relevantă (care nu are însă efect direct). Desigur,
nu orice dispoziție a unei directive va fi transformată într‑un drept garantat prin cartă[18]. Tocmai
selectivitatea acelei tranziții este cea care ridică probleme din perspectiva previzibilității.
În al cincilea rând, mai general, în jurisprudența Curții are loc o evoluție recentă, de natură să
se transforme într‑o viziune mai largă referitoare la dispoziția căreia i‑ar putea fi atribuit efect
direct. În Popławski II, ulterior anumitor ezitări[19], Curtea a confirmat că „o dispoziție de drept
al Uniunii care este lipsită de efect direct nu poate fi invocată, ca atare, în cadrul unui litigiu care
intră sub incidența dreptului Uniunii, pentru a înlătura aplicarea unei dispoziții naționale care i‑ar fi
contrară”[20]. Curtea a făcut astfel în mod explicit o legătură între înlăturarea aplicării normelor
naționale contrare și o dispoziție a dreptului UE având efect direct. Înlăturarea aplicării nu poate fi
așadar doar consecința principiului supremației dreptului UE[21]. Popławski II a privit decizii‑cadru.
Hotărârea din 22 noiembrie 2005, Mangold, cauza C‑144/04, EU:C:2005:709. În sens critic, a se vedea A. Dashwood,
[12]
From Van Duyn to Mangold via Marshall: Reducing Direct Effect to Absurdity, în Cambridge Yearbook of European Legal
Studies, vol. 9, 2006‑7, p. 81.
A se vedea îndeosebi hotărârea din 15 ianuarie 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, EU:C:2014:2,
[13]
pct. 44‑49.
Hotărârea din 17 aprilie 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257; hotărârea din 11 septembrie 2018, IR, C‑68/17,
[14]
EU:C:2018:696; hotărârea din 22 ianuarie 2019, Cresco Investigation, C‑193/17, EU:C:2019:43.

Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Kreuziger, C‑619/16, EU:C:2018:872; hotărârea din 6 noiembrie 2018, Bauer și
[15]
Willmeroth, C‑569/16 și C‑570/16, EU:C:2018:871; hotărârea din 6 noiembrie 2018, Max‑Planck‑Gesellschaft zur Förderung
der Wissenschaften, C‑684/16, EU:C:2018:874.
Hotărârea din 17 aprilie 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257; hotărârea din 29 iulie 2019, Torubarov, C‑556/17,
[16]
EU:C:2019:626; sau hotărârea din 19 noiembrie 2019, A.K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme),
C‑585/18, C‑624/18 și C‑625/18, EU:C:2019:982.
[17]
Hotărârea din 20 martie 2018, Garlsson Real Estate și alții, C‑537/16, EU:C:2018:193.
În sens critic, cu exemple, a se vedea contribuția lui S. Witschen, Which Labour Rights Are Fundamental Rights?
[18]
Horizontal Direct Effect of the Charter of Fundamental Rights of the EU, în volumul de față – International Journal of
Comparative Labour Law and Industrial Relations, vol. 39, nr. 2, 2023, pp. 221‑236.
Deși chestiunea părea să fi fost tranșată în hotărârea din 5 octombrie 2004, Pfeiffer, cauzele conexate
[19]
C‑379/01‑C‑403/01, EU:C:2004:584, ea a reapărut în hotărârea din 4 octombrie 2018, Link Logistic, C‑384/17,
EU:C:2018:810.
[20]
Hotărârea din 24 iunie 2019, Poplawski II, C‑573/17, EU:C:2019:530, pct. 62 (s.n).
A se vedea, în sens contrar, în special K. Lenaerts și T. Courthaut, Of Birds and Hedges: The Role of Primacy in Invoking
[21]
Norms of EU Law, în European Law Review, vol. 31, 2006, p. 287.

Michal BOBEK
Jurisprudența ulterioară a confirmat totuși că aceeași apreciere era valabilă și dispozițiilor din
tratate și cartă[22].
O astfel de declarație constituțională, aparent abstractă, are o semnificație practică deosebită

pentru chestiunea efectului direct: pentru a fi eficace, pentru a „mușca”, în fața instanțelor
naționale sau altor organe ale statului membru, o dispoziție a dreptului UE trebuie să aibă efect
direct. Cu siguranță, efectul direct nu constituie o premisă a interpretării conforme, care ar putea
constitui întotdeauna un înlocuitor într‑o cauză individuală. În practică însă, nu se întâmplă deseori
ca o dispoziție a unei directive să fie insuficient de clară, precisă sau necondiționată, și așadar să
nu poată avea efect direct, în timp ce aceleași dispoziții ar fi suficient de clare pentru a permite
judecătorului național să stabilească ce interpretări posibile ar putea să aleagă dintr‑o gamă de
posibile opțiuni. Dacă o dispoziție nu are claritatea elementară pentru a putea fi invocată în fața
instanței, este improbabil, deși nu complet exclus în împrejurări specifice, ca ea să fie suficient de
clară pentru a îndruma judecătorul național în privința interpretării conforme a dreptului național[23].
Cu toate acestea, în interiorul unei viziuni atât de ample a efectului direct, în care au efect direct
doar dispoziții realmente „incisive” la nivel național, există tendința de a declara că practic toate
dispozițiile dreptului UE au efect direct. Astfel, tendința care a existat în ultimul deceniu în privința
dispozițiilor cartei, va fi doar consolidată cu referire la oricare dispoziție a dreptului UE[24]. În caz
contrar, dreptul UE ar rămâne efectiv ante portas în raport cu ordinea juridică națională, potențiala
interpretare conformă sau răspunderea statului fiind singurele remedii într‑o cauză individuală.
În fine, în al șaselea rând, Curtea a promovat o viziune foarte viguroasă a interpretării conforme
(a efectului indirect) ca modalitate prin care directivele ajung la raporturile orizontale. Domeniul
efectului indirect în viziunea Curții este foarte ambițios: întregul drept național trebuie interpretat
în conformitate cu întregul drept UE de către toate autoritățile naționale. În sens contrar efectului
DOCTRINĂ
direct, nu există excepții de la această cerință, în funcție de izvorul de drept, cel puțin nu din
punctul de vedere al Curții. Chiar dreptul național adoptat anterior legislației UE în cauză trebuie
interpretat în conformitate cu aceasta din urmă[25]. În egală măsură, nu există excepții în funcție
de tipul raportului. Interpretarea conformă poate fi chiar nefavorabilă particularului într‑un raport
vertical. Astfel, a fortiori, interpretarea conformă este instrumentul alternativ și foarte puternic
prin care se ajunge la raporturile private, orizontale. De‑a lungul anilor, jurisprudența Curții a
A se vedea, de exemplu, hotărârile din 19 noiembrie 2019, A.K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții
[22]
Supreme), C‑585/18, C‑624/18 și C‑625/18, EU:C:2019:982, pct. 161; și din 19 decembrie 2019, Deutsche Umwelthilfe,
C‑752/18, EU:C:2019:1114, pct. 42; din 14 mai 2020, Staatsanwaltschaft Offenburg, C‑615/18, EU:C:2020:376, pct. 69;
din 30 septembrie 2020, CPAS Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, pct. 54; din 15 aprilie 2021, Braathens Regional Aviation,
C‑30/19, EU:C:2021:269, pct. 58; și din 18 mai 2021, Asociația „Forumul Judecătorilor din România” și alții, C‑83/19,
C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 și C‑397/19, EU:C:2021:393, pct. 248.
Spre ilustrare, a se vedea concluziile mele din 5 iunie 2018, Volkmar Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:387, pct. 69 și urm., în
[23]
care s‑a ridicat aceeași chestiune (și alegerea între eventualul efect direct și efectul indirect) în legătură cu o regulă că, în
domeniul mediului, cheltuielile de judecată nu trebuie să fie prohibitive. În cazul în care, în contextul unei anumite cauze,
o astfel de regulă nu era suficient de clară, precisă și necondiționată astfel încât să fie aplicată în mod direct (deoarece
din câte se pare judecătorul național nu a înțeles cum trebuie să procedeze în speță), este dificil de priceput modul în
care tocmai aceeași regulă ar deține claritatea necesară unei interpretări conforme a dreptului național.
A se vedea, de pildă, recenta hotărâre din 8 martie 2022, Bezirkhauptmannschaft Hartberg‑Fürstenberg, C‑205/20,
[24]
EU:C:2022:168, în care Marea Cameră a Curții a răsturnat în mod explicit Link Logistic și a declarat că principiul
proporționalității sancțiunilor are efect direct.
[25]
Deja în hotărârea din 13 noiembrie 1990, Marleasing, cauza C‑106/89, EU:C1990:395, pct. 8.
introdus anumite limite asupra obligației de interpretare conformă, altfel foarte amplă[26]. Este
foarte clar însă că, în practică, același rezultat poate fi atins deseori prin interpretarea conformă
ca și prin aplicarea în mod direct a unei dispoziții a dreptului UE[27]. Diferența între o „interpretare
conformă” puternică, în care o dispoziție a dreptului național este deformată în scopul obținerii
unei soluții compatibile cu dreptul UE, și aplicarea directă a normei de drept al UE, care impune
același lucru, este, în fapt, foarte redusă. Deseori, trebuie luat de bun ceea ce instanța națională
afirmă că face. Nu există o frontieră clară, ci mai curând o continuitate între efectul indirect
puternic și efectul direct în respectiva speță.
Din cauza tuturor acestor elemente, luate împreună, efectul direct orizontal al directivelor
este unul dintre domeniile dreptului UE cel mai puțin plăcute mie. Atunci când țin prelegeri
studenților, mă bucur în sinea mea dacă, la o lecție despre efectul direct al dreptului UE, se
întâmplă să expire timpul tocmai la cauza van Duyn[28], pe care încă o poate înțelege oricine.
Sunt obligat astfel să sar cu nonșalanță peste restul materiei, menționând probabil pe scurt și
Kolpinghuis Nijmegen[29] și promițând că materia care nu a fost prezentată nu va fi dată la examen.
Cred că ambele părți sunt încântate în privința incapacității de a‑mi gestiona timpul prezentării.
În privința practicienilor este mai dificil. Ei sunt obligați să trateze o cauză sau să își consilieze
clienții. Cu toate acestea, atunci când sunt somat să explic dreptul, luând în considerare toate
acele elemente și jurisprudența tocmai schițată și ținând cont de faptul că un practician este
ținut să exercite diligența necesară și să suporte răspunderea pentru consultanța oferită, revin
asupra sfaturilor date anterior, precum urmează.
În stadiul actual al jurisprudenței, este recomandabil ca fiecare dispoziție a dreptului UE, inclusiv
orice prevedere a unei directive, să fie tratată a avea efect direct, chiar într‑un raport orizontal.
În pofida absenței verbale a efectului direct orizontal al directivelor, ulterior expirării timpului
pentru transpunerea unei directive, dat fiind potențialul pentru excepții, este foarte posibil ca o
dispoziție a unei directive să aibă, într‑un fel sau altul, pertinență juridică și să fie aplicată de facto
într‑un raport juridic orizontal. Similar sfatului dat acelor politicieni sau oratori publici începători
cu referire la orice microfon aflat în preajma lor[30], este așadar prudent să tratăm fiecare dispoziție
a unei directive ca o dispoziție având efect direct orizontal. Urmând o atare poziție prestabilită, sunt
evitate surprizele neplăcute apărute ulterior.
Odată ce înțelegem că o dispoziție relevantă din punct de vedere normativ a unei directive se
poate manifesta într‑un raport orizontal într‑un mod sau altul, energia autentică folosită pentru
argumentare este utilizată mai bine pentru a susține, în contextul și configurația speței, de ce o
dispoziție a unei directive nu ar trebui invocată împotriva unui particular. Însă acea discuție privește
așteptări legitime, drepturi dobândite, securitate și previzibilitate juridică sau orice alte drepturi sau
principii fundamentale. În acest mod, limitele stabilite inițial pentru interpretarea conformă, care,
[26]
A se vedea, de pildă, hotărârea din 4 iulie 2006, Adeneler, cauza C‑212/04, EU:C:2006:443, pct. 110 și 111. A se vedea
și hotărârile din 15 aprilie 2008, Impact, cauza C‑268/06, EU:C:2008:223, pct. 100 și 101; din 23 aprilie 2009, Angelidaki,
cauzele conexate C‑378/07‑C‑380/07, EU:C:2009:250, pct. 199; din 16 iulie 2009, Mono Car Styling, cauza C‑12/08,
EU:C:2009:466, pct. 61 și 63.
Sugerat chiar de Curte în cauze precum Pfeiffer, cit. supra, n. 19, în care o obligație de interpretare conformă, solidă și
[27]
vastă, a devenit în realitate alternativa la absența (re)confirmată a efectului direct orizontal al directivelor.
[28]
Hotărârea din 4 decembrie 1974, Van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133.
[29]
Hotărârea din 8 octombrie 1987, Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, EU:C:1987:431.
[30]
Tratați întotdeauna orice microfon ca un microfon deschis.

Michal BOBEK
la rândul său, poate fi invocată indiferent de tipul raporturilor și în legătură cu orice izvor de drept
al UE, devin adevărații gardieni și limitele reziduale ale (in)aplicabilității dreptului UE în raporturi
orizontale. A fost măcar puțin previzibil sau rezonabil pentru cealaltă parte să aștepte ca legea
aplicabilă să aibă respectivul conținut? Este legitim ca cealaltă parte să suporte o atare sarcină
sau obligație? În anumite situații, discuția explicită despre astfel de chestiuni și despre punerea în
balanță poate fi pur și simplu doar anunțată, fără tratarea lor explicită[31].
În sfârșit, toate cele expuse anterior constituie, cel puțin din punctul meu de vedere, o dezbatere
analitică și descriptivă privind starea reală a dreptului. Ea se abține de la orice declarații normative
cu privire la modul în care acel drept operează în mod corect, la logica sa ori la felul veșmintelor
pe care împăratul trebuia să le poarte în fapt.
Pentru a conchide cu o evaluare, este clar că „boala copilăriei” dreptului UE, calificată astfel
optimist cândva, nu s‑a vindecat cu timpul[32]. În schimb, în cazul efectului orizontal al directivelor,
ea s‑a transformat într‑o stare cronică a organismului adult. Sursa acelei stări nu se află în
alegerea inițială realizată în cursul anilor 1980 (absența efectului direct orizontal al directivelor),
ci în incapacitatea efectivă de a urma acea alegere, în ocolirea și subminarea ei constantă din
acel moment. Ținând cont de stadiul actual al jurisprudenței, poate părea oarecum paradoxal,
însă la o cercetare mai atentă este deplin justificat, ca motivele invocate încă de atunci pentru
respingerea efectului direct orizontal al directivelor, în particular securitatea juridică[33], să
pledeze în prezent pentru concluzia opusă: declararea clară că ulterior expirării termenului de
transpunere, dispozițiile suficient de clare, precise și necondiționate ale directivelor vor avea
efect direct orizontal.
În plan abstract, general, stare decisis este într‑adevăr o virtute judiciară. Ea se poate transforma
însă rapid într‑un viciu în situația în care se schimbă circumstanțele. Astăzi, are oare sens să tot
DOCTRINĂ
repetăm mecanic faptul că directivele nu dispun de efect direct orizontal, pentru ca apoi, printr‑un
[31]
De comparat cu eleganta limitare temporală introdusă de facto de Curte în hotărârea sa din 22 ianuarie 2019, Cresco
Investigation, C‑193/17, EU:C:2019:43, fără a o numi în mod explicit. După ce a concluzionat asupra existenței discriminării
pe motiv de religie, Curtea a confirmat că „respectarea principiului egalității nu poate fi asigurată decât acordându‑le
persoanelor din categoria defavorizată aceleași avantaje ca cele de care beneficiază persoanele din categoria privilegiată.
[...] [I]nstanța națională este ținută să înlăture orice dispoziție națională discriminatorie, fără a trebui să solicite sau să
aștepte eliminarea prealabilă a acesteia de către legiuitor și să aplice membrilor grupului defavorizat același regim ca
cel de care beneficiază persoanele din cealaltă categorie. Această obligație îi revine independent de existența, în dreptul
intern, a unor dispoziții care îi conferă competența să o facă” (Cresco Investigation, pct. 79‑80). Curtea a adăugat însă
apoi că, pentru a beneficia de același tratament, angajatul discriminat trebuie să fi notificat anterior angajatorul asupra
faptului că el dorea să fie tratat în același mod precum membrii grupului favorizat (pct. 86). Pe lângă faptul că toate
acestea ar fi constituit un aspect de drept național și nu de dreptul UE, din perspectiva normei anterioare, contestate,
foarte puțini angajați, în realitate aproape niciunul, nu notificaseră însă angajatorul în trecut (deoarece regula nu era
aplicabilă clar angajaților). În sens practic, toate acestea înseamnă că interzicerea discriminării pe motiv de religie are
efect direct orizontal, însă niciun angajat în afara reclamantului însuși nu se poate întemeia pe aceasta pentru a obține
plăți pentru discriminarea trecută, chiar și pentru acelea care, în temeiul dreptului național, nu sunt prescrise, putând fi
obținute. Astfel, dispoziția în cauză are efect direct orizontal, însă nu oferă niciun remediu pentru discriminarea trecută.
Ubi ius, ibi (non est) remedium?
P. Pescatore, The Doctrine of “Direct Effect”: An Infant Disease of Community Law, în European Law Review, vol. 8,
[32]
1983, p. 155.
[33]
A se vedea concluziile avocatului general Gordon Slynn din 18 septembrie 1985 în Marshall, 152/84, EU:C:1986:84,
la pp. 734‑735. Pentru Curte însă, chestiunea a părut a fi mai curând una de repartizare a competențelor între Uniune și
statele membre – a se vedea în particular hotărârea din 14 iulie 1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, pct. 24, cu
clarificarea „estoppel” ex‑post pentru efect direct vertical adăugată la pct. 22.
adevărat labirint de excepții, să ajungem deseori la rezultatul opus în esență, cu diferența că

foarte puține persoane vor putea prezice drumul pe care, într‑o anumită speță, șoarecele îl poate
parcurge prin acel labirint? Va avea efect direct orizontal o dispoziție a cartei care se întâmplă să
aibă exact același conținut precum directiva? Va fi oare transformată în „stat membru” cealaltă
parte în sensul dreptului UE? Va apărea un nou principiu de drept al UE, care se va materializa
spontan într‑o anumită cauză? Va cădea un contract privat victimă colaterală a incapacității
statului membru de a notifica sau de a decide ceva? Sau se va afirma că instanța națională nu ar
trebui să fie prea evazivă și limitată în abordarea sa privind interpretarea conformă, sfătuind‑o
mai curând pe larg asupra modului în care să interpreteze cel mai bine dreptul național pentru
a ajunge la același rezultat?[34]
Pentru toate aceste motive, în trecut am aderat la apelurile[35] că ar fi mult mai recomandabil
ca, în starea actuală a jurisprudenței astfel prezentată în această succintă contribuție, Curtea să
declare pur și simplu că, ulterior expirării termenului lor de transpunere, directivele au efect direct
orizontal[36]. Aceasta nu este doar în interesul previzibilității drepturilor și obligațiilor particularilor.
Dintr‑o perspectivă sistemică, se ridică în egală măsură aspectul costurilor considerabile de
tranzacție pentru practicienii în drept de la nivel național pentru a înțelege complexitatea
jurisprudenței, care pot conduce la evaziunea efectivă și la delegitimarea dreptului UE în ochii
respectivilor practicieni. Este adevărat că adesea motivele pentru nemulțumirile exprimate de
judecători naționali în legătură cu dreptul UE („Încerc să evit dreptul UE dacă pot, întrucât el
este atât de complicat și nu îl înțeleg”) nu sunt imputabile în niciun fel dreptului UE însuși.
Ele pot fi rezultatul volumului excesiv de muncă antrenând imposibilitatea de a citi pe larg, iar
nu ocazional, lucruri noi, într‑adevăr o chestiune de simplă comoditate. În cazul particular al
efectului orizontal al directivelor, nu mi‑aș contrazice însă prea deschis prietenii mei docți din
sistemele judiciare naționale cu privire la „complexitatea excesivă” arătată. Ca o regulă empirică:
dacă există un domeniu al dreptului, în care cineva este obligat să cheltuie mai mult timp pentru
aspecte preliminare, precum organizarea dreptului aplicabil sau a elementelor de admisibilitate,
decât ulterior pentru fondul cauzei, este sigur să concluzionăm că este ceva structural greșit în
privința acelui domeniu al dreptului.
Revine în mod tradițional instanței naționale să interpreteze dreptul național. Cu toate acestea, și din perspectiva
[34]
îndrumării practice cerute de instanțele naționale cu privire la sfera și limitele interpretării conforme, Curtea oferă în
mod ocazional îndrumări destul de detaliate asupra modului în care instanța de trimitere ar putea interpreta dreptul
național – cf. în această privință hotărârea din 24 iunie 2019, Poplawski II, C‑573/17, EU:C:2019:530, pct. 80‑108.
[35]
Concluziile din 25 iulie 2018, Cresco Investigation, C‑193/17, EU:C:2018:614, pct. 145.
Condițiile efectului direct al unei norme (suficient de clară, precisă și necondiționată) vor rămâne în mod firesc aceleași,
[36]
iar răspunderea statului va acționa întotdeauna ca ultimă plasă de siguranță pentru organizarea cererilor ulterioare
pentru despăgubiri. S‑ar putea sugera chiar că, referitor la cel din urmă principiu, cel al răspunderii statului, în raporturi
de drept privat, sarcina efectivă pentru tragerea la răspundere a statului membru pentru netranspunerea unei directive ar
putea fi alocată mai rezonabil: în cauze în materii precum litigii cu consumatorii sau litigii de muncă, societățile, trase la
răspundere, care ar trebui în cele din urmă să suporte costurile potențiale ale netranspunerii, ar putea cere apoi statului
membru compensarea banilor pe care i‑au plătit. S‑ar putea suspecta că astfel de actori s‑ar afla într‑o situație mai bună
pentru a obține despăgubiri comparativ cu nenumărații particulari, persoane fizice.

Wouter P.J. WILS
Regulamentul nr. 1/2003:

O evaluare după douăzeci de ani*
Wouter P.J. WILS**
ABSTRACT
Regulation 1/2003 brought about a radical change in the way in which the EU
antitrust prohibitions contained in Articles 101 and 102 TFEU are enforced.
The previous enforcement regime, under Regulation 17, which dated from 1962,
was characterised by a centralised notification and authorisation system for
Article 101(3) TFEU. Regulation 1/2003 abolished this system and replaced it by
a system of ex post enforcement. The objectives of this reform were to allow the
European Commission to become more active in the pursuit of serious infringements
of Articles 101 and 102 TFEU, as well as to decentralise enforcement to the Member
States’ competition authorities and to the national courts, while maintaining
EU‑wide consistency.
This paper provides an overview of the genesis of Regulation 1/2003, its

objectives, and its main results, as apparent twenty years later. It finds that the
decentralisation to the national competition authorities, cooperating with the
DOCTRINĂ
European Commission and each other in the European Competition Network, has
been a major success, beyond expectations. On the other hand, the prediction
that the reform would lead to a significant increase in the number of prohibition
decisions adopted by the European Commission has turned out to be too optimistic.
Ten possible explanations for this lack of increase in the number of prohibition
decisions are tentatively examined. Taking together the figures for the European
Commission and the national competition authorities, however, there can be no
doubt that Regulation 1/2003 has led to a spectacular increase in the enforcement
of Articles 101 and 102 TFEU, and that Regulation 1/2003 has thus been a great
success.
*
Articolul, purtând titlul „Regulation 1/2003: An Assessment After Twenty Years”, a fost scris pentru conferința „20 Years
of Regulation 1/2003” organizată de „Mannheim Centre for Competition and Innovation”, la 11 noiembrie 2022, și a fost
publicat inițial în World Competition, vol. 46, 2023, pp. 3‑36, fiind accesibil și la http://ssrn.com/author=456087; articolul
se republică cu acordul autorului său, căruia colegiul de redacție al R.R.D.E. îi mulțumește. [Traducere de C.M. Banu.]
**
Consilier juridic, Serviciul juridic, Comisia Europeană; profesor invitat, King’s College, Londra; fost consilier‑auditor
pentru proceduri în domeniul concurenței, Comisia Europeană. Sunt îndatorat următoarelor persoane: Céline Gauer,
Heike Schweitzer, Thomas Deisenhofer, Maria Jaspers, Fernando Castillo de la Torre, Lorenzo Ruocco și Sophia Stephanou
pentru comentariile lor utile asupra unui proiect al textului. Acest articol se întemeiază pe un articol anterior, „Ten Years
of Regulation 1/2003 – A Retrospective”, în Journal of European Competition Law & Practice, 2013, p. 293, publicat și în
Concurrences, nr. 4‑2013, precum și în Neue Zeitschrift für Kartellrecht, nr. 1‑2014 [traducere în limba română: Zece ani
de aplicare a Regulamentului nr. 1/2003 – O retrospectivă, în R.R.D.E. nr. 3/2013, pp. 63‑76; n.tr.]. Toate opiniile exprimate
în articolul de față sunt strict personale și nu ar trebui interpretate a reflecta punctul de vedere al Comisiei Europene sau
al oricărei persoane menționate anterior. Comentarii sunt binevenite la Wouter.Wils@ec.europa.eu
Keywords: Regulation 1/2003, Regulation 17, European Competition Network,

national competition authorities, national courts, European Commission
REZUMAT
Regulamentul nr. 1/2003 a produs o modificare radicală a modului în care sunt

executate interdicțiile UE în materia antitrust cuprinse la art. 101 și 102 TFUE.
Regimul anterior, precizat de Regulamentul nr. 17, care data din 1962, se caracteriza
printr‑un sistem centralizat de notificare și autorizare privind art. 101 alin. (3)
TFUE. Regulamentul nr. 1/2003 a abolit acest sistem și l‑a înlocuit cu un sistem
descentralizat de executare ex post. Această reformă a urmărit să permită Comisiei
Europene să devină mai activă în urmărirea încălcărilor grave ale art. 101 și 102
TFUE și să descentralizeze executarea către autoritățile de concurență și instanțele
naționale ale statelor membre, păstrând coerența la nivelul UE.
Articolul de față prezintă pe scurt geneza Regulamentului nr. 1/2003, obiectivele sale
și principalele sale rezultate după douăzeci de ani. El constată că descentralizarea către
autoritățile naționale de concurență, cooperarea celor din urmă cu Comisia Euro
peană și între ele, în cadrul Rețelei europene de concurență, au constituit un succes
major, peste așteptări. Pe de o parte, predicția că reforma va conduce la o creștere
semnificativă a deciziilor de interzicere adoptate de Comisia Europeană s‑a dovedit
prea optimistă. Sunt examinate, cu titlu provizoriu, zece posibile explicații ale faptului
că numărul deciziilor de interzicere nu a crescut. Cumulând valorile numerice ale
Comisiei Europene și ale autorităților naționale de concurență, este totuși neîndoielnic
faptul că Regulamentul nr. 1/2003 a condus la o creștere spectaculoasă a executării
art. 101 și 102 TFUE și că Regulamentul nr. 1/2003 a fost astfel un mare succes.
Cuvinte‑cheie: Regulamentul nr. 1/2003, Regulamentul nr. 17, rețeaua europeană

de concurență, autorități naționale de concurență, instanțe judecătorești naționale,
Comisia Europeană
I. Introducere
Regulamentul nr. 1/2003[1] a produs o modificare radicală a modului în care sunt executate
interdicțiile UE în materia antitrust cuprinse în art. 101 și 102 TFUE. Regimul anterior, precizat de
Regulamentul nr. 17[2], care data din 1962, se caracteriza printr‑un sistem centralizat de notificare
[1]
Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență
prevăzute la articolele 81 și 82 din tratat, JO L 1, 2003, p. 1 [Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167, rectificare în Ediție specială, 08/
vol. 4, p. 269]. Art. 81 și 82 din Tratatul CE au devenit (fără vreo modificare) art. 101 și 102 TFUE. În articolul de față vom
face referire în mod sistematic la numerotarea și numele actuale. Pentru o analiză detaliată a Regulamentului nr. 1/2003, în
comparație cu regimul anterior, a se vedea lucrarea mea – Community Report, în D. Cahill și J.D. Cooke (ed.), The Modernisation
of EU Competition Law Enforcement in the EU – FIDE 2004 National Reports (Cambridge, 2004), pp. 661‑736, cartea mea
Principles of European Antitrust Enforcement (Hart, 2005), precum și K. Dekeyser, C. Gauer, J. Laitenberger, N. Wahl, W. Wils
și L. Prete (ed.), Regulation 1/2003 and EU Antitrust Enforcement – A Systematic Guide (Wolters Kluwer, 2022).
Regulamentul nr. 17 al Consiliului [Primul regulament de punere în aplicare a articolelor 85 și 86 din tratat], JO 13,
[2]
1962, p. 204, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 3.

Wouter P.J. WILS
și autorizare privind art. 101 alin. (3) TFUE. Regulamentul nr. 1/2003 a abolit acest sistem și l‑a
înlocuit cu un sistem descentralizat de executare ex post, în care Comisia Europeană și autoritățile
de concurență ale statelor membre ale UE („autoritățile naționale de concurență”), care împreună
formează rețeaua europeană de concurență, urmăresc încălcările art. 101 și 102 TFUE.
Articolul de față expune geneza Regulamentului nr. 1/2003, obiectivele sale și principalele sale
rezultate, astfel cum au devenit vizibile douăzeci de ani mai târziu.
Regulamentul nr. 1/2003 a fost adoptat de Consiliul Uniunii Europene la 16 decembrie 2002.
El poartă numărul 1/2003 întrucât a fost primul regulament publicat în Jurnalul Oficial al
Uniunii Europene în 2003, la 4 ianuarie 2003. Potrivit art. 45, el a intrat în vigoare în a 20‑a zi
de la publicare, însă a fost aplicat doar de la 1 mai 2004[3]. Deși conferința de astăzi coincide
îndeaproape cu a douăzecea aniversare a adoptării Regulamentului nr. 1/2003, la sfârșitul
lunii aprilie 2024 se vor împlini douăzeci de ani de experiență în aplicarea Regulamentului
nr. 1/2003. Pe de altă parte, o bună parte din reflecția aflată la baza Regulamentului nr. 1/2003
datează deja de 25 ani. Într‑adevăr, precum se va preciza mai jos, principalele idei subiacente
Regulamentului nr. 1/2003 au fost concepute în interiorul Comisiei Europene, încă din 1997[4].
II. Geneza
A. Grupul pentru modernizare
Începuturile Regulamentului nr. 1/2003 datează din ianuarie 1997, atunci când, la inițiativa și sub
președinția lui Gianfranco Rocca, la acea vreme director general adjunct al Direcției Generale
Concurență a Comisiei Europene, un grup de aproximativ 12 funcționari ai Comisiei Europene au
DOCTRINĂ
început să se întâlnească în ceea ce a fost denumit „Grupul pentru modernizare” (sau mai degrabă
„groupe de modernisation”, de vreme ce totul s‑a desfășurat în limba franceză)[5].
Punctul de pornire al reflecțiilor Grupului pentru modernizare a fost faptul că normele de

procedură pentru aplicarea art. 101 și 102 TFUE fuseseră instituite în 1962 prin Regulamentul
nr. 17, regulament care de atunci nu fusese niciodată revizuit, în timp ce UE suferise schimbări
substanțiale și s‑ar transforma și mai mult drept consecință a prevăzutei aderări a 10 țări central
și est‑europene, ceea ce ar spori în mod semnificativ volumul de lucru al Direcției Generale pentru
Concurență a Comisiei.
La examinarea celui mai adecvat tip de norme de procedură în acest nou context, Grupul pentru
modernizare a ajuns repede la ideea necesității de abandonare a sistemului centralizat de notificare
și autorizare privind art. 101 alin. (3) TFUE, astfel instituit prin Regulamentul nr. 17, și de înlocuire a
lui printr‑un sistem de exceptare direct aplicabil. Alegerea între aceste două sisteme de executare
fusese deja mult dezbătută la momentul redactării dispozițiilor tratatului în anii 1950, precum și
Această din urmă dată este, de asemenea, data la care numărul statelor membre ale UE a crescut de la 15 la 25. Această
[3]
împrejurare nu este o coincidență; perspectiva acestei extinderi a fost, într‑adevăr, principalul impuls pentru începerea, în
1997, a lucrărilor Comisiei Europene la noi norme de executare a art. 101 și 102 TFUE; a se vedea infra, textul ce însoțește n. 5.
[4]
A se vedea textul ce însoțește n. 5‑7, infra.
A se vedea pentru detalii S. Norberg, Making Virtue out of Necessity and at Same Time Strengthening European
[5]
Competition Law Enforcement – How the White Paper on Modernisation Reform came about, în M. Monti, Prinz N. von
und zu Lichtenstein, B. Vesterdorf, J. Westbrook și L. Wildhaber (ed.), Economic Law and Justice in Times of Globalisation –
Festschrift for Carl Baudenbacher (Nomos, 2007), p. 523.
la momentul adoptării Regulamentului nr. 17, la începutul anilor 1960. În vremea aceea, Germania
susținuse un sistem de notificare și autorizare, în timp ce Franța se pronunțase în favoarea unui
sistem de exceptare direct aplicabil. În tratat, chestiunea a fost lăsată deschisă. În propunerea sa,
care a devenit Regulamentul nr. 17, Comisia a optat pentru un sistem centralizat de notificare și
autorizare, iar ulterior Consiliul, prin Regulamentul nr. 17, a aprobat această alegere. Analiza între
prinsă de Grupul pentru modernizare în 1997 a fost aceea că, în condițiile existente în 1962, Comisia
și Consiliul realizaseră alegerea corectă, însă că, dată fiind evoluția ulterioară a UE și a politicii
concurenței în UE, devenise preferabil în acel moment un sistem de exceptare direct aplicabil[6].
Obținând acordul lui Karel Van Miert, membrul Comisiei Europene responsabil la acel moment
de politica concurenței, Grupul pentru modernizare a început apoi lucrul la modalitățile de
trecere spre un sistem de exceptare direct aplicabil și a examinat, articol cu articol, întregul
Regulament nr. 17, în scopul identificării oricărei alte posibile modificări sau ameliorări. După
doi ani și aproximativ cincizeci de reuniuni care au durat jumătate de zi sau o zi întreagă, a fost
produs un proiect de carte albă care prezenta reformele propuse[7].
B. Cartea albă privind modernizarea, propunerea legislativă și compromisul final
În 1999, Comisia Europeană a adoptat și publicat Cartea albă privind modernizarea[8]. Ea a susținut
încetarea sistemului de notificare și autorizare și înlocuirea sa printr‑un sistem de executare
ex post, care să permită Comisiei să își centreze acțiunea asupra combaterii celor mai grave
încălcări ale concurenței și care să acorde un rol mai mare autorităților naționale de concurență și
instanțelor naționale. Ea a propus și consolidarea puterilor de investigație ale Comisiei Europene.
Publicarea Cărții albe privind modernizarea a constituit o surpriză completă. Într‑adevăr,

activitatea desfășurată de Grupul pentru modernizare pe parcursul celor doi ani anteriori fusese
în mod deliberat păstrată secretă, chiar și în interiorul Comisiei Europene[9]. Părerea generală de
la acea vreme, atât în interiorul, cât și în exteriorul Comisiei Europene, era aceea că, temându‑se
că va pierde puterile substanțiale care îi fuseseră acordate de Consiliu în 1962, Comisia nu ar
propune niciodată înlocuirea Regulamentului nr. 17[10]. Deși ocazional sistemul de notificare fusese
criticat de anumiți autori, nimeni nu prezentase un argument susținut pentru abolirea sa[11].
[6]
Pentru detalii a se vedea S. Norberg, n. 5 supra, și G. Marenco, Does the Legal Exception System Require an Amendment of
the Treaty?, în C.D. Ehlermann și I. Atanasiu, European Competition Law Annual 2000: The Modernisation of EC Antitrust
Policy (Hart, 2001), p. 145, precum și, pentru o analiză sistematică a rațiunii pentru care sistemul de notificare avea sens
în 1962, însă nu și în prezent, publicațiile mele Notification, Clearance and Exemption in EC Competition Law: An Economic
Analysis, în ELR, vol. 24, 1999, p. 139; The Modernisation of the Enforcement of Articles 81 and 82 EC: A Legal and Economic
Analysis of the Commission’s Proposal for a New Council Regulation Replacing Regulation No 17, în B. Hawk (ed.), Annual
Proceedings of the Fordham Corporate Law Institute 2000 (Juris, 2001), p. 313; The Optimal Enforcement of EC Antitrust
Law (Kluwer, 2002), capitolele 5 și 6, și Principles of European Antitrust Enforcement, n. 1 supra, secțiunea 1.1.3.
[7]
A se vedea pentru detalii S. Norberg, n. 5 supra.
[8]
Cartea albă privind modernizarea normelor care pun în aplicare articolele 85 și 86 din Tratatul CE, JO 1999, C 132, p. 1.
[9]
A se vedea pentru detalii S. Norberg, n. 5 supra.
A se vedea C.D. Ehlermann, The Modernization of EC Antitrust Policy: A Legal and Cultural Revolution, în CML Rev,
[10]
vol. 37, 2000, p. 537.

