Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales

EL CONTROL EN LOS PROGRAMAS SOCIALES: UNA MIRADA DE CONJUNTO

Francisco Mezones

Para presentacin en el Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES)

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EL CONTROL EN LOS PROGRAMAS SOCIALES: UNA MIRADA DE CONJUNTO

Francisco Mezones La idea de este artculo es la de arriesgar algunas reflexiones sobre la funcin de control, referida a las actividades y herramientas de supervisin y monitoreo que promueven el buen desempeo de las actividades operativas, la generacin de servicios de calidad adecuada y el compromiso de los proveedores con los valores y tareas del servicio pblico. Dichas reflexiones, fueron debatidas en el Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de los programas sociales, desde el punto de vista de lo que pueden aportar para identificar temas y problemticas tiles para la formacin de gerentes sociales en la regin. Esta versin definitiva fue enriquecida con los paortes y observaciones que resultaron en dicho evento. Mi tarea, de acuerdo a los lineamientos de la coordinacin del Encuentro, consisti en una mirada de conjunto al tema del control, considerando tanto los mecanismos polticos, normativos, procedimentales y de resultados, enfatizando en aquel o aquellos que visualizo es necesario potenciar de acuerdo al objetivo del programa. Para ello, me he apoyado en un anlisis de una selecta literatura gerencial y acadmica y mi propia experiencia como conductor de organizaciones de control en los diferentes niveles gubernamentales de mi pas, Venezuela. Por tanto, a lo largo del trabajo recurro a una serie de modelo o definiciones para los cuales no tengo pretensiones de autora, ni tampoco son los nicos posibles, pero son los que interpreto adecuados para la consistencia de mis reflexiones. Es evidente que estas reflexiones no tienen la fuerza ni el espacio para agotar la discusin sobre el tema; su intencin fue generar una discusin en el Encuentro para enriquecer el tema.

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales INTRODUCCIN Nunca se insistir demasiado en la importancia de las polticas sociales, ms all de sus componentes econmicos, como herramientas para atender las necesidades humanas bsicas, superar los efectos negativos de la pobreza y, de manera fundamental, incluir a todos los sectores sociales Los problemas que enfrenta la gestin de las polticas sociales son muchos y de diversa ndole. Su carcter y magnitud dependen de las caractersticas de las organizaciones participantes en su formulacin, ejecucin y evaluacin, de la naturaleza del proceso productivo y de las condiciones en que debe realizarse la prestacin del servicio. Ya, desde 1998 el estudio de la CEPAL (1998:8), sealaba entre los problemas de ocurrencia frecuente: a) Los programas y proyectos no siempre estn bien definidos, no responden a enunciados explcitos de polticas, tienen horizontes de realizacin irreales, carecen de una orientacin hacia el logro de resultados y de criterios para la medicin de la eficiencia y del impacto, con escasa focalizacin y la persistencia de subsidios encubiertos de los sectores pobres a los de mayores ingresos; b) Competencias del sector social fragmentadas entre diversas dependencias u organismos, programas e instituciones, con capacidad insuficiente para dar solucin integral a los problemas, exigiendo una continua coordinacin y colaboracin; c) Ausencia de sistemas de informacin fiables y precisos para monitorear y evaluar la implementacin e impacto de las polticas sociales, con limitado uso de tecnologas de informacin, producindose una baja calidad/produccin de los servicios sociales; d) Escasez de expertos en polticas sociales, con capacidad tcnica para el anlisis de programas y proyectos; e) Ausencia de incentivos para el mejoramiento de la gestin, con asignaciones presupuestarias a las instituciones que gestionan los programas y proyectos que no estn basadas en el desempeo, al igual que los sistemas de promocin y

