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    TiagereltCore (i) eae) Res SOO iG? na ___ COLECCION POLITICA, SERVICIOS PALL Vehvere) Us Ezequiel Ander-Egg Introducci6n a la planificacion Editorial LUMEN. Viamonte 1674 (1055) B 49-7446 | 814-4310 1 375-0452 / FAX (54-1) 375-0453 Buenos Aires * Repiblica Argentina Coleccién Politica, servicios y trabajo social Directores: Dr. Ezequiel Ander-Egg Dra, Maria José Aguilar Idafiez ISBN 930-724-417-4 1: ed., Universidad Catdlica de Cérdoba, 1968. ‘2. ed., ILPH, Mendoza, 1971 (primera reelaboracién). , GITS, Barcelona, 1977 (segunda reclaboracién). ans: "12.4 ed., Humanitas, Buenos Aires, 1984 a 1991. 13.4 €4., Generalitat Valenciana, Valencia, 1991 (quinta reelaboracién). 14.8 ed., Siglo XXI, Madrid, 1991, 15.4ed., Lumen, Buenos Aires, 1995 (sexta reelaboracién), © 1995 by LUMEN Hecho ef depdsito que previene la ley 11.723 ‘Todos los derechos reservados LIBRO DE EDICION ARGENTINA PRINTED IN ARGENTINA 9 ed., El Cid sees Caracas, 1979 y 1980 (tereera. repiahoraciiny, Advertencias © Esta cs la Gnica edicién completa de este libro, autorizada por el autor. * Lo referente a la elaboracién de proyectos, que era un capi- tulo en ediciones anteriores, se publica en libro separado, por esta misma editorial, con el titulo: Céma elaborar un proyecto. Guia para dischiar proyectos sociales y culturales. Elaborada con la colaboracién de Marfa José Aguilar, la version que publica Lumen, a partir de 1995, corresponde a una nueva versién mejorada del libro, * Este libro proporciona los elementos tedrico-pricticos, de otras dos obras del autor: La planificacién educativa, de la que se climinaron los 3 capi- tulos iniciales, publicados en ediciones anteriores porque no se dis- ponia en Argentina de uma versién actualizada de Introduccion a la planificacién. Cémo elaborar un proyecto que, en acuerdo con los autores, pre- ferimos publicar por separado, ya que é¢ trata de una guia prictica que sirve como instrumento de trabajo, itil para “tener a mano”. Indice Now .... Prélogo a la 13.4 edicién Introduccién......... 1. En torno al concepto y al quehacer de la planificacion 2. El caracter instrumental de la planificacin. 3, Requisitos para una planificacién eficaz.. 4. La planificacin como elaboracién de planes, programas ¥ proyectos, y la planificacién como estrategia ..... 5. Crisis y vigencia de la planificacidn. Algunos problemas que confluyeron en la necesidad de un nuevo enfoque .........34 a. Planificacién y racionalidad b, Planificacion y politica c. Decisién racional y accién racional: la légica de Ia formulacién y la légica de la realizaci6n...... d. Para mejorar la capacidad de programar y elaborar proyectos... ¢. Acerca de la concepcién antropolégica en que se apoya la prictica de la planificacion ..,.. 6. De la planificacién normativa a la planificacin estratégica . 2. Clasificaciones y clarificaciones. Algunas precisiones terminolégicas..... 1, Planificacién, programacién, plancamicnto .... 6 2. Los niveles operacionales de la planificacién: plan, programa, proyecto, actividad y tarea 3. Cobertura temporal: planificacién a largo, medio y corto plaze .... 4, Cobertura espacial: planificacién nacional, regional provincial o local . 5. Planificacién global ¥ ‘planificacion ‘sectorial 6. Planificacién econémica, planificacién social y planificacién cultural 7. Planificacién integral 8. Tipos de planificacién segrin ¢l modo de intervencién del Estado: planificacién imperativa y planificacién indicativa .. 9. Otros términos 0 expresiones propias del lenguaje de los planificadores ... Segunda parte El proceso de programacién: sus fases y momento 3. eben teenies lop Sade 5 Dome eny de la planificacién ... 1, La planificacién como un momento de la estructura basica de procedimiento..... 2. Operacionalizacién de la planificacién: fases 0 momentos metodolégicos ............ a, Momento analitico /explicativo... b. Momento normativo.... c. Momento estratégico........ d. Momento tictico/operacional, 4, Principales criterios o pautas para la elaboracién de planes, programas 0 proyectos. 1. Definir y enunciar daramente los objetivos y metas.....0..101 2. Proponer objetivos y metas realistas (viables, pertinentes y aceptables). La factibilidad de la intervencidn ... 3. Establecer prioridades para el logro de objetivos y la realizacién de actividades Feaunt telacionen compaiion § coemulcceatetek entre los objetivas .... 5. Ardeuluroohereniemene, de mancre global ¢ deeenatica, los ebjetives propuestos, las acciones a realizar y los recursos a movilizar... 6. Asignar y usar los recursos financleros, cn ; cated ¥ tiempo oportuno, para cada fase o actividad del programa © proyecto... 7. Determinar los instrumentos y medios adecuados alos fines. Asegurar la cficacia de la intervencién.... 8. Establecer el tiempo y ritmo de realizacién del program: 9. La flexibilidad .... 110 5. Componentes o instrumentos de la planificacién ..........129 1, Los-instrumentos te6rico-conceptuales de la planificaci6n ..131 2, Los mecanismos polftico-administrativos, 3. Los instrumentos metodolégicos .... a. La demografia cuantitativa.. b. El sistema de indicadores sociales c. La contabilidad econémica mene d. Los modelos .. = ¢, Proyecclones en perspeciiva o'4 plaza. Tercera parte Planificacién y prospectiva 6. Planificacién del desarrollo, construccién del futuro y concepcién del mundo .. 7 1, ,Cudl es el futuro que sc pecrende d aleanzar con los planes de desarrollo?.......... 2. La problematica del desarrollo, como antropologia abierta al futur 170 Anexo. Sistema de indicadores sociales en educacién, salud y vivienda .... Sistema de indicadores sociales aplicados a la educacién Sistema de indicadores aplicados a la salud y sanidad. Sistema de indicadores sociales para el diagnéstico de vivienda.... Nota Queremos advertir que en ¢l desarrollo de este trabajo no apa- recera de manera expresa, en cada uno de los momentos, todo lo concerniente a [a participacién popular. No obstante, éste es para nosotros cl parametro dentro del cual se ha de mover la accién del planificador para Ilevar a cabo proyectos “pueblo-céntricos”, lo que en verdad constituye un supuesto bisico de toda auréntica pla- nificacién democratica, Esta limitacién en el desarrollo del texto — de la que somos bien conscientes— se debe simplemente a razones de presentacién. Con cl fin de no romper el discurso explicative de cada punto o cuestién para indicar qué significacién tiene en rela- cién con la participacién del pueblo o cémo se realiza la misma, lo explicitamos como elemento subyacente al comienzo del trabajo. ‘Volveremas sabre ello en algunos capitulos y al final, puesto que cs fundamental ir esbozando formas de implementar la planificaci6n de modo tal que el pueblo participe activamente,en la elaboraci6n yen la realizaci6n de los planes. No sc trata de promover la parti- cipacién de la gente para asegurar el éxito en la ejecucién del plan, sino de que participe porque éste ¢s un derecho del pucblo en una democracia viva y real. Una auténtica participacion se configura, no a partir de un hacer o intervenir sugerido o manipulado desde fuera, sino hacienda y sugiriendo en todo aquello que le concier- ne. En el gigantismo del esfuerzo humano de hoy, los responsables politicos y econémicos se ven Ilevados a tomar decisiones sin clementos de apreciacién; Estas decisiones son, pues, 0 to- madas al azar, en la oscuridad de intuiciones su- perficiales o por influencia de intrigantes habiles en hacer resaltar aspectos parciales de la cues- tién, © con un conocimiento mediocre del pro- blema y de los datos. El resultado es un derro- che increible de esfuerzos y recursos, seguido de resultados desproporcionados, cuando no de fracasos. José L. Lebret Planificar es decidirse por la racionalidad y-la antencionalidad, en contra de las azares y las fa- talidades, Pierre Massé La planificacién es una actividad tan comin uestra Epuca que si se preguntase: quiénes son los planificadorcs?, fa respuesta conduciria, indudablemente, a una nueva pregunta: gquién no hace planes? Hoy més que nunca una buena parte de la