A se vedea, de exemplu, articolul foarte influent la acel moment al lui B.E. Hawk, System Failure: Vertical Restraints
[11]
and EC Competition Law, în CML Rev, vol. 32, 1995, p. 973, care, la p. 984, critica sistemul de notificare, însă care, în lista
posibilelor soluții de la pp. 986‑988, nu includea abolirea sa printr‑o revizuire a Regulamentului nr. 17; a se vedea discutarea
sistemului de notificare în Cartea verde a Comisiei privind restricțiile verticale în politica CE a concurenței, COM(96)721,
precum și reacțiile la această carte verde, rezumate în Comunicarea Comisiei privind aplicarea normelor de concurență ale
Comunității la restricțiile verticale („Continuare a Cărții verzi privind restricțiile verticale”), JO 1998, C 365, p. 3.

Wouter P.J. WILS
Odată cu dispariția treptată a surprizei inițiale, cele mai multe reacții la cartea albă au fost
(foarte) pozitive[12], înregistrându‑se o excepție și o rezervă.
Singura excepție a fost Germania, unde în special anumiți profesori foarte respectați s‑au opus
puternic abolirii sistemului de notificare; cei mai mulți aparțineau unei generații mai vechi și
astfel era mult mai probabil să își amintească discuțiile din anii 1950 și începutul anilor 1960,
în care argumentele germane în favoarea unui sistem de notificare și autorizare convinseseră în
cele din urmă Comisia și Consiliul la momentul Regulamentului nr. 17[13]. În plus, în 1998 (fără
a avea cunoștință despre activitățile întreprinse la acel moment de Grupul pentru modernizare
din interiorul Comisiei Europene), Bundeskartellamt propusese descentralizarea sistemului de
notificare și autorizare, prin împărțirea în consecință a activităților între Comisia Europeană și
autoritățile naționale de concurență[14].
Unica rezervă privea reacția sectorului de profil și a Parlamentului European, care au exprimat
temerea că descentralizarea aplicării dreptului UE al concurenței ar conduce la o renaționalizare
a politicii de concurență.
Această din urmă preocupare explică principala adăugire, în comparație cu cartea albă, inclusă
de Comisia Europeană în propunerea legislativă prezentată în 2000 Consiliului[15]. Art. 3 din
propunerea de regulament excludea aplicarea dreptului național al concurenței în privința tuturor
acordurilor sau practicilor concertate în înțelesul art. 101 TFUE și tuturor exploatărilor în mod
abuziv a unei poziții dominante în înțelesul art. 102 TFUE care aducea atingere schimburilor între
statele membre, asigurând astfel aplicabilitatea unică a dreptului UE. În schimb, această din urmă
propunere a generat opoziția semnificativă a unui număr de state membre și s‑a dovedit cel mai
disputat punct în deliberările din Consiliu. Compromisul identificat în cele din urmă și consacrat
la art. 3 din Regulamentul nr. 1/2003 obligă autoritățile naționale de concurență și instanțele
DOCTRINĂ
naționale, atunci când aplică dreptul național al concurenței acordurilor sau practicilor care intră
în domeniul de aplicare a art. 101 sau 102 TFUE, să aplice și dreptul UE[16]. El dispune și că aplicarea
dreptului național al concurenței nu poate conduce la interzicerea acordurilor sau practicilor
concertate care afectează schimburile între state membre și care nu sunt interzise în temeiul art. 101
TFUE, ci lasă statelor membre libertatea de a aplica pe teritoriul lor legislația națională care este
mai strictă decât art. 102 TFUE în privința interzicerii conduitei unilaterale[17].
Un alt aspect disputat în deliberările din Consiliu a privit repartizarea rolurilor între Comisia
Europeană și autoritățile naționale de concurență, precum și funcționarea rețelei europene
de concurență. Anumite autorități naționale de concurență, în special Bundeskartellamt,
A se vedea, de exemplu, B. Hawk, EU ‘modernisation’: a latter‑day Reformation, în Global Competition Review (august/
[12]
septembrie 1999), p. 12.

A se vedea, de exemplu, E.‑J. Mestmäcker, The EC Commission’s Modernization of Competition Policy: a Challenge to the
[13]
Community’s Constitutional Order, în European Business Organization Law Review, vol. 1, 2000, 401.
[14]
A se vedea cartea albă, n. 8 supra, nota de subsol 48.
Propunere de regulament al Consiliului privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele
[15]
81 și 82 din tratat, COM(2000)582.

[16]
A se vedea și hotărârea Curții de Justiție din 14 februarie 2012 în cauza C‑17/10, Toshiba, EU:C:2012:72, pct. 83.
A se vedea Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu – Raport privind funcționarea Regulamentului
[17]
nr. 1/2003, COM(2009)206, capitolul 4; documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește Raportul privind
funcționarea Regulamentului nr. 1/2003, SEC(2009)574, secțiunea 4.4; și I. Kokkoris, A Gap in the Enforcement of Article 82
(British Institute of International and Comparative Law, 2009).
autoritatea națională cu cea mai prestigioasă tradiție în executarea dreptului concurenței, s‑au
temut că, în noul sistem, Comisia ar beneficia de un rol prea important. Această chestiune a
fost soluționată prin adoptarea declarației comune a Consiliului și Comisiei privind funcționarea
rețelei autorităților de concurență, inclusă în procesul‑verbal al Consiliului la momentul
adoptării Regulamentului nr. 1/2003[18]. Principiile stabilite în această declarație comună au fost
concretizate ulterior în Comunicarea Comisiei privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților
de concurență[19], care a fost convenită cu toate autoritățile naționale de concurență.
III. Obiective
Cartea albă privind modernizarea[20], expunerea de motive ce însoțește propunerea legislativă[21] și
considerentele Regulamentului nr. 1/2003 accentuează două obiective: executarea intensificată
de către Comisia Europeană și descentralizarea executării către autorități și instanțe naționale,
cu păstrarea coerenței interpretării art. 101 și 102 TFUE la nivelul UE.
A. Executarea intensificată de către Comisia Europeană
Cel dintâi obiectiv a fost cel de a permite Comisiei Europene să devină mai activă în urmărirea
încălcărilor grave ale art. 101 și 102 TFUE[22].
La data cărții albe, Comisia Europeană gestiona anual între 150 și 200 de cazuri notificate prin
scrisori de conformitate[23]. Pentru executarea eficace a art. 101 și 102 TFUE ea cheltuia astfel
resurse substanțiale pentru cazuri cu valoare redusă sau chiar fără valoare. Abolirea sistemului de
notificare ar permite Comisiei redirecționarea acestor resurse pentru combaterea încălcărilor mai
grave ale art. 101 și 102 TFUE[24]. Cartea albă a previzionat că astfel „este de așteptat creșterea
substanțială a numărului deciziilor individuale de interzicere”[25].
Intensificarea executării de Comisia Europeană a fost însoțită de consolidarea competențelor ei

de investigație[26] și de încurajarea victimelor încălcărilor normelor antitrust să abordeze Comisia
în calitate de reclamanți, în particular prin instituirea unui termen de patru luni la sfârșitul căruia
Comisia urma să informeze reclamantul cu privire la acțiunea pe care preconiza să o adopte în
privința reclamației[27].
[18]
Documentul Consiliului 15435/02 ADD 1 din 10 decembrie 2002, la adresa http://register.consilium.europa.eu; a
se vedea hotărârea Tribunalului din 8 martie 2007 în cauza T‑339/04, France Télécom/Comisia, EU:T:2007:80, pct. 85,
și concluziile avocatului general Mazak din 16 decembrie 2010 în cauza C‑360/09, Pfleiderer, EU:C:2010:782, pct. 26.
[19]
JO 2004, C 101, p. 43, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 111.
[20]
N. 8 supra.
[21]
N. 15 supra.
[22]
Cartea albă, n. 8 supra, par. 10, 13 și 42.
[23]
Cartea albă, n. 8 supra, par. 34.
[24]
Considerentul (3) al Regulamentului nr. 1/2003.
[25]
Cartea albă, n. 8 supra, par. 87.
Cartea albă, n. 8 supra, par. 109‑116 și 124‑126, și considerentele (25), (26) și (29) și art. 19‑21 și 23 alin. (1) din
[26]
Regulamentul nr. 1/2003.

[27]
Cartea albă, n. 8 supra, par. 120, și Comunicarea Comisiei privind examinarea de către Comisie a plângerilor depuse
în temeiul articolelor 81 și 82 din Tratatul CE, JO 2004, C 101, p. 65, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 133.

Wouter P.J. WILS
B. Descentralizarea executării, cu păstrarea coerenței interpretării, la nivelul UE
Al doilea obiectiv a fost sporirea descentralizării aplicării art. 101 și 102 TFUE de către autoritățile
de concurență ale statelor membre și instanțele naționale, ceea ce presupunea un rol sporit al
autorităților de concurență și instanțelor naționale în aplicarea normelor antitrust ale UE[28].
În această privință, Regulamentul nr. 1/2003 nu a abolit doar monopolul aplicării art. 101
alin. (3) TFUE deținut de Comisia Europeană. De asemenea, el a obligat toate statele membre
să desemneze autorități naționale de competență abilitate să aplice art. 101 și 102 TFUE[29] și a
obligat atât autoritățile naționale de competență, cât și instanțele naționale să aplice art. 101 și
102 TFUE ori de câte ori aplică dreptul național al concurenței unor înțelegeri sau practici aflate
în interiorul domeniului de aplicare al art. 101 și 102 TFUE[30].
Totodată, această descentralizare nu a urmărit să conducă la aplicarea neuniformă a dreptului

antitrust al UE[31].
În această privință, Comisia Europeană urma să continue să adopte exceptări pe categorii

și să elaboreze comunicări și orientări privind aplicarea art. 101 și 102 TFUE[32]. A fost creată
Rețeaua europeană de concurență, care a reunit Comisia Europeană și autoritățile naționale de
concurență, pentru a le face să aplice în strânsă cooperare art. 101 și 102 TFUE[33]. Au fost stabilite
înțelegeri în vederea cooperării între instanțele naționale și Comisia Europeană[34].
IV. Rezultate
A. Autoritățile naționale de concurență și rețeaua europeană de concurență

DOCTRINĂ
La douăzeci ani de la adoptarea Regulamentului nr. 1/2003, este neîndoielnic faptul că, în privința
autorităților naționale de concurență și a funcționării rețelei europene de concurență, noul sistem
de executare a constituit un succes major, dincolo de așteptări.
De la începutul aplicării Regulamentului nr. 1/2003, la 1 mai 2004, până la 31 decembrie 2021,
autoritățile naționale de concurență au informat Comisia Europeană și autoritățile naționale de
concurență omoloage cu privire la 2515 investigații întreprinse în temeiul art. 101 și 102 TFUE,
precum și asupra deciziilor finale preconizate care dispuneau încetarea încălcărilor, impuneau
amenzi sau acceptau angajamente în 1336 cazuri[35].
[28]
Cartea albă, n. 8 supra, par. 46, 91 și 99, și considerentele (6) și (7) ale Regulamentului nr. 1/2003.
[29]
Art. 35 alin. (1) și art. 5 din Regulamentul nr. 1/2003.
[30]
Art. 3 din Regulamentul nr. 1/2003 și textul însoțit de n. 15‑17 supra.
[31]
Cartea albă, n. 8 supra, par. 42, 47 și 83, și considerentele (17) și (21) ale Regulamentului nr. 1/2003.
[32]
Cartea albă, n. 8 supra, par. 84‑86.
Considerentul (15) și art. 11‑14 din Regulamentul nr. 1/2003 și Comunicarea Comisiei privind cooperarea în cadrul
[33]
rețelei autorităților de concurență, JO 2004, C 101, p. 43, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 111.
[34]
Considerentul (21) și art. 15 din Regulamentul nr. 1/2003 și Comunicarea Comisiei privind cooperarea dintre Comisie
și instanțele statelor membre ale Uniunii Europene în aplicarea articolelor 81 și 82 din Tratatul CE, JO 2004, C 101, p. 54,
Ediție specială, 08/vol. 4, p. 122.
Am preluat aceste statistici de pe pagina Comisiei Europene, https://competition‑policy.ec.europa.eu/
[35]
european‑competition‑network/statistics_en
În cursul aceleiași perioade, Comisia Europeană a informat rețeaua asupra a 429 investigații
proprii și a adoptat 137 de proiecte de decizii finale[36].
În plan cantitativ, autoritățile naționale de concurență au devenit astfel principalele autorități

de executare a art. 101 și 102 TFUE, adoptând 90% din totalul deciziilor. Dat fiind că, în temeiul
Regulamentului nr. 17, numărul cazurilor în care autoritățile naționale de concurență aplicau
art. 101 și 102 TFUE era neglijabil, aceasta înseamnă că numărul global al deciziilor care dispun
încetarea încălcărilor art. 101 sau 102 TFUE, care impun amenzi sau acceptă angajamente a
crescut în mod substanțial.
Lista de mai jos indică pentru fiecare stat membru, în ordine descrescătoare, numărul deciziilor
finale preconizate transmise, în perioada dintre 1 mai 2004 și 31 decembrie 2021, de către
autoritățile naționale de concurență, în temeiul art. 11 alin. (4) din Regulamentul nr. 1/2003,
precum și numărul deciziilor finale adoptate de Comisia Europeană în aceeași perioadă[37]:
Italia.............................................................. 178
Franța.............................................................. 173
Spania.............................................................. 140
Comisia Europeană.............................................................. 137
Germania.............................................................. 128
România.............................................................. 67 (de la aderarea la UE, la 1 ianuarie 2007)
Danemarca.............................................................. 66
Grecia.............................................................. 61
Țările de Jos.............................................................. 61
Ungaria.............................................................. 54
Regatul Unit.............................................................. 49 (până la 31 decembrie 2020)
Austria.............................................................. 47
Portugalia.............................................................. 46
Slovacia.............................................................. 33
Slovenia.............................................................. 31
Suedia.............................................................. 28
Cehia.............................................................. 27
Belgia.............................................................. 26
Polonia.............................................................. 25
Finlanda.............................................................. 22
Lituania.............................................................. 20
Cipru.............................................................. 13
Bulgaria ............................................................. 8 (de la aderarea la UE, la 1 ianuarie 2007)
Letonia.............................................................. 8
Luxemburg.............................................................. 8
Irlanda.............................................................. 5
Croația ............................................................. 4 (de la aderarea la UE, la 1 iulie 2013)
Estonia.............................................................. 4
Malta.............................................................. 4
[36]
Potrivit acelorași statistici, n. 35 supra.
[37]
Potrivit acelorași statistici, n. 35 supra.

Wouter P.J. WILS
Lista relevă faptul că autoritățile naționale de concurență cu cel mai mare randament adoptă
aproximativ la fel de multe decizii precum Comisia Europeană. Ea mai arată că, în general,
autoritățile de concurență ale statelor membre mai mari adoptă cel mai mare număr de decizii, cu
excepțiile notabile ale Poloniei și Regatului Unit (care a rămas obligată de Regulamentul nr. 1/2003
până la 31 decembrie 2020, sfârșitul perioadei de tranziție pentru retragerea sa din UE)[38].
Diferențele între statele membre relevă, de asemenea, potențialul unor creșteri suplimentare, de
vreme ce autoritățile naționale de concurență își sporesc în timp randamentul[39].
Funcționarea rețelei europene de concurență a constituit un succes evident. În general, împărțirea

activității între diferitele autorități de concurență a fost lipsită de probleme, iar în esență
mecanismele de cooperare și coordonare precizate în Regulamentul nr. 1/2003 au funcționat
bine. Aplicarea Regulamentului nr. 1/2003 a generat și un grad semnificativ de convergență
voluntară a legislației statelor membre, precum și a procedurilor și competențelor de sancționare
ale autorităților naționale de concurență, convergență susținută de activitatea politică în rețeaua
europeană de concurență[40].
Acest proces de convergență a fost accelerat prin Directiva (UE) 2019/1, deseori menționată drept
„Directiva REC+”[41]. Directiva, adoptată de Parlamentul European și de Consiliu la sfârșitul anului
2018, stabilește anumite norme prin intermediul cărora se asigură faptul că autoritățile naționale de
concurență dispun de garanțiile de independență, de resurse și competențe în materia aplicării legii
și a impunerii de amenzi care le sunt necesare pentru a putea aplica în mod eficace art. 101 și 102
TFUE[42]. Ea armonizează într‑o mare măsură competențele de investigație, de decizie și de impunere
de amenzi ale autorităților naționale de concurență, aliniindu‑le în mare măsură competențelor de
care dispune Comisia Europeană în temeiul Regulamentului nr. 1/2003[43]. Ea conține și dispoziții
DOCTRINĂ
Guvernul britanic a recunoscut că numărul redus al deciziilor constituia o problemă: a se vedea Department for Business
[38]
Innovation & Skills (BIS), A Competition Regime for Growth: A Consultation on Options for Reform (martie 2011), par. 5.6.
Într‑adevăr, prin statisticile sale, Rețeaua europeană de concurență creează un termen de comparație care poate
[39]
ghida statele membre și autoritățile naționale de concurență cu rezultate mai slabe să adopte măsuri în vederea creșterii
randamentului lor; a se vedea BIS, n. 38 supra.
[40]
A se vedea Raport privind funcționarea Regulamentului nr. 1/2003, n. 17, supra, capitolul 5; documentul de lucru al
serviciilor Comisiei, n. 17, supra, capitolul 5; 10th Anniversary of Regulation 1/2003: Convergence and Cooperation in the ECN,
ECN Brief 05/2011, la http://ec.europa.eu/competition/ecn/brief/05_2011/brief_05_2011.pdf, pp. 5‑6; ECN Working Group
Cooperation Issues and Due Process, Investigative Powers Report, Decision‑Making Powers Report (31 octombrie 2012), la
https://competition‑policy.ec.europa.eu/european‑competition‑network/documents_en; L. Idot, Regards sur le reglement
n° 1/2003, în Etudes a la mémoire de Fernand‑Charles Jeantet (Lexis Nexis 2010), 193; C. Lemaire și J. Gestalter, The Silent
Revolution Beyond Regulation 1/2003, în Global Competition Policy, octombrie 2008, nr. 2; și B. Lasserre, Effective Enforcement
of Competition Rules in Europe: The Leading Role of the European Competition Network, în Studienvereinigung Kartellrecht,
Kartellrecht in Theorie und Praxis: Festschrift für Cornelis Canenbley zum 70. Geburtstag (Beck, 2012), p. 307, și M. Snoep și
J. Steenbergen, The Growing Powers of National Competition Authorities, în K. Dekeyser, C. Gauer, J. Laitenberger, N. Wahl,
W. Wils și L. Prete (ed.), Regulation 1/2003 and EU Antitrust Enforcement – A Systematic Guide (Wolters Kluwer, 2022).
Directiva (UE) 2019/1 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2018 privind oferirea de mijloace
[41]
autorităților de concurență din statele membre astfel încât să fie mai eficace în aplicarea legii și privind garantarea
funcționării corespunzătoare a pieței interne, JO 2019, L11, p. 3 („Directiva REC+”). Cu privire la directivă și la antecedentele
sale, a se vedea E. Arsenidou, J. Capiau, A. Sinclair și J. Stanciute, Cooperation Within the ECN and Strengthening of National
Competition Authorities, în E. Rousseva (ed.), EU Antitrust procedure (Oxford, 2020), p. 689, și articolul meu The European
Commission’s “ECN+” Proposal for a Directive to empower the competition authorities of the Member States to be more
effective enforcers, în Concurrences, nr. 4‑2017, p. 60, și la adresa http://ssrn.com/author=456087
[42]
Art. 1 alin. (1) din Directiva 2019/1, n. 41 supra.
[43]
Art. 6‑23 din Directiva 2019/1, n. 41 supra.
privind asistența reciprocă între autoritățile naționale de concurență și privind funcționarea Rețelei
europene de concurență, adăugate dispozițiilor cuprinse în Regulamentul nr. 1/2003[44]. Statele
membre au fost obligate să își adapteze legislațiile lor naționale pentru a se conforma directivei
începând cu 4 februarie 2021[45].
B. Instanțele naționale
Ar trebui distinse trei roluri diferite ale instanțelor naționale[46]:
În primul rând, în anumite state membre, autoritatea națională de concurență nu adoptă decizii
care constată încălcări ale art. 101 sau 102 TFUE și prin care se impun amenzi, ci sesizează o
instanță națională cu cauza, cea care acționează ca autoritate de decizie în primă instanță[47].
Atunci când adoptă decizii care constată încălcări ale art. 101 sau 102 TFUE și/sau care impun
amenzi, aceste instanțe naționale acționează astfel ca autorități naționale de concurență[48], iar
deciziile lor sunt incluse în statisticile menționate anterior care privesc deciziile autorităților
naționale de concurență[49].
În al doilea rând, în toate statele membre, deciziile autorităților naționale de concurență pot
fi atacate sau împotriva lor se poate introduce o acțiune în contencios în fața unei instanțe
(superioare), care statuează ca instanță de casație. Evident, cu cât sunt adoptate mai multe
decizii de către autoritățile naționale de concurență, cu atât mai multe acțiuni pot fi introduse
la aceste instanțe de casație. Probabil în privința acestui al doilea rol Regulamentul nr. 1/2003 a
avut cel mai mare impact asupra instanțelor naționale.
În al treilea rând, instanțele naționale sunt sesizate cu litigii între particulari în care pot fi aplicate
art. 101 și 102 TFUE. Impactul Regulamentului nr. 1/2003 asupra aplicării art. 101 și 102 TFUE în
litigii între particulari a fost cel așteptat.
Precum s‑a precizat în Cartea albă privind modernizarea[50], în temeiul Regulamentului nr. 17,
sistemul de notificare și competența exclusivă a Comisiei Europene de a aplica art. 101 alin. (3)
TFUE au constituit un obstacol pentru executarea art. 101 TFUE de instanțele naționale.
Prima consecință a trecerii la un sistem de exceptare direct aplicabil privește domeniul litigiilor
contractuale, în care art. 101 TFUE poate fi utilizat ca apărare pentru a evita răspunderea
contractuală. Regulamentul nr. 1/2003 a pus capăt fenomenului acordurilor care intrau în domeniul
art. 101 alin. (1) TFUE și care îndeplineau condițiile art. 101 alin. (3) TFUE, dar care nu erau vizate de
o exceptare pe categorii, fiind inopozabile pur și simplu pentru că nu fuseseră notificate Comisiei
Europene. În toate situațiile în care, într‑un litigiu contractual în fața unei instanțe naționale, pârâtul
[44]
Art. 24‑28 și art. 10 alin. (2), art. 11 alin. (1) ultima frază și art. 33 din Directiva 2019/1, n. 41 supra.
[45]
Art. 34 din Directiva 2019/1, n. 41 supra.
A se vedea Comunicarea Comisiei privind cooperarea între Comisie și instanțele statelor membre ale UE în aplicarea
[46]
articolelor 81 și 82 CE, JO 2004, C 101, p. 4, par. 2, documentul de lucru al serviciilor Comisiei, n. 17, supra, par. 269,
precum și Decision‑Making Powers Report, n. 40 supra, secțiunea 2.3.
[47]
Decision‑Making Powers Report, n. 40 supra, secțiunea 2.3.
[48]
A se vedea art. 35 din Regulamentul nr. 1/2003, și Principles of European Antitrust Enforcement, n. 1 supra, secțiunea 1.2.10.
[49]
A se vedea textul ce însoțește n. 35‑37 supra.
[50]
N. 8 supra, par. 99‑100.

Wouter P.J. WILS
invocă art. 101 alin. (2) TFUE, reclamantul se poate întemeia în prezent în mod deplin pe art. 101
alin. (3) TFUE, iar instanța națională se poate pronunța asupra acestei chestiuni[51].
În privința utilizării art. 101 TFUE ca instrument de atac, în acțiuni în încetarea unei încălcări ori
în despăgubire, introduse la instanțele naționale de victime ale înțelegerilor anticoncurențiale,
abolirea competenței exclusive a Comisiei Europene de aplicare a art. 101 alin. (3) TFUE a avut și
un efect benefic, prin aceea că nu mai este posibil, în special în cauze care vizează încetarea unei
încălcări, ca, prin notificarea acordului către Comisia Europeană, pârâții să întârzie procedura
instanței naționale.
Pe lângă această modificare, care doar a aliniat situația juridică a art. 101 TFUE la situația
existentă deja în temeiul Regulamentului nr. 17 în privința art. 102 TFUE, Regulamentul nr. 1/2003
nu conținea nicio măsură de încurajare a introducerii de acțiuni la instanțele naționale care să
urmărească încetarea încălcării ori despăgubiri pentru încălcarea art. 101 sau 102 TFUE.
Independent de Regulamentul nr. 1/2003, în 2005, Comisia Europeană a publicat o Carte verde
privind acțiunile în despăgubire pentru încălcarea regulilor UE în materia concurenței[52], în care
expus spre dezbatere măsuri de încurajare a acțiunilor private în despăgubire ca instrument de
descurajare[53], inspirate din concepția SUA a executării pe cale privată a dreptului concurenței[54].
Reacțiile la cartea verde au fost majoritar negative, iar această situație a condus la o schimbare
de direcție: în 2008, Comisia a publicat o Carte albă privind acțiunile în despăgubire pentru
încălcarea normelor UE în materia concurenței[55], care nu s‑a mai centrat asupra descurajării
și executării pe cale privată, ci mai curând pe dreptul victimelor de a obține despăgubiri pentru
prejudiciul suferit drept consecință a încălcărilor dreptului concurenței[56].
A se vedea pentru detalii The Modernisation of the Enforcement of Articles 81 and 82 EC: A Legal and Economic Analysis
[51]
DOCTRINĂ
of the Commission’s Proposal for a New Council Regulation Replacing Regulation No 17, n. 6 supra, la pp. 352‑353, și
Principles of European Antitrust Enforcement, n. 1, supra, secțiunea 1.1.4.1.
COM(2005)672 din 19 decembrie 2005; a se vedea și D. Waelbroeck și D. Slater, The Commission’s Green Paper on
[52]
Private Enforcement: “Americanization” of EC Competition Law Enforcement?, în C.‑D. Ehlermann și I. Atanasiu (ed.),
European Competition Law Annual 2006: Enforcement of Prohibition of Cartels (Hart Publishing, 2007), p. 425.
Ibidem, p. 3: „executarea publică și practică a normelor de concurență [...] urmărește aceleași obiective: să descurajeze
[53]
practicile anticoncurențiale [...]”; a se vedea și comentariul directorului general pentru concurență, de la acea vreme, al
Comisiei Europene la masa rotundă organizată de OCDE privind remediile private în februarie 2006 (i.e. la scurt timp
ulterior publicării Cărții verzi din 2005): „despăgubirea victimelor nu ar trebui considerată ca scop în sine, ci ca parte a unei
strategii globale de consolidare a descurajării”, OCDE, Private Remedies, DAF/COMP(2006)34 din 11 ianuarie 2008, la p. 271.
[54]
A se vedea, în general, articolul meu Should Private Antitrust Enforcement Be Encouraged in Europe?, în World
Competition, vol. 26, 2003, p. 473; Principles of European Antitrust Enforcement, n. 1 supra, capitolul 4; W. Möschel,
Should Private Enforcement of Competition Law Be Strengthened?, în D. Schmidtchen, M. Albert și S. Voigt, The More
Economic Approach to European Competition Law – Conferences on New Political Economy 24 (Mohr Siebeck, 2007),
p. 101, și Global Competition Litigation Review, vol. 6, 2013, 1; P. Nebbia, Damages actions for the infringement of EC
competition law: compensation or deterrence?, în ELR, 2008, 23; K.S. Bernard, Private Antitrust Litigation in the European
Union – Why Does the EC Want to Embrace What the US Federal Trade Commission is Trying to Avoid?, în Global Competition
Law Review, vol. 3, 2010, p. 69; și concluziile avocatului general Jääskinen din 7 februarie 2013 în cauza C‑536/11, Donau
Chemie, EU:C:2013:67, pct. 48.
COM(2008)165 din 2 aprilie 2008; a se vedea și F.W. Bulst, Of Arms and Armour – The European Commission’s White
[55]
Paper on Damages Actions for Breach of EC Antitrust Law, în Bucerius Law Journal, 2008, p. 81.
[56]
Într‑adevăr, Cartea albă din 2008 precizează, la p. 3, că „[p]rincipalul obiectiv [...] este de a ameliora condițiile
juridice privind exercitarea de către persoanele prejudiciate a dreptului garantat de tratat la măsuri reparatorii pentru
toate prejudiciile suferite ca urmare a încălcării normelor antitrust ale CE. Prin urmare, principiul director absolut este
despăgubirea integrală. [...]. În perspectiva de a asigura respectarea articolelor 81 și 82, un alt principiu director important
În acord cu Cartea albă din 2008 și ulterior propunerii legislative prezentate de Comisia
Europeană în 2013[57], Parlamentul European și Consiliul au adoptat Directiva 2014/104/UE
în noiembrie 2014[58]. Această directivă prevede anumite norme pentru a asigura că victimele
încălcării legislației în materia concurenței își pot exercita în mod efectiv dreptul la despăgubiri
integrale de la autorii încălcării pentru prejudiciul suferit[59]. Ea include și anumite dispoziții privind
garantarea executării pe cale publică și în particular utilizarea clemenței în cadrul executării
publice[60], prin protejarea de divulgare a declarațiilor de clemență și propunerilor de încheiere
a unei tranzacții și utilizarea în acțiuni în despăgubire și prin limitarea răspunderii în solidar a
beneficiarilor de imunitate la cumpărătorii sau furnizorii săi direcți și indirecți[61]. Statele membre
au fost obligate să își adapteze legislațiile lor naționale pentru a se conforma directivei până la
27 decembrie 2016[62].
Efectul principal, urmărit și probabil, al Directivei 2014/104 asupra practicii executării pe cale
privată este creșterea numărului acțiunilor subsecvente în despăgubire (pur compensatorii).
Legiuitorul nu a urmărit creșterea semnificativă a frecvenței acțiunilor independente în
despăgubire și este foarte puțin probabil ca ea să rezulte din directivă[63].
al politicii Comisiei este de a apăra aplicarea eficientă a normelor concurenței de către Comisie și autoritățile naționale din
domeniul concurenței”. Comisia Europeană s‑a întors astfel la concepția clasică, consacrată, a rolurilor diferite ale acțiunilor
de executare publice și private în despăgubire, nu doar în materia concurenței, dar, mai general, în drept, stabilită de John
Locke în 1690 în al său Second Treatise on Civil Government [Al doilea tratat despre guvernământul civil], capitolul II; a se
vedea pentru detalii articolul meu The Relationship between Public Antitrust Enforcement and Private Actions for Damages,
în World Competition, vol. 32, 2009, p. 3. Ulterior hotărârii sale din 20 septembrie 2001, Courage și Crehan, C‑453/99,
EU:C:2001:465, pct. 27, Curtea de Justiție a UE a continuat totuși să se refere la efectul disuasiv ca obiectiv de natură să
justifice acțiunile private în despăgubire; a se vedea hotărârile din 6 octombrie 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800,
pct. 35, și din 11 noiembrie 2021, Stichting Cratel Compensation și Equilib Netherlands, C‑819/19, EU:C:2021:904, pct. 50.
[57]
Comisia Europeană, Propunere de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind anumite norme care
guvernează acțiunile în despăgubire în temeiul dreptului național în cazul încălcărilor dispozițiilor dreptului concurenței
al statelor membre și al Uniunii Europene, COM(2013)404 din 11 iunie 2013.
Directiva 2014/104/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 noiembrie 2014 privind anumite norme care
[58]
guvernează acțiunile în despăgubire în temeiul dreptului intern în cazul încălcărilor dispozițiilor legislației în materie de
concurență a statelor membre și a Uniunii Europene, JO 2014, L349, p. 1. Printre multele comentarii ale acestei directive,
a se vedea în particular P. Van Nuffel, Institutional Report – Private enforcement of EU competition law, Congresul XXVII
al FIDE (Budapesta, 18‑21 mai 2016); H. Schweitzer, Die neue Richtlinie für wettbewerbsrechtliche Schadenersatzklage,
în Neue Zeitschrift für Kartellrecht, 2014, p. 335; P. Roth, Too much or too little? The EU initiatives to promote private
redress, în Antitrust between EU law and National law / Antitrust fra diritto Nazionale e diritto dell’Unione Europea
(Bruylant, 2015) 51; F. Wagner‑von Papp, Access to Evidence and Leniency Materials (18 februarie 2016), la http://ssrn.
com/abstract=2733973; F.G. Wilman, The End of the Absence? The Growing Body of EU Legislation on Private Enforcement
and the Main Remedies it Provides for, în CML Rev, vol. 53, 2016, p. 887; precum și articolul meu Private Enforcement of
EU Antitrust Law and its Relationship with Public Enforcement: Past, Present and Future, în World Competition, vol. 40,
2017, p. 3, și la http://ssrn.com/author=456087 [traducere în limba română: Aplicarea privată a dreptului UE în domeniul
concurenței și raportul său cu aplicarea publică: trecut, prezent și viitor, în R.R.D.E. nr. 1/2017, pp. 27‑65; n.tr.].
[59]
Art. 1 alin. (1) din Directiva 2014/14/UE, n. 57 supra.
A se vedea, în general, articolul meu The Use of Leniency in EU Cartel Enforcement: An Assessment After Twenty Years,
[60]
în World Competition, vol. 39, 2016, p. 327, și la http://ssrn.com/author=456087 [traducere în limba română: Utilizarea
clemenței în contextul executării normelor Uniunii Europene în materia cartelurilor: o evaluare după douăzeci de ani, în
R.R.D.E. nr. 4/2016, pp. 21‑67; n.tr.].
Considerentele (26), (27) și (38) și art. 1 alin. (2), art. 6 alin. (6), art. 7 alin. (1) și art. 11 alin. (4) și (5) din Directiva
[61]
2014/14/UE, n. 57 supra.
[62]
Art. 21 din Directiva 2014/14/UE, n. 57 supra.
A se vedea P. Van Nuffel, n. 57 supra, la p. 239, și R. Roth, n. 57 supra, la p. 52; a se vedea și textul însoțit de n. 52‑56
[63]
supra. Textul directivei nu distinge totuși între acțiunile în despăgubire, subsecvente sau independente, ci se aplică

Wouter P.J. WILS
Într‑o anumită măsură, efectul preconizat al Directivei 2014/104 pare a se fi concretizat deja
înainte ca directiva să devină aplicabilă, la 27 decembrie 2016. Într‑adevăr, se pare că deja
începând cu 2005, în mai multe state membre, s‑a înregistrat o creștere notabilă a numărului
acțiunilor subsecvente în despăgubire [64]. Această creștere poate fi parțial efectul sporirii
sensibilizării drept consecință a (discuțiilor care au însoțit) Cartea verde a Comisiei Europene din
2005, Cartea albă din 2008 și propunerea legislativă din 2013[65].
Într‑adevăr, deja în ultimii ani înainte ca Directiva 2014/104/UE să devină aplicabilă, în

Germania, Țările de Jos și Regatul Unit, practic fiecare decizie de încălcare, adoptată de Comisia
Europeană sau de autoritatea națională de concurență, părea a fi declanșat acțiuni subsecvente în
despăgubire[66]. Directiva a facilitat extinderea acestei evoluții către alte state membre ale UE[67].
În particular, decizia Comisiei Europene în cazul privind cartelul camioanelor[68] pare a fi dat
naștere unor acțiuni subsecvente în despăgubire în multe state membre, rezultând și în cereri
de pronunțare a unor hotărâri preliminare de Curtea de Justiție a UE, provenind din mai multe
state membre[69].
C. Comisia Europeană
În mare măsură, impactul Regulamentului nr. 1/2003 asupra activității Comisiei Europene a fost
cel așteptat.
Comisia Europeană a profitat de competențele sporite de investigare și de sancționare obținute

prin Regulamentul nr. 1/2003, precum posibilitatea sporită de a adresa întrebări orale în cursul
inspecțiilor, posibilitatea de a aplica sigilii [70], posibilitatea de a inspecta reședințe private,
DOCTRINĂ
ambelor; a se vedea concluziile avocatului general Pitruzzella din 8 septembrie 2022, Repsol Comercial de Productos
Petroliferos, C‑25/21, EU:C:2022:659, pct. 44.
A se vedea B. Rodger, Competition Law Comparative Private Enforcement and Collective Redress across the EU (Wolters
[64]
Kluwer, 2014).
A se vedea textul însoțit de n. 52‑57 supra. În parte, creșterea poate fi o consecință a inițiativelor legislative de la
[65]
nivel național, dintre care unele au reflectat concurența între jurisdicții pentru atragerea întreprinderilor; a se vedea C.‑D.
Ehlermann, Foreword, în A.P. Komninos, EC Private Antitrust Enforcement – Decentralised Application of EC Competition
Law by National Courts (Hart Publishing, 2008), la p. x.
A se vedea P.C. Müller‑Graf, General Report – Private enforcement of EU competition law, Congresul al XXVII‑lea al
[66]
FIDE (Budapesta, 18‑21 mai 2016), la p. 94.