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales recompensa de los funcionarios, basados predominantemente en la antigedad laboral; f) Dificultades en la participacin social de los grupos prioritarios de la poltica social, los ms pobres, que carecen de informacin, influencia y organizacin, estn dispersos y no cuentan con mecanismos para el ejercicio de sus derechos o la movilizacin de redes sociales para influenciar las decisiones de la burocracia. Hoy, seis aos ms tarde estas condiciones no han variado. Este panorama, acenta la necesidad de extremar el control sobre el uso y la aplicacin de los recursos pblicos destinados a satisfacer las necesidades ms urgentes de los sectores de la poblacin afectados por la crisis, toda vez que esos recursos son escasos y la demanda de soluciones es creciente. En este marco, la necesidad de control pblico se ha hecho ms importante a medida que ha avanzado el proceso de consolidacin democrtico. Es as como en los ltimos aos, el debate sobre la transparencia gubernamental y la rendicin de cuentas se ha multiplicado en Latinoamrica y el resto del mundo. As como la discusin sobre las transiciones a la democracia domin el debate poltico y acadmico en diversas regiones durante la dcada de los ochenta y principio de los noventa, el debate sobre la transparencia y la rendicin de cuentas (ambas consustanciales con el control pblico) ocupa desde hace varios aos ms atencin y recursos a nivel global. En momentos caracterizados por el reclamo popular de un mayor control de la gestin gubernamental para que sus frutos lleguen a la gente, uno de los objetivos principales del esquema de control debe ser informar a la comunidad e impulsar las acciones tendientes a la defensa del patrimonio comn por medio de rganos especficos, con el propsito de, por un lado, establecer el grado de eficiencia con que los organismos encargados de aplicar las polticas sociales han cumplido con los deberes y atribuciones que les han sido asignados, y, por el otro, determinar si tales funciones se han ejecutado de manera econmica, eficiente y eficaz, y si la comunidad ha recibido de manera efectiva los beneficios esperados de los programas en aplicacin.

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales Sin embargo, la revisin del comportamiento de la gestin gubernamental a lo largo de nuestros pases nos lleva a una conclusin que est generalizada en el ambiente: el control no ha cumplido. A pesar de su inflexibilidad y meticulosidad, el nfasis del control pblico en el uso de los recursos asignados a los gobiernos, organizaciones y programas (control del gasto), cumpliendo las normas y procedimientos previstos en el marco legal respectivo (control legal), no ha evitado el despilfarro y la corrupcin en nuestros pases y, por supuesto, por no ser ese su nfasis, tampoco ha contribuido a la eficacia y eficiencia en la produccin de resultados valiosos por parte de la gestin pblica. Este dictamen compromete los esfuerzos acadmicos y gerenciales, a estudiar esta funcin, dentro de la implementacin de polticas y programas pblicos, en general, y sociales en particular; explorando formas de control que por un lado permitan mantener la legalidad y transparencia del uso de los recursos y autoridad, pero por otro lado, contribuir a la eficacia y eficiencia en el logro de los resultados, expresados en valor pblico, de la gestin pblica. En esa bsqueda se inscribe este modesto esfuerzo.

I. EL CONTROL PBLICO: CARACTERIZACIN

Delimitacin entre control y evaluacin. Una primera necesidad que surge para nuestro artculo es la delimitacin conceptual: cuando hablamos de control de qu hablamos? Existe la tendencia general a hablar indistintamente de control y evaluacin como actividades iguales. Para efectos de este artculo, quiero comenzar por delimitar el concepto de control del de evaluacin. El control, incluye informacin y comparacin; controlar significa verificar los hechos (mediante el registro informaciones), de manera que sea posible compararlos con algn patrn tcnico de referencia. El control, en consecuencia, consiste en un nuevo tipo de informacin que resulta de la comparacin entre patrones tcnicos y datos de la realidad, de manera tal