humanidad mide, proyecta, experi menta, diseha, coordina, en suma, estd planifi cand. J. Friedmann Prélogo a la 13.4 edicién No es sorprendente que en un mundo que cambia acelerada- mente, un libro técnico quede anticuado después de algunos afios. Esto es lo que ha ocurrido con este libro desde su primera edicién. en 1969. Mi pensamiento, mi concepcién y mi prictica de la pla- nificacién han ido cambiando. En esta edicién (la 13) del libro quc, a su vez, es la quinta reelaboracién, se ha producido un cam- bio mas profindo que en las anteriores. Y esto por varias razones: algunas ideas que antes habia expresado se han vuelto obsoletas (ellas fueron desechadas). Otras cucstiones sabia que estaban insu- ficientemente formuladas y ahora las he podido ceajustar (aunque s6lo sea en parte). He procurado mejorar y hacer ms prictica la guia para cl disefio.y elaboracién de proyectos, tarea que he reali- zado conjuntamente con Maria José Aguilar. Con ella he discuti- do, ademas, el conjunto del libro. Todos los conceptos y clasifica- ciones han sido revisados y algunos reelaborados. Pero en el con- junto de Ja obra he procurado mantener el cardcter didictico y comprensible de las anteriores ediciones. Sigo prefiriendo la utili- dad de ser entendido (aunque luego me critiquen por simple), al falso honor de pasar por un autor dificil de comprender. Ademas se ha producido en mi —en lo que al tema de este li- bro se refiere— un trinsito de la concepcién de Ia llamada “plani- ficacian normativa” a la concepcién de la “planificacién estrarégi- ca”. Si bien algunos elementos de esta concepcién y enfoque sub- yacian en las versiones anteriores, ahora se han hecho mucho mis explicitos. Advierto que no excluyo los aportes que me parecen pertinentes de la planifivaciéin normativa, ni asumo toda la nueva terminologia (que a veces complica las cosas) de la planificacién es- tratégica. A més de veinte afios de fa primera versién, repito aqui lo ya ex- presado en 1968: este libro se escribid para ofrecer un texto que fuese de iniciacién a los aspectos tedricos y pricticos de la pla- nificacién. Pero no a la iniciacién en “la planificacién del desarro- lo”, como eran —y son todavia— casi todos los libros escritos so- 14 Ezequiel Ander-Ege bre el tema. Este cs un texto de introduccién a la planificacin sin mas, habida cuenta que la planificacion, como conjunto de proce- dimientos para introducir organizacién y racionalidad a la accién, puede aplicarse a cualquier actividad'o campo de actuacién en don- de sea necesario “hacer algo” para aleanzar un objetive determina- do segiin.un orden de prioridad cstablecido, que permita elegir la co las soluciones Gptimas. Por tanto, amigo lector, una vez mds tienes en tus manos una edicién corregida y zumentada y, como las anteriores, provisional. Toda ciencia, toda técnica, todo pénsamiento, toda vida esté siem- pre en un permanente devenir. De ah{ que en cada nueva edicin tengamos que decir: todo corregido y reajustado, reformulado y reelaborado, pero nunca terminado, Este libro, como todo libro y todo conacimienta es biodegradable. Como tal recibelo. Si ademas de texto de-iniciacién para esta disciplina que es la planificacién, sirve para que s¢amos menos improvisados y menos inconstantes, y para que seamos mas capaces de elegir y decidir de acuerdo con Jos dictados de la razén, habrd prestado su pequeno servicio Los lectores a quienes va dirigido este libro son diversas: traba- jadores sociales, educadores, animadores socioculturales y, en ge- neral, profesionales y estudiantes interesados por aprender y apli- car algunas cuestiones fundamentales de la planificacién. Dicho de una manera mas general: esta destinado a trabajadores sociales (en el sentido amplio del término), es decir, a gente que tiene que rea- lizar tareas coneretas, y pretende hacerlo de una manera organiza- da, mediante el uso de recursos insorumentales que permitan deci- siones més racionales. No sirve para aquellos que se “entretienen” en éjercicios académicos revestidos con ropajes cientificos, pero que casi siempre son fitiles ¢ intitiles para las tareas que hay que realizar dando respuestas mds racionales a los problemas concretos que se afrontan, La planificacidn sdlo tiene sentido en cuanto ra- cionalidad prictica cuya intencionalidad titima va més alla de sus aspectos instrumentales. ‘Colima, México, noviembre de 1990. Introduccién ‘Cuando se habla de planificacién, de ordinario se esti haciendo referencia a la planificacién del desarrollo, y mds concretamente a la planificacién del desarrollo econdmico nacional a través de las intervenciones del Estado. Y si nos atenemos a los textos 0 a la li- teratura disponible sobre el tema, casi todos ellos se refieren tam- bién a la planificacién econdémica a escala nacional, en algunos ca- sos ala planificacién regional o urbana y, en otros, a Ja planifica- cién sectorial (especialmente de los sectores ¢conémicos). En una Proporcién mucho menor, existen libros que hablan de planifica- cidn social, reducida a la planificacién educativa, a la planificacién en salud y a la planificacién de la vivienda. Ultimamente se habla de Ja planificacién del desarrollo sin més para indicar yn enfoque unificado en el abordaje de esa problemitica, tanto a nivel de and- lisis como de programacién. Pero en todos los casos —salvo qui- zas en determinadas programaciones urbanas— se trata de técnicas y procedimientos para programar actividades a nivel macto-social, y casi todo el instrumental que proporciona ¢s para trabajar con macro-variables. Sin embargo, la planificacién como conjunto de procedimien- tos que sirven de base para la racionalizacién y organizacion de la accién humana, se aplica (o puede aplicarse) a cualquier actividad a través de la cual un individuo, grupo, institucién u organizacion quiere alcanzar determinados objetivos, mediante la formulacién de un programa de accién. Consecuentemente, la necesidad de programar s¢ plantea en diferentes areas o niveles de actividad en Jos que haya que adoptar decisiones o fjar un curso de accién. Si bien es cierto que la planificacion puede aplicarse a cualquier actividad, he aqui que practicamente toda la bibliografia disponible sobre e] tema examina los problemas y propone técnicas para ac- tuar a nivel macro, {Qué téenicas o procedimientos ofrecer para programar actividades a escala micro-social, como son las que rea- lizan las instituciones de trabajo social o de promocién cultural, 0 simplemente, las tareas de planificacién que tiene que hacer un do- 16 Ezequiel Ander-Ege centc © el responsable de una organizacién de base? Por otra parte, dentro de la administracién piiblica, a nivel de diferentes direcciones, departamentos, divisiones y secciones de ca- da ministerio u organismo auténomo, también hay que programar actividades. La misma necesidad se presenta en el ambito de la ad- ministracién publica provincial y de los municipios, en las coope- rativas y en las empresas, en los sindicaros y en las asociaciones de vecinos, en fin, en toda organizacién que pretenda alcanzar deter- minadas metas y objetivos, a través de un curso de accién lo mis racional posible. Como la estructura légico-formal de toda planificacién © pro- gramacién ¢s comin a diferentes niveles (aunque con distintos gra- dos de complejidad y en cada caso conereto con caracteristicas que le son propias), es posible formular una metodologia y prictica de la planificacién, aplicable a la tarea que debe realizarse a nivel de organizaciones de base o de Ambito local. En efecto, la estructura bisica de procedimiento de la planifica- cidn es aplicable a todos los campos de Ia actividad humana en los que se afronta la necesidad de tomar decisiones que pueden resal- verse de diferentes maneras, o en las que se pueden proponer me- dios e instrumentos diferentes para el logro de determinados fines u objetivos. Conforme a todo esto que estamos considerando, hemos elabo- rado este libro con un doble propésito: * proporcionar algunos clementos y nociones bisicas sobre planificacin, accesibles a los no iniciados, y = adaptar, de una manera