A se vedea Comisia Europeană, Raportul din 14 decembrie 2020 privind implementarea Directivei 2014/14/UE,
[67]
SWD(2020)338, la pp. 3‑4.

Rezumatul Deciziei Comisiei din 19 iulie 2016 referitoare la o procedură inițiată în temeiul articolului 101 TFUE și al
[68]
articolului 53 din Acordul privind SEE (Cazul AT.39824 – Camioane), JO 2017, C 108, p. 6.
[69]
A se vedea, printre altele, hotărârile din 29 iulie 2019, Tibor‑Trans, C‑451/18, EU:C:2019:635 (cerere adresată de către o
instanță maghiară), din 6 octombrie 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800 (cerere adresată de către o instanță spaniolă)
și din 1 august 2022, Daimler, C‑588/20, EU:C:202:607 (cerere din partea unei instanțe germane).
A se vedea deciziile Comisiei din 30 ianuarie 2008 în cazul COMP/39.326, E.ON Energie, JO 2008, C 240, p. 6, și din
[70]
24 mai 2011 în cazul COMP/39.796, Suez Environnement – rupere de sigilii, JO 2011, C 251, p. 4; hotărârile Tribunalului
din 15 decembrie 2010 în cauza T‑14/08, E.ON Energie/Comisia, EU:T:2010:516, și Curții de Justiție din 22 noiembrie 2012
în cauza C‑89/11 P, E.ON Energie/Comisia, EU:C:2012:738; și A. Riley, Seal Breaking: Practical Compliance Lessons from
Recent Cases, în Journal of European Competition Law & Practice, vol. 3, 2012, p. 141.
sancțiuni sporite pentru obstrucționarea investigațiilor[71] și creșterea nivelului penalităților cu

titlu cominatoriu pentru nerespectarea deciziilor[72].
Comisia Europeană a recurs și la stabilirea de priorități pentru acțiunea sa [73]. În raportul său
anual privind politica în materia concurenței din 2005, ea a publicat o listă a criteriilor generale
de prioritate[74].
În privința numărului deciziilor adoptate de Comisia Europeană, Cartea albă privind modernizarea
prevestise faptul că, ulterior abolirii sistemului de notificare, „[era] de așteptat ca numărul
deciziilor individuale de interzicere să crească în mod semnificativ”[75].
O examinare a cifrelor arată că această predicție a fost foarte optimistă.
Anexa A de mai jos contabilizează, pentru anii 2005‑2021 (cei 17 ani compleți de aplicare a
Regulamentului nr. 1/2003 pentru care există cifre la momentul scrierii articolului), deciziile
adoptate de Comisia Europeană. Primele patru coloane privesc decizii de interzicere stricto sensu,
și anume decizii care constată o încălcare a art. 101 sau 102 TFUE, care dispun încetarea sa și/sau
impun amenzi [art. 7 și 23 alin. (2) din Regulamentul nr. 1/2003]. Acestea sunt grupate în patru
categorii: decizii privind carteluri adoptate ulterior unei proceduri normale (prin care nu se încheie
tranzacții)[76], decizii privind carteluri adoptate ulterior procedurii de încheiere a unei tranzacții[77],
decizii privind încălcări, altele decât carteluri, urmând procedura normală (fără cooperare), și
decizii privind încălcări, altele decât carteluri, în cazuri în care întreprinderile investigate au
A se vedea decizia Comisiei din 28 martie 2012 în cazul COMP/39.793, EPH și alții, JO 2012, C 316, p. 8, precum și
[71]
n. 70 supra.
A se vedea deciziile Comisiei din 12 iulie 2006 și din 27 februarie 2008 în cazul COMP/37.792, Microsoft, JO 2008,
[72]
C 138, p. 10, și JO 2009, C 166, p. 20, și hotărârea Tribunalului din 27 iunie 2012 în cauza T‑167/08, Microsoft/Comisia,
EU:T:2012:323.
[73]
A se vedea, în general, articolul meu Discretion and Prioritisation in Public Antitrust Enforcement, in Particular EU
Antitrust Enforcement, în World Competition, vol. 34, 2011, p. 353, și la http://ssrn.com/author=456078 [traducere
în limba română: Puterea de apreciere și stabilirea priorităților în executarea publică a normelor antitrust, în special în
executarea normelor UE în domeniul controlului practicilor restrictive, R.R.D.E. nr. 2/2012, pp. 57‑83; n.tr.].
SEC(2006)761, iunie 2006, la pp. 26‑27. A se vedea și Comunicarea Comisiei privind tratarea de Comisie a plângerilor
[74]
în temeiul articolelor 81 și 72 din Tratatul CE, JO 2004, C 101, p. 65, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 133.
[75]
Cartea albă, n. 8, supra, par. 87, și textul însoțit de n. 22‑27 supra.
Art. 2 pct. 14 din Directiva 2014/104/UE definește „cartelul” drept „o înțelegere sau o practică concertată între doi sau
[76]
mai mulți concurenți care urmărește coordonarea comportamentului concurențial al acestora pe piață sau influențarea
parametrilor relevanți ai concurenței prin practici care includ, printre altele, fixarea sau coordonarea prețurilor de achiziție
sau de vânzare sau a altor condiții comerciale, inclusiv în legătură cu drepturile de proprietate intelectuală, alocarea
cotelor de producție sau de vânzare, împărțirea piețelor și a clienților, inclusiv manipularea procedurilor de cerere de
oferte, restricționări ale importurilor sau exporturilor sau acțiuni anticoncurențiale împotriva altor concurenți”.
[77]
Cu privire la procedura de încheiere a unei tranzacții în legătură cu un cartel, a se vedea art. 10a din Regulamentul
nr. 773/2004, introdus prin Regulamentul (CE) nr. 622/2008 al Comisiei din 30 iunie 2008 de modificare a Regulamentului
(CE) nr. 773/2004 în ceea ce privește desfășurarea procedurii de tranzacționare în cazurile privind cartelurile, JO 2008, L
171, p. 3; Comunicarea Comisiei privind desfășurarea procedurilor de tranzacție în vederea adoptării de decizii în temeiul
articolelor 7 și 23 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului în cazurile privind cartelurile, JO 2008, C 167, p. 1,
amendată prin Comunicarea Comisiei – Modificări aduse Comunicării Comisiei privind desfășurarea procedurilor de
tranzacție în vederea adoptării de decizii în temeiul articolelor 7 și 23 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului în
cazurile privind cartelurile, JO 2015, C 256, p. 2; și articolul meu The Use of Settlements in Public Antitrust Enforcement:
Objectives and Principles, în World Competition, vol. 31, 2008, p. 335, și la http://ssrn.com/author=456078

Wouter P.J. WILS
admis încălcarea și au convenit să urmeze o procedură simplificată (cu cooperare) [78]. A cincea
coloană enumeră deciziile adoptate potrivit art. 9 din Regulamentul nr. 1/2003, prin care Comisia
Europeană face obligatorii angajamentele oferite de întreprinderile vizate de investigații în
schimbul unei decizii de interzicere (decizii privind angajamente)[79].
Anexa B de mai jos contabilizează în sens asemănător, pentru ultimii 17 ani de aplicare a
Regulamentului nr. 17, și anume 1988‑2004[80], decizii de interzicere adoptate de Comisia
Europeană. Cea dintâi coloană enumeră deciziile de interzicere privind carteluri și a doua coloană,
pe cele privind încălcări ale normelor antitrust, altele decât carteluri. Nu s‑a realizat o distincție
în funcție de împrejurarea dacă a fost urmată o procedură de tranzacționare privind cartelul sau
dacă a avut loc cooperarea, dat fiind că procedura de cooperare în privința cartelurilor a fost
introdusă în 2008, iar practica de cooperare în proceduri antitrust, altele decât cartelul, a demarat
doar în 2016[81]. A treia coloană enumeră deciziile de atestare negativă sau de exceptare în cazuri
notificate (decizii oficiale, în opoziție cu scrisori de conformitate[82]). Deciziile marcate cu asterisc
conțin angajamente oferite de întreprinderile care au adresat notificări, ceea ce face aceste decizii
comparabile cu decizii privind angajamente potrivit art. 9 din Regulamentul nr. 1/2003[83].
Pentru evitarea înscrierii de două ori, nu sunt incluse în statistici deciziile anulate pentru motive
procedurale de instanțele UE și adoptate ulterior încă o dată[84]. Tot pentru a evita înscrierea
de două ori, următoarele decizii multiple au fost înregistrate o singură dată: atunci când o
investigație unică este închisă prin adoptarea a mai mult de o decizie (de pildă, întrucât anumite
părți la o investigație privind un cartel optează pentru procedura de tranzacționare, pe când o
decizie normală, ce nu presupune o tranzacție, este adoptată pentru celelalte părți, sau deoarece
pentru o jumătate a investigației este atinsă timpuriu o tranzacție sau un angajament, pe când
jumătatea cealaltă a investigației este închisă printr‑o decizie ulterioară de interzicere sau de
acceptare a unor angajamente). Aceasta explică, de exemplu, în rândul corespunzător anului
DOCTRINĂ
2021 în anexa A, că deciziile care nu au încheiat o tranzacție în privința cartelului în cazul privind
legumele conservate, respectiv în cazul Forex sunt menționate ca jumătăți de decizii, întrucât,
în fiecare dintre aceste cazuri, o primă decizie de tranzacționare fusese deja adoptată în 2019.
În sens asemănător, decizia de tranzacționare privind cartelul în cazul indicii de referință pentru
Cu privire la o atare cooperare în proceduri antitrust, altele decât cartelul, a se vedea Comisia Europeană, Fact Sheet –
[78]
Cooperation – FAQ (17 decembrie 2018), la https://ec.europa.eu/competition/publications/data/factsheet_guess.pdf

[79]
Referitor la decizii privind angajamente, a se vedea articolele mele Settlements of EU Antitrust Investigations:
Commitment Decisions under Article 9 of Regulation No. 1/2009, în World Competition, vol. 29, 2006, p. 345, The Use
of Settlements in Public Antitrust Enforcement: Objectives and Principles, în World Competition, vol. 31, 2008, p. 335,
și Ten Years of Commitment Decisions under Article 9 of Regulation 1/2003: Too Much of a Good Thing?, în Concurrences
nr. 3‑2015, toate și la http://ssrn.com/author=456078
Chiar dacă Regulamentul nr. 1/2003 a început să se aplice de la 1 mai 2004, pare adecvat să se considere întregul an
[80]
2004 mai reprezentativ pentru rezultatele privind deciziile adoptate în temeiul Regulamentului nr. 17 decât în temeiul
Regulamentului nr. 1/2003. Într‑adevăr, procedurile care au condus la decizii adoptate între 1 mai și 31 decembrie 2004
se desfășuraseră preponderent potrivit Regulamentului nr. 17.
A se vedea Rezumatul Deciziei Comisiei din 20 septembrie 2016 în Cazul AT.39759 – Împiedicarea accesului pe piață de
[81]
către ARA, JO 2016, C 432, p. 6; a se vedea pentru detalii C. Gauer și J. Lübking, Co‑operation with the European Commission
in antitrust cases: A new way paved by the ARA case, în Concurrences nr. 1‑2017, p. 81.
[82]
A se vedea textul însoțit de n. 23 supra.
[83]
N. 79 supra.
A se vedea articolul meu Re‑adoption by the European Commission of Cartel Decisions Annulled on Procedural Grounds
[84]
by the EU Courts, în Concurrences nr. 3‑2021, p. 63, și la http://ssrn.com/author=456087
etanol este menționată ca jumătate de decizie, deoarece ea a încheiat investigația doar în privința
uneia dintre cele trei părți suspectate de cartel, procedura urmându‑și cursul însă în privința
celorlalte două părți. Similar, în rândurile pentru anii 2010, 2014 și 2021, deciziile de acceptare a
angajamentelor în cazul Visa MIF sunt înregistrate fiecare ca o treime din decizie, deoarece cele
trei decizii fac parte dintr‑o unică investigație.
Adunând valorile numerice din anexa A, rezultă că, în 17 ani întregi de aplicare a Regulamentului
nr. 1/2003, Comisia Europeană a adoptat 121 1/2 de decizii de interzicere stricto sensu, ceea ce
înseamnă o medie de 7 decizii pe an. Adunând valorile din anexa B, rezultă că în ultimii 17 ani
de aplicare a Regulamentului nr. 17, au fost adoptate 130 decizii de interzicere, reprezentând o
medie de șapte și jumătate pe an. În locul unei „creșteri semnificative”, s‑a produs în fapt o ușoară
descreștere a numărului deciziilor de interzicere.
La cele 121 1/2 de decizii de interzicere trebuie adăugate 42 de decizii de acceptare a unor
angajamente, adoptate în perioada 2005‑2021, însă o comparație corectă ar impune luarea
în considerare a celor 47 de decizii de atestare negativă sau de exceptare cu angajamente din
perioada 1988‑2004. Adăugarea deciziilor privind angajamente nu modifică așadar constatarea
referitoare la o diminuare ușoară a randamentului executării.
Tabelul de mai jos examinează mai atent ultimii cinci ani întregi în privința cărora există valori
numerice la data scrierii articolului, 2017‑2021, în comparație cu o perioadă de cinci ani, cu
douăzeci de ani mai înainte, 1997‑2001[85].
Executarea în temeiul Regulamentului Executarea în temeiul Regulamentului nr. 17:

nr. 1/2003: perioada de cinci ani 2017‑2021 perioada de cinci ani 1997‑2001
5 + 1/2 decizii privind carteluri, fără tranzacționare
12 + 1/2 decizii de tranzacționare în privința
cartelurilor
= 18 decizii privind carteluri 18 decizii privind carteluri
9 + 1/2 decizii de interzicere, în privința unor
aspecte altele decât cartelurile, fără cooperare
11 + 1/2 decizii de interzicere, în privința unor
aspecte altele decât cartelurile, cu cooperare
= 21 decizii de interzicere, în privința unor aspecte 22 decizii de interzicere, în privința unor aspecte
altele decât cartelurile altele decât cartelurile
39 decizii de interzicere 40 decizii de interzicere
7 decizii privind angajamente 35 decizii de atestare negativă și de exceptare,
dintre care 11 decizii cu angajamente
La fel ca pentru întreaga perioadă de 17 ani din anexele A și B, tabelul de mai sus arată o diminuare
ușoară a numărului deciziilor de interzicere, comparativ cu rezultatele înregistrate de Comisia
Europeană în privința executării în temeiul Regulamentului nr. 17, cu douăzeci de ani mai înainte.
Nici adăugarea la comparație a deciziilor privind angajamente nu modifică respectiva concluzie.
Toate valorile numerice au fost preluate din anexele A și B. Numărul deciziilor privind angajamente în perioada
[85]
2017‑2021 a fost rotunjit la șapte decizii, de la șase plus o jumătate și o treime.

Wouter P.J. WILS
Ne confruntăm astfel cu o veritabilă enigmă: Care este motivul pentru care abolirea sistemului
de notificare, care urmărea să elibereze resurse și să permită Comisiei Europene să adopte un
număr semnificativ mai ridicat de decizii de interzicere, a condus, în fapt, la un număr oarecum
mai redus al deciziilor de interzicere?
Precum am menționat anterior, în temeiul Regulamentului nr. 17, Comisia trata anual între 150 și
200 cazuri notificate prin scrisori de conformitate[86]. În plus, o serie de cazuri notificate au fost
tratate prin decizii oficiale de atestare negativă și de exceptare fără angajamente. Din tabelul
de mai sus rezultă că au existat 24 de atari decizii în perioada de cinci ani 1997‑2001, ceea
ce reprezintă aproape cinci decizii în fiecare an[87]. Trebuie să fi fost într‑adevăr semnificative
economiile de resurse realizate prin aceea că nu mai trebuiau tratate toate aceste notificări.
În plus, tratarea multor cazuri poate reclama în fapt resurse mai puține în prezent decât acum
douăzeci de ani, dată fiind utilizarea procedurilor de clemență și respectiv de tranzacționare și
de cooperare[88]. Comisia Europeană a început să administreze programul de clemență pentru
carteluri încă din 1996, însă utilizarea clemenței în contextul executării normelor în privința
cartelurilor s‑a generalizat abia după câțiva ani[89]. În tabelul de mai sus, atunci când se compară
executarea pentru perioada de cinci ani 2017‑2021, în temeiul Regulamentului nr. 1/2003, cu
perioada de cinci ani 1997‑2001, potrivit Regulamentului nr. 17, numărul deciziilor privind carteluri
este de 18 pentru ambele perioade. Toate cele 18 decizii privind cartelurile din perioada 2017‑2021
au beneficiat de utilizarea deplină a clemenței, în timp ce de clemență au beneficiat doar unele
din cele din perioada1997‑2001[90]. Mai mult, precum s‑a indicat în tabelul de mai sus, două treimi
din deciziile privind cartelurile din perioada 2017‑2021 au profitat în plus de utilizarea procedurii
de tranzacționare referitoare la carteluri, printre cele 21 de decizii de interzicere în alte domenii
decât cartelul în perioada 2017‑2021 (cu una mai puțin decât în cursul perioadei 1997‑2001),
mai mult de jumătate beneficiind în mod asemănător de cooperarea întreprinderilor vizate de
DOCTRINĂ
investigații. Cazurile care au beneficiat de clemență, tranzacționare și/sau cooperare reclamă

resurse mai puține pentru a fi tratate, comparativ cu cazurile supuse procedurii complete[91].
Nu trebuie să răspund la această enigmă, care neîndoielnic impune un studiu amănunțit. Sunt
redate în continuare câteva gânduri inițiale, parțial speculative, cu privire la posibile explicații.
Prima explicație posibilă rezidă în diminuarea resurselor Comisiei Europene dedicate executării
art. 101 și 102 TFUE. Ceea ce nu s‑a produs totuși. Dimpotrivă, resursele au crescut[92].
[86]
Textul însoțit de n. 23 supra.
Echivalentul unor astfel de decizii în temeiul Regulamentului nr. 1/2003 ar fi deciziile de neîncălcare (de constatare a
[87]
inaplicabilității) potrivit art. 10 din Regulamentul nr. 1/2003, însă, de la intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1/2003
nu a fost adoptat nici măcar o singură decizie; a se vedea R. Whish, Reflections on Regulation 1/2003, declarations of
inapplicability and informal guidance, în Concurrences nr. 2‑2022, p. 2.
[88]
A se vedea articolele mele Leniency in Antitrust Enforcement: Theory and Practice, în World Competition, vol. 30, 2007,
p. 25, The Use of Leniency in EU Cartel Enforcement, supra, n. 60, și The Use of Settlements in Public Antitrust Enforcement:
Objectives and Principles, în World Competition, vol. 31, 2008, p. 335, toate și la http://ssrn.com/author=456078, și
K. Hüschelrath și U. Laitenberger, The settlement procedure in the European Commission’s cartel cases: an early evaluation,
în Journal of Antitrust Enforcement, vol. 5, 2017, p. 458.
[89]
A se vedea statisticile din articolul meu The Use of Leniency in EU Antitrust Enforcement, supra, n. 60.
[90]
A se vedea anexa articolului meu The Use of Leniency in EU Antitrust Enforcement, supra, n. 60.
[91]
N. 88 supra.
În interiorul Comisiei Europene, personalul dedicat executării art. 101 și 102 TFUE activează în Direcția Generală
[92]
pentru Concurență (care tratează în plus controlul concentrărilor și al ajutoarelor de stat) și în echipa pentru concurență
A doua explicație posibilă a absenței creșterii numărului deciziilor de interzicere este că, în loc să
cheltuie resursele eliberate recent pentru o activitate sporită de executare, Comisia Europeană
a continuat să cheltuie acele resurse oferind îndrumări informale întreprinderilor, continuând,
sub o altă formă, vechea practică a scrisorilor de conformitate. Confirmând posibilitatea
Comisiei Europene de a oferi încă îndrumare informală, considerentul (38) al Regulamentului
nr. 1/2003 a restrâns această posibilitate la cazuri care generează incertitudine reală întrucât
ele prezintă chestiuni noi sau nesoluționate referitoare la aplicarea. 101 și 102 TFUE. Această
abordare strictă a fost urmată și în Comunicarea inițială privind îndrumarea informală, publicată
în 2004[93]. În timp ce Comisia Europeană a oferit îndrumări informale în câteva cazuri[94], deși nu
în temeiul Comunicării privind îndrumarea informală, și a revizuit recent Comunicarea sa inițială
privind îndrumarea informală, extinzând definiția „chestiunilor noi sau nerezolvate”[95], această
activitate a rămas foarte redusă și nu poate explica așadar lipsa creșterii numărului deciziilor de
interzicere[96].
A treia posibilă explicație pentru absența creșterii numărului deciziilor de interzicere este că
probabil Comisia Europeană a cheltuit o parte substanțială a resurselor pentru misiunile
sale de coordonare potrivit Regulamentului nr. 1/2003, monitorizând executarea art. 101 și
102 TFUE de autoritățile naționale de concurență și de instanțele naționale. În raportul său
privind funcționarea Regulamentului nr. 1/2003, Comisia Europeană a indicat că Direcția sa
Generală pentru Concurență a dezvoltat o practică a transmiterii de observații (orale sau scrise)
autorităților naționale de concurență în multe cazuri[97].
A patra explicație posibilă este că, drept consecință a stabilirii priorităților, Comisia Europeană
poate gestiona într‑o măsură mai mare cazuri care sunt în mod inerent mai complexe și care,
astfel, consumă mai multe resurse[98].
a Serviciului juridic. Comparativ cu 20 de ani în urmă, numărul juriștilor din această echipă pentru concurență (care
gestionează și controlul concentrărilor) aproximativ s‑a dublat; a se vedea textul însoțit de n. 107‑109 infra. Dimensiunea
personalului Direcției Generale pentru Concurență, care se ocupă de executarea art. 101 și 102 TFUE, pare a fi urmat o
evoluție similară.
Comunicarea Comisiei privind îndrumările informale referitoare la problemele noi care apar în cazuri individuale cu
[93]
privire la articolele 81 și 82 din Tratatul CE (scrisori de îndrumare), JO 2004, C 101, p. 78, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 146.
În contextul izbucnirii coronavirusului, Comisia Europeană a emis două scrisori de conformitate; a se vedea https://
[94]
competition‑policy.ec.europa.eu/antitrust/coronavirus_en. În cazul privind emisiile auto, Comisia Europeană a oferit

producătorilor de automobile, în marja unei decizii de interzicere în privința unui cartel, îndrumări asupra aspectelor
cooperării lor care nu ridicau preocupări în planul concurenței; a se vedea comunicatul de presă IP/21/3581 din 8 iulie 2021.
A se vedea Comunicarea Comisiei privind îndrumările informale referitoare la chestiunile noi sau nerezolvate care apar
[95]
în cazuri individuale și sunt legate de articolele 101 și 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (scrisori de
îndrumare), JO 2022, C 381, p. 9, și comunicatul de presă IP/22/5887 din 3 octombrie 2022.
Precum am menționat deja la n. 87 supra, Comisia Europeană nu a adoptat nicio decizie formală care să constate
[96]
absența încălcării (de constatare a inaplicabilității) potrivit art. 10 of Regulamentului nr. 1/2003; a se vedea R. Whish,
Reflections on Regulation 1/2003, declarations of inapplicability and informal guidance, n. 87 supra.
[97]
Comunicare a Comisiei către Parlamentul European și Consiliu – Raport privind funcționarea Regulamentului
nr. 1/2003, COM(2009)206 din 29 aprilie 2009, par. 28, și documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește
Raportul privind funcționarea Regulamentului nr. 1/2003, SEC(2009)574 din 29 aprilie 2009, par. 257.
A se vedea textul însoțit de n. 73 și 74 supra. Și activitatea de stabilire a priorităților în sine consumă resurse; a se
[98]
vedea articolul meu Discretion and Prioritisation in Public Antitrust Enforcement, supra n. 73.

Wouter P.J. WILS
A cincea explicație posibilă rezidă în faptul că, drept consecință a așa‑numitei „abordări mai
economice”[99], sunt necesare mai multe resurse pentru a produce dovezi de ordin economic,
în scopul demonstrării prejudicierii consumatorilor, sau pentru a trata susținerile referitoare la
absența prejudicierii consumatorilor. Așa‑numita „abordare mai economică” a fost inițiată chiar
de Comisia Europeană[100]. Exemplul emblematic este decizia Intel din 2009, în care Comisia
Europeană a inclus o „analiză a concurentului la fel de eficient”, întinsă pe 150 de pagini, analiză
care nu era solicitată potrivit jurisprudenței instanțelor UE[101].
Într‑o anumită măsură, așa‑numita „abordare mai economică” a fost adoptată de atunci de
Curtea de Justiție a UE, devenind prin aceasta parte îndeosebi a interpretării obligatorii a art. 102
TFUE[102]. Așa‑numita „abordare mai economică” nu afectează însă toate tipurile de cauze în
domeniul antitrust. În particular, cauzele privind carteluri nu au fost afectate de această abordare.
A șasea explicație posibilă pentru absența creșterii numărului deciziilor de interzicere este
creșterea intensității controlului jurisdicțional exercitat de instanțele UE[103], ceea ce impune
Comisiei Europene să acorde o atenție mai mare tratării cazurilor sale și să consolideze motivarea
deciziilor sale, determinând‑o să cheltuie resurse și pentru readoptarea deciziilor anulate[104].
A șaptea explicație posibilă, aflată în strânsă legătură cu intensificarea controlului jurisdicțional,

se referă la creșterea de Comisia Europeană a nivelului controlului intern de calitate. Într‑adevăr,
în 2003, Comisia Europeană a creat funcția de economist‑șef în cadrul Direcției Generale pentru
Concurență[105] și a introdus practica grupurilor de evaluare inter pares în cazuri referitoare la
art. 102 TFUE și în anumite cazuri referitoare la art. 101 TFUE care nu privesc carteluri[106]. O funcție
A se vedea A.C. Witt, The More Economic Approach to EU Antitrust Law (Hart, 2016); articolul meu The Judgment of
[99]
the EU General Court in Intel and the So‑called ‘More Economic Approach’ to Abuse of Dominance, în World Competition,
vol. 37, 2014, p. 405, și la http://ssrn.com/author=456078; și discursul lui Sven Giegold, secretar de stat în Ministerul
DOCTRINĂ
Federal german al Afacerilor Economice, la „International Conference on Competition” (IKK), Berlin, 4 mai 2022, la
https://www.d‑kart.de/en/blog/2022/05/04/antitrust‑pendulum‑swinging‑back
[100]
N. 99 supra.
A se vedea Decizia C(2009)3726 final din 13 mai 2009 în cazul COMP/C‑3/37.990 – Intel; hotărârea din 12 iunie 2014,
[101]
Intel/Comisia Europeană, T‑286/09, EU:T:2014:547, și hotărârea din 26 ianuarie 2022, Intel/Comisia Europeană, T‑286/09
RENV, EU:T:2022:19; G. Monti, Rebates After the General Court’s 2022 Intel Judgment, în CML Rev, vol. 60, 2023, p. 107,
și articolul meu The Judgment of the EU General Court in Intel and the So‑called ‘More Economic Approach’ to Abuse of
Dominance, în World Competition, vol. 37, 2014, p. 405, și la http://ssrn.com/author=456078
A se vedea hotărârile din 6 septembrie 2017, Intel/Comisia Europeană, C‑413/14 P, EU:C:2017:632, și din 12 mai 2022,
[102]
ENEL, C‑377/20, EU:C:2022:379, și A. Witt, The European Court of Justice and the More Economic Approach – Is The Tide
Turning?, în Antitrust Bulletin, vol. 64, 2019, p. 172.
A se vedea M. Jaeger, The Standard of Review in Competition Cases Involving Complex Economic Assessments: Towards
[103]
the Marginalisation of the Marginal Review?, în Journal of European Competition Law & Practice, vol. 2, 2011, p. 295
[traducere în limba română: Standardul de control în cauze din domeniul concurenței care implică aprecieri economice
complexe: Spre o marginalizare a controlului marginal?, în R.R.D.C. nr. 1/2012, pp. 15‑43; n.tr.]; J.L. da Cruz Vilaça,
The intensity of judicial review in complex economic matters – recent competition law judgments of the Court of Justice of
the EU, în Journal of Antitrust Enforcement, vol. 6, 2018, p. 173; și interviul luat lui M. van der Woude, The Reform of the
General Court for a better and faster judicial review, în Concurrences nr. 2‑2020, p. 16.
A se vedea articolul meu Readoption by the European Commission of cartel decisions annulled on procedural grounds
[104]
by the EU Courts, în Concurrences nr. 3‑2021, 63, și la http://ssrn.com/author=456087

[105]
A se vedea https://competition‑policy.ec.europa.eu/chief‑competition‑economist_en
A se vedea discursul comisarului Monti, EU competition policy after May 1994, la a 30‑a conferință anuală Fordham
[106]
privind dreptul și politica internațională în domeniul antitrust (New York, 24 octombrie 2003), la https://ec.europa.eu/
commission/presscorner/detail/en/SPEECH_03_489
importantă de control al calității este îndeplinită și de Serviciul juridic al Comisiei Europene[107]. Deși
Serviciul juridic a existat întotdeauna, rolul său pare a se fi extins în practică, precum o reflectă
dublarea dimensiunii echipei sale pentru concurență în ultimii douăzeci de ani[108]. Controlul sporit
al calității antrenează desigur o utilizare crescută a resurselor[109]. Pe lângă faptul că este costisitor,
controlul de calitate, sistematic și extensiv, riscă să aibă și un efect de diminuare a responsabilității
în privința celor care tratează mai întâi cazul, reducându‑i astfel în mod paradoxal calitatea. El este
susceptibil să crească și durata investigațiilor, care, precum vom explica mai jos[110], poate avea, la
rândul său, un efect negativ suplimentar asupra numărului deciziilor.
A opta explicație posibilă a lipsei creșterii numărului deciziilor de interzicere ar putea consta
în incapacitatea detectării mai multor încălcări. Cartea albă privind modernizarea a subliniat
că, în vederea detectării încălcărilor care ar putea face obiectul unor decizii suplimentare de
încălcare, Comisia Europeană ar trebui să utilizeze mai mult anchetele și plângerile sectoriale[111].
Depunerea plângerilor de victime ale încălcării normelor antitrust a trebuit încurajată în particular
prin introducerea unui termen de patru luni la sfârșitul căruia Comisia trebuia să informeze
reclamantul cu privire la acțiunea pe care o propunea a fi luată în privința plângerii[112].
Comisia Europeană a întreprins într‑adevăr mai multe investigații sectoriale în temeiul

Regulamentului nr. 1/2003 decât anterior potrivit Regulamentului nr. 17. În particular investigațiile
în sectorul energiei și în sectorul farmaceutic au fost urmate de o serie de decizii de interzicere
sau de acceptare a unor angajamente în respectivele sectoare[113].
Referitor la încurajarea plângerilor prin termenul de patru luni, un studiu recent al lui Ben Van Rompuy
a constatat că, în cursul perioadei de 12 ani între 2009‑2020, termenul mediu până la trimiterea unei
scrisori prealabile de respingere pentru acele plângeri care au fost respinse în mod oficial pentru lipsa
interesului Uniunii a fost de peste un an și jumătate, mult peste termenul de patru luni[114].
[107]
A se vedea https://ec.europa.eu/dgs/legal_service/index_en.htm
În sens asemănător, deși funcția de consilier‑auditor a fost creată în 1982, iar misiunile sale au fost deja extinse
[108]
în 1990, 1994 și 2001, în 2011 a avut loc o extindere suplimentară a rolului consilierului‑auditor; a se vedea Decizia
2011/695/UE a președintelui Comisiei Europene din 13 octombrie 2011 privind funcția și mandatul consilierului‑auditor
în anumite proceduri în domeniul concurenței, JO 2011, L 275, p. 29; articolul meu The Role of the Hearing Officer in
Competition Proceedings before the European Commission, în World Competition, vol. 35, 2012, p. 431, versiune actualizată
la http://ssrn.com/author=456087; și interviul realizat de J. Jourdan, Wouter Wils: Looking back at his experience as Hearing
Officer for competition proceedings at the European Commission, în Concurrences, nr. 2‑2022, p. 14.
[109]
A se vedea și articolele mele The Combination of the Investigative and Prosecutorial Function and the Adjudicative
Function in EC Antitrust Enforcement: A Legal and Economic Analysis, în World Competition, vol. 27, 2004, p. 201, și The
Compatibility with Fundamental Rights of the EU Antitrust Enforcement System in Which the European Commission Acts
Both as Investigator and as First‑Instance Decision Maker, în World Competition, vol. 37, 2014, p. 5 [traducere în limba
română: Compatibilitatea cu drepturile fundamentale a sistemului Uniunii Europene de executare dreptului concurenței, în
care Comisia Europeană acționează atât ca anchetator, cât și ca decident în primă instanță, în R.R.D.C. 2/2014, pp. 53‑71;
n.tr.], ambele la http://ssrn.com/author=456087
[110]
Textul însoțit de n. 118‑123 mai jos.
[111]
Cartea albă privind modernizarea, n. 8 supra, par. 115 și118.
Cartea albă privind modernizarea, n. 8 supra, par. 120, și Comunicarea Comisiei privind examinarea de către Comisie
[112]
a plângerilor depuse în temeiul articolelor 81 și 82 din Tratatul CE, JO 2004, C 101, p. 65, Ediție specială, 08/vol. 4.
[113]
A se vedea anexa A, mai jos.
B. Van Rompuy, The European Commission’s Handling of Non‑priority Antitrust Complaints: An Empirical Assessment,
[114]
în World Competition, vol. 45, 2022, p. 265, la p. 289. A se vedea și cauza T‑771/21, Bategu Cummitechnologie/Comisia
Europeană, pendinte în prezent la Tribunalul UE, în care un reclamant solicită despăgubiri printre altele pentru motivul că,
timp de circa patru ani, petentul nu fusese informat de Comisia Europeană în sensul că nu intenționa să dea curs plângerii.