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales que estos datos puedan ser interpretados como estados particulares dentro del esquema en que se encuentra el patrn. La evaluacin, por su parte, incluye algo ms que el control: implica, adems, juicios de valor explcitos o implcitos. Si controlar es comparar informaciones de la realidad contra patrones de referencia tcnicos, evaluar es comparar tales informaciones contra patrones de referencia valorativos. En este sentido, las evaluaciones deben basarse en controles (ms precisos o ms intuitivos, pero controles al fin) y que stos, a su vez, requieren de informaciones sobre la realidad, con lo cual cada uno de estos estadios es condicin necesaria para el superior y que todos ellos forman parte del mismo proceso (Hintze, 1999). En el rea pblica, los Estados Modernos han desarrollado, durante siglos, procedimientos de control de la labor de los gobiernos y de la Administracin Pblica en la forma de controles administrativos, auditoras, intervenciones, tribunales de cuentas, etc. Estos procedimientos guardan cierto parecido con los procedimientos actuales de evaluacin, incluso en algunos pases, han ido evolucionando recientemente hacia una convergencia. De manera que en este artculo, nos concentraremos en el control as delimitado y ejercido en la administracin pblica. La nocin de control Al trmino control se le han dado una serie de significados e interpretaciones, producto de su uso en todas las esferas del lenguaje, que dificultan dar una nocin universal, aplicable a todos los casos. La palabra control proviene del trmino latino-fiscal medieval contra rotulum, y de ah pas al francs contre-role (controle), que significa literalmente contra-libro, es decir, libro-registro, que permite contrastar la veracidad de los asientos realizados. El trmino se generaliz, poco a poco, hasta ampliar su significado al de fiscalizar, someter, dominar, aceptado por la Real Academia Espaola. Bajo las diversas formas (parlamentario, judicial, fiscal, social, etc) del control, late una idea comn: hacer efectivo el principio de la limitacin del poder, fiscalizar la actividad del poder para evitar abusos.

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales De manera que este antecedente es sumamente importante para comprender la tradicin jurdica del control basado en las normas y procedimientos en el uso de los recursos pblicos, el nunca bien ponderado control de legalidad. El diseo institucional de las democracias ha tendido ms a controlar a la burocracia que a dirigirla. Las democracias estn diseadas para controlar el comportamiento de sus administradores, no para que estos acten eficientemente1. Las diversas formas del control pblico. Los primeros sistemas de control de actos de ndole financiera de la Administracin Pblica aparecieron en la fase embrionaria de la organizacin del Estado. Tan pronto se inici su estructuracin con instituciones encargadas de recibir tributos y efectuar gastos, as como dentro de la organizacin de servicios pblicos y atencin al ciudadano, los pases se vieron en la necesidad de crear algn tipo de control de los gastos de la Administracin. As, podemos ubicar el origen de algunas formas de control financiero en las antiguas Roma y Grecia, como una forma institucionalizada, o como organizacin destinada especialmente a ese objetivo. En Amrica Latina, el origen de algunas formas de control se remonta a la poca de la colonizacin. Partiendo de ello debemos ubicarnos en la necesaria implementacin de un sistema de contralor de los fondos pblicos en los territorios de ultramar por parte de la Corona espaola, generados ellos como consecuencia de los numerosos problemas derivados de la distancia entre la Administracin Colonial y el centro metropolitano. Actualmente, en la mayora de nuestros pases latinoamericanos, estn previstos diversos sistemas de control en relacin con los actos de administracin y disposicin de los fondos y bienes pblicos, es decir con el accionar administrativo del estado. Estos controles coexisten en el tiempo y en el espacio pblico, y son fundamentalmente los siguientes: El control parlamentario o legislativo, ejercido por el rgano legislativo; el control jurisdiccional, a cargo de los Tribunales del
Arellano Gault, D. Dilemas y potencialidades de los presupuestos orientados a resultados: lmites del gerencialismo en la reforma presupuestal. VI Congreso Internacional del CLAD, 2001. p. 2. Citando a Niskane, 1972. Francisco Mezones
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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales sistema de justicia; el control interno administrativo, que corresponde a los jerarcas de las diferentes dependencias de la Administracin Pblica; el Control Fiscal, a cargo de rganos externos a la organizacin o servicio, y el novsimo Control Social, pensado en funcin de la participacin de la ciudadana en el control de la actividad pblica. El control Parlamentario. Es difcil dar una definicin de control parlamentario ya que se trata de una actividad cuyos lmites son imprecisos y variables, lo que favorece la pluralidad de enfoques. Como su nombre lo indica, es ejercido por el poder legislativo sobre las acciones del ejecutivo y algunos lo equiparan a un control poltico. En algunos pases, dependiendo del sistema de distribucin gubernamental poltico territorial, es ejercido a los diferentes niveles territoriales por los respectivos cuerpos legislativos. Se ejerce mediante los mecanismos previstos legalmente que incluyen actos autorizatorios, rendicin de cuenta peridica (anuales, por lo general), interpelaciones, investigaciones, preguntas etc. Dentro de los actos autorizatorios el de mayor importancia es el de la sancin o aprobacin, previo estudio y modificaciones de acuerdo con las competencias atribuidas, del presupuesto mediante el cual el ejecutivo asignar recursos para sus acciones. Cuando el presupuesto es aprobado por el legislativo, su sancin, en algunos pases, incluye una parte dispositiva que tiene que ver con normas y procedimientos para la ejecucin del gasto, de obligatorio cumplimiento por parte de la administracin y que son elementos importantes a verificar en el control de uso de los recursos. El empleo de los instrumentos de control parlamentario sealados produce consecuencias diversas, dependiendo de lo que establezca cada ordenamiento jurdico, pero en general podemos afirmar que puede moderar, frenar y hasta impedir actuaciones del Gobierno o de la Administracin Pblica; determinar la responsabilidad de los funcionarios pblicos en ejercicio de sus funciones; dar un voto de censura a un Ministro o al Gobierno, entre otras.