sencilla y practica, pero con rigor metodolégico, las técnicas y pracedimientos de progra- macién a las tareas especificas de los trabajos de base, de la planificacién local y de las actividades propias del tra- bajo inicial. En lo sustancial, lo que pretendemas con este libro es propor- Introduceidn a la. planificacién 7 cionar una guia para la programacién del desarrollo local. Ciertas formulaciones téenicas que aqui se hacen, desbordan el ambito de la accién de los programas y proyectos que pueden realizarse a ni. vel de base o de ambito local. Sin embargo, esos elementos téeni- cos ayudan a esa labor ofreciendo perspectivas mas amplias 0, al menos, un mayor conocimiento de lo que es la programacién, Los latinoamericanos tenemos una enfermedad que he llamado de las cuatro “i”; improvisacién, inconstancia, imitacién e inauten- ticidad. El tratamiento de este mal tiene muchas terapias, y lejos es- té de ser la planificacién un remedio total. Sin embargo, si quere- mos dejar de actuar por reaccién frente a las contingencias y tener ‘un puerto de destino clegido por adelantado; si queremos superar nuestra inconstancia en el logro de nuestros propésitos, la planifi- cacién tiene algo que aportar. Este aporte no es algo decisivo, pe- ro puede ayudar para salir de un cuasi infecundo pragmatismo que apenas sirve para atender los problemas de la coyuntura... i | YUE w ND Capitulo [ Algunas precisiones conceptuales ) 1. En torno al concepto y al quehacer de la planificacion. 2. El caracter instrumental de la planificacién. 3. Requisitos para una planificacién eficaz. 4. La planificacién como elaboracién de planes, progra- mas y proyectos, ¥ la planificaci6n como estrategia. | 5. Crisis y vigencia de la planificacion. Algunos proble- mas que confluyeron en la necesidad de un nuevo en- foque. | 6. De la planificacién normativa a la planificacién estra- tégica. : 1. En torno al concepto y al quehacer de la planificacién Cuando se habla de planificacién sin tener ninguna preocupa- cién por utilizar el término con todo rigor cientifico, siempre se asocia a la idea de organizar, ordenar, coordinar, prever... Si se ahonda algo mas en este concepto, esta claro que la idea central que aparece ¢s la de fijar cursos de accién con el propésito de al- canzar determinados objetives, mediante ¢l uso eficiente de los medios, Se trata de “hacer que ocurran cosas que, de otro modo, no habrian ocurrido”, o de “crear alternativas, alli donde antes no habia nada”. Si queremos seguir acercindonos a la idea y al quehacer de la planificacion, para mejor entender la naturaleza de la misma, po- driamos preguntar: ¢Por qué planificar? Desde las acciones de la vi da cotidiana personal hasta las practicas sociales ¢ institucionales, es ficil constatar que permanentemente enfrentamos el hecho de que en casi todas las actividades humanas los medios y recursos son es- casos y los objetives a alcanzar miiltiples y diversos. Para resolver esta situacién, que se da en casi todos los campos y dominios del quehacer humano, ¢s necesario realizar un anilisis y diagndstico sobre la realidad en la que se ha de actuar, tomar luego decisiones y proceder a la accién, para obtener los resultados previstos o de- seados. De lo dicho resulta'elaro que la planificacién aparece como una funeién inherente a todo proceso de accién o de actividades que procura alcanzar determinados objetivas. Puestos a darle un mayor rigor cientifico y técnico al término, tres conceptos aparecen estre- chamente ligadas.al de planificacién, a saber: racionalidad, conoci- miento de la realidad y adopcidn de decisiones, En otros términos, se planifica porque hay que reducir incertidumbres sobre la base de un mejor conocimiento de [a realidad (diagndstico) y la previsién de lo que puede acontecer de mantenerse algunas situaciones (prognosis). Con esa informacién y el anilisis ¢ interpretacién de la misma, se puede elaborar un diagnéstico que sirva para estable- cer de una manera mas adecuada qué se va hacer y como, cudndo, ” Ezequiel Ander-Eep dénde y con qué. Para ello hay que utilizar una serie de métodos y procedimientos que permitan introducir organizacién y raciona- lidad a la accién. Esta racionalidad se define en fancién de la utili- zacién que se hace de recursos escasos para lograr la maxima utili- dad posible. Implica, ademés, la seleccién de alternativas y se tra- duce en ¢l desarrollo de politicas y programas a través de un con- junto de actividades tendentes a garantizar ¢l logro de las finalida- des propuestas. Ahora bien, esta forma de introducir organizacién y racionalidad a la accién ¢s lo que se denomina planificar o plani- ficacién. Puede. decirse, asimismo, que la planificacién suministra un marco que, come referencia direccional, proporciona un horizon- te que orienta y predetermina un conjunto de acciones y criterios operacionales que: © supone un conocimiento de la realidad sobre la que se va @actuar, expresada en un diay ico; © procura incidir en el curso de ciertos acontecimientos con el fin de que sc cambic una “situacién inicial™ por otra llamada “situaci6n objetivo” (a la que se quiere llegar); © sienta las bases para una toma racional de decisiones (re- solucién de preferencias alternativas) que se traducen cn una serie de actividades que procuran alcanzar determi- nadas metas y objetivos. Se trata de construir el futuro de “algo”. Si queremos profundizar atin miis en el sentido y alcance del término, podemos constatar que hay en él un triple significado, se- gan atendamos a los aspectos sustantivos, formales u operaciona- les. Sustantivamente planificar ¢s un esfuerzo por influir en el cur- so de determinados acontecimientos, mediante la accién delibera- da de algunos actores sociales. introduccién « ta planificacién 25 Formalmente significa incidir de una manera organizada y for- malizada sobre determinados procesos y acciones conducentes al logro de ciertos objetives y metas propuestos, Operacionalmente se expresa en la utilizacién de determinados procedimientos, con el propésito de introducir organizacién y ra- cionalidad a un conjunto de actividades consideradas pertinentes para el logro de determinadas metas y objetivos. Después de todas estas consideracioncs, de un modo elemental, y como primera aproximacién de respuesta a la pregunta con que iniciamos este parigrafo (qué es planificar?), podemos decir que: Planificar es la acctin consistente en utilizar un conjunto de procedimientos mediante los cures se introduce una mayor racio- nalidad y organizacién en un conjunto de actividades y acciones avticuladas entre st que, previstas anticipadamente, tienen el pro- pisito de influir en ol cirsa de determinades acontccimientos, con el fin de aleanzar wan situacion elegida como deseable, mediante el uso eficiente de medios y recursos escasos 0 limitades, Esto podemos esquematizarlo como puede verse en la figura de Ja pagina siguiente. Qué dicen los expertos y los organismos internacionales acer- ca de la planificacién? Veamos unas pocas definiciones para poder tener una visién mAs amplia- del concepto de planificacion... A co- mienzos de los afios sctenta, en un documento de las Naciones Unidas se definié la planificacién “como el proceso de eleccién y seleccién entre cursos alternatives de accién con vistas a la asigna- cién de recursos escasos, con el fin de obtener objetivos especificos sobre la base de un diagnéstico preliminar que cubre todos los fac- tores relevantes que pueden ser identificados”.] 1 Naciones Unidas, “International Social Development", en Review, nim. 3, Fighligth ‘of the Symposium on Social Policy and Planning, Nueva York, 1971. Ecequiel Ander-Egg Intoduccidn.a ta planificacién a Y si se quiere, podemos recurrir a una definicién menos técni- ca, pero que nas da la respuesta de un politico. Pandit Nehna, sien- do primer ministro de la India, dijo en uno de sus discursos: “Pla- nificar es aplicar la inteligencia para tratar las hechos y las situacio- nes como son y para encontrar un modo de resolver problemas.”