Wouter P.J. WILS
Tot în legătură cu plângerile, s‑a susținut că obligația care revine Comisiei Europene de a
respinge plângerile care nu sunt prioritare printr‑o decizie formală, precedată de o scrisoare
prealabilă de respingere, este o sursă de ineficacitate, care consumă resurse substanțiale[115].
Deși este desigur adevărat că respingerea oficială a plângerilor neprioritare impune un volum
important de resurse, împrejurarea poate totuși să nu contribuie la explicarea absenței creșterii
numărului deciziilor de interzicere. Într‑adevăr, obligația de a respinge plângerile neprioritare
printr‑o decizie formală, precedată de o scrisoare prealabilă de respingere, exista deja în temeiul
Regulamentului nr. 17[116], și numărul deciziilor formale care resping plângeri mai curând s‑a
diminuat, nu a crescut[117].
A noua explicație posibilă pentru faptul că numărul deciziilor de interzicere nu a crescut este o
pierdere a cunoștințelor de specialitate, indusă de rotația sporită a personalului. Două tipuri de
cunoștințe de specialitate au pertinență pentru executarea art. 101 și 102 TFUE: în primul rând,
cunoașterea piețelor relevante, a produselor, structurilor industriale și practicilor comerciale; și,
în al doilea rând, stăpânirea practică a instrumentelor și procedurilor juridice, de pildă în privința
desfășurării în mod eficace a inspecțiilor, a formulării cererilor de informații care obțin informații
utile fără a împovăra în mod excesiv dosarul cu informații superflue sau redactării comunicării
privind obiecțiunile.
Precum a fost menționat deja, investigațiile sectoriale constituie una din modalitățile prin
care Comisia Europeană obține cunoștințe asupra piețelor și practicilor comerciale. Pentru
ca informațiile astfel obținute să fie utilizate în mod deplin, același personal care tratează
investigațiile sectoriale ar trebui să trateze ulterior investigațiile antitrust în același sector.
În sens asemănător, cunoștințele cu privire la piețe pot fi obținute prin controlul concentrărilor.
Transferul eficace de cunoștințe, dobândit prin controlul concentrărilor, nu impune totuși ca
același personal care a tratat cazurile privind concentrările într‑un anumit sector să trateze
DOCTRINĂ
ulterior chestiunile de executare a normelor antitrust în respectivul sector. De asemenea, pentru

al doilea tip de cunoștințe de specialitate (stăpânirea practică a instrumentelor și procedurilor
juridice), fidelizarea personalului este desigur un factor foarte important.
În sfârșit, a zecea posibilă explicație se află în legătură cu durata îndelungată a investigațiilor

antitrust[118].
Se dovedește foarte dificilă elaborarea statisticilor privind durata investigațiilor antitrust ale
Comisiei Europene, deoarece, în majoritatea cazurilor, nu este făcută publică data la care
Comisia Europeană a primit primele informații cu privire la încălcare (printr‑o plângere, de la
un informator, prin aplicarea clemenței sau într‑un alt mod). De regulă, deciziile menționează
A se vedea, în special, Direcția Generală pentru Concurență, Ex‑post evaluation of key procedural aspects of Regulation
[115]
(EC) no. 1/2003 access to file and complaint – Final report (Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016), la p. 111.
[116]
A se vedea Cartea albă privind modernizarea, n. 8 supra, par. 121.
Potrivit par. 121 din Cartea albă privind modernizarea, n. 8 supra, în temeiul Regulamentului nr. 17, deciziile formale
[117]
prin care erau respinse plângerile au fost mai numeroase decât alte decizii formale, iar potrivit statisticilor din anexa B
a articolului de față, a existat o medie anuală de 14 1/2 decizii, altele decât deciziile formale, în perioada 1988‑2004.
Trebuie să fi existat astfel anual cel puțin 15 decizii formale prin care au fost respinse plângeri în temeiul Regulamentului
nr. 17. Potrivit studiului realizat de Ben Van Rompuy, n. 114 supra, pp. 279 și 280, în perioada 2009‑2020 au existat 86 de
decizii formale de respingere, ceea ce reprezintă circa șapte în fiecare an, și 164 de scrisori prealabile de respingere, ceea
ce înseamnă 14 în fiecare an.
[118]
A se vedea deja textul însoțit de n. 110 supra.
data la care Comisia Europeană a inițiat în mod formal procedura, însă această informație are o
utilitate redusă, de vreme ce inițierea procedurii se produce deseori ulterior unei perioade, mai
mari sau mai mici, de investigații preliminare (sau de inacțiune)[119]. Rămâne astfel necunoscut
dacă investigațiile antitrust desfășurate de Comisia Europeană sunt sau nu mai lente astăzi decât
erau acum douăzeci de ani.
Este mai clară creșterea numărului plângerilor referitoare la lentoarea investigațiilor antitrust
ale Comisiei Europene. Aceasta a devenit o temă recurentă de pildă în rezoluția anuală privind
politica în domeniul concurenței, adoptată de Parlamentul European ca răspuns la raportul anual
al Comisiei Europene privind politica în domeniul concurenței[120]. Îngrijorări privind lentoarea
procedurilor antitrust au constituit de asemenea unul dintre factorii ce au motivat adoptarea
recentă a Actului legislativ privind piețele digitale[121] și apelurile la utilizarea mai frecventă a
măsurilor provizorii potrivit art. 8 din Regulamentul nr. 1/2003, competență utilizată de Comisia
Europeană în 2019, pentru întâia oară de la aplicarea Regulamentului nr. 1/2003 (fiind, până în
prezent, singurul caz)[122].
Atunci când investigațiile antitrust continuă mai mulți ani, deschiderea unor investigații noi
devine mai dificilă, dat fiind că resursele rămân ocupate de investigațiile vechi. Cu cât durează mai
mult investigațiile, cu atât este mai probabil ca persoanele care tratează cazul să plece înainte de
sfârșitul investigației, fie pentru motive fără legătură cu durata investigației sau tocmai pentru
că ele consideră că au tratat prea mult timp același caz. Noile persoane care tratează ulterior
cazul au nevoie de timp pentru a se familiariza cu el, ceea ce conduce la încetinirea investigației
și la o dificultate sporită de deschidere a unor noi investigații. Atunci când investigațiile antitrust
înaintează lent, este nevoie de timp mai mult pentru ca noul personal să dobândească cunoștințe
de specialitate care să le permită să trateze mai rapid și mai eficace cazurile ulterioare. Ar putea
apărea astfel un cerc vicios al lentorii și al diminuării numărului investițiilor.
Adunând însă valorile numerice ale Comisiei Europene și autorităților naționale de concurență,
este neîndoielnic faptul că Regulamentul nr. 1/2003 a condus la o creștere spectaculoasă a
executării art. 101 și 102 TFUE[123] și că Regulamentul nr. 1/2003 a constituit astfel un mare
succes.
A se vedea art. 2 din Regulamentul (CE) nr. 773/2004 al Comisiei din 7 aprilie 2004 privind desfășurarea procedurilor
[119]
puse în aplicare de Comisie în temeiul articolelor 81 și 82 din Tratatul CE, JO 2004, L 123, p. 18, Ediție specială 08/vol. 1,
p. 242, și par. 17‑24 din Comunicarea Comisiei privind cele mai bune practici de desfășurare a procedurilor inițiate în
aplicarea articolelor 101 și 102 din TFUE, JO 2011, C 308, p. 6.
A se vedea, de pildă, Rezoluția Parlamentului European din 9 iunie 2021 referitoare la politica în domeniul
[120]
concurenței – raportul anual pe 2020, P9_TA(2021)0275, par. 33 („regretă lentoarea investigațiilor antitrust”), și
Rezoluția Parlamentului European din 18 iunie 2020 referitoare la politica în domeniul concurenței – raport anual 2019,
P9_TA(2020)0158, par. 40 („atrage atenția asupra faptului că anchetele antitrust se desfășoară lent”).
Regulamentul (UE) 2022/1925 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 septembrie 2022 privind piețe
[121]
contestabile și echitabile în sectorul digital și de modificare a Directivelor (UE) 2019/1937 și (UE) 2020/1828
(Regulamentul privind piețele digitale), JO 2022, L 265, p. 1.
[122]
A se vedea Rezumatul Deciziei Comisiei din 16 octombrie 2019 în cazul AT.40608 – Broadcom, JO 2021, C 81, p. 23.
[123]
A se vedea textul însoțit de n. 35‑37 supra.

Wouter P.J. WILS
Anexe[124]
A. Decizii adoptate de Comisia Europeană în primii 17 ani întregi de aplicare a

Regulamentului nr. 1/2003
Decizii în domeniul Decizii de Decizii de Decizii de Decizii privind Total

cartelurilor care tranzacționare interzicere interzicere angajamente
nu au implicat în domeniul în domeniul în domeniul
tranzacții cartelurilor antitrust, altele antitrust, altele
decât carteluri, decât carteluri,
fără cooperare care au presupus
cooperarea
2005 5 (Acidul mono 0 2 (Peugeot, 0 2 (Liga 9
cloracetic, Tutunul Astra Zeneca) germană
brut italian, Ață de fotbal,
industrială, Saci Coca‑Cola)
industriali, Produse
chimice pentru
tratarea cauciucului)
2006 5 (Produse pentru 0 1 (Tomra) 0 4 (Premier 10
baie, Bitum olandez, League, Repsol,
Peroxid de hidrogen, De Beers,
Cauciuc butadienic, Acordul de la
Metacrilați) Cannes)
2007 8 (Bere olandeză, 0 4 (MasterCard, 0 2 (Distrigaz, 14
Benzi video profesio Morgan Producători
DOCTRINĂ
niste, Cauciuc Stanley/Visa, auto)

cloropren, Bitum Groupement
spaniol, Ascensoare des cartes
și scări rulante, bancaires,
Instalații de comuta Telefónica)
ție cu izolație în
gaz, Sticlă plată,
Elemente de fixare)
2008 7 (Piața serviciilor 0 1 (CISAC) 0 1 (E.ON – Piața 9
de mutări angro germană
internaționale, de energie
Cauciuc sintetic, electrică și de
Clorat de sodiu, echilibrare)
Sticlă auto, Fluorură
de aluminiu, Ceară
de lumânări,
Banane)
Pentru o explicație a deciziilor incluse în aceste anexe și a modului lor de contabilizare, a se vedea textul însoțit de
[124]
n. 75‑78 supra.
2009 5 (Stabilizatori 0 1 (Intel) 0 5 (Rambus, 11

termici, GDF, RWE,
Transformatoare, Clasificare
Carbură de calciu, a navelor,
E.ON‑GDF, Microsoft –
Conducte marine) vânzare legată)
2010 4 + 1/2 (Oțel pentru 1 + 1/2 1 (Farmacii 0 5 + 1/3 (ENI, 2+
precomprimare, (DRAMS, franțuzești) E.ON – gaz, 1/3
Produse pentru 1/2 Fosfați Interconexiuni
baie, Servicii de pentru hrana suedeze, EDF,
transport aerian de animalelor) BA/AA/IB, 1/3
mărfuri, LCD, 1/2 Visa MIF)
Fosfați pentru hrana
animalelor)
2011 1 (Fructe exotice) 3 (Detergenți 1 0 2 (Standard & 7
de rufe, Sticlă (Telekomunikacja Poor’s, IBM –
pentru tuburi Polska) servicii de
catodice, întreținere)
Compresoare
frigorifice)
2012 3 (Armături 1 (Produse 0 0 4 (Rio Tinto 8
pentru uși, Servicii pentru Alcan,
de expediere de tratarea apei) Siemens/Areva,
mărfuri pe cale Reuters, Cărți
aeriană, Tuburi electronice)
pentru monitoare
TV și calculatoare)
2013 2 (Creveți, 2 (Fascicule 2 (Lundbeck, 0 3 (Star 9
Telefónica/Portugal de cabluri Fentanyl) Alliance,
Telecom) electrice, 1/2 Deutsche
YIRD, 1/2 Bahn, CEZ)
EIRD)
2014 2 (Cabluri electrice, 6 (Spumă 4 (OPCOM, 0 1 + 1/3 13 +
Cipuri de memorie poliuretanică, Motorola GPRS, (Samsung 1/3
pentru carduri Burse de Perindopril ‑ UMTS, 1/3 Visa
inteligente) energie, Servier, Slovak MIF)
Rulmenți Telekom)
auto, 1/2
Abrazivi din
oțel, CHIRD,
1/2 Ciuperci,
Plicuri)
2015 2 + 1/2 (Unități 2 0 0 2 (BEH 6+
de disc optice, (Încălzitoare Electricity, 1/2
Ambalaje staționare, AF‑KL/DL/AZ)
alimentare pentru Trenuri‑bloc)
vânzarea cu
amănuntul, 1/2
YIRD)

Wouter P.J. WILS
2016 1 + 1/2 (1/2 Abrazivi 2 + 1/2 (1/2 0 1 (ARA) 3 + 1/2 8+

din oțel, Camioane, (Deutsche 1/2
1/2 Ciuperci, 1/2 Baterii Bahn, CDS,
EIRD) reîncărcabile, Transportul
Alternatoare naval
și demaroare) containerizat,
1/2 Pay‑TV)
2017 1 + 1/2 (Reciclarea 3 (Sisteme de 3 (Google 0 1 (Amazon) 8+
bateriilor de siguranță a search shopping, 1/2
automobile, 1/2 ocupanților, Transport
Camioane) Sisteme feroviar în
termice, țările baltice,
Sisteme de International
iluminare) Skating Union*)
2018 1 (Condensatori) 3 (Sisteme 3 (BEH gas, 5 (Philips, 2 (Gazprom, 4
de frânare, Google android, Pioneer, Asus, DE/DK
Transportatori Qualcomm – Denon & interconnector)
maritimi de plăți de Marantz, Guess)
automobile, exclusivitate)
Bujii)
2019 0 2 (Sisteme 2 (Google 4 (Nike, 1/2 + 1/3 (1/2 8+
de siguranță search adsense, Mastercard Televiziune cu 1/2 +
pentru Qualcomm II, Sanrio, AB plată, 1/3 Visa 1/3
ocupanți II, ‑ prețuri de Inbev) MIF)
1/2 Legume ruinare)
conservate,
1/2 Forex)
DOCTRINĂ
2020 0 2 (Etilenă, 1 (Cephalon) 2 (Universal, 2 (Inter 7

sisteme de Meliá) conectoarele
închidere) de gaz din
România,
Broadcom)
2021 3 (1/2 Legume 2 + 1/2 1/2 (1/2 Jocuri 1/2 (1/2 Jocuri 1 (Aspen) 7+
conservate, EGB, (Emisii auto, video) video) 1/2
Obligațiuni SSA, 1/2 Rail cargo,
Forex) 1/2 Indici
de referință
pentru
etanol)
Total 52 decizii în 30 + 1/2 26 + 1/2 decizii 12 + 1/2 decizii 42 decizii 163

17 domeniul decizii de de interzicere de interzicere privind +
ani cartelurilor care tranzacționare în domeniul în domeniul angajamente 1/2
nu au implicat în domeniul antitrust, altele antitrust, altele
tranzacții cartelurilor decât carteluri, decât carteluri,
împreună fără cooperare care au presupus
cu 82 + 1/2 cooperarea
decizii privind împreună cu
carteluri 39 decizii de
interzicere
în domeniul
antitrust, altele
decât carteluri,
împreună cu
121 + 1/2 decizii
de interzicere
privind sau nu
carteluri
B. Decizii adoptate de Comisia Europeană în ultimii 17 ani de aplicare a

Regulamentului nr. 17
Decizii de interzicere în Decizii de atestare negativă

Decizii privind carteluri domeniul antitrust altele sau de exceptare (* = cu Total
decât carteluri angajamente)
1988 4 (Sticlă plată – Italia, 9 (BDTA, British Sugar, 11 (Bayer/BP Chemicals*, Iveco/ 24
NBA, PVC, LdPE) VBA, Tetra Pak, Asociația Ford, Brown Boveri, Continental/
daneză a blănurilor, Sabena, Michelin, Delta Chemie,
BPB, Decca, Ghiduri de Eurotunnel, ServiceMaster,
televiziune) Transocean Marine Paint
Association*, Charles Jourdan,
Uniform Eurocheques, EMO)
1989 1 (Plasă sudată de oțel) 2 (Bayo‑n‑ox, Sfeclă de 7 (National Sulphuric Acid 10
zahăr) Association, UIP*, Bănci daneze,
Degeto Film, APB, TEKO,
Concordato incendio)
1990 1 (Sodă caustică) 4 (Ansac, ICI, Solvay, Bayer 8 (D’Ieteren, KSB/Goulds/ 13
Dental) Lowara/ITT*, Cekacan, ECR
900, Elopak/Metal Box‑Odin,
Metaleurop, Moosehead/
Whitbread, Alcatel/ANT*)
1991 0 6 (Peugeot, Tetra Pak II, 6 (Parfumuri Yves 12
Toshiba, Martell, EBU, Saint‑Laurent*, Eirpage*, IATA
Ijsselcentrale) Passenger Agency Programme,
Scottish Nuclear, IATA Cargo
Agency Programme, Sippa*)

Wouter P.J. WILS
1992 7 (Cewal/Cowac/ 10 (Astra, Langnese, 7 (Ford/Volkswagen*, 24

Ukwal, International Schöller, Ford New Holland, Jahrhundertvertrag, Fiat/Hitachi,
Union of Railways, Gillette, Cupa mondială Subscriitorii Lloyd’s, Givenchy*,
Scottish Salmon Board, din 1990, Quantel, Parker Scandlines, Assurpol*)
Comitetele armatorilor Pen, Dunlop Slazenger, Air
franco‑vest‑africani, Lingus)
Eurocheque:
Helsinki, UK Tractor,
Piața olandeză a
construcțiilor)
1993 1 (CNSD) 2 (Auditel, Zera/Montedison 3 (Grundig*, UER/Eurovision*, 6
și Hinkens/Stähler) Transporturi combinate de
mărfuri*)
1994 5 (Far Eastern Freight 2 (Tretorn, Deutsche Bahn) 15 (ASAHI/Saint‑Gobin, IPSP, 22
Conference, Cement, Eurotunnel*, Fujitsu AMD,
Trans‑Atlantic Olivetti/Digital, Pasteur
Agreement, PVC, Merieux/Merck, Night Services*,
Cartonboard) Ducros/DHL, CIA, ACI*, BT/
MCI, Bayer/BP*, Exxon/Shell*,
Stichting Baksteen*, IEA*)
1995 2 (SCK/FNK, COAPI) 1 (BASF/Accinauto) 2 (UIC, PMI‑DSV) 5
1996 2 (Operatori de 2 (Systemform, Adalat) 11 (Iridium, Stena Tor Line, 15
feriboturi, Fenex) Atlas*, Phoenix/Global One*,
Hansa Ferry, BNP/Dresdner
bank, JMCS, Weir/Euro Africa
Shipping Line, EACS, SLCS,
Lufthansa/SAS*)
DOCTRINĂ
1997 1 1 (Irish Sugar) 9 (Unisource, Uniworld, 11

(Wirtschaftvereinigung Euroasal, NCS, AAS/AT&T,
Stahl) Sealand/P&O, JOS, West
Coast‑Mediterranean
Agreement, North Sea
Container Liner Conference)
1998 4 (Transbordoare 6 (TACA, AAMS, Aéroports 7 (Sicasov*, SAECS, TMM/ 17
grecești, Conducte de Paris, Van den Bergh Tecomar, European Rail Shuttle,
preizolate, British sugar, Foods, VW‑Audi, Aeroportul DHLI, Acorduri între societăți
Suprataxa pe aliaj) din Frankfurt) de transport de călători pe cale
ferată)
1999 2 (FEG & TU, Tuburi din 4 (EATA, BA, Tarife de 12 (P&I Clubs*, NVB*, 18
oțel fără sudură) aterizare, Cupa mondială din Whitbread, Bass & Scottish
1998) & Newcastle, EPI*, Pratt &
Witney*, TPS*, P&O Stena,
BIB*, Cégétel, CECED, Reims II*)
2000 2 (FETTSCA, 3 (JCB, Nathan & Bricolux, 3 (EBU‑Eurovision, 8
Aminoacizi) Opel Nederland) Inntrepreneur, Spring Inns)
2001 9 (Hârtie autocopiativă, 8 (DSD, UPS/Deutsche Post, 4 (Visa*, Eco‑Emballages*, 21

Electrozi de grafit, Acid Michelin, Mercedes‑Benz, Identrus, UEFA*)
citric, Fosfat de zinc, Volkswagen, British
SAS/Maersk, Vitamine, Post/Deutsche Post,
Bere belgiană, Bere Glaxo‑Wellcome, De Post /
luxemburgheză, La Poste)
Comisioane bancare în
Germania)
2002 9 (Bănci austriece, Gaze 1 (Jocuri video) 5 (Lufthansa/SAS/United*, KLM/ 15
industriale și medicale, Northwest, Taca*, Lufthansa/
Plăci din ipsos, Austrian*, IFPI*)
metionină, Grafituri
speciale, Potențiator
de aromă în produse
alimentare, Case de
licitații, Fier‑beton în
bare, Metilglucamină)
2003 5 (Sorbați, Peroxizi 4 (Deutsche Telekom, 7 (ARA*, UEFA*, Reims II*, 16
organici, Tuburi din Ferrovie dello Stato, Canal +*, Împărțire a rețelei ‑
cupru, Carne de vită Yamaha, Wanadoo) Germania*, Împărțire a rețelei ‑
franțuzească, Produse Regatul Unit*, BA/SN Brussels*)
pe bază de carbon și de
grafit pentru aplicații
electrice și mecanice)
2004 6 (Clorură de colină, 4 (Microsoft, Nintendo, 1 (Air France / Alitalia*) 11
Bere franțuzească, Clearstream, GDF)
Tuburi din cupru, Tutun
brut spaniol, Ace,
Arhitecți belgieni)
Total 61 decizii privind 69 decizii de interzicere în 118 decizii de atestare negativă 248
17 carteluri domeniul antitrust altele sau de exceptare (dintre care 47
ani decât carteluri cu angajamente)
împreună cu 130 de decizii
de interzicere în domeniul
antitrust, privind sau nu
carteluri

JURISPRUDENŢA
INSTANŢELOR UNIUNII EUROPENE
Selecție realizată de Mihai BANU
Cauza C‑584/18, D.Z./Blue Air – Airline Management Solutions SRL
Trimitere preliminară. Spațiul de libertate, securitate și justiție. Controale

la frontiere, azil și imigrare. Decizia nr. 565/2014/UE. Regim simplificat
de control al persoanelor la frontierele externe. Resortisant al unei țări
terțe deținător al unui permis de ședere temporară eliberat de un stat
membru. Articolul 3. Recunoașterea de către Bulgaria, Croația, Cipru și
România a anumitor documente ca fiind echivalente cu vizele naționale
ale acestora. Posibilitatea invocării unei decizii împotriva unui stat.
Efect direct. Recunoașterea unei entități de drept privat ca emanație a
statului. Condiții. Regulamentul (CE) nr. 562/2006 Codul Frontierelor
Schengen. Articolul 13. Refuzul intrării pe teritoriul unui stat membru.
Obligația de motivare. Regulamentul (CE) nr. 261/2004. Compensare și
asistență a pasagerilor aerieni în eventualitatea refuzului la îmbarcare.
Articolul 2 litera (j). Refuzul la îmbarcare întemeiat pe caracterul pretins
necorespunzător al documentelor de călătorie. Articolul 15. Obligații care
revin operatorilor de transport aerian față de pasageri. Inadmisibilitatea
derogărilor prevăzute de contractul de transport sau de alte documente
(CJ, Camera a treia, hotărârea din 30 aprilie 2020,

cauza C‑584/18, D.Z./Blue Air – Airline Management Solutions SRL, EU:C:2020:324)
Circumstanțele de fapt și de drept al societății Blue Air la aeroportul din Larnaca

documentele sale de călătorie, pașaportul și un
Cererea de decizie preliminară a fost formulată permis de ședere temporară eliberat de Cipru, a
într‑un litigiu între D.Z. și Blue Air – Airline cărui valabilitate expira în aprilie 2016, precum
Management Solutions SRL (în continuare și cererea de viză de intrare pe teritoriul român
„Blue Air”), în legătură cu refuzul celei din pe care o depusese anterior online la Ministerul
urmă de a autoriza îmbarcarea lui D.Z. pentru Afacerilor Externe din România, alături de
un zbor cu plecare din Larnaca (Cipru) și cu răspunsul acelui minister că o astfel de viză nu
destinația București (România). era necesară pentru o ședere care nu depășea
90 de zile în orice perioadă de 180 de zile,
În fapt, la 6 septembrie 2015, D.Z., resortisant
întrucât D.Z. dispunea deja de un permis de
al Republicii Kazahstan, s‑a deplasat la
ședere temporară eliberat de Cipru.
aeroportul din Larnaca în vederea îmbarcării
pentru un zbor al companiei aeriene române Contactată de societatea de pe aeroportul
Blue Air cu destinația București, unde din Larnaca, Blue Air a răspuns că D.Z. nu
prevăzuse să rămână până la 12 septembrie putea intra în România în lipsa unei vize sau a
2015 pentru a participa la examene organizate unui permis de ședere de membru de familie
de Asociația Experților Contabili Autorizați. eliberat de autoritățile române.
D.Z. a prezentat pentru control angajaților În consecință, lui D.Z. i‑a fost refuzată
societății care acționau în calitate de mandatar îmbarcarea pentru zborul spre București.
JURISPRUDENŢA INSTANŢELOR UNIUNII EUROPENE | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 113
Jurisprudenţa instanţelor Uniunii Europene
D.Z. a solicitat, fără succes, comunicarea în scris Instanța considera că trebuia să aprecieze dacă
a motivelor refuzului la îmbarcare și, în plus, lui un atare refuz la îmbarcare intra în domeniul
nu i‑a fost comunicată nicio decizie scrisă re de aplicare al Regulamentului nr. 261/2004
feritoare la un refuz al intrării pe teritoriul român. privind compensarea pasagerilor aerieni[2] și, în
cazul unui răspuns afirmativ, dacă o clauză a
Considerând nejustificat refuzul la îmbarcare, contractului de transport putea limita sau chiar
D.Z. a sesizat Tribunalul Districtual din Larnaca exclude răspunderea operatorului de transport
cu o acțiune împotriva Blue Air, pentru a fi des aerian în cazul unor documente de călătorie
păgubit pentru pierderea valorii biletului său de necorespunzătoare.
avion dus‑întors, pentru cheltuielile de anulare
În concluzie, tribunalul cipriot a sesizat Curtea
a rezervării hotelului în București, pentru cheltu
de Justiție cu cinci întrebări preliminare.
ielile referitoare la examenele la care nu putuse
participa, pentru contravaloarea salariilor care nu Răspunsul Curții de Justiție
îi fuseseră plătite din cauza concediului de studiu
acordat de angajatorul său pentru pregătirea O primă întrebare a privit recunoașterea unui
examenelor menționate și pentru prejudiciul efect direct pentru art. 3 alin. (1) din Decizia
nr. 565/2014, în sensul dacă respectiva dispoziție
moral pe care considerase că l‑a suferit.
ar crea, în beneficiul resortisanților țărilor terțe,
D.Z. a susținut încălcarea Deciziei nr. 565/2014[1]. drepturi de care ei se puteau prevala împotriva
Potrivit art. 3 alin. (1) din decizie, patru state statului membru de destinație, în special cel
membre (Bulgaria, Croația, Cipru și România) pu de a nu fi supuși obligației de a deține viză
teau recunoaște ca fiind echivalente cu vizele lor pentru intrarea pe teritoriul statului în cazul
în care ei dețineau o viză de intrare sau un
naționale vizele și permisele de ședere eliberate
permis de ședere cuprins în lista documentelor
de celelalte state membre destinatare ale acelei
care beneficiau de o recunoaștere pe care
decizii, în scopul tranzitului sau al șederii pe
statul menționat se angajase să o aplice în
teritoriul lor pentru o perioadă care nu depășea conformitate cu Decizia nr. 565/2014.
90 de zile în orice perioadă de 180 de zile.
Curtea a amintit că, potrivit art. 288 par. 4
Tribunalul a ridicat problema dreptului lui TFUE, o decizie a UE era obligatorie în toate
D.Z. de a se prevala de dispozițiile Deciziei elementele sale și, în cazul în care erau indicați
nr. 565/2014 față de Blue Air, considerând că, destinatarii, decizia era obligatorie numai
dacă i‑ar fi fost autorizată îmbarcarea pentru pentru ei; în speță, Decizia nr. 565/2014 era
zborul în cauză, D.Z. ar fi putut invoca în fața obligatorie doar pentru Bulgaria, Croația, Cipru
unei instanțe române dreptul său de a intra în și România, întrucât art. 8 desemna acele state
JURISPRUDENȚĂ
țară în temeiul acelei decizii. Or, singurul act ca destinatari ai ei. (pct. 50‑51)
prejudiciabil cu care se confruntase el ar fi fost
Deși recunoașterea echivalenței cu vizele lor
refuzul la îmbarcare opus lui de Blue Air.
naționale a vizelor și permiselor de ședere ale
[1]
Decizia nr. 565/2014/UE a Parlamentului European și a celorlalte state membre destinatare ale decizii
Consiliului din 15 mai 2014 de introducere a unui regim
simplificat de control al persoanelor la frontierele externe, [2]
Regulamentul (CE) nr. 261/2004 al Parlamentului
bazat pe recunoașterea unilaterală de către Bulgaria, European și al Consiliului din 11 februarie 2004 de
Croația, Cipru și România a anumitor documente ca stabilire a unor norme comune în materie de compensare
fiind echivalente cu vizele naționale ale acestora pentru și de asistență a pasagerilor în eventualitatea refuzului la
tranzitul sau șederea preconizată pe teritoriile lor pentru îmbarcare și anulării sau întârzierii prelungite a zborurilor și
o perioadă care nu depășește 90 de zile în orice perioadă de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 295/91 (JO 2004,
de 180 de zile și de abrogare a Deciziilor nr. 895/2006/CE L 46, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 12, p. 218, rectificare în
și nr. 582/2008/CE (JO 2014, L 157, p. 23). JO 2016, L 94, p. 17).
114 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | JURISPRUDENŢA INSTANŢELOR UNIUNII EUROPENE
constituia o simplă posibilitate pentru cele cu consecința posibilității ca persoana vizată să

patru state în cauză, totuși, în cazul în care obțină despăgubiri pentru încălcarea dreptului
ele se angajau să aplice Decizia nr. 565/2014 său de a intra pe teritoriul statului de destinație,
și notificau, potrivit art. 5, decizia lor în acea în contextul recunoașterii efectului direct al
privință, astfel precum procedase România, art. 3 alin. (1) din Decizia nr. 565/2014. Curtea
acele state erau obligate să recunoască docu a respins această posibilitate.
mentele vizate de art. 3 alin. (1). (pct. 52‑54)
Potrivit art. 7 alin. (1) din Codul frontierelor
Existența acelei obligații în contul celor patru Schengen[5] coroborat cu art. 2 pct. 13 din același
state în cauză a fost întărită de Curte prin cod, numai polițiștii de frontieră, care aveau cali
referirea la de obiectivul deciziei, care consta tatea de agent public și erau supuși normelor
în stabilirea unui regim simplificat de control stabilite de codul menționat, aveau sarcina
al persoanelor la frontierele externe, întemeiat de a exercita funcțiile de control la frontiere.
pe recunoașterea de către statele participante a Potrivit art. 7 alin. (3) din cod, controalele la
echivalenței anumitor documente de călătorie frontiere efectuate asupra resortisanților țărilor
cu vizele lor naționale, și la principiul securității terțe constau într‑o verificare amănunțită, care
juridice, favorizat de publicarea în Jurnalul includea, printre altele, căutarea unor indicii de
Oficial al Uniunii Europene a deciziei statului în falsificare sau de contrafacere a documentului
cauză de a aplica Decizia nr. 565/2014, efectuată de călătorie, verificarea dacă persoana în cauză
în temeiul art. 5 din decizie. (pct. 58‑63) dispunea de mijloace de subzistență suficiente,
precum și verificarea dacă acea persoană, mij
Curtea a constatat caracterul necondiționat
și suficient de precis al obligației prevăzute locul său de transport și obiectele pe care le
de art. art. 3 alin. (1) din Decizia nr. 565/2014 transporta nu erau de natură să compromită
în sarcina statului membru [3], care dădea ordinea publică, siguranța internă, sănătatea
posibilitatea invocării ei împotriva statului publică sau relațiile internaționale ale unui
de destinație. Aprecierea nu era infirmată de stat membru. Or, misiunea transportatorilor
împrejurarea existenței unei derogări, ce viza o aerieni era vădit diferită de cea a polițiștilor
țară terță cu care statele respective nu aveau de frontieră, cei dintâi urmând doar să verifice
relații diplomatice, întrucât o decizie ce permitea dacă resortisanții străini pe care îi transporta
statelor membre care erau destinatarele ei să erau în posesia documentelor de călătorie ne
deroge de la dispoziții clare și precise ale sale cesare pentru intrarea pe teritoriul statului de
nu putea, în sine, priva respectivele dispoziții de destinație, potrivit art. 26 alin. (1) lit. (b) din
efectul direct[4]. (pct. 64‑69) Convenția de punere în aplicare a Acordului
Schengen[6]. (pct. 76‑81)
A doua întrebare a ridicat posibilitatea calificării [5]
Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului
unui operator de transport aerian care, în mod European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a
direct sau prin intermediul reprezentanților unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor
și al mandatarilor săi de pe aeroportul din de către persoane (Codul frontierelor Schengen) (JO 2006,
L 105, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 8, p. 5), modificat prin
statul membru de plecare, refuza îmbarcarea Regulamentul (UE) nr. 610/2013 al Parlamentului European
unui pasager invocând refuzul intrării opus și al Consiliului din 26 iunie 2013 (JO 2013, L 182, p. 1).
celui din urmă de autoritățile statului de [6]
Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen
destinație, drept emanație a statului în cauză, din 14 iunie 1985 între guvernele statelor din Uniunea
Economică Benelux, Republicii Federale Germania
Hotărârea din 10 noiembrie 1992, Hansa Fleisch Ernst
[3]
și Republicii Franceze privind eliminarea treptată a
Mundt, C‑156/91, EU:C:1992:423, pct. 12 și 13. controalelor la frontierele comune, semnată la Schengen
Hotărârea din 9 septembrie 1999, Feyrer, C‑374/97,
[4]
la 19 iunie 1990 și intrată în vigoare la 26 martie 1995
EU:C:1999:397, pct. 24. (JO 2000, L 239, p. 19, Ediție specială, 19/vol. 1, p. 183).
A treia întrebare a ridicat chestiunea compa Ministerul Afacerilor Externe român, care
tibilității cu art. 13 din Codul frontierelor confirma că, pentru a intra pe teritoriul român,
Schengen a refuzului la îmbarcare a unui nu avea nevoie de o astfel de viză, pe care el se
resortisant al unei țări terțe, de către un bazase cu bună‑credință. Refuzul la îmbarcare
operator de transport aerian care a invocat fusese opus fără ca operatorul de transport
un refuz al autorităților statului de destinație aerian să fi dispus de o decizie de refuz al intrării
de a permite intrarea persoanei în cauză pe în sensul art. 13 din Codul frontierelor Schengen
teritoriul său, fără ca refuzul de intrare să fi sau de o asigurare că informația furnizată de
făcut obiectul unei decizii scrise și motivate, Blue Air de la București, care indica că lui D.Z.
notificată în prealabil acelei persoane. i s‑ar fi refuzat intrarea pe teritoriul român în
cazul îmbarcării, provenea de la o autoritate
Curtea a arătat că, în conformitate cu art. 13
competentă să emită o astfel de decizie sau să
alin. (2) din Codul frontierelor Schengen,
furnizeze o informație fiabilă în acea privință.
intrarea unui resortisant al unei țări terțe
Refuzul la îmbarcare părea să fi fost de
pe teritoriul unui stat membru nu putea fi
asemenea opus fără verificarea tuturor acelor
refuzată decât printr‑o decizie care să indice
elemente, în mod încrucișat cu informațiile
motivele precise ale refuzului, adoptată de către
care figurau în bazele de date relevante
autoritatea competentă abilitată în acest sens
și susceptibile să confirme că, în temeiul
de legislația internă aplicabilă și comunicată
Deciziei nr. 565/2014, autoritățile române nu
printr‑un formular uniform înmânat persoanei
puteau refuza lui D.Z. intrarea pe teritoriul
în cauză, care confirma primirea deciziei de refuz
lor pentru simplul motiv că nu dispunea de
prin respectivul formular. În consecință, refuzul
o viză națională. Refuzul nu era fondat pe un
intrării era supus unor condiții de formă deosebit
comportament imputabil pasagerului, ci pe o
de stricte, destinate în special să protejeze
înțelegere eronată a operatorului de transport
dreptul la apărare, potrivit art. 13 alin. (3) din
aerian cu privire la cerințele referitoare la
același cod. De aici, Curtea a concluzionat în
documentele de călătorie necesare pentru
sensul incompatibilității refuzului la îmbarcare,
călătoria în cauză, susținută eventual de
în lipsa unei decizii de refuz al intrării, cu art. 13
o informație de asemenea eronată din
din Codul frontierelor Schengen. (pct. 83‑86)
partea unei autorități neidentificate a statului
A patra întrebare a privit posibilitatea recu de destinație și, pe de altă parte, se părea că
noașterii unui drept la despăgubiri pentru eroarea ar fi putut fi evitată în mod rezonabil.
refuzul la îmbarcare ce viza pasagerul în cauză, (pct. 91‑97)
în temeiul Regulamentului nr. 261/2004.
Curtea a răspuns afirmativ. A cincea întrebare a privit compatibilitatea
JURISPRUDENȚĂ
art. 15 din Regulamentul nr. 261/2004 cu

Din perspectiva unui refuz la îmbarcare, o clauză conținută în condițiile generale,
Curtea a observat că operatorul de transport publicate în prealabil, referitoare la moda
aerian nu avea competența să aprecieze și să litățile de funcționare sau la prestările de
stabilească el însuși în mod definitiv caracterul servicii ale unui operator de transport aerian,
necorespunzător al documentelor de călătorie clauză care limita sau excludea răspunderea
ale pasagerilor. În speță însă, D.Z. prezentase, celui din urmă atunci când unui pasager i se
la momentul îmbarcării, nu numai rezervarea refuza îmbarcarea ca urmare a caracterului
zborului, pașaportul și permisul său de ședere pretins necorespunzător al documentelor
temporară cipriot în curs de valabilitate, ci sale de călătorie, privând astfel pasagerul de
și răspunsul scris la cererea de viză, emis de eventualul său drept la compensație.
Curtea a răspuns negativ, arătând că art. 15 iniția procedurile necesare în fața instanțelor
din Regulamentul nr. 261/2004, intitulat sau organismelor competente pentru a obține
„Inadmisibilitatea renunțării”, prevedea o compensație suplimentară, în cazul în care
la alin. (1) că obligațiile operatorilor de se aplica totuși o atare derogare sau clauză
transport aerieni față de pasageri în temeiul
restrictivă unui pasager, ori în cazul în care
acelui regulament nu puteau face obiectul
unei limitări sau renunțări, în special printr‑o pasagerul nu era corect informat cu privire
derogare sau o clauză restrictivă cuprinsă la drepturile sale și ca urmare persoana în
în contractul de transport; potrivit alin. (2) cauză accepta o compensație inferioară celei
al acelui articol, pasagerul avea dreptul de a prevăzute prin regulament. (pct. 100‑103).
Cauza C‑15/19, A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA/Consorzio Laziale
Trimitere preliminară. Mediu. Deșeuri. Directiva 1999/31/CE.