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales Para los efectos de este artculo, interesa resaltar el control parlamentario como una actividad a travs de la cual el Parlamento examina la actuacin del Gobierno y de la Administracin Pblica y las acciones que est planeando adoptar, con el fin de verificar que la misma se adeca las normas y principios establecidos en el ordenamiento jurdico y a los criterios de oportunidad y conveniencia que deben seguirse para alcanzar los fines del Estado. Su impacto en el proceso de formacin de polticas y programas sociales estara en relacin con la posibilidad de tomar determinadas medidas que obstaculicen o imposibiliten una determinada poltica o programa. El control fiscal. Las funciones de control fiscal (externo e interno)2 recaen fundamentalmente sobre los actos de administracin, custodia o manejo de los fondos y bienes pblicos y son realizadas mediante diferentes modalidades que en cuanto al momento de la accin del control pueden ser: previo, cuando es realizado antes de la ejecucin del acto administrativo, dentro de su proceso de formacin; concomitante, cuando es realizado conjuntamente y posterior, cuando es realizado una vez efectuado el acto de la administracin. El Control Externo. No se concibe un Estado moderno y democrtico, si este adolece de rganos de control fiscal externo autnomos orgnica y funcionalmente. La existencia de slidos y eficaces rganos de control fiscal externo, es una de las caractersticas del Estado moderno, y en buena medida, la magnitud de su trabajo refleja la salud de su rgimen constitucional. Los rganos de control fiscal externo son, a diferencia de los que realizan el control interno, aquellos que no forman parte de la administracin activa, ubicndose fuera de ella y sin que exista ninguna especie de subordinacin dependencia. En algunas naciones aparecen como rganos colegiados (Tribunales de Cuentas), en otras, de forma unipersonal (Contraloras), teniendo en ambos casos la
El Control Interno incluido su sistema integral, difiere del control externo, en virtud que el primero lo realiza la propia administracin y el segundo un ente totalmente distinto y externo. Francisco Mezones
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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales importante e indispensable tarea de fiscalizar los ingresos y gastos de los Estados3. El control externo comprende la vigilancia, inspeccin y fiscalizacin ejercida por los rganos competentes del control fiscal externo sobre las operaciones de las entidades sometidas a su control. Tales actividades deben realizarse con la finalidad de determinar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias dems normas aplicables a sus operaciones, as como para determinar tambin el grado de observancia de las polticas prescritas en relacin con el patrimonio y la salvaguarda de los recursos de tales entidades. De igual forma deben los rganos de control fiscal externo evaluar la eficiencia, eficacia, economa, calidad de sus operaciones, con fundamento en ndices de gestin, de rendimientos y dems tcnicas aplicables, evaluando adems, el Sistema de Control Interno y formular las recomendaciones necesarias para mejorarlo. En la mayora de los pases de Latinoamrica, se ha sustituido el control previo o concurrente como unidad operacional separada en la Organizacin, incorporando tal control al trmite normal de las operaciones y disminuyendo en parte el riesgo de corrupcin e ineficiencia que tal funcin ocasionaba. Este es el denominado control interno o control administrativo. El control interno. Se trata de un control inicial, primario o interno de la administracin, que primero acompaa y examina el acto del administrador y hasta formula soluciones. Este control, que es ejecutado de varias formas y con variados tipos de rganos, difiere sustancialmente del control externo, pues se sita dentro de la administracin y se