? Podriamos extendernos'en las citas, ya que existe una gran va: riedad de definiciones sobre lo que es planificacién. Sin embargo, ninguna nos ha parecido més clara y didictica que la de Yeheskel Dror; dice asf: “Planificar es ¢l proceso de preparar un conjunto de decisiones para la accién futura, dirigidas al logro de objetivos por medios preferibles.” A partir de esta definicién, procuraremos caracterizar la planifi- cacién a través de sus elementos mas esenciales. recursos y medias son eseasos habida cuenta que Elementos que caracterizan la planificacién 2 2 Q 3 = & RE 2 3 c 2 3 s El mismo Dror nos ayuda a esta tarea cuando indica los siete componentes de la planificacién que encierra la definicién pro- puesta por él, Lo seguimos, pero reclaborando y reajustando la ex- plicacién dentro del cnfoque de la planificacién estratégica y de nuestras propias consideraciones sobre el tema fe 3 fs a A Be 5 e a. Planificar es un proceso, es decir, es una actividad continua y unitaria que no termina’con la formulacién de un plan determi- nado, sino que implica un reajuste permanente entre medios, acti- vidades y fines y, sobre todo, de caminos y procedimientos a través de los cuales se pretende incidir sobre algunos aspectos de la reali- dad. Estos reajustes se hacen de acuerdo con una estrategia que tie- ne en cuenta los diferentes actores sociales y factores contingentes que actitan ¢ inciden en el mismo escenario en que se desarrolla el plan o programa, Como en este escenario confluyen diferentes fac- es utilizar 2 Pandit Nehru, Serateny on the Third Plan, Governement of India, Nueva Delhi, 1961 3 Yeheskel Dror, The Planning Proces a Facet Design, en A. Faludi (comp.), A Reader in Planning Theory, Oxford, Pergamon Press, 1973, 2B Ezequiel Ander- Ege tores y actores, s¢ necesita de un andlisis de sitmacién interactivo y de propuestas renovadas que surgen de esta cambiante situacién. b. Preparatorio de un conjunto de decisiones que deben ser formuladas por los responsables de elaborar el plan o programa (un. equipo técnico 0 técnicas y beneficiarios). Luego, estas decisiones deben ser aprobadas por quienes tienen poder politico, con el pro- posite de ser realizadas. La planificaci6n y la ejecucién de un plan, si bien son procesos interrelacionados, son distintos y deben con- siderarse analitica y metodologicamente separadios. c. Un conjunto..., si bien planificar es una forma de tomar de- cisiones (decision making) y formular politicas (policy making), su cardcter especifico es el de tratar con un conjunto de decisiones, es decir, con una matriz de series sucesivas ¢ interdependientes de de- cisiones sistematicas relacionadas entre si, dentro de una situacién, dinamica ¢ interactiva, * d. Decisiones para la accién. La planificacién es una actividad con una intencionalidad eminentemente prictica (lo que parecen ignorar muchos “claboradores” de planes y proyectos). Se planifi- ca para la accién y no para otros objetivos tales como la adquisi- cién de conocimientos 0, lo que es una tragedia en América latina, se elaboran planes para... elaborar planes. Documentos o libros que nadie utilizard y diffcilmente serin leidos por mas de media do- cena de personas. Esto ha conducido a que haya un superivit de planes y un déficit de ejecucién. . Futura, La planificacién es siempre una actividad que con- cierne al futuro, ya sea que la consideremos como funcién admi- nistrativa o bien (como en el caso de este libro), como un conjun- to de procedimientos para elaborar planes, programas 0 proyectos. Este futuro que prevé la planificacién esta expresado operativa- mente en lo que en el lenguaje de la planificaci6n estratégica se de- nomina una “situacién objetivo”, £ Dirigido al logro de objetivos. Planificar, como ya lo diji- mos reiteradamente, es prever “hacer algo”, pero lo que se quiere hacer no puede quedar en algo nebuloso, vago, inasible o dificil- mente realizable. “Aquello” que se va hacer, tiene que expresarse Introduccién ala planificacién 29 en objetivos concretos y bien definidos, traducidos operacional- mente en metas de cara a obtener los resultados previstos. La pla- nificacién supone las posibilidades de una relacién de causalidad entre lo decidido (programado), lo realizado (¢jecutada) y los re- sultados obtenidos, g: Por medios preferibles. La naturaleza misma de la planifi- cacién, en cuanto proceso de ir constrayendo racionalmente el fu- turo de acuerdo con los propdsitos, deseos e intereses expresados por diferentes actores sociales, depende de la relacin entre medios y fines, Desde un punto de vista metodolégico se trata de identifi- car los medios preferibles con respecto'a un input de recursos dis- ponibles, Desde un punto de vista mas estrictamente técnico/ope- rativo, este aspecto de la planificaci6n puede definirse como el ar- te de establecer procedimicntos para la organizacién de las relacio- hes entre medios y objetivos. Al mismo tiempo, s¢ trata de propor-« cionar normas y pautas para la toma de decisiones coherentes, compatibles e integradas, que conducen a una accién sistemitica- mente organizada y coordinadamente cjecutada, 2. El caracter instrumental de la planificacion Como toda técnica, la planificacién tiene una cierta ambivalen- cia; n si misma no es buena ni mala. Pero al ser un “instrumento” puede ser utilizado con diferentes intencionalidades y en diferen- tes circunstancias. Sc la ha empleado —y se la puede emplear— tanto para el mantenimicnto del starse quo, como para impulsar re- formas y cambios estructurales. Puede ser utilizada indistintamen- te por paises desarrollados o paises subdesarrollados; por regime- nes politicos socialistas o capitalistas; por paises imperialistas y pai- ses dependientes. A este respecto Ahumada sefalaba que “se puc- de programar para la libertad o para la esclavitud, para la miseria, para la cultura o para la ignorancia, para la libertad de cmpresa 0 para la centralizacién de decisiones econémicas”.* Esto ¢s cierto, 4 Jorge Ahumada, “La planificacidn del desarrollo”, Cuuaderno def SY, vol. VI, niens. 4 y 5, Caracas, 1966, x» Exequiel Andér-Ega pero allo hay que agregar que existen diferencias sustanciales, no tanto en las técnicas de planificacién, cuanto en el estilo de desa- rrollo que ellas proponen, segiin sea ¢l marco o proyecto politico en que se realizan. Los parametros idcolégico-politicos determinan el “para quién” de la planificacin (a quiénes beneficia) y el “c6- mo” (puramente tecnocritica o mds o menos participariva). Este caracter instrumental, para algunos pretendidamente asép- tico, ha llevado a ciertos planificadores a creer que pueden elabo- rar planes “aptos” para todo tipo de gobierno, con la pretensién de ser doctrinariamente neutros 0 apoliticos. Estos teenOcratas, en ciertos aspectos, se parecen al inglés Bentham que cn t¥siglo pasa- do “hacia constituciones a pedido” para cualquier pais, aun cuan- do no lo conociesc, Ahora, en-vez de constituciones, hacen planes sin importarles a quiénes sirven y cuales’son sus fines. j{Cudntos de jos Llamados “expertos internacionales” han procedido de esa ma- nera! 3. Requisitos para una planificacion eficaz Desde un punto de vista cientifico y tecnico, la planificacion puede ser eficaz o ineficaz, mas o menos eficaz 0 mas o menos ine- ficaz.. Su eficacia, que consiste principalmente en lograr lo que como disciplina se propone, viene dada por la capacidad de cumplir algu- nos requisitos. Considerada desde un punto de vista normativo, la planifica- cién es eficaz Cuando: a. Instrumentaliza e implementa adecuadamente una poli- tica. Todo plan es fundamentalmente un instrumento de un proyecto politico. Traduce operativamentc lo que quiere realizarse en un espacio y tiempo determinado co- mo expresiin de un programa de gobierno. El ideal seria que la planificacién nacional concretase, a través de la Introducetin @ ta planificacién ” realizacién de planes y programas, la realizacién de un proyecto de pais, o lo que algunos denominan un pro- yecto nacional. b. La realizacién del plan implica un cambio efectivo y po- sitivo respecto de la situaci6n anterior, medido en los tér minos del cédigo de valores 0 de Ia ideologia del proyec- to politico que