Depozite de deșeuri existente. Perioada operațiunilor de posttratare
a depozitului de deșeuri. Prelungire. Costurile depozitării deșeurilor.
Principiul „poluatorul plătește”. Aplicare în timp a directivei
(CJ, Camera a doua, hotărârea din 14 mai 2020, cauza C‑15/19,

A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA/Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri., EU:C:2020:371)
Circumstanțele de fapt și de drept Roma fuseseră depozitate în depozitul de

deșeuri Malagrotta până la dezafectarea
Cererea de decizie preliminară a fost formulată (i.e. închiderea) sa.
într‑un litigiu între A.M.A. – Azienda Municipale
Ambiente SpA, responsabilă cu serviciul Directiva 1999/31 a intrat în vigoare la 16 iulie
de colectare și de depozitare a deșeurilor 1999 și trebuia transpusă în dreptul intern
urbane solide pentru municipalitatea Roma al statelor membre în termen de doi ani de
(Italia), și Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La. la acea dată. Directiva a fost transpusă în
Ri., care exploata depozitul de deșeuri dreptul italian prin Decretul legislativ nr. 36
Malagrotta (Regiunea Lazio), în legătură cu din 13 ianuarie 2003.
creșterea costurilor legate de obligația Co.La.
Ri. de a asigura operațiunile de întreținere Art. 10 din directivă impunea statelor membre
a respectivului depozit de deșeuri pentru să adopte măsurile necesare pentru a asigura,
o perioadă de cel puțin 30 de ani după printre altele, acoperirea costurilor pentru
dezafectarea lui, în loc de cei 10 ani prevăzuți întreținerea sa ulterior dezafectării (i.e.
inițial. operațiile de posttratare) pentru o perioadă
În fapt, A.M.A., o societate deținută de de minimum 30 de ani de prețul stabilit de
municipalitatea Roma (Italia), era concesionara operator pentru evacuarea oricărui tip de deșeu
activității de colectare, de transport, de tratare, în depozitul de deșeuri. Art. 13 reglementa
de reciclare și de eliminare a deșeurilor urbane procedurile de dezafectare și de gestionare
pe teritoriul acelei municipalități. ulterior dezafectării a depozitelor de deșeuri;
ulterior dezafectării definitive a unui depozit de
Printr‑un contract din ianuarie 1996, A.M.A. deșeuri, operatorul răspundea de întreținerea,
încredințase Co.La.Ri., până la 31 decembrie supravegherea și controlul depozitului pe
2005, activitatea de eliminare a deșeurilor
JURISPRUDENȚĂ
o perioadă a cărei durată era stabilită de

urbane solide prin depozitare în amplasamentul autoritățile competente, luând în considerare
Malagrotta. A.M.A. era „deținător” în sensul
perioada de timp în care depozitul de deșeuri
art. 2 lit. (n) din Directiva 1999/31[1], adică
ar putea prezenta un pericol. Potrivit art. 14,
persoană juridică aflată în posesia deșeurilor,
statele membre erau obligate să ia măsuri
în timp ce Co.La.Ri. este „operator” în sensul
art. 2 lit. (l) din directivă, adică persoană pentru punerea în conformitate a depozitelor
juridică răspunzătoare pentru un depozit de deșeuri autorizate sau care funcționau la
de deșeuri. Toate deșeurile municipalității dată punerii în aplicare a directivei cu noile
cerințe de mediu, stabilind un termen de
Directiva 1999/31/CE a Consiliului din 26 aprilie 1999
[1]
privind depozitele de deșeuri (JO 1999, L 182, p. 1, Ediție maximum opt ani de la termenul stabilit
specială 15/vol. 5, p. 94). pentru transpunerea ei în dreptul intern.
Cauza C‑15/19, A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA/Consorzio Laziale Rifiuti
Prin efectul art. 10 din Directiva 1999/31, perioadei de întreținere ulterior dezafectării
durata operațiunilor de întreținere ulterior acelui depozit, fără să fi fost necesar să se facă
dezafectării amplasamentului Malagrotta distincție în funcție de data de depozitare a
fusese prelungită la 30 ani, în loc de cei 10 ani deșeurilor și nici să se prevadă vreo măsură
prevăzuți inițial de contractul din ianuarie care să fi vizat limitarea efectelor financiare
1996. ale acelei prelungiri asupra deținătorului
deșeurilor.
Prin sentință arbitrală, A.M.A. a fost obli
gată la plata către Co.La.Ri. a sumei de S‑a arătat că numai depozitele de deșeuri care
76 391 533,29 euro, ca urmare a cheltuielilor erau deja închise înainte de data transpunerii
legate de obligația celui din urmă de a asigura Directivei 1999/31 și cel mai târziu la 16 iulie
operațiunile de întreținere a depozitului 2001 nu erau vizate de obligațiile care
de deșeuri pentru o perioadă de cel puțin decurgeau din directivă în materia dezafectării.
30 de ani. A.M.A. a formulat o acțiune împotriva Nu aceasta era situația depozitului de deșeuri
acelei hotărâri la Curtea de Apel din Roma Malagrotta, aflat încă în activitate la acea
din Italia, care a confirmat‑o, considerând că dată. Art. 14 din directivă instituia un regim
dispozițiile Directivei 1999/31 erau aplicabile tranzitoriu derogatoriu în vederea punerii
tuturor depozitelor de deșeuri aflate deja în curs în conformitate a depozitelor de deșeuri
de exploatare la momentul intrării în vigoare autorizate sau care funcționau la aceeași dată
a Decretului legislativ nr. 36/2003. A.M.A. a cu noile cerințe de mediu, stabilind un termen
formulat recurs împotriva deciziei la Curtea de în acea privință de până la 16 iulie 2009[2].
Casație din Italia. (pct. 35‑40)
Curtea de Casație s‑a întrebat dacă Direc Depozitele de deșeuri autorizate sau în
tiva 1999/31 se aplica în cauză și a ridicat curs de exploatare la data transpunerii
de asemenea chestiunea compatibilității cu Directivei 1999/31 și supuse unei proceduri de
directiva a obligației deținătorului deșeurilor dezafectare ulterioare, precum depozitul de
de a suporta costurile legate de operațiunile de deșeuri Malagrotta, trebuiau să fie conforme
întreținere a depozitului ulterior dezafectării, cu prevederile art. 13 din directivă referitor
prin încălcarea acordurilor contractuale la procedura de dezafectare și de gestionare
încheiate între deținător și operator, care ulterior dezafectării. Obligațiile de gestionare
limitau la 10 ani, iar nu la 30 de ani, durata ulterior dezafectării erau aplicabile cel târziu la
întreținerii, incluzând în același timp costurile expirarea perioadei tranzitorii, impunându‑se
legate de deșeurile stocate înainte de intrarea ca, la acel moment, operatorul să asigure
în vigoare a Decretului legislativ nr. 36/2003. întreținerea, supravegherea și controlul
În acest context, instanța italiană a sesizat depozitului de deșeuri, după dezafectare, pe
Curtea de Casație. toată durata pe care autoritatea competentă
urma să o considere necesară, ținând seama
Răspunsul Curții de Justiție de perioada în care respectivul depozit de
deșeuri putea prezenta riscuri. Art. 13 trebuia
Curtea a reținut că era chemată să stabilească interpretat în lumina art. 10 din directivă,
dacă art. 10 și 14 din Directiva 1999/31 se care prevedea, printre altele, că statele
opuneau interpretării unei dispoziții naționale membre luau măsuri pentru a se asigura că
potrivit căreia un depozit de deșeuri în curs [2]
Hotărârile din 9 aprilie 2014, Ville d’Ottignies‑
de exploatare la data transpunerii directivei
Louvain‑la‑Neuve și alții, C‑225/13, EU:C:2014:245, pct. 33
trebuia supus obligațiilor care decurgeau și 34; din 25 februarie 2016, Comisia/Spania, C‑454/14,
din directivă și în special unei prelungiri a EU:C:2016:117, pct. 35‑38.
costurile estimative pentru dezafectare și directivei, și nici în funcție de amplasamentul

pentru gestionare ulterior dezafectării pentru de stocare a deșeurilor în depozit. Obligația de
o perioadă de minimum 30 de ani erau gestionare a unui depozit ulterior dezafectării
acoperite de prețul stabilit de operator pentru lui pentru o perioadă de cel puțin 30 de ani
evacuarea oricărui tip de deșeu în depozitul privea, în principiu, întregul depozit de deșeuri
respectiv. Anterior, Curtea constatase efectul în cauză. (pct. 47‑49)
direct al art. 10, care punea în sarcina statelor
membre, în termeni neechivoci, o obligație de În al treilea rând, cerința adoptării de către
rezultat precisă și care nu era supusă niciunei statele membre a unor măsuri pentru a
condiții cu privire la aplicarea normei pe care garanta că prețul solicitat pentru evacuarea
o conținea; statele membre erau obligate să deșeurilor în depozite de deșeuri era stabilit
ia măsuri pentru a garanta că prețul solicitat astfel încât să acopere toate costurile care
pentru evacuarea deșeurilor în depozite de apăreau la instalarea și la exploatarea unui
deșeuri era stabilit astfel încât să acopere depozit constituia o expresie a principiului
toate costurile care apăreau la instalarea și la „poluatorul plătește”, potrivit căruia costul
exploatarea unui depozit de deșeuri. Dispoziția eliminării deșeurilor trebuia suportat de
respectivă nu impunea statelor membre vreo deținătorii lor. Întrucât dreptul UE nu stabilise
metodă precisă în ceea ce privește finanțarea o metodă precisă de finanțare a costurilor
costurilor depozitării deșeurilor[3]. (pct. 41‑44) de instalare și de exploatare a depozitelor
de deșeuri, acea finanțare putea fi asigurată
Din art. 10, 13 și 14 din Directiva 1999/31, în mod nediferențiat, prin intermediul
Curtea a dedus trei consecințe. unei taxe, al unei redevențe sau prin orice
altă modalitate [4]. Normele naționale care
În primul rând, operatorul unui depozit reglementau depozitele de deșeuri trebuiau
de deșeuri în curs de exploatare la data să garanteze că totalitatea cheltuielilor de
transpunerii directivei trebuia să fie obligat exploatare a unor astfel de amplasamente erau
să garanteze, timp de cel puțin 30 de ani, suportate efectiv de deținătorii care depozitau
operațiunile de gestionare a depozitului deșeuri în vederea eliminării. A da naștere, în
ulterior dezafectării. În speță, obligația sarcina operatorului, a unor astfel de cheltuieli
Co.La.Ri. de a gestiona depozitul de deșeuri ar conduce la imputarea, în sarcina lui, a
Malagrotta rezulta din planul de reorganizare, costurilor legate de eliminarea unor deșeuri
adoptat în conformitate cu dispozițiile pe care nu le generase, ci cărora le asigura pur
art. 14 din Directiva 1999/31 și ale Decretului și simplu eliminarea în cadrul activităților sale
legislativ nr. 36/2003, plan în temeiul căruia de prestator de servicii. Art. 10 din directivă nu
Co.La.Ri. fusese supus tuturor obligațiilor de impunea statului membru să adopte măsuri
JURISPRUDENȚĂ
gestionare ulterior dezafectării acelui depozit care vizau limitarea efectelor financiare ale
pe durata minimă impusă de directivă, și unei eventuale prelungiri a perioadei de
anume 30 de ani, în loc de cei 10 ani prevăzuți gestionare ulterior dezafectării în discuție
inițial. (pct. 45‑46) asupra deținătorului deșeurilor. (pct. 50‑55)
În al doilea rând, Directiva 1999/31 nu preve Curtea a respins un argument al încăl
dea o aplicare diferențiată a obligațiilor cării principiilor securității juridice și
menționate, în funcție de data sosirii și stocării neretroactivității legii ca urmare a prelungirii
deșeurilor în depozitul de deșeuri, înainte sau perioadei operațiunilor de gestionare a
după expirarea termenului de transpunere a
Hotărârile din 16 iulie 2009, Futura Immobiliare și alții,
[4]
[3]
Hotărârea din 24 mai 2012, Amia, C‑97/11, C‑254/08, EU:C:2009:479, pct. 48; din 25 februarie 2010,
EU:C:2012:306, pct. 34 și 35. Pontina Ambiente, C‑172/08, EU:C:2010:87, pct. 33‑38.
Cauza C‑15/19, A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA/Consorzio Laziale Rifiuti
depozitelor de deșeuri ulterior dezafectării lor le‑ar fi putut avea asupra mediului; se impunea
fără luarea în considerare a datei de stocare a efectuarea unei evaluări a tuturor elementelor
deșeurilor și fără limitarea efectelor financiare relevante privind cantitatea și tipologia
față de deținătorul deșeurilor. Curtea a amintit deșeurilor prezente în depozitul de deșeuri și
că stabilirea duratei operațiunilor de gestionare care puteau surveni în perioada operațiunilor
a unui depozit de deșeuri ulterior dezafectării de gestionare ulterior dezafectării; pentru
la cel puțin 30 de ani, prevăzută la art. 10 definirea acelor costuri, la un nivel care să
din directivă, nu viza depozitele de deșeuri permită îndeplinirea efectivă și proporțională
dezafectate înainte de data transpunerii a obiectivului limitării riscului pentru mediu al
directivei și nu privea situațiile juridice născute depozitului de deșeuri, obiectiv menționat la
și stabilite definitiv anterior acelei date și, prin art. 1 alin. (1) din directivă, evaluarea trebuia
urmare, nu avea efect retroactiv. În schimb, să țină seama și de costurile deja suportate
în privința depozitului de deșeuri Malagrotta, de deținător, precum și de costurile estimate
aflat încă în activitate la acea dată, situația pentru serviciile care urmau a fi prestate
constituia un caz de aplicare a unei norme de operator. În speță, suma pe care Co.La.
noi efectelor viitoare ale unei situații născute Ri. avea dreptul să o solicite de la A.M.A
sub imperiul normei vechi, atât în privința trebuia stabilită ținând seama de elementele
operatorului depozitului de deșeuri, cât și a evocate mai sus în planul de amenajare a
deținătorului deșeurilor; dezafectarea acelui sit amplasamentului; suma trebuia să acopere
intervenise sub imperiul directivei. (pct. 56‑59) exclusiv creșterea costurilor de întreținere
legată de prelungirea cu 20 de ani a duratei
În încheiere, Curtea a formulat câteva con operațiunilor de gestionare ulterior dezafectării
sid erații privind costurile estimate ale depozitului. (pct. 60‑62)
operațiunilor de gestionare ulterior deza
fectării, în sensul art. 10 din directivă; ele Curtea a constatat compatibilitatea regle
trebuiau legate efectiv de consecințele pe mentării naționale cu art. 10 și 14 din
care deșeurile depozitate într‑un anumit sit Directiva 1999/31.
Trimitere preliminară. Dreptul Uniunii Europene. Principii generale.

Articolul 18 TFUE. Nediscriminare pe motiv de cetățenie sau
naționalitate. Aplicabilitatea dreptului Uniunii. Implanturi mamare cu
defect. Asigurare de răspundere civilă pentru producerea de dispozitive
medicale. Contract de asigurare care prevede o limitare geografică a
acoperirii asigurării
(CJ, Marea Cameră, hotărârea din 11 iunie 2020,

cauza C‑581/18, RB/TÜV Rheinland LGA Products GmbH și Allianz IARD SA, EU:C:2020:453)
Circumstanțele de fapt și de drept examinare CE, care garantau conformitatea

implanturilor cu cerințele directivei.
Cererea de decizie preliminară a fost formulată
în cadrul unui litigiu între RB, cu cetățenie PIP încheiase cu compania AGF IARD SA,
germană, pe de o parte, și TÜV Rheinland căreia i‑a succedat Allianz, un contract de
LGA Products GmbH (în continuare „TÜV asigurare care acoperea răspunderea civilă
Rheinland”) și compania de asigurări Allianz pentru fabricarea acelor produse. Încheierea
IARD SA (în continuare „Allianz”), pe de altă contractului de asigurare fusese impusă în
parte, în legătură cu o acțiune în repararea 2005 de autoritățile franceze care, după
prejudiciului cauzat lui RB prin montarea unor ce PIP se confruntase cu refuzul diferitelor
implanturi mamare cu defect. companii de asigurări, ordonaseră AGF IARD
să emită în favoarea PIP o poliță de asigurare
În fapt, în 2006, RB s‑a supus în Germania pentru durata de un an, prelungită apoi în mod
unei operații de montare a unor implanturi repetat.
mamare produse de Poly Implant Prothèses
Contractul de asigurare prevedea o clauză de
SA (în continuare „PIP”), societate cu sediul limitare a întinderii geografice a acoperirii
în Franța, și comercializate de întreprinderea asigurării la prejudiciile survenite pe teritoriul
neerlandeză Rofil Medical Netherlands BV. francez. Conform dreptului francez, contractul
acorda persoanelor lezate un drept de acțiune
Începând cu octombrie 1997, PIP împuternicise
directă împotriva asigurătorului.
TÜV Rheinland, în calitate de „organism
notificat”, în sensul Directivei 93/42 [1], să În 2012, subsecvent constatării neconformității
JURISPRUDENȚĂ
realizeze evaluarea sistemului de calitate implanturilor mamare produse de PIP, RB le‑a

instituit pentru proiectarea, fabricarea și înlocuit cu noi implanturi. Neconformitatea
controlul final al implanturilor mamare pe care fusese constatată în martie 2010 de autoritatea
le producea, precum și examinarea dosarului franceză pentru siguranța produselor medicale,
proiectului celor din urmă. În urma inspecțiilor cu ocazia unei inspecții, situație ce a determinat
efectuate la PIP între 1997 și 2010, toate apoi autoritatea germană similară să recomande
anunțate în prealabil, TÜV Rheinland aprobase medicilor care montaseră asemenea implanturi
sistemul de calitate și reînnoise certificările de să informeze pacientele în cauză și să nu le mai
utilizeze și, apoi, în ianuarie 2012, să sfătuiască
Directiva 93/42/CEE a Consiliului din 14 iunie 1993
[1]
privind dispozitivele medicale (JO 1993, L 169, p. 1, Ediție pacientele în cauză să le extragă, cu titlu
specială, 13/vol. 11, p. 244). preventiv, din cauza riscurilor pentru sănătate.
Cauza C‑581/18, RB/TÜV Rheinland LGA Products GmbH și Allianz IARD SA
În 2010 a fost pronunțat falimentul PIP, S‑a amintit că art. 18 par. 1 TFUE avea vocația
societatea fiind lichidată în 2011. În decembrie să se aplice în mod autonom doar în situațiile
2013, o instanță franceză a condamnat direc reglementate de dreptul UE pentru care
torul PIP la patru ani de închisoare pentru tratatele nu prevedeau norme speciale de
producerea și distribuirea de produse dă nediscriminare[2]. Aplicarea sa era subordonată
unătoare sănătății. întrunirii a două condiții cumulative: pe de o
parte, situația aflată la originea discriminării
RB a sesizat Tribunalul Regional din Frankfurt invocate trebuia să intre în domeniul de
am Main (Germania) cu o acțiune în daune aplicare al dreptului UE; pe de altă parte,
interese, îndreptată simultan și în mod unei asemenea situații nu trebuia să se aplice
solidar împotriva medicului care îi montase nicio normă specială prevăzută de tratate și
implanturile cu defect, precum și a TÜV destinată să interzică o discriminare pe motiv
Rheinland și a Allianz. RB arătase, în primul de cetățenie sau naționalitate. În speță, litigiul
rând, că medicul nu ar fi informat‑o suficient privea un contract de asigurare, încheiat între
în legătură cu riscurile antrenate de intervenție Allianz și PIP, care prevedea o clauză care limita
și de natura implanturilor care urmau să fie întinderea geografică a acoperirii asigurării
montate, în al doilea rând, că TÜV Rheinland de răspundere civilă pentru producerea
nu ar fi efectuat în mod corect verificările acelor implanturi la prejudiciile survenite în
necesare și nici inspecțiile anuale, și în al treilea Franța; instanța de trimitere ridica problema
rând, că, potrivit legislației franceze, ar fi avut compatibilității acelei clauze cu art. 18 par. 1
un drept de acțiune directă împotriva Allianz, TFUE în condițiile în care ea nu prevedea
în pofida existenței, în contractul de asigurare, acoperirea prin asigurare a prejudiciilor
a clauzei de limitare teritorială la Franța a survenite pe ansamblul teritoriului UE,
acoperirii asigurării de răspundere civilă. ceea ce ar fi fost de natură să conducă la o
discriminare indirectă pe motiv de cetățenie
Întrucât acțiunea i‑a fost respinsă de prima sau naționalitate interzisă, în principiu, prin
instanță, RB a introdus apel la Tribunalul amintita dispoziție. (pct. 31‑35)
Regional Superior din Frankfurt am Main
În privința primei condiții, Curtea a constatat
(Germania), instanța de trimitere.
absența unei dispoziții în dreptul derivat al UE
Instanța de apel a ridicat în special problema care să fi prevăzut o obligație a fabricantului de
compatibilității clauzei de limitare teritorială dispozitive medicale de a încheia o asigurare de
a răspunderii, prevăzută în contractul de răspundere civilă destinată să acopere riscurile
asigurare încheiat între PIP și Allianz, cu legate de acele dispozitive sau care guverna,
interzicerea oricărei discriminări pe motiv de într‑un mod sau altul, o asemenea asigurare.
În primul rând, Directiva 93/42, care urmărea
cetățenie sau naționalitate, prevăzută la art. 18
armonizarea dispozițiilor interne ce asigurau
par. 1 TFUE; Curtea de Justiție a fost întrebată
siguranța și protecția sănătății pacienților și
în legătură cu un eventual efect direct orizontal
a utilizatorilor dispozitivelor medicale pentru
al art. 18 TFUE, în sensul posibilității invocării
a garanta libera circulație a acelor dispozitive
dispoziției în cadrul unui litigiu între particulari.
pe piața internă, nu conținea nicio dispoziție
Răspunsul Curții de Justiție de acel fel. Directiva reglementa introducerea
pe piață a dispozitivelor medicale și stabilea
Curtea a examinat chestiunea aplicabilității standarde armonizate la nivelul UE destinate
art. 18 par. 1 TFUE în cauza principală; Hotărârea din 18 iunie 2019, Austria/Germania, C‑591/17,
[2]
răspunsul a fost negativ. EU:C:2019:504, pct. 39, 41.
să prevină riscurile legate de proiectarea, reglementată de Directiva 2009/103[6] și care

de fabricarea și de ambalarea dispozitivelor prevedea obligația fiecărui stat membru de a
medicale. Pct. 6 din anexa XI directivei lua măsurile necesare pentru ca prin contractul
impunea doar „organismului notificat”, de asigurare să fie acoperite și prejudiciile
responsabil de controalele asupra proiectării cauzate pe teritoriul altor state membre.
și a fabricării dispozitivelor medicale, să încheie (pct. 37‑44)
o asigurare de răspundere civilă, cu excepția
cazului în care statul își asuma răspunderea Pe de altă parte, Curtea a examinat eventuala
pe baza legislației interne sau a cazului în care incidență în speță a unei libertăți fundamentale
statul membru însuși efectua în mod direct prevăzute de TFUE, concluzia fiind negativă.
inspecțiile aflate în sarcina organismelor Pentru a intra în domeniul de aplicare al
notificate; în schimb, o asemenea obligație de tratatelor, exercitarea unei libertăți presupunea
asigurare nu era prevăzută pentru fabricantul existența unei legături concrete între persoana,
unor asemenea dispozitive. În al doilea rând, serviciul sau marfa care a circulat și pretinsa
Directiva 85/374 [3], care stabilea principiul discriminare; o asemenea legătură se manifesta
răspunderii fără culpă a producătorului în special atunci când persoana care suferise
pentru prejudiciile cauzate de caracterul discriminarea invocată era cea care a circulase
defectuos al produselor sale, nu prevedea în cadrul UE[7] sau atunci când o inegalitate de
nicio obligație pentru fabricantul unor tratament decurgea direct din regimul național
astfel de produse de a încheia o asigurare de aplicabil mărfurilor provenite din alte state
răspundere civilă pentru prejudiciile eventuale membre[8]. (pct. 45‑46)
legate de produse și nici nu reglementa în Situația unui cetățean al UE care făcuse uz
alt mod acea asigurare. Ea nu avea vocația de libertatea sa de circulație în UE intra în
de a armoniza în mod exhaustiv domeniul domeniul de aplicare al art. 18 TFUE[9]; în speță,
răspunderii pentru produsele cu defect în însă, întrucât RB nu făcuse uz de libertatea sa
afara aspectelor pe care le reglementa[4]. În al de circulație, nu exista nicio legătură concretă
treilea rând, Directiva 2006/123[5] nu se aplica între situația în discuție în litigiul principal și
serviciilor financiare, precum cele legate de libera circulație a cetățenilor UE. (pct. 48‑49)
asigurare, potrivit art. 2 alin. (2) lit. (b). Curtea
a concluzionat că, în acel moment, dreptul Libera prestare a serviciilor, prevăzută la art. 56
UE nu reglementa asigurarea de răspundere TFUE, includea libertatea destinatarilor de a
civilă a fabricanților de dispozitive medicale se deplasa într‑un alt stat membru pentru a
pentru prejudiciile legate de acele dispozitive, beneficia de un serviciu; beneficiarii de îngrijiri
JURISPRUDENȚĂ
spre deosebire, de exemplu, de domeniul medicale puteau fi considerați destinatari de

asigurării de răspundere civilă auto, care era [6]
Directiva 2009/103/CE a Parlamentului European și al
[3]
Directiva 85/374/CEE a Consiliului din 25 iulie 1985 Consiliului din 16 septembrie 2009 privind asigurarea de
de apropiere a actelor cu putere de lege și a actelor răspundere civilă auto și controlul obligației de asigurare
administrative ale statelor membre cu privire la a acestei răspunderi (JO 2009, L 263, p. 11).
răspunderea pentru produsele cu defect (JO 1985, L 210, [7]
Hotărârea din 2 februarie 1989, Cowan, 186/87,
p. 29, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 183). EU:C:1989:47, pct. 20; hotărârea din 13 iunie 2019, TopFit
Hotărârea din 21 iunie 2017, W și alții, C‑621/15,
[4] și Biffi, C‑22/18, EU:C:2019:497, pct. 29 și 30.
EU:C:2017:484, pct. 21. Hotărârea din 20 octombrie 1993, Phil Collins și alții,
[8]
Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și

[5] C‑92/92 și C‑326/92, EU:C:1993:847, pct. 22, 23 și 27.
a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în Hotărârea din 13 noiembrie 2018, Raugevicius, C‑247/17,
[9]
cadrul pieței interne (JO 2006, L 376, p. 36, Ediție specială, EU:C:2018:898, pct. 27; hotărârea TopFit și Biffi, cit. supra,
13/vol. 58, p. 50). pct. 29.
Cauza C‑581/18, RB/TÜV Rheinland LGA Products GmbH și Allianz IARD SA
servicii[10]. Era însă cert că RB beneficiase de o întreprindere neerlandeză care le vânduse

îngrijiri medicale în Germania, respectiv în statul ulterior în Germania. Litigiul principal nu privea
său membru de reședință, iar nu într‑un alt stat circulația transfrontalieră a mărfurilor în sine,
membru. Libera prestare a serviciilor în domeniul ci prejudiciile cauzate de mărfuri care făcuseră
asigurărilor corespundea libertății asigurătorilor obiectul unei asemenea circulații. Asigurarea
de a‑și oferi serviciile unor beneficiari stabiliți în de răspundere civilă astfel încheiată nu afecta
alte state membre și, invers, libertății persoanelor comercializarea într‑un alt stat membru a
care doreau să încheie un contract de asigurare produselor ale căror riscuri era destinată să
de a se adresa unui asigurător cu sediul în alt stat le acopere și nici circulația lor în cadrul UE.
membru[11]. Or, contractul de asigurare în cauză În lipsa unor efecte asupra schimburilor de
fusese încheiat între PIP și AGF IARD, ambele bunuri și de servicii în UE, situația în speță nu
având sediile în același stat membru, Franța, era comparabilă cu cea în discuție în cauza Phil
astfel încât încheierea contractului nu intra sub Collins și alții[12]. (pct. 55‑56)
incidența liberei prestări a serviciilor. În plus, RB
nu era parte la contractul respectiv, acea unică Dat fiind caracterul cumulativ al celor
împrejurare neputând permite să se considere două condiții, a doua condiție nu a mai fost
că situația în speță intra sub incidența acelei examinată, Curtea concluzionând că art. 18
libertăți fundamentale în domeniul asigurărilor. par. 1 TFUE nu era aplicabil unei clauze,
(pct. 50‑53) prevăzută într‑un contract încheiat între
o companie de asigurări și un fabricant de
În ceea ce privește libera circulație a mărfurilor, dispozitive medicale, care limita întinderea
prevăzută la art. 34 TFUE, era necontestat geografică a acoperirii asigurării de răspundere
că circulația transfrontalieră a implanturilor civilă pentru acele dispozitive la prejudiciile
mamare în discuție în litigiul principal nu fusese survenite pe teritoriul unui singur stat membru,
afectată de niciun obstacol discriminatoriu; din moment ce, în acel stadiu al dreptului UE, o
dimpotrivă, acele produse, fabricate în Franța, asemenea situație nu intra în domeniul său de
fuseseră comercializate apoi în Țările de Jos de aplicare. (pct. 60)
[10]
Hotărârea din 31 ianuarie 1984, Luisi și Carbone, 286/82
și 26/83, EU:C:1984:35, pct. 16.
Hotărârea din 28 aprilie 1998, Safir, C‑118/96,
[11]
EU:C:1998:170, pct. 22, 26 și 30; hotărârea din

3 octombrie 2002, Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558,
pct. 31; hotărârea din 26 iunie 2003, Skandia și Ramstedt,
C‑422/01, EU:C:2003:380, pct. 27 și 28. [12]
Hotărârea Phil Collins și alții, cit. supra, pct. 22 și 23.
Cauza C‑634/18,
Jurisprudenţa JI/Prokuratura
instanţelor Uniunii EuropeneRejonowa w Słupsku
Trimitere preliminară. Cooperare judiciară în materie penală.