Para ampliar sobre el tema de los rganos de control externo, ver: Roque Citadini, Antonio, 1999: El control externo de la administracin pblica. Caracas, Publicaciones de la Contralora General de la Repblica. Francisco Mezones

Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales subordina al campo del rgano que ejecuta el propio acto. No est fuera de la administracin (como estn los Tribunales de Cuentas o Contraloras), sino que se integra al propio cuerpo de la administracin del cual es parte integrante (Roque Citadini: 77). Organismos internacionales tales como la Controlara del Canad y de los Estados Unidos, el ILACIF (hoy OLACEF, Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras), el INTOSAI (Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores), han aportado bases tcnicas para tener un acuerdo general sobre la definicin de Control Interno. Para la Contralora General de los Estados Unidos: "El Control Interno consta del plan de organizacin y de todos los mtodos y medidas coordinadas utilizadas para salvaguardar los activos, verificar la veracidad y confiabilidad de los datos contables, promover eficiencia operativa y fomentar adherencia a las polticas Gerenciales dictadas". Para el ILACIF (hoy OLACEF) bsicamente en acuerdo con el INTOSAI. "El control Interno comprende el plan de organizacin y el conjunto de mtodos y medidas adoptadas dentro de una Entidad para salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y veracidad de su informacin financiera y administrativa, promover la eficiencia en las operaciones, estimular la observacin de la poltica prescrita, y lograr el cumplimiento de las metas y objetivos programados". De manera que hay consenso en que el Control Interno es un sistema que comprende el plan de organizacin, las polticas, normas, as como los mtodos y procedimientos adoptados dentro de un ente u organismo. El control interno de cada organismo o entidad debe organizarse con arreglo a conceptos y principios generalmente aceptados de sistema y estar constituido por las polticas y normas formalmente dictadas, los mtodos y procedimientos efectivamente implantados y los recursos humanos, financieros y materiales, cuyo funcionamiento coordinado debe orientarse al cumplimiento de los objetivos siguientes:
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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales a) Promover el acatamiento de las normas legales. b) Proteger los recursos contra irregularidades, fraudes y errores. c) Garantizar la exactitud, cabalidad, veracidad y oportunidad de la informacin presupuestaria, financiera, administrativa y tcnica. d) Procurar la eficiencia, eficacia, economa y legalidad de los procesos y operaciones institucionales y el acatamiento de las polticas establecidas por las mximas autoridades del organismo o entidad. La accin desempeada por los controles internos no se confunde con la misin institucional de los rganos de control externo, aunque se encuentren situaciones en que sus actividades estn bastantes prximas y, en algunos casos, sean desempeadas de forma conjunta. Organizado de forma adecuada, el control interno de la administracin ser un importante instrumento para la verificacin de la regularidad de los actos administrativos y tendr un papel destacado para la obtencin de una gestin correcta y efectiva. Relacin Control Administracin. Externo Control Interno: la Dicotoma Control-

En la mayora de nuestros pases latinoamericanos hay una larga tradicin de las instituciones de control externo (Tribunales de Cuentas o Contraloras), mientras que el control interno como tal se ha desarrollado en las ltimas dos dcadas. Esta situacin devino en la falta de una cultura fuerte de autocontrol en nuestras administraciones pblicas, o en el mejor de los casos, en su desarrollo desfasado respecto a otras funciones de la administracin. Esto se explica por el hecho de que la larga, ms en unos pases que en otros, permanencia del control externo previo en las administraciones pblicas no permiti el desarrollo de fuertes sistemas de control interno en las propias administraciones. El hecho que los rganos de control externo realizaran el control previo de una gran parte de las operaciones de la administracin, indujo a que la propia administracin por comodidad, impericia o simplemente negligencia se atuviera o confiase a ese rgano y en la prctica abandonase sus funciones para