lo sustenta ‘Desde el punto de vista tactico/operativo, la planificacién es eficaz cuando: a, Sus instrumentos expresan en la practica la capacidad ¢ idoneidad para transformar la realidad, y no por las for- mulaciones mis o menos sofisticadas en las que pueden expresarse los planes o programas. b, Propone objetivos que son alcanzables, teniendo en cuen- ta no slo los recursos y los medios disponibles, sino tam- bién la viabilidad politica, econémica, social, cultural, ccoldgica y ética, de acuerdo con el marco, contexto o escenario en donde se elabora y ejecuta el plan. c. Sila cleccién de los medios asegura el logro de los objeti- vos con la mayor eficacia y al mayor ritmo posible, y con ¢l menor costo financiero, humano y social posible. Es el principio de la maxima eficiencia de los medios que se ex- presa de la siguiente manera; por un gasto dado de me- dios sc ha de obtener ¢l grado maximo de realizacién del fin (maximo resultadu vu maine rendimiento), 0 por un grado dado de realizacién del fin se ha de gastar un mi- nimo de medios (economia de medios 9 minimo de gas- to de medias). d. Cuando se establece un curso de accién escalonado y con- tinuo en el cual s¢ indican las diferentes etapas y modali- dades del proceso, de conformidad con una estrategia y un estilo de desarrollo. 32 Ezequiel Ander-Egg e, Cuando orienta la toma de decisiones y establece las dife- rentes ctapas, de modo que haya entre ellas coherencia, compatibilidad, consistencia, operatividad ¢ integralidad. Sia todas estos requisitos téenicos y cientificos, se agrega la preocupacién politica por encontrar formas para que el pucblo pucda expresarse y hacer valer de algdn modo sus opiniones y pro- puestas respecto del plan, cs necesario institucionalizar procedi- mientos de participaci6n. Todo ello exige instrumentar las posibi- lidades de comunicacién bidireccional (planificadores-pucblo) ¢ implementar una efectiva participacién popular. Relativamente f3- cil de realizar a nivel municipal, con muchas dificultades pricticas si lo consideramos a nivel nacional 0 regional, Si bien cuando se planifica en un ambito como es el pais, la regi6n o la provincia, hay dificultades operativas para una amplia participacién de la gente, na por ello se ha de excluir la participacién de otros actores socia- les, 4, La planificacién como elaboracién de planes, programas y proyectos, y la planificaci6n como estrategia Cuando se habla de planificacién, se suele utilizar el término con dos alcances diferentes, pero que en nuestra concepcién no di- sociamos: * la planificacién como ¢laboracién de planes, programas y Proyectos; * la planificacién como proceso y estrategia, Con mucha frecuencia, fa idea que se tiene de la planificaci6n tiende a que ésta sea cancebida sdlo como algo cristalizado en Introductién a la planificacidn 3 “planes”, “programas” y “proyectos”, presentados en un libro o documento, Lo que se planifica, obviamente, debe presentarse en un documento escrito, pero la planificacién no se agota en eso. No hay que confundir o reducir la idea de planificacién con la moda- lidad del plan-libro adoptado en América latina en los afios sesen- ta, cuya escasa utilidad ha sido reiteradamente destacada, Esta concepeién. de la planificacién como plan-libro es un mo- do de “congelarla”. Como bien Io explica Matus, “debemos enten- der la planificacién como una dindmica de calculo que precede y preside la accién, que no cese nunea, que ¢s un proceso continuo que acompaiia la realidad cambiante”.§ Ahora bien, considerar la planificacién como proceso, implica plantearse varias cuestiones: ante todo, concebir la planificacién como algo que se realiza per- manentemente y, en segundo lugar, supone un “sistema de plani- ficacién”, en el que se hacen y elaboran planes y programas, no co- mo un plan-libro, sino como un plan situacional. Para ello es ne- cesario crear un conjunto de organismos, mecanismos y relaciones funcionales, a través de los cuales la administracién piiblica y la so- ciedad civil a través de sus actores sociales y diferentes organizacio- nes, directa o indirectamente, de algiin modo estin integrados en este proceso. Esto supone mucho mas gue |a total articulacién en- tre los responsables politicos, los cuadros de la administracién pi- blica y los planificadores. En el caso de Ja planificacién situacional © estratégica, implica la concertacién de todos los actores sociales involucrados en la sociedad global y no sélo de aquellos con los que s¢ quiere “hacer”-a través de los planes y programas. Un sistema de planificacién consiste, en esencia, en “planificar la planificacién”, lo que implica ante todo una efectiva coordina- cién y comunicacién entre los responsables de llevar a cabo los programas y los responsables de formularlos. Supone, pues, la su- peracion del aislamiento y separacién que existe, de hecho, entre la oficina de planificacién y los érganos ejecutivos, Y supone, tam- bién, la necesidad de superar el modo feudal de organizacion y funcionamiento de la administracién publica tradicional. Tarea 5 Catlos Matus, Plamiffcnciin, libertad y conflicts, Caracas, IMEPLAN, 1985. co Ezequiel Ander-Egg harto dificil a poco que se intente modificar el “feudalismo” de ca- da arca de la administraci6n piiblica y aun de cada departamento. Sin embargo, fo sustancial de la planificacin come proceso y estrategia no es eso, sino ¢l planificar teniendo en cuenta la rorali- dad social en cuanto al contexto més amplio (y a la vez condicio- nante) de las areas de intervencién que han sido (o van a ser) pro- gramadas. Esto conduce a prestar atencién a los diferentes actores y sectores sociales, que buscan sus propios objetivos, que tienen sus propias apreciaciones/valoraciones de coma debe ser la sacie- dad, y que desarrollan sus propias estrategias para el logro de sus abjetivos y propésitos. Congecuentemente, lo que uno quiere hacer (lo programado), puede encontrarse. con oposiciones, coincidencias (totales o parcia- les} de otros actores sociales. Esto implica concebir la planificacion, tenicndo cn cuenta c incluyendo en la propia planificacién lo que los otros pretenden realizar. 5. Crisis y vigencia de la planificacién, algunos problemas que confluyeron en la necesidad de un nuevo enfoque Desde los aiios setenta, se fixe desvaneciendo “el entusiasmo y el apoyo que recibieron en su tiempo las ideas 'y las pricticas de la planificacién™, pero al mismo tiempo, se ha insistido en la “necesi- dad consiguiente de una accién deliberada, coherente y sostenida en el medio y largo plazo, que asegure la adecuada asignacién de recursos para superar las dificultades presentes y abrir ¢l camino ha- cia el fururo”.® No vamos a cxaminar las causas del estancamicnto de las expe- riencias de planificacién en América latina y en Espana. Nos limi- taremos a tratar tres problemas que subyacen en la crisis de la pla- 6 Pensamiento Tberoamericano, editorial, Crist y vigenela de le plansficacién, nite, 2, julio-diciembre, Madrid, 1982. Introduceién a ta: planificacion 35 nificacién y que formulamos cn términos de “planificacién y racio- nalidad”, “planificacion y politica” y de la diferenciacién entre la “decision racional y la accién racional”. a. Planificacién y racionalidad Que la planificacién trata de introducir racionalidad a la aceién, es una cuestin en la que casi todos estamos de acuerdo, Hace ala sustancia misma de la planificacién. Sobre lo que quizds no hemos teflexionado suficientemente, es acerca de lo que implica la racio- nalidad. De una manera general, en el campo de la planificacion nos hemos estado moviendo (aunque ello nose haya explicitado), apoyados cn una concepcion iluminista de la racionalidad. De he- cho hemos partida del supuesto de que el hombre ¢s, capaz de to- mar decisiones racionales (asumir lo mis adecuado para él y la co- munidad), siempre que tenga acceso a una informacién correcta y suficiente. La realidad suele desmentir este supuesto. La regularidad abstracta y aprioristica de muchas programacio- nes se suele ir al traste en las complejas y miiltiples interdependen- cias que se dan en las sitmaciones