Decizia‑cadru 2004/757/JAI. Dispoziții minime privind elementele
constitutive ale infracțiunilor și sancțiunile aplicabile în domeniul
traficului ilicit de droguri. Articolul 2 alineatul (1) litera (c).
Articolul 4 alineatul (2) litera (a). Noțiunea de „cantități mari de droguri”.
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Egalitate de tratament. Articolele 20 și 21.
Principiul legalității infracțiunilor și a pedepselor. Articolul 49
(CJ, Camera întâi, hotărârea din 11 iunie 2020,

cauza C‑634/18, JI/Prokuratura Rejonowa w Słupsku, EU:C:2020:455)
Circumstanțele de fapt și de drept Art. 62 alin. (2) din Legea poloneză privind
combaterea dependenței de droguri transpu
Cererea de decizie preliminară a fost formulată sese în dreptul intern art. 2 alin. (1) lit. (a) din
în cadrul unei proceduri penale inițiate Decizia‑cadru 2004/757 privind infracțiunile
împotriva lui JI pentru deținerea ilegală a unei și sancțiunile aplicabile în domeniul traficului
cantități considerabile de produse stupefiante ilicit de droguri[1].
și de substanțe psihotrope.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. (a) și (c) din
În fapt, Parchetul Districtului Słupsk (Polonia) decizia‑cadru, statele membre erau obligate
a inițiat o procedură penală împotriva lui JI în să ia măsurile necesare pentru sancționarea
fața Tribunalului Districtual din Słupsk, instanța producerii, fabricării, extragerii, preparării,
de trimitere, printre altele pentru deținerea oferirii, comercializării, distribuirii, vânzării,
unei cantități considerabile de produse stupe livrării în orice condiții, intermedierii,
fiante și de substanțe psihotrope, faptă care expedierii, expedierii în regim de tranzit,
constituia o încălcare a art. 62 alin. (2) din transportului, importului sau exportului de
Legea poloneză privind combaterea depen droguri, respectiv deținerii sau achiziției de
denței de droguri. droguri în vederea desfășurării uneia dintre
activitățile enumerate – fapte săvârșite cu
Dispoziția amintită preciza că, în cazul în
intenție și fără drept. Art. 4 alin. (2) lit. a) din
care deținerea de produse stupefiante sau de
JURISPRUDENȚĂ
decizia‑cadru impunea statelor membre să

substanțe psihotrope avea ca obiect o cantitate
ia măsurile necesare pentru ca infracțiunile
considerabilă de produse stupefiante sau de
menționate la art. 2 alin. (1) să fie pasibile de
substanțe psihotrope, autorul ei era pasibil de sancțiuni penale privative de libertate având
o pedeapsă privativă de libertate de la unu la o durată maximă de cel puțin cinci până la
zece ani. zece ani, printre altele, în situația în care
În schimb, potrivit art. 62 alin. (1) aceeași infracțiunea privea cantități mari de droguri.
lege, deținerea de produse stupefiante sau [1]
Decizia‑cadru 2004/757/JAI a Consiliului din
de substanțe psihotrope era pasibilă de o 25 octombrie 2004 de stabilire a dispozițiilor minime
privind elementele constitutive ale infracțiunilor și
pedeapsă privativă de libertate cu o durată de sancțiunile aplicabile în domeniul traficului ilicit de droguri
până la trei ani. (JO 2004, L 335, p. 8, Ediție specială, 19/vol. 7, p. 66).
Cauza C‑634/18, JI/Prokuratura Rejonowa w Słupsku
În cauză, se reținuse că JI deținea respectivele Decizia‑cadru 2004/757 stabilea norme

produse stupefiante și substanțe psihotrope minime privind elementele constitutive ale
pentru uz personal. infracțiunilor și ale sancțiunilor aplicabile în
domeniul traficului de droguri și de precursori,
Instanța de trimitere a observat că Decizia‑cadru care urmăreau să definească o abordare comună
2004/757 și art. 62 alin. (2) din Legea poloneză la nivelul UE în domeniul combaterii traficului
privind combaterea dependenței de droguri nu de droguri. Art. 2 alin. (2) din decizia‑cadru
defineau noțiunea de „cantități mari de droguri” excludea din domeniul său de aplicare deținerea
și că, deși jurisprudența națională stabilise de droguri exclusiv pentru consum personal,
anumite criterii pentru calificarea cantităților astfel cum era definită de legislația națională.
de droguri vizate de legea poloneză, noțiunea Considerentul (4) al deciziei‑cadru enunța că
ar fi rămas imprecisă și ar fi făcut obiectul unei excluderea anumitor tipuri de comportament
interpretări de la caz la caz de către instanțele privind consumul personal din domeniul său de
naționale. Or, acea situație ar fi condus, pe de o aplicare nu reprezenta o orientare a Consiliului
parte, la tratarea în mod diferit a deținătorilor UE cu privire la modul tratării acelor situații în
de droguri în funcție de interpretarea noțiunii legislația internă a statelor membre. Cele din
de „cantități mari de droguri”, de natură să urmă rămâneau libere să încadreze în categoria
aducă atingere principiului egalității în drept. infracțiunilor grave deținerea unei cantități
Dată fiind marja de apreciere importantă în mari de droguri pentru consumul personal.
punerea în aplicare a acelei noțiuni, păstrată de (pct. 33, 36‑37)
statele membre, inegalitatea de tratament ar fi
În continuare, Curtea a examinat compati
putut viza și cetățenii Uniunii Europene, tratați
bilitatea absenței unei definiții a noțiunii
în mod diferit în funcție de statul membru în de „cantitate considerabilă de produse stu
care săvârșeau infracțiunea. Pe de altă parte, pefiante sau de substanțe psihotrope” în
absența definirii acelei noțiuni ar fi putut aduce dreptul intern, cu consecința interpretării ei
atingere principiului legalității infracțiunilor și a pe cale judiciară, de la caz la caz, cu principiile
pedepselor. egalității în drept, nediscriminării, precum și
legalității infracțiunilor și a pedepselor. S‑a
Răspunsul Curții de Justiție
amintit că deciziile‑cadru obligau statele
Curtea a arătat că întrebările preliminare membre în ceea ce privește rezultatul urmărit,
adresate ei vizau compatibilitatea cu art. art. 4 lăsând autorităților naționale competența
alin. (2) lit. (a) din Decizia‑cadru 2004/757 în ceea ce privește forma și mijloacele[2] și că
coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. (c) din aceasta, Decizia‑cadru 2004/757 opera o armonizare
precum și cu art. 20, 21 și 49 din Carta minimă, statele membre dispunând de o marjă
drepturilor fundamentale a UE („carta”) a largă de apreciere în aplicarea noțiunii amintite,
calificării într‑un stat membru drept infracțiune însă cu respectarea drepturilor fundamentale
a deținerii unei cantități considerabile garantate de cartă, potrivit art. 51 alin. (1) din
de produse stupefiante sau de substanțe aceea[3]. (pct. 38‑43)
psihotrope atât în scopul consumului personal, Din perspectiva principiilor egalității și
cât și în scopuri de trafic de droguri, lăsând în nediscriminării consacrate la art. 20 și 21 din
același timp interpretarea noțiunii de „cantitate
Hotărârea din 24 iunie 2019, Popławski, C‑573/17,
[2]
considerabilă de produse stupefiante sau de EU:C:2019:530, pct. 69.
substanțe psihotrope” la aprecierea instanțelor Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson,
[3]
naționale, de la caz la caz. C‑617/10, EU:C:2013:105, pct. 17 și 18.
cartă[4], Curtea a arătat că, în primul rând, prin respecte anumite cerințe de accesibilitate
faptul de a sancționa deținerea unei cantități și de previzibilitate în ceea ce privește
considerabile de produse stupefiante sau de atât definiția infracțiunii, cât și stabilirea
substanțe psihotrope cu o pedeapsă privativă pedepsei – adică să definească cu claritate
de libertate de la unu la zece ani, art. 62 a infracțiunilor și pedepselor, condiție
alin. (2) din Legea poloneză privind combaterea îndeplinită atunci când justițiabilul putea
dependenței de droguri nu instituia nicio cunoaște, pornind de la textul dispoziției
diferență de tratament între eventualii pertinente, precum și, la nevoie, cu ajutorul
autori ai acelei infracțiuni. În al doilea rând, interpretării jurisprudențiale, care erau
existența unei anumite marje de apreciere în acțiunile și omisiunile care îi angajau
interpretarea și în aplicarea unei dispoziții de răspunderea penală[6]. Principiul preciziei legii
drept național, în contul instanțelor naționale, aplicabile nu putea fi interpretat în sensul că
nu constituia, în sine, o încălcare a art. 20 interzicea clarificarea progresivă a normelor
și 21 din cartă. În al treilea rând, întrucât privind răspunderea penală prin interpretări
decizia‑cadru stabilea doar norme minime jurisprudențiale, atât timp cât ele erau în mod
referitoare la elementele constitutive ale
rezonabil previzibile [7]. Principiul legalității
infracțiunilor și la sancțiunile aplicabile în
infracțiunilor și a pedepselor nu se opunea ca
domeniul traficului de droguri și de precursori,
un stat membru să prevadă sancțiuni penale
existența unor diferențe între măsurile de
agravate pentru infracțiunea de deținere
punere în aplicare în diferitele ordini juridice
a unei „cantități considerabile de produse
naționale nu putea fi considerată o încălcare a
principiului nediscriminării[5]. (pct. 44‑46) stupefiante și de substanțe psihotrope”, lăsând
în același timp interpretarea acelei noțiuni la
Potrivit principiului legalității infracțiunilor aprecierea instanțelor naționale, de la caz la
și a pedepselor, prevăzut la art. 49 alin. (1) caz, în măsura în care acea apreciere îndeplinea
din cartă, dispozițiile penale trebuiau să cerințele de previzibilitate. (pct. 47‑51)
JURISPRUDENȚĂ
Hotărârea din 3 iunie 2008, Intertanko și alții, C‑308/06,

[6]
EU:C:2008:312, pct. 71; hotărârea din 5 decembrie 2017,

Hotărârea din 3 mai 2007, Advocaten voor de Wereld,
[4]
M.A.S. și M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, pct. 55 și 56.
C‑303/05, EU:C:2007:261, pct. 56. Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15,
[7]
[5]
Ibidem, pct. 59 și 60 (per analogiam). EU:C:2017:236, pct. 167.
Cauza C‑378/19, Prezident Slovenskej republiky
Trimitere preliminară. Piața internă a energiei electrice.

Directiva 2009/72/CE. Articolul 35 alineatele (4) și (5). Independența
autorităților de reglementare. Legislație națională care transferă
competența de a desemna președintele autorității de reglementare
naționale de la șeful statului la guvern. Participare a unor ministere
naționale la procedurile de reglementare tarifară
(CJ, Camera a cincea, hotărârea din 11 iunie 2020,

cauza C‑378/19, Prezident Slovenskej republiky, EU:C:2020:462)
Circumstanțele de fapt și de drept Președintele Republicii Slovace a contestat

modificarea legislativă din 2017 la Curtea
Cererea de decizie preliminară a fost formulată Constituțională a Republicii Slovace, arătând
într‑o procedură inițiată de președintele că ea ar fi constituit o transpunere incorectă a
Republicii Slovace cu privire la compatibilitatea Directivelor 2009/72 și 2009/73, încălcându‑se
cu Constituția slovacă coroborată cu dreptul dispoziții ale Constituției slovace coroborate
UE a normelor naționale privind numirea cu art. 4 alin. (3) TUE și cu art. 288 TFUE;
și revocarea președintelui Autorității de noua lege ar fi adus atingere independenței
Reglementare a Industriilor de Rețea (Slovacia), autorității de reglementare, precum impunea,
precum și participarea unor reprezentanți printre altele, art. 35 alin. (4) și (5) din
ai ministerelor slovace la procedurile de Directiva 2009/72.
reglementare tarifară desfășurate în fața acelei
autorități de reglementare. Curtea Constituțională slovacă a sesizat Curtea
de Justiție cu referire la compatibilitatea
În drept, Legea nr. 250/2012 privind regle
legii din 2017, din perspectiva celor două
mentarea în domeniul industriilor de
modificări arătate, cu art. 35 alin. (4) și (5) din
rețea, care transpusese în dreptul slovac
Directiva 2009/72.
Directivele 2009/72 [1] și 2009/73 [2], a fost
amendată prin Legea nr. 164/2017. Noua lege Răspunsul Curții de Justiție
modifica modalitățile de numire și revocare
a președintelui autorității de reglementare, Pe de o parte, referitor la compatibilitatea
transferând competența numirii și revocării legislației unui stat membru, ce acorda
acelei persoane de la președintele Republicii guvernului acelui stat competența numirii
Slovace la guvern. Legea din 2017 preciza și și revocării președintelui autorității de
cadrul participării ministerelor la procedura reglementare naționale cu art. 35 alin. (4)
de reglementare tarifară desfășurată în fața și (5) din Directiva 2009/72, Curtea a
autorității de reglementare. amintit, în primul rând, în contextul absenței
[1] definirii noțiunii de „independență” în
a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune Directiva 2009/72, că respectiva noțiune
pentru piața internă a energiei electrice și de abrogare a desemna în mod normal, în sensul său obișnuit,
Directivei 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55).
un statut care asigura organului public în cauză
[2]
posibilitatea de a acționa în deplină libertate
a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune
pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de în raport cu organismele față de care trebuia
abrogare a Directivei 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94). să fie asigurată independența sa, protejat
de orice instrucțiune și de orice presiune[3]. numirea și revocarea președintelui autorității

Pentru garantarea independenței, art. 35 de reglementare naționale, în particular, și
alin. (4) din Directiva 2009/72 prevedea, a amintit marja de apreciere considerabilă
pe de o parte, la lit. (a), că autoritățile deținută de statele membre la transpunerea
menționate trebuiau să fie distincte din punct unei directive, potrivit art. 288 TFUE, în
de vedere juridic și independente din punct alegerea căilor și a mijloacelor destinate
de vedere juridic funcțional de orice altă să asigure punerea sa în aplicare, statele
entitate publică sau privată; lit. (b) pct. (i) și membre destinatare fiind însă obligate să
(ii) a art. 35 alin. (4) enunța cerințe privind adopte toate măsurile necesare pentru a
independența personalului și a persoanelor asigura efectul deplin al directivei vizate,
cu funcție de conducere din cadrul acelorași conform obiectivului urmărit de ea. Statele
autorități, care trebuiau să acționeze în mod beneficiau de o autonomie instituțională
independent de orice interes de piață, să nu în organizarea și în structurarea propriilor
solicite și să nu accepte instrucțiuni directe autorități de reglementare în sensul art. 35
din partea niciunui guvern sau a niciunei din Directiva 2009/72, care trebuia însă
entități publice sau private în exercitarea exercitată cu respectarea deplină a obiectivelor
atribuțiilor de reglementare care le reveneau, și a obligațiilor stabilite prin directivă[5]. De aici,
cerințe care implicau exercitarea atribuțiilor de Curtea a concluzionat că Directiva 2009/72
reglementare de autoritatea de reglementare și în special art. 35 al său nu interziceau
națională la adăpost de orice influență numirea și revocarea președintelui autorității
exterioară. Pentru protejarea independenței de reglementare naționale de guvernul acelui
autorității de reglementare naționale, stat membru. (pct. 36‑39).
art. 35 alin. (5) lit. (b) din Directiva 2009/72
impunea numirea membrilor consiliului Pe de altă parte, Curtea a examinat
de administrație al autorității menționate compatibilitatea cu art. 35 alin. (4) și (5) din
sau, în absența aceluia, persoanelor cu cele Directiva 2009/72 a legislației naționale care
mai înalte funcții de conducere în cadrul prevedea participarea unor reprezentanți ai
său, pentru un mandat fix de cinci până la unor ministere la anumite proceduri privind
șapte ani, ce putea fi reînnoit o singură dată. reglementarea tarifară desfășurate în fața
Eliberarea din funcție în cursul mandatului a autorității de reglementare naționale. Potrivit
respectivelor persoane trebuia dispusă numai art. 35 alin. (5) lit. (a) din directivă, autoritatea
în cazul în care nu mai îndeplineau condițiile de de reglementare națională trebuia să ia
independență prevăzute la art. 35 sau în cazul decizii autonome, independent de orice alt
în care comiseseră o abatere în sensul dreptului organism politic, și, potrivit art. 35 alin. (4)
lit. (b) pct. (ii), independența personalului
JURISPRUDENȚĂ
intern. Competența de numire și de revocare a

persoanelor arătate trebuia încadrată de lege și a persoanelor cu funcție de conducere
în mod strict și exercitată pe baza unor criterii din cadrul autorității de reglementare
obiective, enumerate în mod clar și limitativ și naționale implica exercitarea de autoritate, a
verificabile[4]. (pct. 30‑35) atribuțiilor de reglementare în afara oricărei
influențe externe. Cerința independenței
Curtea a constatat că nicio dispoziție a persoanelor arătate nu aducea atingere, în
Directivei 2009/72 nu preciza autoritatea sau special, unor orientări generale elaborate de
autoritățile statelor membre însărcinate cu guvernul statului membru în cauză care nu
Hotărârea din 13 iunie 2018, Comisia/Polonia, C‑530/16,
[3] puteau privi însă atribuțiile și competențele
EU:C:2018:430, pct. 67 (per analogiam). Hotărârea din 19 octombrie 2016, Ormaetxea Garai și
[5]
[4]
Ibidem, pct. 86 (per analogiam). Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, pct. 29 și 30.
de reglementare, prevăzute la art. 37 din legea din 2017 prevedea participarea unor
Directiva 2009/72, privind stabilirea, aprobarea reprezentanți ai unor ministere naționale la
și monitorizarea diverselor tarife și prețuri, în anumite proceduri privind reglementarea
special cele prevăzute la art. 37 alin. (1) lit. (a), tarifară nu avea drept consecință în mod
care constau în stabilirea sau aprobarea, necesar și pentru acel unic motiv faptul că
conform unor criterii transparente, a tarifelor autoritatea de reglementare nu își exercita
de transport sau de distribuție a energiei atribuțiile tarifare în mod independent, în
electrice sau a metodologiilor care stau la sensul Directivei 2009/72 și în special al
baza calculării lor. În cadrul atribuțiilor și al art. 35. (pct. 50‑57)
competențelor definite la art. 37 din directivă,
În încheiere, Curtea a adăugat că, deși
autoritatea de reglementare națională lua
Directiva 2009/72 nu se opunea ca guvernul
toate măsurile rezonabile în vederea realizării
unui stat membru, în special prin intermediul
obiectivelor de interes public enumerate de
participării unor reprezentanți ai ministerelor
art. 36, printre care, în special, promovarea
sale, să își fi putut susține poziția în fața
unei piețe interne a energiei electrice sigure,
autorității de reglementare naționale în ceea ce
competitive și durabile din punctul de vedere
privește modul în care considera că autoritatea
al mediului, eficiența energetică sau protecția ar putea lua în considerare interesul public
consumatorilor. Prin urmare, independența în cadrul atribuțiilor sale de reglementare,
decizională presupunea că, în cadrul atribuțiilor participarea menționată și în special opiniile
și al competențelor sale de reglementare, formulate de reprezentanții ministerelor în
autoritatea de reglementare națională lua cursul procedurilor privind reglementarea
decizii independente, exclusiv în temeiul tarifară nu puteau avea un caracter obligatoriu
interesului public, pentru a asigura respectarea și în niciun caz nu puteau fi considerate de
obiectivelor urmărite prin directivă, fără a fi autoritatea de reglementare ca instrucțiuni cu
supusă unor instrucțiuni externe provenite caracter obligatoriu în exercitarea atribuțiilor și
de la alte organe publice sau private. Art. 35 a competențelor sale. În plus, normele privind
alin. (4) și (5) din Directiva 2009/72 nu participarea unor reprezentanți ai ministerelor
conținea totuși nicio dispoziție care ar fi interzis naționale la procedurile privind reglementarea
participarea unor reprezentanți ai ministerelor tarifară nu trebuiau să aducă atingere
naționale la anumite proceduri privind sferei de aplicare a deciziilor autorității de
reglementarea tarifară, care priveau în special reglementare adoptate în temeiul atribuțiilor și
accesul la rețeaua de transport și de distribuție al competențelor sale; normele de participare
pentru producția de energie electrică, precum nu puteau afecta în special caracterul
și transportul și distribuția energiei electrice. obligatoriu și direct aplicabil al deciziilor
Curtea a reamintit existența unei marje de autorității de reglementare, impunând, de
manevră în contul statelor membre la punerea exemplu, acceptarea sau autorizarea prealabilă
în aplicare a obligațiilor care decurgeau din a acelor decizii de reprezentanții ministerelor.
Directiva 2009/72. În concluzie, faptul că (pct. 63‑64)
Cauza C‑78/18, Comisia Europeană/Ungaria
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru. Admisibilitate.

Articolul 63 TFUE. Libertatea de circulație a capitalurilor. Existența unei
restricții. Sarcina probei. Discriminare indirectă legată de proveniența
capitalurilor. Articolul 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene. Dreptul la libertatea de asociere. Reglementare națională care
impune obligații de înregistrare, de declarare și de publicitate, însoțite
de sancțiuni, asociațiilor care primesc ajutoare financiare provenind din
alte state membre sau din țări terțe. Articolul 7 din Carta drepturilor
fundamentale. Dreptul la respectarea vieții private. Articolul 8
alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale. Dreptul la protecția
datelor cu caracter personal. Reglementare națională care impune
divulgarea unor informații referitoare la persoanele care furnizează un
ajutor financiar unor asociații și la cuantumul acestui ajutor. Justificare.
Motiv imperativ de interes general. Transparența finanțării asociative.
Articolul 65 TFUE. Ordine publică. Siguranță publică. Combaterea spălării
banilor, a finanțării terorismului și a criminalității organizate. Articolul 52
alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale
(CJ, Marea Cameră, hotărârea din 18 iunie 2020,

cauza C‑78/18, Comisia Europeană/Ungaria, EU:C:2020:476)
Circumstanțele de fapt și de drept Preambulul mai enunța că sprijinul acordat

din surse străine necunoscute organizațiilor
În 2017, Ungaria a adoptat Legea nr. LXXVI din societății civile putea fi utilizat de grupuri
2017 privind transparența organizațiilor care
de interese străine în scopul promovării,
primesc ajutor din străinătate (în continuare
prin influența socială a acelor organizații,
„Legea privind transparența”), care a impus
a propriilor interese în locul obiectivelor
obligații de înregistrare, de declarare și de
comunitare în viața socială și politică a
publicitate anumitor categorii de organizații
Ungariei și că acel sprijin putea pune în
JURISPRUDENȚĂ
ale societății civile care beneficiau, direct sau

indirect, de un ajutor străin care depășea un pericol interesele politice și economice ale
anumit prag și care prevedea sancțiuni pentru țării, precum și funcționarea fără ingerințe a
organizațiile care nu respectau acele obligații. instituțiilor legale.
Preambulul Legii privind transparența preciza Considerând că Ungaria introdusese

printre altele că organizațiile societății civile restricții discriminatorii, nejustificate și
contribuiau la controlul democratic și la nenecesare în privința donațiilor străine
dezbaterea publică privind afacerile publice, acordate organizațiilor societății civile,
că ele aveau un rol decisiv în formarea opiniei încălcând obligațiile care îi reveneau în
publice și că transparența lor era de interes temeiul art. 63 TFUE și art. 7, 8 și 12 din Carta
public major. drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
(în continuare „carta”), Comisia Europeană a diferență obiectivă între situația resortisanților
sesizat Curtea de Justiție. maghiari și cea a străinilor. Legea descuraja
exercitarea acelei libertăți de circulație atât
Susțineri ale părților și soluția Curții de de organizațiile societății civile stabilite în
Justiție Ungaria, din perspectiva acceptării ajutoare din
Suedia a intervenit în cauză în susținerea străinătate, cât și de străini, persoane fizice sau
concluziilor Comisiei Europene. juridice, din perspectiva furnizării unor ajutoare
financiare celor dintâi organizații.
Cu titlu preliminar, Ungaria a susținut că
sarcina probei acțiunii de față revenea Comisiei Ungaria a respins calificarea legii sale drept
Europene, ea fiind chemată să demonstreze măsură indirect discriminatorie și a susținut
existența neîndeplinirii obligațiilor de statul justificarea criteriului sursei ajutoarelor
în cauză, fără să se poată întemeia pe vreo financiare prin existența unor situații diferite
prezumție. Curtea de Justiție a respins a ajutoarelor respective, în măsura în care
acel argument, arătând că, în cazul în care autoritățile maghiare ar fi putut controla mai
neîndeplinirea obligațiilor își avea originea ușor ajutoarele financiare plătite de persoane
în adoptarea unei măsuri legislative sau stabilite în Ungaria decât cele acordate de
administrative a cărei existență și aplicare nu persoane stabilite în străinătate. A fost respins
erau contestate, ea putea fi dovedită printr‑o efectul disuasiv al obligațiilor de înregistrare,
analiză juridică a acelei măsuri[1]. În speță, de declarare și de publicitate, ce vizau
Comisia nu trebuia să prezinte probe cu privire anumite categorii de organizații ale societății
la efectele practice ale Legii maghiare privind civile, beneficiare ale unor ajutoare străine,
transparența asupra libertății de circulație și al sancțiunilor aferente asupra libertății de
a capitalurilor, garantată la art. 63 TFUE. circulație a capitalurilor, întrucât acele obligații
(pct. 37‑39) ar fi fost redactate în termeni obiectivi și neutri
și ar fi instituit praguri valorice pentru ajutoare
Pe fond, a fost examinată pentru început financiare.
conformitatea Legii privind transparența cu
libera de circulație a capitalurilor. Curtea a amintit că art. 63 alin. (1) TFUE
interzicea orice restricții privind circulația
Comisia și Suedia au susținut existența unei capitalurilor între statele membre, precum
restricții privind respectiva libertate, indusă și între statele membre și țările terțe și că
de un tratament indirect discriminatoriu noțiunea de „circulație a capitalurilor” făcea
circulației capitalurilor între Ungaria, pe de trimitere, cu titlu indicativ și neexhaustiv,
o parte, și celelalte state membre, precum la anexa I a Directivei 88/361 [2] . Legea
și țările terțe, pe de altă parte, întrucât maghiară privind transparența se aplica în
legea maghiară ar fi utilizat un criteriu legat cazul circulației capitalurilor cu dimensiune
de existența circulației capitalurilor de transfrontalieră, precum donații, cadouri,
proveniență străină și, mai precis, a ajutoarelor succesiuni, împrumuturi, credite, garanții
financiare plătite organizațiilor societății civile sau cauțiuni acordate de persoane fizice sau
stabilite în Ungaria de persoane fizice sau juridice, care atingeau un anumit prag în cursul
juridice cu reședința sau sediul în străinătate, unui anumit exercițiu fiscal. (pct. 45‑51)
fără ca respectivul criteriu să fi reflectat o [2]
Directiva 88/361/CEE a Consiliului din 24 iunie 1988
Hotărârile din 18 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia,
[1]
pentru punerea în aplicare a articolului 67 din [Tratatul CE
C‑458/08, EU:C:2010:692, pct. 52 și 55; din 19 decembrie (articol abrogat prin Tratatul de la Amsterdam)] (JO 1988,
2012, Comisia/Belgia, C‑577/10, EU:C:2012:814, pct. 35. L 178, p. 5, Ediție specială, 10/vol. 1, p. 10).
Ea a reținut apoi existența unei restricții organizațiilor societății civile putea constitui un
privind libertatea de circulație a capitalurilor, motiv imperativ de interes general, deoarece
întrucât, în speță, Legea privind transparența anumite organizații puteau avea o influență
supunea, pe de o parte, toate asociațiile sau importantă asupra vieții publice și a dezbaterii
fundațiile care primeau un ajutor financiar publice, având în vedere scopurile pe care le
provenind din străinătate unui ansamblu de urmăreau și mijloacele de care dispuneau[3].
obligații, a căror nerespectare era pasibilă Pe de o parte, Ungaria nu a explicat motivele
de sancțiuni. Obligațiile respective erau pentru care obiectivul amintit ar fi justificat
de natură să împiedice acea libertate de aplicarea în mod nediferențiat a obligațiilor de
circulație atât a organizațiilor societății civile înregistrare, de declarare și de publicitate, în
stabilite în Ungaria, destinatare ale circulației privința oricărui ajutor financiar provenind din
capitalurilor care lua forma unor ajutoare străinătate al cărui cuantum atingea pragurile
financiare provenind din străinătate, cât și prevăzute de Legea privind transparența; ea
a persoanelor fizice sau juridice furnizori ai nu a expus nici motivele pentru care același
ajutoarelor financiare, și stigmatizau asociațiile obiectiv ar fi justificat aplicarea obligațiilor
și fundațiile care primeau ajutoare financiare în cauză în mod nediferențiat tuturor
din străinătate peste un anumit cuantum organizațiilor care intrau în domeniul de
drept „organizații care primeau ajutor din aplicare al acelei legi, în loc să le vizeze pe
străinătate”, împrejurare de natură să creeze cele care, având în vedere scopurile pe care le
un climat de neîncredere în privința lor și să urmăreau și mijloacele de care dispuneau, erau
descurajeze persoanele fizice sau juridice din în mod real susceptibile să aibă o influență
alte state membre sau din țări terțe să le importantă asupra vieții publice și a dezbaterii
furnizeze un ajutor financiar. Pe de altă parte, publice. Pe de altă parte, întrucât legea
legea maghiară rezerva un tratament diferit și maghiară dorise să sporească transparența
persoanelor fizice sau juridice din străinătate finanțării asociative, întrucât considera că
care furnizau acelor asociații și fundații ajutoarele financiare provenind din străinătate
ajutoare financiare, în funcție de proveniența erau susceptibile să pună în pericol interesele
națională sau „străină” a ajutoarelor în cauză și, sale importante, Curtea a arătat că obiectivul
așadar, în funcție de locul de reședință sau de sporirii transparenței finanțării asociative,
stabilire a persoanelor amintite. (pct. 52‑65) oricât de legitim ar fi fost, nu putea justifica
o legislație a unui stat membru întemeiată
Comisia și Suedia au respins posibilitatea
pe o prezumție de principiu și nediferențiată,
justificării restricției privind libertatea
potrivit căreia orice ajutor financiar plătit
de circulație a capitalurilor prin motivele
de o persoană fizică sau juridică stabilită în
JURISPRUDENȚĂ
menționate la art. 65 TFUE – motive de

străinătate și orice organizație a societății
ordine publică sau de siguranță publică – și
civile care primea un atare ajutor financiar
prin motivele imperative de interes general
erau susceptibile, prin ele însele, să pună în
invocate de Ungaria – sporirea transparenței
pericol interesele politice și economice ale
finanțării organizațiilor societății civile și
statului în cauză și funcționarea fără ingerințe
protejarea ordinii publice și a siguranței publice
a instituțiilor sale. (pct. 78‑87)
prin combaterea spălării banilor, a finanțării
terorismului și, în sens mai larg, a criminalității Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 14 aprilie
[3]
2009, Társaság a Szabadságjogokért împotriva Ungariei,

organizate. CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, par. 27, 36 și 38;
8 noiembrie 2016, Magyar Helsinki Bizottság împotriva
Curtea a arătat că obiectivul sporirii tran Ungariei, CE:ECHR:2016:1108JUD001803011, par. 166 și
sparenței ajutoarelor financiare acordate 167.
Din perspectiva motivelor de ordine publică Comisia considera că dreptul la respectarea

și de siguranță publică menționate la art. 65 vieții private și de familie și la dreptul la
alin. (1) lit. (b) TFUE – în speță, combaterea protecția datelor cu caracter personal erau
criminalității organizate – care puteau fi limitate prin obligațiile de declarare și
invocate pentru a permite derogarea de la o de publicitate stabilite prin Legea privind
libertate fundamentală prevăzută de TFUE, transparența.
Curtea a observat, pe de o parte, absența
Ungaria s‑a apărat susținând că legea sa nu
armonizării complete la nivelul UE a măsurilor
restrângea dreptul la libertatea de asociere, ci
care urmăreau combaterea spălării banilor și
s‑ar fi limitat să precizeze norme referitoare la
a finanțării terorismului[4] și a amintit cerința
exercitarea activităților organizațiilor societății
interpretării stricte a respectivelor motive[5].
civile stabilite în Ungaria și să instituie
În cauză, Curtea a reținut însă că Ungaria nu
sancțiuni pentru nerespectarea lor; obligațiile
dovedise existența unei amenințări reale,
de înregistrare și de publicitate ar fi fost
actuale și suficient de grave care afecta un
redactate în termeni neutri și s‑ar fi raportat
interes fundamental al societății, care ar
la date obiective, în legătură cu primirea de
fi permis invocarea motivelor respective. ajutoare financiare din străinătate peste o
(pct. 88‑95) anumită valoare; a fost respins caracterul
Subsecvent a fost examinată existența unor stigmatizant al denumirii de „organizație care
restrângeri ale drepturilor consacrate de art. 7, primea ajutor din străinătate”.
8 și 12 din cartă – dreptul la respectarea vieții Ungaria a mai arătat că datele prevăzute
private și de familie, dreptul la protecția datelor a fi comunicate instanțelor competente și
cu caracter personal și dreptul la libertatea de divulgate publicului nu ar fi constituit date
asociere –, induse de Legea maghiară privind cu caracter personal și nu ar fi vizat dreptul
transparența. la respectarea vieții private și de familie;
în măsura în care urmăreau să influențeze
Comisia a arătat că exercitarea dreptului
viața publică, persoanele care furnizau un
la libertatea de asociere includea nu numai
ajutor financiar organizațiilor societății civile
facultatea de a crea și de a dizolva o asociație,
ar fi trebuit considerate persoane publice,
ci și, posibilitatea de a asigura existența și
beneficiind astfel de o protecție mai redusă a
funcționarea sa fără ingerința nejustificată
drepturilor lor decât simplii particulari.
a statului, că funcționarea asociațiilor pre
supunea capacitatea de a primi resurse În privința dreptului la libertatea de
financiare, că obligațiile de declarare și de asociere, Curtea de Justiție a făcut referire la
pub lic itate instituite prin legea maghiară jurisprudența Curții Europene a Drepturilor
îngreunau în mod semnificativ acțiunea Omului în legătură cu dreptul garantat la
organizațiilor societății civile stabilite în art. 11 par. 1 din Convenția europeană pentru
Ungaria și le stigmatizau și că sancțiunile apărarea drepturilor omului și a libertăților
aferente nerespectării respectivelor obligații fundamentale, corespondentul art. 12 alin. (1)
creau un risc juridic pentru însăși existența lor, din cartă. (pct. 111‑114)
întrucât includeau posibilitatea dizolvării.
Curtea a reținut că obligațiile de înregistrare,
Hotărârile din 25 aprilie 2013, Jyske Bank Gibraltar,
[4]
de declarare și de publicitate care reveneau
C‑212/11, EU:C:2013:270, pct. 61‑64; din 31 mai 2018,
Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, pct. 38. „organizațiilor care primeau ajutor din
Hotărârea din 14 martie 2000, Église de scientologie,
[5] străinătate”, impuse prin Legea maghiară privind
C‑54/99, EU:C:2000:124, pct. 17. transparența, precum și regimul sancționator
aferent limitau dreptul la libertatea de asociere, reședința sau sediul în străinătate, care acordau
întrucât îngreunau semnificativ acțiunea și unor organizații ale societății civile stabilite în
funcționarea asociațiilor și ale fundațiilor Ungaria ajutoare financiare într‑un cuantum
vizate, limitându‑le capacitatea de a primi care atingea pragurile prevăzute de Legea
ajutoare financiare provenite din străinătate, și privind transparența, nu puteau fi considerate
erau susceptibile să aibă efect disuasiv asupra persoane publice, chiar presupunând că,
participării donatorilor cu reședința în străinătate ținând seama de scopurile concrete pe care
la finanțarea acelor organizații ale societății le urmăreau, unele organizații și persoane
civile, împiedicând activitățile lor, precum și participau la viața publică în Ungaria, întrucât
realizarea obiectivelor pe care le urmăreau; în acordarea unor asemenea ajutoare financiare
plus, acele obligații sistematice erau de natură nu ținea de exercitarea unei funcții politice.
să creeze, în Ungaria, un climat de neîncredere (pct. 129‑131)
generalizată față de asociațiile și de fundațiile în
cauză și să le stigmatizeze. (pct. 115‑119) În final, au fost examinate justificări privind
restrângerile aduse de Legea privind transpa
Curtea a constatat că, în speță, informațiile rența celor trei drepturi consacrate în cartă în
vizate de obligațiile de declarare și de raport cu cerințele prevăzute la art. 52 alin. (1)
publicitate intrau sub incidența dreptului la din cartă.
protecția vieții private, garantat la art. 7 din
cartă, care includeau numele, țara și orașul Comisia a arătat că, în speță, Ungaria nu ar fi
de reședință ale persoanelor fizice care demonstrat că obiectivele de transparență și de
acordau ajutoare financiare într‑un cuantum protecție a ordinii publice și siguranței publice
care atingea anumite praguri organizațiilor ar fi justificat restrângerea celor trei drepturi;
societății civile stabilite în Ungaria, precum Comisia a arătat, în plus, că legea maghiară
și cuantumul acelor ajutoare financiare; în nu ar fi îndeplinit cerința proporționalității
plus, pe lângă denumirea legală și sediul prevăzută la art. 52 alin. (1) din cartă.
persoanelor juridice care acordau asemenea
ajutoare financiare, acele informații includeau Curtea a făcut referire la considerentele
denumirea socială a persoanelor juridice, anterioare prin care a respins posibilitatea
care putea cuprindea ea însăși numele unor justificării restricțiilor privind libertatea
persoane fizice. (pct. 127‑128) de circulație a capitalurilor, amintind că
dispozițiile Legii privind transparența nu se
Pe de altă parte, Curtea a arătat că noțiunea puteau justifica prin niciunul dintre obiectivele
de „persoană publică” trebuia definită în mod de interes general invocate de Ungaria.
strict, în acord cu poziția Curții Europene (pct. 139‑141)
JURISPRUDENȚĂ
a Drepturilor Omului [6] , care exclusese

posibilitatea de a califica astfel o persoană care În concluzie, Curtea a constatat că, prin
nu exercita o funcție politică, în pofida marii adoptarea Legii privind transparența, Ungaria
sale notorietăți; consecința acelei interpretări nu își îndeplinise obligațiile care îi reveneau în
stricte era că persoanele fizice sau juridice cu temeiul art. 63 TFUE și art. 7, 8 și 12 din cartă.
[6]
C u r t e a E u ro p e a n ă a D re p t u r i l o r O m u l u i ,
24 iunie 2004, Von Hannover împotriva Germaniei,
CE:ECHR:2004:0624JUD005932000, par. 64; 7 februarie
2012, Von Hannover împotriva Germaniei (nr. 2),
CE:ECHR:2012:0207JUD004066008, par. 110.
Cauza C‑754/18, Ryanair Designated Activity Company/Országos Rendőr‑főkapitányság
Trimitere preliminară. Cetățenia Uniunii Europene. Directiva 2004/38/CE.