concretas. Y esto ocurre porque el paradigma que subyace en el quehacer de muchos planificadores ha sido estructurado sobre el modelo racionalista/iluminista que, de hecho, subestima la complejidad ¢ imprevisiblidad de las reali- dades coneretas. Cuando mas grandes son los desafios que enfrentamos y mas problemas tenemos que resolver simujtdneamente, tanto mayor la necesidad de planificacin. Sostenemos la posibilidad de introducir una creciente racionalidad dentro de las acciones de tipo social, econémico y cultural. Ello puede lograrse por un conjunto de dis- posiciones instrumentales basadas en la investigacién empirica de la realidad y la programacién de las acciones a realizar. Sin embar- go, éstas deben partir del supuesto de que se llevan a cabo en un contexto de comportamientos en donde la gente no actita siempre de acuerdo con Ja racionalidad (especialmente como la entienden los planificadores “matematizados”). Divorciados de la compleji- 36 Ezequiel Ander-Ege dad ¢ imprevisiblidad de las realidades concretas, algunos planifica- dores han demostrado que es mucho mis ficil elaborar planes que ejecutarlos, Es decir, han demostrado que en ¢] terreno de la pla- nificacion se puede hacer mucho trabajo indtil. La planificacién clisica ha olvidado también que, en cada circunstancia y en cada es- cenario, existen muchos actores sociales con intereses contrapues- tos (ya sea por razones ideolégicas, polfticas o simplemente perso- nales). Todo ello configura un conjunto de-acciones, interacciones y retroacciones que no se pueden prever, pero que, sin embargo, hay que incorporar en el proceso mismo de la planificacion. Se dice que lo racional es lo especificamente humano. No va- mos a discutir o matizar aqui esta afirmacién, pues nos alejaria de los propésitos de este libro. Lo cierto es que las acciones aldgicas, irracionales 0 arracionales son lo normal en la vida social. La per- sona humana es més que “racionalidad” y las acciones humanas es- tan determinadas por una serie de elementos y factores imbricados, uno de los cuales es la racionalidad. Por otro lado, hacemos mu- chas cosas no racionales, que después queremos justificar como ra- cionales 0 légicas. Y no nos gusta que hagan notar la irracionalidad de nuestros habitos y costumbres. Aunque s6lo sea dicho de paso, conviene recordar la conveniencia de que los planificadores conoz- can algunos aportes de Freud y del psicoandlisis que ayudarian a una mayor comprensién de la conducta humana, especialmente en todo aquelio que ha puesto de relieve que la afectividad y las pul- siones pueden oscurecer, sojuzgar y dominar la racionalidad huma- na tal como se Ja venia entendiendo. Ciertamente podrfamos ampliar nuestra idea de la racionalidad —sobre esto volveremos enseguida— pero lo que aqui nos impor- ta destavar, para no caer en ingenuidades acerca de las potenciali- dades de la programacién, es la conveniencia de trabajar/planificar, teniendo en cuenta dos realidades: * No dar por sentado la conducta racional de tode queha- cer humano; las pretendidas propuestas racionales de la planificacion se mueven en un conjunto de irracionalida- Introdueciém a ta planificacién y des 0; si se quiere, en un conjunto de “sin razones”, ca- da una de las cuales tiene sus razones. * En la planificacién desde la administraci6n piiblica, se suelen hacer programas con precisién casi milimétrica, pero la realidad en donde se realiza o pretende aplicar esa programacién, esti constituida por un complejo cruce de intereses, intrigas, trampas, coimas, “mordidas”, chapu- cerias, irresponsabilidades, incomperencias, conductas burocratizadas, y una variada gama de actuaciones que dificilmente garanticen un “curso de accidn racional”. Consecucntementc, tedo proceso planificado se realiza en una realidad ambigua y contradictoria, compleja, escurridiza e incierta, en la que se pretende introducir acciones planificadas. Todo plan o programa’es un intento de introducir racionalidad a la accién. Pe- ro esto no significa, ni asegura que las acciones sean mas raciona- les o coherentes. Un plan, como bien lo ha dicho Pierre Massé, es un “reductor de incertidumbre”, es el “anti-azar”, pero no mas, La incertidumbre de todo proceso no se puede eliminar y él azar siem- pre esta presente. Esperar que por la sola existencia de un plan, siempre se encau- cen las acciones mas coherentes, logicas y racionales posibles, es una de las tantas reducciones que se hacen a la complejidad de la existencia humana y de la realidad social en la que nes movemos. En otros casos, esta simplificacién se deriva del hecho de creer o suponer que las ideas tienen por s{ mismas una fuerza operativa y transformadora. Esto ha conducido, por otro lado, a la creencia crrénea de que Ia planificacién puede limitarse a la pura racionali- ‘dad para alcanzar el futuro. Lo que se apoya en un supuesto igual- mente erréneo: el que da por sentado la conducta racional de to- do quchacer humano. Ya no se puede concebir la planificacién sin m4s, como una for- mma de introducir racionalidad a la accién. Sino como un intenta de introducir racionalidad a la accién, en el contexto de una situacién en la que la programacién se inserta en las cadenas de interaccio- 38 Ezequiel Ander-Egg nes y retroacciones ya existentes en la misma realidad sobre la que sé quiere actuar. Podemos reducir la incertidumbre y el azar, pero nunca eliminarlos. La multiplicidad potencial de caminos nunca la podemos prever. En la realidad en donde se aplican los planes, exis- re la ldgica de la vida, Y en esta légica intervienen la indetermina- cién, la incertidumbee, lo aleatorio, el desorden y el azar; la com- petencia y la cooperacidn; la lucha y Ja solidaridad. Esta “Iégica” (si se me permite la expresién) es mucho mas compleja que la 1é- gica subyacente cn la claboracién de planes, o en la légica expresa de los mismos planes. La planificacién no puede limitarse a la pura racionalidad para gransformar una situacién. Hay que accionar sobre una realidad (sicmpre compleja), Este accionar sobre la realidad es la tarea pro- pia de la politica. En consecuencia, no existe ninguna posibilidad de una planificacién eficaz, sin articulacién con la conduccién po- litica. b, Planificacién y politica A tenor de todo lo dicho quisiera plantear en este paragrafo dos ‘cuestiones sustantivas: © la planificacién es letra muerta, es un. trabajo inatil, si no existe la voluntad politica de realizar lo que se plani- fica; © existe una cierta ingenuidad entre los planificadores al ac- tuar come si la planificacin faese una técnica capaz de introducir, per se, un clevado nivel de racionalidad en Ja accién politica. Reflexionemos unos momentos sobre estas cuestiones. Si echa- mos una mirada sobre lo. que se ha hecho en el campo de la plani- ficacion, la primera y més notable constatacidn es la de que se po- drian lenar muchas estanterias de bibliotecas con grandes, media- Wntroduccidn a la plonificacicn 39 nos y pequefios vollimenes que contienen planes, programas ¥ pro- yectos que... nunca se han llevado a la practica.? El solo andlisis de esta proliferacién cancerosa de planes, nos pone de relieve una “operatividad” deficitaria a causa de que no existié nunca la veluntad politica de Hevarlos a cabo. Por eso puc- de afirmarse que existe un superdvit de planes y un déficit de ejecucién. Y esto ha ocurrido, entre otras cosas, porque se ha ol- vidado que, en ultima instancia —pero instancia decisiva y funda- mental—, la efectividad.de Ja planificacién es una cuestién de de- cisién politica. “Un plan es un medio, no un fin. No obstante, en muchas naciones los planificadores oficiales y otros funcionarios se comportan como si la formulacién:del plan fuese el término y no ¢l principio del proceso planificador. Puede acontecer, entonces, que cl plan mismo sea alvidado después de su terminacién, en tan- ‘to que los ministerios, los departamentos y las. agencias siguen ope- rando casi del mismo modo como antes lo hacian. En algunos pai- ses los planes de desarrollo se han sucedido unos a otros en rapida ¢ improductiva sucesi6n."8 Waterson, a quien pertenece la cita precedente, da algunos ejemplos: Filipinas, que elaboré unos 20 planes en un, periodo de 35 afios; algunos cran meras sugerencias, proposiciones, opiniones y perogrulladas, otros utilizaron avanzadas técnicas de planifica- cién, pero ninguno ejercié efecto en ¢l desarrollo de la nacién. Brasil, a partir de 1942, conté con numerosos planes, ninguno de ellos ejecutado. Por nuestra parte podemios agregar otros dos ejemplos en América latina: hasta 1960 cn Colombia se habian ela- borado 24 planes globales de desarrollo. ¥ en Haiti —el mas po- 7 Desde 1945 a 1990, se estima que se han preparado ms de .000 planes globales de desarrollo, y quizis cientos de miles de planes regionales, locales y scctoriales. Se han establecido unas 150 offcinas centrales de Planificacion (que han ido desapareciendo cn los Gitimos aris), Se han creaclo unos 900 centros de capacitacion en Problemas de De- sarrollo, Sc han cnviado miles de expertos a los paises subdesarrollados para que pres ten ascsoria y erientacin en materia de planificaciGn y otras cuestiones conexas... Cus! haa sido ef resultado de todo este? La resérica politica yla retbrica internacional fo han ecultado, La realidad de nuestros palses pone de relieve Ia inutilidad de estos planes. § Albert Waterson, Planificaciin def desarrolle, Lecciones de ta experiencia, México, FCE, 1969. 40 Ezequiel Ander-Egg bre y desgraciado de los paises de América latina— se hablan ela- borado 19 planes. Si con lo que costé realizar esos planes, se hu- biese hecho la mas burda de las beneficencias, habria resultado mas ‘itil al pais, que pagar buenos sueldos a “cxpertos en desarrollo” (al menos del propio desarrollo). Para que la planificacién sea efectiva es necesario que la autori- dad politica (o los que tienen la responsabilidad de decisién si se trara de organizaciones no gubernamentales) quiera hacer, esté dis- puesta a hacer, o sea, llevar a la prictica lo que se ha planificado. ‘Aun a riesgo dé ser reiterativos, queremos enfatizar ¢l hecho de que, si no se cuenta con apoyo politica, si no existe voluntad po- Ifica en los responsables de la adopcién de decisiones, aun el mejor de los planes es letra muerta. ‘Toda planificacidn es mucho més que un proceso de raciona- lidad en la toma de decisiones; es la instrumentacién de un pro- yecto politico, aun cuando éste s6lo haya sido definido de una ma- nera vaga y ambigua En las consideraciones realizadas en estos parigrafos, no hemos hecho sino develar algunas cuestiones esenciales, que estan estre- chamente vinculadas con lo que se ha llamado la “crisis de la pla- nificacin”. A mado de sintesis de le dicho, queremos sefialar dos cuestiones que nos permiten introducirnos al tema siguiente: * la planificacién, que supone racionalidad, se realiza en un medio en donde Ja racionalidad en la toma de decisiones no cs la ténica dominante, © la planificacién es, en iltima instancia, una cuestién de decisién politica. Con el propésito de profundizar algo més sobre el tema, plan- teamos una nueva cucstién que se deriva de las anteriores y que formulamos en términos de “decisién racional y accién racional: la ldgiea de la formulacién y la légica de la realizacién”. Introduccién ala planificacién 4 ¢, Decisién racional y accién racional: la légica de la formulacién y la légica de Ia realizacién Pensar es ficil. Actuar es diffcil, ‘Actuar siguiendo el pensamiento propio cs lo mis dificil del mundo, Goethe Hemos criticado la concepcién racionalista/iluminista de la ra- cionalidad en la que suelen apoyarse la concepcién y la prictica de la planificacién. Ahora queremos presentar la nocién de racionali- dad en la que nos apayamos, y distinguir luego —siempre en esa btisqueda de realismo en la tarea de planificar— entre la Logica de la formulaciGn y la logica de la realizacion. Siguiendo a Edgar Morin, diremos que la racionalidad es “la aplicacién de los principios de coherencia, a los datos proporciona- dos por la experiencia”? Relacionada con la planificacion, la racio- nalidad consiste en introducir coherencia a una serie de acciones conscientes, encaminadas a la consecucién de determinados obje- tivos. Ala luz de la definicién propuesta por Morin, cabria indicar los diferentes elementos que componen ia racionalidad propia de la ciencia, © Los datos de la experiencia (hechos, fenémenos, ete.). © Los métodos y técnicas para estudiar esos datos. * El marco teGrico referencial que orienta el discurse teéri- co, ofreciendo un sistema de clasificacién y de categorias de andlisis, permitiendo, ademds, incorporar los hechos y las hipétesis, dentro de un cuerpo general que posibilita la unificacién sistemitica del conocimiento cientifico. 9 Edgar Morin, Para salir de! sigla XX, Barcelona, Kairés, 1981 EY) Ezequiel Ander-Ege * El paradigma que, como supuesto metatedrico, configu- ra una constelacién de valores, creencias, problemas y técnicas que proporcionan un modo de organizar la lec- tura de la realidad. Aplicada esta nocién de racionalidad, tanto a Ja toma de deci- siones como a la accin racional, queremos destacar que, si bien la toma de decisiones racionales es una condicién necesaria para una accién racional, ello no es suficiente para que la prictica sea racio- nal. En efecto, un conjunto de toma de decisiones racionales (una planificacién bien hecha, por ejemplo) no necesariamente implica y asegura una accién racional. ¥ si tracmos a colacién esta circunstancia (que una decision ra- cional no necesariamente se traduce en una accién racional), es pa- ra evitar la ilusién (que no es otra cosa que una forma de fetichiza- cién metadolégica) de tomar la planificacién como una varita mA- gica, que opera eficazmente por si misma. Los planes, por muy bien claborados que estén, no tienen una “ejecucién” o “realiza- cién” aseguradas. Formular un plan no es realizar un plan, del mis- mo modo que proyectar una casa no s hacerla. Estas simples consideraciones, aun cuando estén muy lejos de ser exhaustivas, claramente nos revelan que: * una cosa es la légica de la formulacién (que se da cuando se labora un plan, programa o proyecto), * otra, la légica de la realizacibn que debe aplicarse a situacio- nes contingentes y aleatorias que configuran ese “cdctel descono- cido entre lo previsible y lo imprevisible” que se da en toda reali- dad concreta. Por poco que se ahonde en esta circunstancia, es por demas evi- dente que la regularidad abstracta y aprioristica de la planificacién: = lidades de realizaciéin y no sean “castillos en el airc™. zg 3 aa Zz i ss ss Ser capaces de dar respuestas adecuadas a estas preguntas no == 2 2.8 6 z om 3 3 significa que sepamas planificar, 0 elaborar proyectos. Simplemen- = z 6 g85 co #5865 te lo planteamos como un modo para ir organizindonos mental- ae & 3 s= 3 soe5's ‘2 mente de cara a la realizacién de determinadas actividades. Es, co- se 5 = fe wu 8S —E se mo dijimos, una sistematizacién del sentido comin... Pero ahora a2 = bet Sma Be eS damos un paso més. Haremos una breve explicacion de las cualida- B.S @3Ez “ e338 des que ayudan a la eficacia operativa Be2zuneis EBRes ESSSSEESESELES se 3 3s ee 3228 Cualidades que ayudan para desarrollar zoos ==4u SQeee la eficiencia y eficacia operativa No se trata de conocimientos, sino de cualidades, de alguna manera innatas, pero en mayor medida adquiridas porque se pue- den cultivar y desarrollar a lo largo de toda la vida. He aqui algu- nas que nos parecen de mayor incidencia para saber programar y actuar con cficiencia y eficacia. hacer... * Sensitividad para percibir y. teatar los problemas, con- ductas, comportamicntos, actitudes, conflictos, necesida des y aspiraciones de los diferentes actores sociales impli- cados en las tareas © consecuencias del programa, proyec: to o actividades que se realizan * Flexibilidad y estabilidad en la direccionalidad de las acciones. Son dos cualidades que, a primera vista, pue- den aparecer como contradictorias, pero que en la pric- tica de la planificacién y de la accién social se necesitan complementariamente. Ser flexible, habiendo perdido se va 0 hace! se quiere $e va a costear . ...