Articolele 5, 10 și 20. Drept de intrare, într‑un stat membru, al unui
resortisant al unui stat terț, membru de familie al unui cetățean
al Uniunii. Proba deținerii unui astfel de drept. Deținerea unui permis
de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii.
Deținerea unui permis de ședere permanentă
(CJ, Camera a treia, hotărârea din 18 iunie 2020, cauza C‑754/18,

Ryanair Designated Activity Company/Országos Rendőr‑főkapitányság, EU:C:2020:478)
Circumstanțele de fapt și de drept Litigii de Muncă din Budapesta, instanța

de trimitere, susținând dreptul pasagerului
Litigiul principal are la origine un control în cauză de a intra pe teritoriul maghiar
efectuat în octombrie 2017 de poliția fără a deține o viză, în temeiul art. 5 din
aeroportului din Budapesta (Ungaria) în Directiva 2004/38, având în vedere că deținea
privința pasagerilor unui zbor operat de un permis de ședere permanentă eliberat de
Ryanair, provenit din Londra (Regatul Unit). Regatul Unit în temeiul art. 20 din directivă.
Poliția nu a autorizat intrarea unui pasager
pe teritoriul maghiar pentru motivul că el Instanța maghiară a sesizat Curtea de Justiție
nu deținea toate documentele de călătorie cu interpretarea art. 5 din Directiva 2004/38
necesare. În plus, Ryanair a fost amendată în legătură cu scutirea membrului de familie al
cu 3 000 de euro, apreciindu‑se că nu luase unui cetățean al UE de obligația de a deține o
măsurile care i‑ar fi revenit, în calitate de viză de intrare pe teritoriul unui stat membru
transportator, pentru a se asigura că pasagerul în ipoteza deținerii unui permis de ședere sau
respectiv deținea documentele de călătorie a unui permis de ședere permanentă.
necesare.
Răspunsul Curții de Justiție
Pasagerul în cauză, cetățean ucrainean, deși
Curtea a examinat, în primul rând, posibilitatea
deținea un pașaport nebiometric, un permis de
scutirii unei persoane care nu avea cetățenia
ședere de membru de familie al unui cetățean
unui stat membru, membru de familie al unui
al UE eliberat de Regatul Unit în temeiul
cetățean al UE și titularul unui permis de
art. 10 din Directiva 2004/38[1], dar care fusese
ședere permanentă, de obligația de a obține
ulterior invalidat, precum și un permis de
o viză pentru a intra pe teritoriul statelor
ședere permanentă valabil eliberat de Regatul
membre, din perspectiva art. 5 alin. (2) din
Unit în conformitate cu art. 20 din directivă, nu
Directiva 2004/38. Potrivit acelei dispoziții,
avea viză de intrare în Ungaria.
membrii de familie ai unui cetățean al UE
Ryanair a contestat amenda care îi fusese care nu aveau cetățenia unui stat membru
impusă la Tribunalul Administrativ și pentru erau obligați să obțină o viză de intrare în
conformitate cu dreptul UE[2] sau cu legislația
[1]
Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a
Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă [2]
Regulamentul (CE) nr. 539/2001 al Consiliului din
circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru 15 martie 2001 de stabilire a listei țărilor terțe ai căror
cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora […] (JO resortisanți trebuie să dețină viză pentru trecerea
2004, L 158, p. 77, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56). frontierelor externe și a listei țărilor terțe ai căror
internă; deținerea permisului de ședere determine pierderea scutirii de obligația de

valabil, menționat la art. 10 din directivă, a obține o viză, de care ei beneficiau înainte
scutea membrii de familie respectivi de o de a dobândi respectivul drept de ședere
atare obligație. Curtea a observat că alin. (2) permanentă în calitate de titulari ai unui
al acelui articol nu făcea referire la permisul permis de ședere de membru de familie al unui
de ședere permanentă prevăzut la art. 20 cetățean al UE. (pct. 25‑38)
din Directiva 2004/38. Cu toate acestea,
recurgând la interpretarea contextuală și În al doilea rând, Curtea a examinat dacă art. 5
teleologică a art. 5 alin. (2) din directivă, alin. (2) din Directiva 2004/38 scutea deținerea
Curtea a concluzionat că deținerea permisului de către persoana interesată, de obligația
de ședere permanentă scutea o atare persoană de a obține o viză atunci când permisul de
de obligația de a obține o viză pentru a intra ședere permanentă fusese eliberat de un
pe teritoriul statelor membre. Din perspectiva stat membru care nu făcea parte din spațiul
contextului dispoziției arătate, Curtea a arătat Schengen, precum, la acea dată, Regatul Unit.
că permisul de ședere prevăzut la art. 10 și Curtea a răspuns afirmativ, observând că,
permisul de ședere permanentă prevăzut la în general, Directiva 2004/38 se aplica fără
art. 20 din directivă erau , ambele, documente distincție tuturor statelor membre, indiferent
care atestau că persoana în cauză beneficia dacă aparțineau sau nu spațiului Schengen;
de un drept de ședere și, prin urmare, de art. 5 alin. (2) din directivă nu făcea nicio
intrare pe teritoriul statelor membre. Faptul referire specifică la spațiul Schengen, pentru
obținerii unui permis de ședere, oricare ar a condiționa beneficiul scutirii de obligația de
fi el, în temeiul Directivei 2004/38, era cel a obține o viză de eliberarea unui permis de
care justifica scutirea acelei persoane de ședere de un stat membru care făcea parte din
obligația de a obține o viză. În plus, din art. 20 acel spațiu, nici, dimpotrivă, pentru a exclude
alin. (2) din directivă reieșea că permisul de acel beneficiu în ipoteza eliberării permisului
ședere permanentă nu putea fi eliberat decât de ședere de un stat membru care nu făcea
persoanelor care obținuseră în prealabil un parte din spațiul menționat. Interpretarea
permis de ședere de membru de familie al respectivă a fost confirmată de contextul
unui cetățean al UE. Obiectivul urmărit de în care se înscria art. 5 alin. (2) din directivă,
directivă, respectiv asigurarea unei integrări și anume cel al unei dispoziții generale a
treptate a cetățenilor UE și a membrilor de directivei, aplicabile oricărui cetățean al UE
familie ai acelora care nu aveau cetățenia unui care se deplasa sau avea reședința într‑un stat
stat membru în societatea statului membru în membru, altul decât cel al cărui resortisant era,
care ei se stabiliseră[3], se opunea ca dobândirea precum și membrii familiei sale care îl însoțeau
unui drept de ședere permanentă de către
JURISPRUDENȚĂ
sau care i se alăturau. (pct. 39‑47).

membrii de familie ai unui cetățean al UE să
resortisanți sunt exonerați de această obligație (JO 2001, În al treilea rând, Curtea a analizat dacă
L 81, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 3, p. 97); ulterior, actul a deținerea permisului de ședere permanent
fost abrogat și înlocuit prin Regulamentul (UE) 2018/1806 constituia o dovadă suficientă a faptului
al Parlamentului European și al Consiliului din 14 noiembrie
2018 de stabilire a listei țărilor terțe ai căror resortisanți că titularul său avea calitatea de membru
trebuie să dețină viză pentru trecerea frontierelor externe de familie al unui cetățean al UE, astfel
și a listei țărilor terțe ai căror resortisanți sunt exonerați de încât persoana interesată avea dreptul, fără
această obligație (text codificat) (JO 2018, L 303, p. 39).
a fi necesară o verificare sau o justificare
Hotărârile din 21 decembrie 2011, Ziolkowski și Szeja,
[3]
suplimentară, să intre pe teritoriul unui stat
C‑424/10 și C‑425/10, EU:C:2011:866, pct. 38 și 41;
din 17 aprilie 2018, B și Vomero, C‑316/16 și C‑424/16, membru fiind scutit de obligația de a obține o
EU:C:2018:256, pct. 51 și 54. viză în temeiul art. 5 alin. (2) din directivă. Și în
această privință, Curtea a răspuns afirmativ. cu constatarea formală a situației de fapt

Întrucât din însuși modul de redactare a art. 20 și de drept a persoanei în cauză în raport cu
alin. (1) din directivă rezulta, printre altele, că acea directivă[4]. Prin analogie, și eliberarea
statele membre nu puteau elibera un permis permisului de ședere permanentă prevăzut
de ședere permanentă decât persoanelor care la art. 20 din directivă era echivalentă cu
aveau calitatea de membru de familie al unui constatarea formală a situației persoanei
cetățean al UE, eliberarea unui atare permis în cauză, astfel cum era atestată de acel
de către un stat membru presupunea că el a document. În consecință, un permis de
verificase în mod necesar, în prealabil, dacă ședere permanentă era de natură să justifice,
persoana în cauză avea acea calitate. În plus, în sine, calitatea de membru de familie al
eliberarea permisului de ședere prevăzut la unui cetățean al Uniunii a persoanei care era
art. 10 din Directiva 2004/38 era echivalentă titularul acelui permis. (pct. 48‑55)
[4]
Hotărârile din 21 iulie 2011, Dias, C‑325/09,
EU:C:2011:498, pct. 48; din 18 decembrie 2014, McCarthy
și alții, C‑202/13, EU:C:2014:2450, pct. 49; din 27 iunie
2018, Diallo, C‑246/17, EU:C:2018:499, pct. 48.
Cauza C‑570/18 P, HF/Parlamentul European
Recurs. Funcție publică. Parlamentul European. Agent contractual.

Articolele 12a și 24 din Statutul funcționarilor Uniunii Europene.
Hărțuire morală. Cerere de asistență. Dreptul de a fi ascultat.
Respingerea cererii de asistență. Articolul 41 din Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene. Întinderea controlului jurisdicțional
(CJ, Camera a doua, hotărârea din 25 iunie 2020,

cauza C‑570/18 P, HF/Parlamentul European, EU:C:2020:490)
Circumstanțele de fapt și de drept. În februarie 2016, directorul general de

Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene personal a respins cererea prezentată de
HF de comunicare a raportului comitetului
Între 2005 și 2015, HF, a lucrat, în calități consultativ. HF a susținut că refuzul
diferite – agent auxiliar, agent contractual
comunicării acelui document i‑ar fi încălcat
și agent temporar – în cadrul unei unități a
dreptul la apărare și ar fi lipsit de orice efect
Parlamentului European.
util observațiile pe care le prezentase.
În decembrie 2014, HF a adresat o scrisoare
Printr‑o decizie din iunie 2016, directorul
administrației Parlamentului European prin care
a formulat o cerere de asistență în sensul art. 24 general de personal a respins cererea de
din Statutul funcționarilor Uniunii Europene asistență. Decizia arătase că HF fusese
(în continuare „statutul”). Mai precis, HF a informată, în mod complet și detaliat, cu privire
solicitat adoptarea unor măsuri urgente pentru la motivele care au condus la respingerea
a o proteja imediat de presupusul autor al cererii de asistență. HF nu ar fi avut un drept
hărțuirii și inițierea unei anchete administrative subiectiv să i se comunice vreun raport de
pentru stabilirea realității faptelor. anchetă, vreun aviz sau procesele‑verbale de
audiere a martorilor întocmite de comitetul
În susținerea cererii, HF arătase că era victima consultativ. S‑a concluzionat, în consecință,
unei hărțuiri morale, în sensul art. 12a din că situația descrisă de HF nu intra în domeniul
statut, din partea șefului unității în care activa. de aplicare al noțiunii de „hărțuire morală” în
În februarie 2015, HF a fost repartizată într‑o sensul art. 12a din statut.
altă unitate, pentru a o îndepărta de șeful de În reclamația introdusă în septembrie 2016
JURISPRUDENȚĂ
unitate care ar fi hărțuit‑o. împotriva deciziei din iunie 2016 a directorului

Printr‑o scrisoare din decembrie 2015, general de personal, HF invocase o încălcare
directorul general de personal din cadrul a dreptului la apărare, a art. 41 din Carta
Secretariatului General al Parlamentului a drepturilor fundamentale a UE (în continuare
informat‑o pe HF cu privire la intenția sa de „carta”), a dreptului de a fi ascultat și a
a considera nefondată cererea de asistență, principiului contradictorialității, precum
în special în urma audierii, de către comitetul și neregularități în procedura urmată de
consultativ privind hărțuirea și prevenirea comitetul consultativ, erori vădite de apreciere,
acesteia la locul de muncă, a șefului de unitate o încălcare a art. 12a și 24 din statut, precum
și a altor 14 funcționari și agenți ai unității în și a obligației de asistență și a obligației de
care activase HF. solicitudine.
În ianuarie 2017, secretarul general al În fața Curții, HF a susținut încălcarea art. 41

Parlamentului European a respins respectiva alin. (2) lit. (a) din cartă și a dreptului său de a
reclamație, susținând că Parlamentul nu fi ascultată, prin concluzia Tribunalului că nu
ar fi avut obligația de a transmite lui HF s‑ar fi impus comunicarea proceselor‑verbale
documentele solicitate, în special având în de audiere a martorilor înaintea prezentării
vedere caracterul confidențial al lucrărilor observațiilor de HF.
comitetului consultativ.
Parlamentul a susținut obiectivul legitim al
În speță, a fost respinsă existența a unui caz garantării confidențialității mărturiilor în cursul
de „hărțuire morală” în sensul art. 12a alin. (3) anchetelor administrative, ca limită legitimă a
din statut, faptele invocate de HF nepărând a dreptului de a fi ascultat, respectiv întinderea
constitui o conduită abuzivă din partea unui șef mai redusă a protecției juridice acordate prin
de unitate față de un subordonat. dreptul la bună administrare, în temeiul art. 41
din cartă, comparativ cu cea acordată în cadrul
HF a sesizat Tribunalul UE cu o acțiune în dreptului la apărare.
anularea deciziei Parlamentului din iunie
Curtea a examinat primul motiv avansat de
2016 și în repararea prejudiciului pe care l‑ar
HF, încălcarea dreptului de a fi ascultat, în
fi suferit ca urmare a nelegalităților săvârșite
contextul în care Tribunalul considerase că
de Parlament pe parcursul soluționării cererii
faptul refuzării accesului la procesele‑verbale
depuse de HF în decembrie 2014. HF a invocat
de audiere a martorilor întocmite de comitetul
trei motive: în primul rând, încălcarea dreptului
consultativ, înaintea adoptării deciziei
la apărare, a art. 41 din cartă, a dreptului de a din iunie 2016, nu ar fi fost contrar art. 41
fi ascultat și a principiului contradictorialității, alin. (2) lit. (a) din cartă. Curtea a observat
în al doilea rând erori procedurale vizând că, deși HF fusese ascultată de Parlament
comitetul consultativ, în al treilea rând, erori pe baza scrisorii din decembrie 2015, care
vădite de apreciere, încălcarea obligației de cuprindea motivele pentru care directorul
asistență și a obligației de solicitudine, precum general de personal intenționa să îi respingă
și încălcarea art. 12a și 24 din statut. cererea de asistență, totuși HF nu dispusese
nici de avizul comitetului consultativ, nici de
Prin hotărârea din 29 iunie 2018, HF/
procesele‑verbale ale audierilor efectuate de
Parlamentul, T‑218/17, EU:T:2018:393,
acel comitet pentru formularea observațiilor
Tribunalul UE a respins acțiunea în întregime
cu privire la motivele invocate de administrația
ca nefondată. Parlamentului în scrisoarea amintită în vederea
Susțineri ale părților și soluția Curții de respingerii cererii de asistență. Din moment
Justiție ce decizia din iunie 2016 a respins cererea de
asistență și, în consecință, a concluzionat că
HF a cerut anularea hotărârii Tribunalului și a nu exista o hărțuire morală, ea constituia o
deciziei Parlamentului din iunie 2016, alături măsură individuală luată față de HF și care îi
de obligarea Parlamentului la repararea putea aduce atingere, în sensul art. 41 alin. (2)
prejudiciului moral suferit de HF. În susținerea din cartă. În cadrul unei proceduri precum cea
recursului său, HF a invocat aceleași trei motive în discuție, pretinsa victimă a unei hărțuiri se
prezentate în acțiunea în fața Tribunalului. putea prevala de dreptul de a fi ascultată, în
temeiul principiului bunei administrări, potrivit
Parlamentul a solicitat Curții declararea art. 41 din cartă, care prevedea la alin. (1) că
recursului ca nefondat. orice persoană avea dreptul de a beneficia, în
ce privește problemele sale, de un tratament În speță, reieșea că, pentru a soluționa cererea
imparțial, echitabil și într‑un termen rezonabil de asistență, Parlamentul nu dispunea doar
din partea instituțiilor și a organelor Uniunii. de avizul comitetului consultativ, ci și de
Art. 41 alin. (2) prevedea că dreptul la bună procesele‑verbale de audiere a martorilor, care
administrare cuprindea în principal dreptul furnizau o imagine de ansamblu și detaliată
oricărei persoane de a fi ascultată înainte de a realității faptelor, precum și a modului în
luarea oricărei măsuri individuale care ar putea care ele erau percepute de diferiți membri
să îi aducă atingere[1], dreptul oricărei persoane ai personalului unității în cauză. Întrucât
de acces la dosarul propriu, cu respectarea procesele‑verbale de audiere fuseseră luate
intereselor legitime legate de confidențialitate în considerare de Parlament în vederea
și de secretul profesional și comercial, precum adoptării deciziei în litigiu, HF trebuia să își fi
și obligația administrației de a‑și motiva putut exprima punctul de vedere în privința
deciziile. (pct. 53‑58) lor, ea fiind îndreptățită, pentru a putea să
își prezinte observațiile în mod util, să i se
Curtea a verificat dacă Tribunalul săvârșise comunice, cel puțin, un rezumat amintitelor
o eroare de drept prin faptul că statuase că documente, cu respectarea însă a intereselor
dreptul de a fi ascultat nu implica obligația legitime legate de confidențialitate, care
de a‑i transmite lui HF procesele‑verbale trebuiau evaluate comparativ cu dreptul de
de audiere a martorilor înaintea adoptării a fi ascultat[3]. Se putea recurge la anumite
deciziei din iunie 2016. Tribunalul considerase tehnici precum anonimizarea sau divulgarea
că, în principiu, pentru a asigura punerea în esenței mărturiilor sub forma unui rezumat sau
aplicare eficace a interdicției privind orice chiar mascarea anumitor părți din conținutul
formă de hărțuire morală la locul de muncă, acelor mărturii[4], tehnici utilizate chiar în
administrația putea garanta confidențialitatea cursul procedurii în fața Tribunalului, care
depozițiilor martorilor, atât față de pretinsul dispusese Parlamentului să prezinte o versiune
autor al hărțuirii, cât și în raport cu eventuala anonimizată a proceselor‑verbale în cauză,
victimă. Persoana care depusese o plângere parțial mascată. Or, Tribunalul considerase că
pentru hărțuire la direcția de personal era Parlamentul nu încălcase dreptul lui HF de a fi
îndreptățită, pentru a putea să își prezinte ascultată prin faptul că refuzase transmiterea
observațiile în mod util instituției în cauză proceselor‑verbale de audiere a martorilor
înaintea adoptării unei decizii, să i se comunice, înaintea adoptării deciziei din iunie 2016, fără a
cel puțin, un rezumat al declarațiilor persoanei verifica dacă era posibilă concilierea respectării
acuzate de hărțuire și ale diferitor martori intereselor legitime legate de confidențialitate
audiați în cursul procedurii de anchetă, cu acel drept. În concluzie, Tribunalul săvârșise
comunicarea acelui rezumat trebuind să fie o eroare de drept prin faptul că nu constatase
JURISPRUDENȚĂ
efectuată, dacă era cazul, cu respectarea că era contrar cerințelor rezultate din art. 41 din
principiului confidențialității; acel lucru era cartă faptul că lui HF nu îi fusese comunicat,
valabil în măsura în care declarațiile respective cel puțin, un rezumat anonimizat al declarațiilor
fuseseră utilizate în raportul transmis diferitor martori și că ea nu putuse fi ascultată
autorității care luase decizia de a nu da curs cu privire la acelea, astfel încât nu i se dăduse
plângerii și care cuprindea recomandări în posibilitatea să formuleze în mod util observații
considerarea cărora autoritatea își întemeiase cu privire la conținutul lor înainte ca directorul
decizia[2]. (pct. 59‑60) general de personal să ia decizia din iunie 2016,
care îi aducea atingere. (pct. 61‑69)
Hotărârea din 4 aprilie 2019, OZ/BEI, C‑558/17 P,
[1]
EU:C:2019:289, pct. 53. [3]

Ibidem, pct. 57.
[2]
Ibidem, pct. 57. [4]
Ibidem, pct. 59.
Curtea a admis primul motiv și a anulat adoptării deciziei din iunie 2016. Or, acea
hotărârea Tribunalului. În aplicarea art. 61 necomunicare constituia o neregularitate
par. 1 teza a doua din Statutul Curții de Justiție care afectase în mod inevitabil atât avizul
a Uniunii Europene, Curtea a soluționat ea comitetului consultativ, cât și decizia din iunie
însăși în mod definitiv litigiul, aflat în stare de 2016. Astfel, dacă lui HF i s‑ar fi acordat
judecată. Ea a amintit că o încălcare a dreptului posibilitatea de a fi ascultată în mod util, ea
la apărare, în special a dreptului de fi ascultat, ar fi putut să îl convingă pe directorul general
nu determina anularea deciziei adoptate în de personal că era posibilă o altă apreciere a
urma unei proceduri decât dacă, în lipsa acelei faptelor și a diferitor elemente de context,
neregularități, procedura ar fi putut avea un determinantă pentru decizia respectivă, și
rezultat diferit[5]. În speță, nu fusese comunicat că acelora trebuia să li se atribuie o pondere
lui HF, cu încălcarea art. 41 din cartă, cel diferită, putând conduce chiar la un rezultat
puțin, un rezumat anonimizat al declarațiilor pozitiv al deciziei directorului general de
diferitor martori și HF nu putuse fi ascultată personal. Curtea a anulat decizia din iunie
cu privire la declarații, astfel încât nu îi fusese 2016. Anularea deciziei constituia o reparare
dată posibilitatea să formuleze în mod util adecvată a oricărui prejudiciu moral pe care HF
observații cu privire la conținutul lor înaintea îl putuse suferi în speță. (pct. 72‑76)
Hotărârea din 10 septembrie 2013, G. și R., C‑383/13

[5]
PPU, EU:C:2013:533, pct. 38; hotărârea OZ/BEI, cit. supra,

pct. 76.
Trimitere preliminară. Procedură preliminară de urgență. Politica în

domeniul azilului și al migrației. Proceduri comune de acordare și de
retragere a protecției internaționale. Directiva 2013/32/UE. Articolul 6.
Accesul la procedură. Înaintarea unei cereri de protecție internațională la o
autoritate competentă în temeiul dreptului național să înregistreze astfel
de cereri. Înaintarea unei cereri la alte autorități susceptibile să primească
astfel de cereri, dar care nu sunt competente, în temeiul dreptului național,
să le înregistreze. Noțiunea „alte autorități”. Articolul 26. Reținerea.
Standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională.
Directiva 2013/33/UE. Articolul 8. Plasare în detenție a solicitantului.
Motive de plasare. Decizie de plasare în detenție a unui solicitant pentru
motivul lipsei de locuri de cazare într‑un centru de cazare umanitară
(CJ, Camera a patra, hotărârea din 25 iunie 2020,

cauza C‑36/20 PPU, VL, Ministerio Fiscal, EU:C:2020:495)
Circumstanțele de fapt și de drept (Spania) cu o cerere de plasare a lui VL într‑un

centru de detenție.
Cererea de decizie preliminară a fost formulată
în cadrul unei proceduri privind plasarea în La 14 decembrie 2019, în fața judecătorului
detenție a lui VL și privind cererea de protecție de instrucție, VL și‑a exprimat intenția de a
internațională introdusă de el cu acea ocazie. solicita protecție internațională, susținând
În fapt, la 12 decembrie 2019, VL, resortisant existența unor temeri de persecuție în Mali
malian, fusese debarcat în insula Gran Canaria pentru motive de rasă sau de apartenență la
(Spania), alături de alți 44 de bărbați de origine un grup social.
subsahariană, aflați la bordul unei ambarcațiuni
Potrivit legislației spaniole, judecătorul de
interceptate de autoritățile spaniole.
instrucție nu era competent să examineze
Printr‑o decizie din 13 decembrie 2019, cererile de protecție internațională, astfel încât
autoritățile spaniole dispuseseră îndepărtarea cererea lui VL a fost transmisă autorităților
JURISPRUDENȚĂ
acelor resortisanți. competente.

Legislația spaniolă în vigoare la data litigiului Constatând că, din cauza lipsei de locuri
instituise o procedură simplificată pentru disponibile, numai 12 din 26 de solicitanți de
îndepărtarea străinilor care încercau să intre protecție internațională puteau beneficia de un
ilegal în Spania. Atunci când nu era posibilă loc în centrul de cazare umanitară, judecătorul
îndepărtarea în termen de 72 de ore, trebuiau
de instrucție a dispus plasarea celorlalți 14 so
sesizate autoritățile judiciare pentru plasarea
licitanți, printre care VL, într‑un centru de de
în detenție.
tenție pentru străini și soluționarea cererii lor
În acest sens, a fost sesizat Judecătorul de de protecție internațională în cadrul acelui
instrucție nr. 3 din San Bartolomé de Tirajana centru de detenție.
Cauza C‑36/20 PPU, VL, Ministerio Fiscal
VL a introdus apel împotriva deciziei de plasare returnării sale. Curtea a răspuns afirmativ. Ea
în detenție, susținând incompatibilitatea a amintit necesitatea interpretării autonome
deciziei cu Directivele 2013/32[1] și 2013/33[2]. și uniforme a termenilor unei dispoziții
de drept al UE care nu cuprindea nicio
Judecătorul de instrucție a sesizat Curtea de trimitere expresă la dreptul statelor membre,
Justiție pentru interpretarea art. 6 alin. (1) din urmând interpretarea literală, contextuală și
Directiva 2013/32, în contextul obligațiilor care teleologică[3]. Urmând interpretarea literală,
reveneau acelei instanțe în raport cu cererea Curtea a observat absența din noțiunea
de protecție internațională înaintată ei de VL. „alte autorități”, menționată la art. 6 alin. (1)
Art. 6 alin. (1) par. 1 și 2 din Directiva 2013/32 par. 2 din directivă, a unei trimiteri la dreptul
dispune, pe de o parte, obligația autorității național, statele membre nefiind obligate să
competente de a înregistra o cerere de desemneze acele „alte autorități”. De aici
protecție internațională în cel mult trei zile ea a dedus interpretarea largă a categoriei
lucrătoare de la înaintarea ei; pe de altă parte, respectivelor autorități, care ar putea
dacă cererea de protecție internațională include autorități judiciare și administrative.
este înaintată altor autorități susceptibile să Urmând interpretarea contextuală, Curtea a
primească astfel de cereri, dar care nu sunt constatat că unul dintre obiectivele urmărite
competente să le înregistreze în temeiul de Directiva 2013/32 era garantarea unui
legislației interne, termenul de înregistrare acces cât mai ușor posibil la procedura de
este de 6 zile lucrătoare de la înaintarea cererii; acordare a protecției internaționale, pentru
par. 3 impune statelor membre să se asigure a da solicitantului posibilitatea efectivă de
că autoritățile susceptibile să primească cereri a depune cererea sa în cel mai scurt timp
de protecție internațională au informațiile posibil, dispunând de garanții procedurale
relevante, că dispun de personal calificat și suficiente în toate etapele procedurii. Din
că informează solicitanții cu privire la locul și perspectiva interpretării teleologice, Curtea
modalitatea de depunere a amintitelor cereri. a reținut că, întrucât, în speță, VL nu fusese
informat asupra posibilității de a solicita
Răspunsul Curții de Justiție protecție internațională înaintea audierii lui
de judecătorul de instrucție, cel din urmă
Prima întrebare la care a răspuns Curtea a privit
trebuia să poată primi o atare cerere, concluzia
includerea în categoria „alte autorități” vizate
contrară împiedicând realizarea obiectivului
la art. 6 alin. (1) par. 2 din Directiva 2013/32,
susceptibile să primească cereri de protecție de a garanta accesul efectiv la procedura
internațională, dar care, în temeiul dreptului de acordare a protecției internaționale.
național, nu erau competente să le (pct. 52‑68)
înregistreze, a unui judecător de instrucție A doua întrebare examinată de Curte a
sesizat să se pronunțe cu privire la plasarea ridicat problema obligațiilor ce reveneau
în detenție a unui resortisant al unei țări terțe judecătorului de instrucție, în calitatea sa
aflat în situație de ședere ilegală în vederea de „altă autoritate”, în sensul art. 6 alin. (1)
Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a
[1]
par. 2 și 3 din Directiva 2013/32, în raport cu
Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune
solicitanții de protecție internațională. Curtea
de acordare și retragere a protecției internaționale (JO
2013, L 180, p. 60). a observat, pe de o parte, că judecătorul
Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a
[2] [3]
Hotărârile din 18 ianuarie 1984, Ekro, 327/82,
Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor EU:C:1984:11, pct. 11; din 7 noiembrie 2019, K.H.K.
pentru primirea solicitanților de protecție internațională (Indisponibilizare a conturilor bancare), C‑555/18,
(JO 2013, L 180, p. 96). EU:C:2019:937, pct. 38.
de instrucție era ținut, în temeiul par. 3 al Curtea a reținut o accepțiune largă a noțiunii
acelui articol, să furnizeze solicitanților de de „solicitant de protecție internațională”
protecție internațională informații cu privire la în sensul celor două directive, astfel încât,
modalitățile concrete de depunere a unei cereri pentru conferirea calității de solicitant de
de protecție internațională, din perspectiva protecție internațională, era suficient ca
efectivității dreptului de depunere în cel mai persoana în cauză să își fi manifestat intenția
scurt timp posibil a respectivei cereri. A fost în acel sens, în fața unei „alte autorități”;
respins un argument al guvernului spaniol dobândirea calității de solicitant de protecție
potrivit căruia o „altă autoritate” nu putea internațională nu era subordonată nici
informa, din proprie inițiativă, un resortisant al înregistrării, nici depunerii cererii. În speță, deși
unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală până la data înaintării cererii sale de protecție
cu privire la posibilitatea de a solicita protecție internațională condițiile detenției lui VL erau
internațională. Curtea a reținut existența unei reglementate de Directiva 2008/115[4], ulterior
obligații a judecătorului de instrucție de a acelei date deveniseră aplicabile art. 26 alin. (1)
pune la dispoziția resortisanților unor țări terțe din Directiva 2013/32 și art. 8 alin. (1) din
aflați în situație de ședere ilegală informații cu Directiva 2013/33[5]. (pct. 84‑99)
privire la posibilitatea de a solicita protecție
Curtea a amintit că art. 8 și 9 din Directi
internațională. Pe de altă parte, Curtea a
va 2013/33 aduceau restrângeri importante
confirmat în contul judecătorului de instrucție
puterii conferite statelor membre de a proceda
existența unei obligații de transmitere a
la o plasare în detenție[6]: potrivit art. 8 alin. (2),
dosarului către autoritatea competentă să
un solicitant de protecție internațională nu
înregistreze cererea, pentru ca persoana
putea fi plasat în detenție decât atunci când,
interesată să poată beneficia de condițiile
pe baza analizei individuale a fiecărui caz în
materiale de primire și de îngrijirile medicale
parte, se dovedea necesar și nu se puteau
prevăzute la art. 17 din Directiva 2013/33.
aplica efectiv măsuri mai puțin coercitive.
Termenul vizat era de șase zile lucrătoare de
Rezulta că un atare solicitant nu putea fi
la înaintarea cererii și, în lipsa unei transmiteri
plasat în detenție fără verificarea prealabilă,
de dosarului către autoritatea competentă
de la caz la caz, a proporționalității detenției
să înregistreze cererea, ar fi grav compromis
cu scopurile pe care le urmărea[7]. Deși art. 8
obiectivul garantării accesului efectiv, ușor și
alin. (3) par. 2 din Directiva 2013/33 preciza
rapid la procedura de protecție internațională,
că dreptul național prevedea motivele de
urmărit de Directiva 2013/32, în special de
detenție, totuși par. 1 al acelui articol enumera
art. 6 alin. (1). (pct. 69‑83)
în mod exhaustiv diferitele motive susceptibile
În al treilea rând, Curtea a analizat întinderea
JURISPRUDENȚĂ