$@ quiere hacer wel von o hacer...... Como...................8@ va a hacer, Cuando................5e va a hacer... A quiénes..........va dirigido ... Qué............ Quiénes.... Con qué 48 Ezequiel! Ander-Egg toda direccionalidad, es ir a la deriva. Mantener a toda costa una direccionalidad pre-establecida, lleva 2 una ri- gidez operativa que, probablemente, conduzea al fracaso. De ahi que esta cualidad deba expresarse en una doble di- mensién practica: - por una parte, en la capacidad de ajustarse ripi- damente a Jas situaciones, acortando el tiempo de reaccién frente al surgimiento de hechos y problemas no previstos; - por otra, haciendo esta adapracién de modo tal que la incideneia de los factores externos no haga per- der de vista los objetivos estratégicos. Frente a las cambiantes siruaciones en donde el proyecto esti siendo aplicada, Ia flexibilidad y la estabilidad son necesarias para afrontar los factores y problemas contingentes que no se habian podido prever. © Adaptabilidad para cambiar el modo de abordar los pro- ‘blemas cuando las circunstancias asi lo exijan. Esta cuali- dad hace referencia a la capacidad de evolucionar en fun- cién de los cambios de la situacién o de las circunstancias en que se desenvuelven las diferentes acciones programa- das. Las recetas y las férmulas rigidas paralizan o dificul- tan la adaptaci6n de los cambios situacionales. © Fluencia: es una cualidad estrechamente ligada a la ante- rior, pero es algo mis que adaptarse a las circunstancias. La capacidad de fluencia es la capacidad de convertir los problemas y los riesgos en nuevas oportunidades. Se tra- ta de aprovechar los nuevos emergentes o nuevas situa- ciones que, si bien inesperadas, se procura aprovecharlas para lograr los ebjetivos propuestos, aun cuando haya que seguir caminos no previstos. Para esto se necesita de ideas originales para nucvas circunstancias, o bien la ca- pacidad para capitalizar las nuevas situaciones. * Sinergia: cs la forma de potenciar un programa median- te la organizacion, articulacion y coordinacién de las di- Introduccion a 1a planificacion 49 ferentes acciones y/o actividades, a fin de que cada una de ellas refuerce la accién y potencialidades de las otras. * Capacidad de andlisis, para saber distinguir y separar las partes de un problema y hacer una apreciacién sistemati- cay critica, dividiende un problema en sus partes, rela- cionando todas y cada una de ellas entre si y con la tota- lidad de la que forman parte. © Capacidad de sintesis, o sea, de integrar los elementos © partes que constituyen una totalidad. Se trata de com- prender las partes que configuran una realidad, y la tora- lidad como algo mas que la suma de las partes. Cada situaciéa-problema que sc afronta tiene en su especifici- dad algo de inédito. Nunca ¢s simple copia o repeticién de otra si- tuacién. De ello se desprende que, para resolver problemas y para una accién racionaf, mis que mucha experiencia (que también cs til), se necesita capacidad creativa; ideas nuevas para responder a Jas nuevas situaciones. Esta capacidad es la que permite, en cada ca- so, encontrar el viable inédito. Decimos viable, porque para ac- tuar sobre una'situacién concreta, no vale cualquier respuesta de accién; ésta debe ser realizable, factible, posible de levar a cabo. Y decimos inédito, porque toda nueva circunstancia tiene algo de irrepetible, en cuanto fas distintas variables de la realidad se com- binan de manera singular y diferente en cada caso concreto. Darse cuenta de qué es lo que tiene de inédito una situacién consiste en captar la especificidad de la misma y adaprar las formas de actua- cién a_esa realidad... : Digamos, para ccrrar cstas considcracioncs, que nccesitamos de eficacia y eficiencia operativa para actuar transformadoramente so- bre la realidad y para saber dar respuesta a la pluralidad de situacio- nes que se afrontan. Esto conduce, a su vez, a una mejor articula- cién entre “lo decidido” y “lo realizado”. La dificultad de todo es- to tiene dos dimensiones; saber traducir las ideas en accién y estar en condiciones de afrontar y responder los cambios inesperados que se producen. 50 Ezequiel Ander-Ege ¢. Acerca de la concepeién antropalégica en que se apoya la practica de la planificacida Sobre estas cuestiones quisiera ahondar en algunas considera- siones, Ante todo me parece itil poner en evidencia un aspecto que condiciona la tarea de los planificadores: la concepcién antro- polégica subyacente. En la claboracién y formulacién teérica- réenica-operativa de la planificacién tradicional, se parte, funda- mentalmente, de las naciones de oma sapiens (en cuanto se supo- ne la racionalidad del hombre como nota distintiva) y de onto fit- Ser (cl hombre técnico que hace cosas). Sin embargo, ésta es una concepcidn reductora del hombre: no ve sus otras dimensiones: la de homo ludens, con lo que sc excluye la fiesta, el humor, la broma, el amor, el sentimiento, y la de homo demens, y con ello se prescinde de todo lo que tiene’el honibre de poesia y arte, de suefio y delirio, de locura y horror! Cuando una forma de intervencién social se apoya tn una con- cepcién antropoldgica, reductora y mutilada, ello incide luego en su propia prictica. Sia ello se agrega el pensamiento unidimensio- nalizado de buena parte de los cconomistas (campo profesional del que proyiene la mayor parte de los planificadores), no es extraiio que la planificaci6n haya descuidado la diversidad y multidimensio- nalidad de la realidad que se deriva de la complejidad y multidi- mensionalidad de los seres hamanos y de sus diferentes formas de interaccién y retroaccién. No sélo hay un manejo insuficiente de variables (no siempre ¢s posible incluir un néimero adecuado), el error principal proviene de creer —y ése es el reduccionismo de los planificadores— que las variables que manejan son suficientes para actuar sobre la realidad. Se ignoran, de hecho, otras variables (por lo general no econémi cas) que actian y retroactian sobre la realidad social. La conse- AL Estas distinciones las tomamos de Edgar Morin en ¢l andlisis que realiza del hombre mutilado/disociado, que lieva a la politica unidimensional y a una visién del mundo re: ‘ductora. Introduccién a ta planificacién at cuencia de todo esto es un pensamiento mutilade que conduce a una practica mutilada, 6. De la planificacién normativa a la planificacién estratégica Para mejor comprender el contenido, significado y metodolo- gia de la planificacién cstratégica, nada mejor que comenzar con una comparacién con la planificacién normativa, que ha sido to que podria llamarse la forma clasica de planificacion. Aun cuando existan matices y modalidades, lo sustancial de la planificaci6n normativa es la utilizacién de una serie de “proce- dimientos normativos” en los que intercsa de manera particular la formalizacion del proceso (determina de manera precisa las accio- nes necesarias para alcanzar ciertas metas y objetivos), establecien- do les tiempos parciales y totales de una trayectoria que conduce desde ¢l modelo analftico (resultado del diagnéstico) al modelo normative (a lo que se quiere llegar segtin lo establece el sujeto planificador). Podria decirse, resumiendo esta concepeién, que la planificacién cs un modo de actuar sobre 1a realidad, a partir de lo que decide el sujeto planificador. En la planificacién estratégica (la nueva propuesta como teo- ria y practica de la planificacién), se utilizan “procedimientos estra- tégicos”, en los que interesa, de manera particular, la direccionali- dad del proceso (mantener cl arco direccional para alcanzar deter- minadas metas y objetivos) y ajustar tanto cuanto sea necesario, y segfin la intervencién de los diferentes actores sociales, la trayecto- ria del proceso de planificacién en su realizacién concreta. Se parte de una situacién inicial (resultado del diagnéstico) y se establece una trayectoria (arco direccional) hacia la situacién obje- tivo (a lo que s¢ quiere llegar mediante el consenso entre diferen- tes actores sociales). Desde esta concepeién y préctica, la planifica-

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