[4]
puterii de plasare în detenție a unui resortisant Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și
procedurile comune aplicabile în statele membre pentru
al unei țări terțe aflat în situație de ședere returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de
ilegală care își manifestase intenția de a solicita ședere ilegală (JO 2008, L 348, p. 98).
protecție internațională în fața judecătorului de Hotărârea din 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti
[5]
instrucție, din perspectiva motivelor prevăzute Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19
la art. 8 alin. (3) din Directiva 2013/33. PPU și C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, pct. 210 și 213.
Art. 26 alin. (1) din Directiva 2013/32 și art. 8 Hotărârile din 15 februarie 2016, N., C‑601/15 PPU,
[6]
EU:C:2016:84, pct. 61 și 62; din 14 septembrie 2017, K.,

alin. (1) din Directiva 2013/33 prevedeau că C‑18/16, EU:C:2017:680, pct. 44 și 45.
statele membre nu puteau plasa o persoană
Ibidem, pct. 48; hotărârea Országos Idegenrendészeti
[7]
în detenție pentru unicul motiv că aceea Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, cit. supra,
solicita protecție internațională. Pe de o parte, pct. 258.
Cauza C‑36/20 PPU, VL, Ministerio Fiscal
să justifice o plasare în detenție, fiecare dintre internațională supus procedurii de returnare,

motive răspunzând unei nevoi specifice și în temeiul Directivei 2008/115, în vederea
prezentând un caracter autonom[8]. Motivul pregătirii returnării și/sau a desfășurării
imposibilității găsirii unui loc într‑un centru de procesului de îndepărtare, decât în cazul în care
cazare umanitară nu corespundea niciunuia statul membru respectiv putea demonstra, pe
dintre motivele de detenție menționate la baza unor criterii obiective, inclusiv faptul că
art. 8 alin. (3) par. 1 din Directiva 2013/33, acela avusese deja posibilitatea să aibă acces la
aducea atingere conținutului esențial al procedura de azil, că existau motive întemeiate
condițiilor materiale de primire care trebuiau să se fi crezut că acela introducea solicitarea
recunoscute unui solicitant de protecție de protecție internațională numai pentru a
internațională în cursul examinării cererii sale întârzia sau a submina executarea deciziei de
și nu respecta nici principiile, nici obiectivul returnare. În speță, însă, pe de o parte, audierea
acelei directive[9]. Curtea a admis că art. 18 lui VL de către judecătorul de instrucție
alin. (9) lit. (b) din Directiva 2013/33 prevedea
despre posibilitatea înaintării unei cereri de
posibilitatea statelor membre de a stabili,
protecție internațională constituise singura
cu titlu excepțional și în cazuri justificate în
sa ocazie de a solicita protecție internațională
mod corespunzător, și alte forme materiale
înaintea trimiterii într‑un centru de detenție
de primire decât cele precizate la acel articol,
pentru străini. Pe de altă parte, nu au existat
pentru o perioadă rezonabilă, cât mai scurtă
posibil, printre altele în ipoteza epuizării motive întemeiate pentru a se considera că VL
temporare a capacităților de cazare disponibile înaintase cererea de protecție internațională
în mod obișnuit. În sensul acelei dispoziții, numai pentru a întârzia executarea deciziei de
plasarea în detenție, ca măsură privativă de returnare sau pentru a împiedica returnarea
libertate, nu putea fi considerată însă o altă sa. Curtea a respins posibilitatea plasării
formă materială de primire. Art. 8 alin. (3) lui VL în detenție pentru un alt motiv
lit. (d) din directivă nu permitea plasarea decât cele prevăzute la art. 8 alin. (3) din
în detenție a unui solicitant de protecție Directiva 2013/33. (pct. 100‑113)
[8]
Ibidem, pct. 250; hotărârea N., cit. supra, pct. 59.
Hotărârea Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság
[9]
Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, cit. supra, pct. 252 (per

analogiam).
Acțiune în anulare. Drept instituțional. Protocolul privind stabilirea

sediilor unor instituții și ale anumitor organe, oficii, agenții și servicii
ale Uniunii Europene. Parlamentul European. Noțiunea de „sesiune
bugetară” care se ține la Strasbourg (Franța). Articolul 314 TFUE.
Exercitarea competenței bugetare într‑o perioadă de sesiune plenară
suplimentară care se ține la Bruxelles (Belgia)
(CJ, Camera a doua, hotărârea din 25 iunie 2020, cauza C‑92/18,

Republica Franceză/Parlamentul European, EU:C:2020:506)
Circumstanțele de fapt și de drept votarea cu privire la acel proiect pe ordinea de

zi a perioadei de sesiune plenară suplimentară
Franța a sesizat Curtea de Justiție cu o acțiune din 29 și 30 noiembrie 2017 care a avut loc
în anularea a patru acte din 29‑30 noiembrie la Bruxelles. Prin rezoluția legislativă din
2017 ale Parlamentului European referitoare la 30 noiembrie 2017, Parlamentul a aprobat
adoptarea bugetului anual al UE pentru 2018, proiectul menționat; la aceeași dată,
pentru motivul încălcării Protocolului nr. 6 președintele Parlamentului a constatat,
privind stabilirea sediilor unor instituții și ale în ședință plenară, adoptarea definitivă a
anumitor organe, oficii, agenții și servicii ale bugetului anual al UE pentru 2018. În cauza de
UE, anexat TUE, TFUE și CEEA. față, Franța a contestat toate acele acte ale
Parlamentului în fața Curții de Justiție.
Potrivit protocolului amintit, Parlamentul
European are sediul la Strasbourg, unde au Procedura de adoptare a bugetul anual al UE,
loc cele douăsprezece sesiuni plenare lunare, de Parlament și Consiliu, este reglementată
inclusiv sesiunea bugetară; perioadele sesiunilor la art. 314 TFUE. Potrivit alin. (3), Consiliul își
plenare suplimentare se țin la Bruxelles. adoptă poziția asupra proiectului de buget și o
transmite Parlamentului până la 1 octombrie
Franța a contestat exercitarea de Parlament
din anul precedent anului execuției
a competenței bugetare într‑o perioadă
bugetului. Alin. (4) precizează că, în cazul în
de sesiune plenară suplimentară ținută la
care, în termen de patruzeci și două de zile
Bruxelles.
de la transmitere, Parlamentul adoptă
În fapt, Parlamentul a adoptat în octombrie amendamente, proiectul astfel modificat se
JURISPRUDENȚĂ
2015 calendarul perioadelor de sesiuni plenare transmite Consiliului și Comisiei. Președinții

pentru anul 2017, prevăzând organizarea Parlamentului și Consiliului convoacă
de perioade de sesiuni plenare ordinare comitetul de conciliere, care, conform alin. (5),
la Strasbourg în octombrie, noiembrie are misiunea de a ajunge la un acord asupra
și decembrie 2017, precum și a unei perioade unui proiect comun, în termen de douăzeci și
de sesiune plenară suplimentară, la 29 și una de zile de la data convocării sale. Alin. (6)
30 noiembrie 2017, la Bruxelles. dispune că, în cazul în care, în termenul
amintit, comitetul de conciliere ajunge la un
La 30 noiembrie 2017, Consiliul a aprobat acord asupra unui proiect comun, Parlamentul
proiectul comun de buget anual al UE pentru și Consiliul dispun fiecare de un termen de
2018. Parlamentul a inclus dezbaterea și paisprezece zile calculat de la data acordului
Cauza C‑92/18, Republica Franceză/Parlamentul European
pentru aprobarea proiectului comun. Printre de la Lisabona, se recursese sistematic la

ipotezele precizate la alin. (7) este și aceea că, o procedură de conciliere și, în cazul foarte
în cazul în care, în acel termen de paisprezece probabil al recurgerii la acea procedură,
zile, Parlamentul sau Consiliul aprobă proiectul un eventual acord de conciliere intervenea
comun, iar cealaltă instituție nu ia o hotărâre, după toate probabilitățile în ultimele zile ale
bugetul este considerat adoptat definitiv în perioadei de conciliere prevăzute la art. 314
conformitate cu proiectul comun. Alin. (9) alin. (5) TFUE. Acea stare de lucruri ar fi
arată că, la încheierea procedurii, președintele reclamat modificarea calendarului perioadelor
Parlamentului constată că bugetul este de sesiuni plenare ordinare, printr‑un acord
adoptat definitiv. Potrivit alin. (10), instituțiile comun între instituții.
UE trebuie să își exercite competențele
bugetare cu respectarea tratatelor și a actelor Parlamentul a susținut că își exercitase
adoptate în temeiul lor. competențele bugetare fără a săvârși o
eroare de apreciere în perioada de sesiune
Ulterior introducerii acțiunii de față, Curtea a plenară suplimentară din noiembrie 2017
respins, prin hotărârea din 2 octombrie 2018, și că procedura bugetară antrena elemente
Franța/Parlamentul (Exercitarea competenței imprevizibile privind recurgerea la procedura de
bugetare), C‑73/17, EU:C:2018:787, acțiunea conciliere, inclusiv data inițierii și încheierii ei.
Franței având ca obiect anularea unor acte
adoptate de Parlament în cadrul procedurii Pentru început, Curtea a amintit constatări
care condusese la adoptarea bugetului UE anterioare din hotărârea în Franța/Parlamentul
pentru 2017. În urma pronunțării acelei (Exercitarea competenței bugetare), întemeiate
hotărâri, Franța și‑a menținut acțiunea privind pe transparența și pe legitimitatea democratică
bugetul UE pentru 2018. a acțiunii UE, manifestate prin intermediul
procedurii de adoptare a bugetului anual.
Susțineri ale părților și soluția Curții de În primul rând, obligația Parlamentului de
Justiție a respecta Protocolul privind sediile unor
instituții, includea atât perioada de sesiune
Luxemburgul a intervenit în susținerea conclu
plenară ordinară consacrată examinării
ziilor Franței.
proiectului de buget în prima lectură, cât
Cele două state au criticat menținerea de și în a doua lectură, în temeiul art. 314
Parlament a calendarului perioadelor de alin. (4), respectiv alin. (6) TFUE. Transparența
sesiuni plenare ordinare pentru anul 2017 în dezbaterii parlamentare în ședința plenară a
scopul de a recurge la o perioadă de sesiune Parlamentului putea consolida legitimitatea
plenară suplimentară, la Bruxelles, pentru democratică a procedurii bugetare în fața
a se pronunța asupra proiectului comun de cetățenilor UE și credibilitatea acțiunii ei. În al
buget anual pentru 2018 în termenul prevăzut doilea rând, Parlamentul trebuia să își exercite
la art. 314 alin. (6) TFUE. Franța a susținut competența pronunțându‑se în ședință
posibilitatea anticipării datei acordului obținut plenară, în termen de paisprezece zile, potrivit
în cursul procedurii de conciliere, în practică, art. 314 alin. (6) TFUE, cu privire la proiectul
votul asupra proiectului de buget, prevăzut la comun de buget anual, în caz contrar Consiliul
art. 314 alin. (4) TFUE, intervenind întotdeauna putând adopta singur respectivul proiect.
în cursul celei de a doua perioade de sesiune În al treilea rând, se impunea concilierea
plenară ordinară din octombrie, denumită cerințelor rezultate din Protocolul privind
„perioada de sesiune din «octombrie II»”. sediile unor instituții cu cele din art. 314
În plus, de la intrarea în vigoare a Tratatului TFUE, ele având aceeași valoare juridică,
astfel că aplicarea lor trebuia efectuată de la elementele imprevizibile inerente procedurii

caz la caz; imperativul concilierii cerințelor se bugetare, neputându‑se asigura că dezbaterea
opunea unei prevalențe absolute a respectării și votul puteau avea loc efectiv la Strasbourg.
protocolului în detrimentul participării depline (pct. 28‑31)
a Parlamentului la procedura bugetară. În plus,
în concilierea acelor cerințe, Parlamentul Referitor la critica nemodificării acelui
dispunea de o putere de apreciere care calendar de Parlament, ca urmare a stabilirii,
decurgea din imperative legate de buna în luna aprilie a anului 2017, a calendarului
desfășurare a procedurii bugetare. Controlul pragmatic al procedurii bugetare pentru
jurisdicțional privea aspectul dacă Parlamentul, 2018, Curtea a observat că respectivul
prin exercitarea unei părți din competențele calendar preciza datele avute în vedere de
sale bugetare într‑o perioadă de sesiune Consiliu, Parlament și Comisie, în luna aprilie
plenară suplimentară, ar fi săvârșit, în acea a anului 2017, pentru procedura bugetară
privință, erori de apreciere. (pct. 18‑25) referitoare la 2018 și, în special, pentru o
eventuală procedură de conciliere, existând
Subsecvent, Curtea a examinat respectarea însă posibilitatea ca elementele imprevizibile
concilierii cerințelor rezultate din dreptul pri inerente procedurii bugetare să fi putut
mar al UE de actele Parlamentului în legătură împiedica acele instituții să respecte datele
cu adoptarea bugetului anual al UE pentru 2018. avute în vedere. Curtea a aderat la argumentul
Parlamentului potrivit căruia situația perioadei
În privința stabilirii calendarului parlamentar de conciliere era incertă, întrucât perioada
pentru anul 2017, intervenită la 7 octombrie expirase fără acord în trei dintre cele cinci
2015, Curtea a respins argumentația Franței și proceduri încheiate sub regimul art. 314 TFUE
Luxemburgului întemeiată pe premisa potrivit înainte de stabilirea calendarului parlamentar
căreia data la care comitetul de conciliere pentru anul 2017, așa încât bugetul anual
ajunsese la un acord asupra unui proiect al UE nu ar fi putut fi adoptat decât în
comun de buget anual era previzibilă în mod luna decembrie a anului care preceda exercițiul
rezonabil pentru Parlament la momentul în cauză în acele trei proceduri. În plus, punctul
stabilirii acelui calendar, amintind că, la de plecare precis al perioadei de conciliere nu
momentul stabilirii calendarului sesiunilor putea fi stabilit decât în ultimul moment, în
plenare ordinare, atât recurgerea la procedura raport cu calendarele actualizate ale celor
de conciliere, cât și data inițierii și încheierii trei instituții ale UE. Astfel, în urma stabilirii,
acelei proceduri, eventual în urma unui acord în luna aprilie a anului 2017, a calendarului
asupra unui proiect comun de buget anual, pragmatic referitor la procedura bugetară
erau din principiu incerte [1]. O eventuală pentru 2018, rămânea în continuare incert
programare a perioadei de sesiune plenară
JURISPRUDENȚĂ
răspunsul la întrebarea dacă și la ce dată

ordinară din luna noiembrie alternativ în comitetul de conciliere putea să fi ajuns efectiv
a patra sau în a cincea săptămână după la un acord de conciliere. (pct. 33‑36)
perioada de sesiune din „octombrie II”, care ar
fi maximizat – potrivit Franței – probabilitatea În consecință, Curtea a reținut că Parlamentul
unei dezbateri și a unui vot asupra proiectului nu săvârșise o eroare de apreciere în stabilirea
comun de buget în perioada de sesiune plenară și menținerea calendarului sesiunilor plenare
ordinară din luna noiembrie care se ținea ordinare pentru anul 2017. Acțiunea a fost
la Strasbourg, nu era de natură să înlăture respinsă.
Hotărârea Franța/Parlamentul (Exercitarea competenței

[1]
bugetare), cit. supra, pct. 50.
Cauza C‑18/19, WM/Stadt Frankfurt am Main Cauza C‑18/19, WM/Stadt Frankfurt am Main
Trimitere preliminară. Spațiul de libertate, securitate și justiție.

Directiva 2008/115/CE. Standarde și proceduri comune aplicabile
în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe
aflați în situație de ședere ilegală. Condiții de luare în custodie publică.
Articolul 16 alineatul (1). Luarea în custodie publică în cadrul unui
penitenciar în scopul îndepărtării. Resortisant al unei țări terțe
care reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică
sau siguranța publică
(CJ, Camera întâi, hotărârea din 2 iulie 2020,

cauza C‑18/19, WM/Stadt Frankfurt am Main, EU:C:2020:511)
Circumstanțele de fapt și de drept în acea ipoteză impunându‑se separarea

străinului în cauză de deținuții obișnuiți.
Cererea de decizie preliminară a fost
prezentată în cadrul unui litigiu între WM, Potrivit art. 16 alin. (1) din Directiva 2008/115[1],
resortisant tunisian, și orașul Frankfurt am luarea în custodie publică a unui resortisant
Main (Germania), având ca obiect legalitatea al unei țări terțe aflat în situație de ședere
măsurii luării în custodie publică într‑un ilegală pe teritoriul unui stat membru – în
penitenciar în scopul îndepărtării sale de pe scopul îndepărtării – se efectua, în general,
teritoriul german. în centre specializate de cazare; dacă un stat
membru nu putea plasa persoana în cauză
În fapt, decizia de îndepărtare a lui WM către
într‑un centru specializat de cazare și trebuia
Tunisia fusese dispusă de autoritățile din
să recurgă la cazarea într‑un penitenciar,
landul Hessen (Germania) pentru motivul că
respectiva persoană trebuia separată de
acela reprezenta un pericol deosebit pentru
securitatea națională, prin implicarea sa în deținuții obișnuiți.
organizația teroristă Stat Islamic. Ulterior, WM a fost îndepărtat către Tunisia.
În fața instanțelor germane WM a contestat Curtea Federală de Justiție din Germania a
măsura luării sale în custodie publică într‑un sesizat Curtea de Justiție, întrebând dacă art. 16
penitenciar. alin. (1) din Directiva 2008/115 permitea unui
Legea germană din 2004 privind șederea, stat membru să separe de deținuții obișnuiți,
exercitarea unei activități profesionale și într‑un penitenciar, un resortisant al unei țări
integrarea străinilor pe teritoriul federal terțe aflat în situație de ședere ilegală, vizat de
prevedea că luarea în custodie publică în scopul o măsură de îndepărtare, nu din cauza lipsei
îndepărtării se efectua, în general, în centre unor centre specializate de cazare în acel
specializate de cazare și, cu titlu excepțional, stat membru, ci pentru motivul că persoana
într‑un penitenciar în situația în care străinul [1]
reprezenta o amenințare gravă pentru viața Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și
procedurile comune aplicabile în statele membre pentru
și integritatea corporală a terților sau pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de
interese juridice majore de securitate internă, ședere ilegală (JO 2008, L 348, p. 98).
în cauză reprezenta un pericol grav pentru Curtea a amintit existența unor disparități
securitatea națională. de ordin lingvistic în privința formulării celei
de a doua teze a art. 16 alin. (1) din Directi
Răspunsul Curții de Justiție va 2008/115, care prev edea o derogare
de la principiul plasării străinilor
în centre
În fața Curții, guvernul suedez a contestat
specializate de cazare, în scopul îndepărtării
aplicabilitatea art. 16 din Directiva 2008/115 în
lor: în versiunea în limba germană, a doua teză
cauza principală, arătând că, în temeiul art. 72
prevedea că, „în cazul în care un stat membru
TFUE[2], statele membre păstrau competențele
nu dispunea de un centru specializat de cazare
pentru menținerea ordinii publice și pentru
și atunci când luarea în custodie publică tre
apărarea securității interne; dispoziția din
buia efectuată într‑un penitenciar, resortisanții
Legea germană din 2004 privind luarea în
țărilor terțe luați în custodie publică erau se
custodie publică într‑un penitenciar în scopul
parați de deținuții de drept comun”, în timp ce,
îndepărtării ar fi constituit o măsură necesară
în celelalte versiuni lingvistice, dispoziția nu se
în această privință.
referea la inexistența unor centre specializate
Curtea a respins susținerea, arătând că dis de caz are, ci la împrejurarea că un stat
poziția din legea germană referitoare la luarea membru „nu putea” oferi cazare resortisanților
în custodie publică într‑un penitenciar urmă respectivi în atari centre[4]. Curtea a arătat că
rea transpunerea în ordinea juridică germană a dispoziția trebuia interpretată în funcție de
art. 16 alin. (1) din directivă. Simpla invocare a economia generală și de fin alitatea regle
art. 72 TFUE nu era suficientă pentru a înlătura mentării din care făcea parte[5].
aplicarea Directivei 2008/115, chiar dacă amin
Or, art. 16 alin. (1) prima teză din directivă
tita lege germană făcea referire la existența
autoriza statele memb re, în situații
unui pericol grav pentru integritatea corporală
excepționale prevăzute la art. 18 alin. (1) din
și viața terților sau pentru interese juridice ma
directivă – privind returnarea unui număr
jore de securitate internă pentru a se putea
excepțional de mare de resortisanți ai țărilor
proceda la efectuarea unei luări în custodie
terțe – , să plaseze în custodie publică într‑un
publică într‑un penitenciar. Statele membre
penitenciar, iar nu în centre specializate de
nu se puteau sustrage în totalitate domeniului
cazare, resortisanți ai unor țări terțe aflați în
de aplicare al dreptului UE atunci când adop
situație de ședere ilegală, în scopul îndepărtării,
tau măsuri referitoare la ordinea publică pe
respectând însă principiul proporționalității și
teritoriul lor și la securitatea lor internă și
drepturile fundamentale ale persoanelor în
externă; în plus, din perspectiva art. 72 TFUE,
cauză; deciziile în temeiul directivei trebuiau
statele membre nu puteau înlătura aplicarea
adoptate de la caz la caz, pe baza unor criterii
unei dispoziții a dreptului UE, în speță art. 16
JURISPRUDENȚĂ
obiective[6]. (pct. 31‑39)

din Directiva 2008/115, prin simpla invocare a
acelor responsabilități[3]. (pct. 24‑30) Referindu‑se apoi la justificarea plasării unui
resortisant al unei țări terțe în custodie publică
[2]
Art. 72 TFUE are următoarea formulare: „Prezentul titlu
[i.e. titlul V – „Spațiul de libertate, securitate și justiție” al
într‑un penitenciar, în scopul îndepărtării,
părții a treia „Politicile și acțiunile interne ale Uniunii” din
TFUE; n.n.] nu aduce atingere exercitării responsabilităților Hotărârea din 17 iulie 2014, Bero și Bouzalmate,
[4]
care revin statelor membre pentru menținerea ordinii C‑473/13 și C‑514/13, EU:C:2014:2095, pct. 26.
publice și pentru apărarea securității interne”. [5]
Hotărârea din 14 mai 2019, M și alții (Revocarea
[3]
Hotărârea din 2 aprilie 2020, Comisia/Polonia și statutului de refugiat), C‑391/16, C‑77/17 și C‑78/17,
alții (Mecanism de transfer temporar al solicitanților de EU:C:2019:403, pct. 88.
protecție internațională), C‑715/17, C‑718/17 și C‑719/17, Hotărârea din 5 iunie 2014, Mahdi, C‑146/14 PPU,
[6]
EU:C:2020:257, pct. 143, 145 și 152. EU:C:2014:1320, pct. 55, 70.
Cauza C‑18/19, WM/Stadt Frankfurt am Main
separat de deținuții obișnuiți, din perspectiva încălcări a legii, existența unei amenințări
motivelor de ordine publică și siguranță publică, reale, actuale și suficient de grave la adresa
Curtea a amintit obligația de a interpreta în unui interes fundamental al societății[7], indusă
mod strict cerințele de ordine publică, sfera prin comportamentul individual al persoanei în
lor de aplicare neputând fi stabilită unilateral cauză[8]. (pct. 41‑46)
de fiecare stat membru, fără exercitarea unui
control din partea instituțiilor UE, și că noțiunea În încheiere, Curtea a adăugat că instanța de
de „risc pentru ordinea publică”, prevăzută la trim itere era competentă să verifice înde
art. 7 alin. (4) din directivă, presupunea, pe plin irea acelor condiții în litigiul principal.
lângă tulburarea ordinii sociale, inerentă oricărei (pct. 47)
Hotărârea din 11 iunie 2015, Zh. și O., C‑554/13,

[7]
EU:C:2015:377, pct. 48, 60.

Hotărârea din 15 februarie 2016, N., C‑601/15 PPU,
[8]
EU:C:2016:84, pct. 67.
ABREVIERI
AELS Asociaţia Europeană a Liberului lit. litera
Schimb M. Of. Monitorul Oficial al României
AUE Actul Unic European n.a./ n.n. nota autorului / nota noastră
BCE Banca Centrală Europeană (a autorului)
CE Comunitatea Europeană / Tratatul n.t. nota traducătorului
de instituire a Comunității Europene par. paragraful
CECO Comunitatea Europeană a pct. punctul
Cărbunelui şi Oţelului / Tratatul de
instituire a Comunității Europene a PE Parlamentul European
Cărbunelui şi Oţelului PESC Politica Externă şi de
CEDO Convenţia Europeană a Drepturilor Securitate Comună
Omului / Curtea Europeană a P.R. Pandectele Române
Drepturilor Omului Rec. recueil de la jurisprudence de la
CEEA Comunitatea Europeană a Energiei (eventual urmat Cour de justice des Communautés
Atomice / Tratatul de instituire a de anul apariţiei) européennes et du Tribunal
Comunității Europene a Energiei de première instance des
Atomice Communautés européennes (ediţia
CEE Comunitatea Economică Europeană / în limba franceză; din anul 1989,
Tratatul de instituire a Comunității partea I – hotărârile CJCE,
Economice Europene partea a II-a – hotărârile TPI)
CJCE Curtea de Justiţie a Rep. (începând cu anul 2007) Repertoriul
Comunităţilor Europene (eventual urmat jurisprudenţei Curţii de Justiţie
de anul apariţiei) a Comunităţilor Europene şi a
CJUE Curtea de Justiţie a Uniunii Europene Tribunalului de Primă Instanţă a
(după intrarea în vigoare a Tratatului Comunităţilor Europene
de la Lisabona) (ediţia în limba română)
CML Rev Common Market Law Review (partea I - hotărârile CJCE;
(Kluwer Law International) partea a II-a - hotărârile TPI)
COREPER Comitetul reprezentanţilor R.R.D.A. Revista română de drept al afacerilor
permanenţi R.R.D.E. (C) Revista română de drept european
DG Direcţia Generală (din cadrul (comunitar)
Comisiei) R.R.D.M. Revista română de dreptul muncii
ECR European Court Reports R.T.D.E. Revue trimestrielle de droit
(urmat de anul (ediţia în limba engleză; din anul 1989, européen (Editions Dalloz)
apariţiei) partea I – hotărârile CJCE,
partea a II-a – hotărârile TPI) SEE Spaţiul Economic European
en. englez / britanic subl. ns./s.n. sublinierea noastră (a autorului)
ELR European Law Review TFP Tribunalul Funcţiei Publice
al Uniunii Europene
Euratom Comunitatea Europeană a
Energiei Atomice (v. şi CEEA) / TFUE Tratatul privind funcţionarea Uniunii
Tratatul de instituire a Comunității Europene (Tratatul de la Lisabona)
Europene a Energiei Atomice TPI Tribunalul de Primă Instanţă al
FEI Fondul european de investiţii Comunităţilor Europene
fr. francez(ă) TUE Tratatul privind Uniunea Europeană/
(după intrarea Tribunalul Uniunii Europene
FSE Fondul social european în vigoare a
ibidem în acelaşi loc Tratatului de la
idem acelaşi autor Lisabona)
JAI Justiţie şi Afaceri Interne UE Uniunea Europeană
JO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene UEM Uniunea Economică şi Monetară
(seria „L” – Legislaţie,
seria „C” – Comunicări şi Informări)
CONDIȚII GENERALE DE PUBLICARE
ÎN REVISTELE WOLTERS KLUWER ROMÂNIA
1. Trimiterea unei lucrări în vederea publicării în Revistele Wolters Kluwer România (Pandectele
Române, Revista Română de Dreptul Muncii, Revista Română de Drept al Afacerilor, Revista
Română de Drept European), sub rezerva acceptării sale de către Redacția revistei, constituie
consimțământul autorului pentru cesiunea dreptului de autor în următoarele condiții generale:
2. Colegiul de redacție va accepta lucrarea cu condiția ca aceasta să corespundă într-o măsură

rezonabilă, ca nivel și stil, considerând un minim necesar pentru a fi acceptată, următoarele:
– nivel științific corespunzător;

– tema lucrării să fie actuală;
– lucrarea să conțină un aport de noutate față de doctrina existentă;
– conținutul lucrării să fie adus la zi cu legislația în vigoare în momentul predării.
Dacă lucrarea nu corespunde, Editura are dreptul să refuze publicarea acesteia în forma prezentată
sau să ceară autorului modificarea lucrării conform standardelor revistei.
3. Autorul cedează Editurii, conform Legii nr. 8/1996 privind dreptul de autor și drepturile conexe,
în exclusivitate și fără o limitare teritorială, următoarele drepturi, în totalitate:
– drepturile de reproducere și distribuire a lucrării pe format hârtie, în cadrul unui număr al

Revistei în care are loc publicarea, pe o perioadă de 4 ani;
– drepturile de reproducere și distribuire a lucrării pe format electronic, pe toată durata lor de

existență;
– dreptul de a crea opere derivate, exclusiv în vederea reproducerii și distribuirii în format

electronic;
– dreptul de a retipări acel număr al revistei care include și lucrarea autorului, pe toată durata
de existență a dreptului de autor.
4. Materialele înaintate Editurii spre publicare se vor trimite la adresa de e-mail redactie@
wolterskluwer.ro și vor respecta următoarele condiții:
– articolele se vor transmite în format Word și vor fi redactate cu diacritice, fără greșeli
gramaticale, cu respectarea abrevierilor indicate în paginile revistei. Editura poate cere
autorului să recorecteze lucrarea;
– fiecare articol va avea titlu, rezumat în limba română și engleză, cuvinte-cheie și va respecta
o structură coerentă (capitole, secțiuni etc.).
5. Autorul garantează că este singurul deținător al dreptului de autor asupra lucrării și că lucrarea
este originală, cu excepția materialelor de domeniu public și a extraselor din alte lucrări, care sunt
făcute cu respectarea dispozițiilor legale în materia proprietății intelectuale. Autorul își asumă
deplina responsabilitate în privința conținutului lucrării.
6. Cu privire la materialele care se publică, redacția își rezervă următoarele drepturi:
– să modifice titlul acestora;
– să corecteze, după caz, să reformuleze ori stilizeze unele formulări, fără a aduce atingere
ideilor, opiniei și argumentelor autorilor.
7. Autorii vor primi o confirmare a recepției materialelor în termen de 10 zile. Pentru a evita
orice disfuncționalități în transferarea documentelor, rugăm autorii ca, în eventualitatea în care
în termenul menționat nu au primit confirmarea, să contacteze, printr‑un nou mesaj, redacția.
Decizia de publicare a articolului aparține Colegiului de redacție al revistei și va fi luată în urma

unui proces de analiză a lucrării, conform criteriilor enunțate la pct. 2. În cazul în care există
sugestii de modificare, acestea vor transmise autorilor. Refuzul de a modifica articolele în sensul
dorit de Colegiul de redacție într‑un termen rezonabil convenit de părți, echivalează cu retragerea
articolului de la publicare.
8. Articolele de doctrină se vor trimite în mod obligatoriu însoțite de un rezumat redactat în

limba engleză, de maxim o pagină.
9. Sursele bibliografice vor fi citate complet, cuprinzând: numele și inițiala prenumelui autorului,
lucrarea, ediția, editura, locul de editare, anul apariției, pagina (paginile). Se vor utiliza abrevierile
conform uzanțelor revistei.
10. Hotărârile judecătorești redate in extenso, comentate sau rezumate trebuie să fie definitive.
Se va specifica dacă sunt publicate și sursa.
11. Autorii vor preciza numele și prenumele, profesia (funcția), locul de muncă / locul desfășurării
activității, adresa, e-mailul și telefonul. La cererea Editurii, autorul trebuie să furnizeze
documentele cerute de aceasta (acord de editare, declarație).
12. Acceptarea de către redacție a articolelor trimise spre publicare implică încheierea valabilă a
contractului de editare, având în vedere dispozițiile art. 43 din Legea nr. 8/1996 privind dreptul
de autor și drepturile conexe, care prevăd că pentru încheierea contractului de editare având
drept obiect opere utilizate în presă nu este obligatorie forma scrisă.
Revistă fondată în anul 2003 de C. Bîrsan, V. Duculescu, A. Năstase, A. Popescu, B. Ștefănescu.

RRDE Nr. 2-2023

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

RRDE Nr. 2-2023

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

REVISTA ROMÂNĂ DE

Coordonator reviste: Alina CRĂCIUN

REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 5

6 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023

REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 7

Statul de drept și identitatea constituțională

Different procedural defence mechanisms provided for under EU law in order to

Keywords: values, rule of law, constitutional identity, judicial independence,

Articolul abordează implicațiile pe care valorile Uniunii Europene le au pentru

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 11

Sunt prezentate diferitele mecanisme de apărare procedurală dispuse prin dreptul

Cuvinte‑cheie: valori, stat de drept, identitate constituțională, independența

Este o onoare și o plăcere să mă aflu astăzi în Sofia.

care aparțin minorităților.

În recentele hotărâri în materia condiționalității, Curtea a fost clară în această privință. Ea a

12 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | DOCTRINĂ

I. Implicații pentru statele membre

De exemplu, modelul constituțional ales de un stat membru poate organiza puterea

Decizia de aliniere a propriilor dispoziții constituționale la valorile UE este o alegere suverană a

deciziilor unei curți constituționale), C‑430/21, EU:C:2022:99, pct. 43.

10 decembrie 2018, Wightman și alții, C‑621/18, EU:C:2018:999, pct. 50.

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 13

Aceasta mă conduce la următoarele chestiuni: importanța deosebită pe care o are respectarea

II. Statul de drept și independența sistemului judiciar

14 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | DOCTRINĂ

Este important de subliniat că arhitectura jurisdicțională a UE include nu doar instanțele UE

În al doilea rând, instanțele naționale asigură, în cooperare cu Curtea de Justiție, interpretarea și

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 15

Dat fiind rolul central al instanțelor naționale în structura constituțională a UE și în aplicarea și

Orice ingerință nejustificată în independența judecătorilor naționali declanșează un efect de

Important de menționat în acest context, Curtea de Justiție nu alege pe sprânceană cauzele

În misiunea sa de apărare a statului de drept în interiorul Uniunii, Curtea a subliniat în repetate

16 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | DOCTRINĂ

acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introduse de Comisia Europeană și acțiuni în

III. Art. 19 alin. (1) TUE și art. 47 din cartă

Curții Supreme), EU:C:2019:982, pct. 82 și jurisprudența citată.

pct. 87‑88, Repubblika, EU:C:2021:311, pct. 41.

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 17

Administrative Law, vol. 13, 2020, p. 175, la p. 179.

18 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | DOCTRINĂ

legitime, în percepția justițiabililor, referitoare la impenetrabilitatea acestei instanțe în privința

IV. Mecanisme de apărare procedurală

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 19

Este reconfortant așadar că protejarea statului de drept și independenței judecătorești nu este

În privința statului de drept și independenței judecătorești, cele mai importante dispoziții de

instanțelor de drept comun), EU:C:2019:924, pct. 104‑107.

20 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | DOCTRINĂ

În A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), elementul de legătură a fost

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 21

În schimb, în Miasto Łowicz, lipsea elementul de legătură, în măsura în care un răspuns la

Să trecem acum la al doilea aspect, protecția procedurii trimiterii preliminare.

2. Protejarea procedurii trimiterii preliminare

Dialogul jurisdicțional dintre instanțele naționale și Curtea de Justiție în contextul procedurii

judecătorească națională sau internațională care conduce la concluzia că judecătorul sau

Pe lângă aspectele referitoare la independența instanței naționale de trimitere, există și alte

(Nelegalitatea ordonanței de trimitere), C‑564/19, EU:C:2021:949, pct. 76.

22 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | DOCTRINĂ

Ulterior, Curtea de Justiție a continuat dezvoltarea acelei linii de jurisprudență în RS (Efectele

În continuare, doresc să ajung la al treilea aspect, și anume la chestiunea mecanismului pe

3. Încrederea reciprocă între instanțele naționale

Curtea de Justiție a susținut în mod constant că principiul încrederii reciproce și principiul

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 2/2023 | 23

În calitate de al doilea pas, autoritatea judiciară de executare trebuie să evalueze împrejurările

Articolul prezintă evoluția și înțelesul noțiunii de „tradiții constituționale comune sta