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales sometrselas a ste y no desarrollase sus propios sistemas de control interno. En esta evolucin hay tres momentos claramente perceptibles. En un primer momento, con el rgano de control externo asumiendo el control previo, diferenciado expresa y legalmente de la accin administrativa. Se hace nfasis en la separacin y delimitacin de la funcin de control de la de administracin: por una parte est la administracin activa que cumple sus fines de dinmica administrativa satisfaciendo las necesidades pblicas y por la otra la funcin fiscalizadora o contralora velando porque aquellas funciones se subordinen a la legalidad y a los principios de sana y justa administracin, particularmente en el aspecto econmico. Tal separacin de funciones influy en que el control se dejase a los rganos de control externo. En un segundo momento de la evolucin del control pblico en nuestros pases, se sustrajo del mbito de los rganos de control externo la funcin del control previo, pero se asign a rganos de control interno en las propias organizaciones administrativas (Ministerios, Secretaras, Oficinas, Entes Descentralizados). A estos rganos de control interno se les confiri una gran autonoma de la jerarqua administrativa de la organizacin pblica de la cual se tratase, de manera que pudiera ejercer el control de manera independiente y objetiva. An cuando la responsabilidad del control interno corresponda a la administracin, en la prctica de dejaba a los rganos de control interno, manteniendo la separacin de la administracin y el control ya que estos rganos mantenan la tendencia a ver sus funciones diferenciadas de las de la administracin activa. En un tercer momento, que es el actual, se sustrajo la funcin de control previo de los rganos especializados de control interno, responsabilizndose, finalmente, la propia administracin por estas funciones integradas en los diferentes procesos administrativos. La tendencia, actualmente, es que, cada vez ms, se estrechen los lazos de apoyo entre los dos controles (externo e interno) con el rgano de control externo como rector y generador de normas tcnicas y de auditora a ser implantadas por los rganos de control interno.

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales El control de gestin. Un estadio superior al control numrico legal (uso de recursos y autorizacin) al cual han tendido a evolucionar nuestros pases es el denominado control de gestin, concebido como un control posterior, para determinar el costo de los servicios pblicos, los resultados de la accin administrativa y, en general, la eficacia con que operan las entidades pblicas. Esta modalidad de control basa su fortaleza en la elaboracin de indicadores de gestin con los cuales evaluar la gestin. Indicadores de gestin. Entre los instrumentos y tcnicas de gestin cuya utilizacin en la gerencia pblica se ha insistido (Mokate, 2000 y 2003) por su impacto hacia una mejor gestin, se encuentran los indicadores de gestin o medidas de rendimiento de diversa ndole que, estructurados sobre la base de su adscripcin a determinadas reas estratgicas desde el punto de vista de cada entidad, proporcionan un marco de referencia respecto al cual evaluar los resultados de la gestin y obtener una visin global de la situacin de la entidad. De acuerdo con Mokate, un indicador se puede entender como una expresin que sintetiza informacin cuantitativa y/o cualitativa sobre algn fenmeno relevante. El indicador indica o seala. Permite caracterizar los fenmenos (acciones, actividades, logros, efectos) que necesitamos describir en un proceso. Los indicadores de gestin o medidas de rendimiento se definen como instrumentos a travs de los cuales puede expresarse la informacin relativa a los objetivos de una organizacin, la actuacin que la misma lleva a cabo para lograr dichos objetivos y los recursos obtenidos y consumidos en el desarrollo de su actividad, permitiendo, en consecuencia, realizar una evaluacin y un seguimiento peridico de la situacin y el desempeo de la entidad (Aibar). Los indicadores de gestin desempean dos tipos de funciones en las entidades pblicas: una funcin descriptiva (suministrando informacin que refleja la realidad del contexto de una organizacin y de su funcionamiento) y una funcin valorativa

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales (evaluando el impacto interno y externo de las actuaciones desarrolladas por la organizacin). Pueden verse, entonces, como ndices por medio de los cuales se lleva a cabo la descripcin de las distintas actuaciones llevadas a cabo por una entidad as como la evaluacin de los resultados obtenidos por las mismas, convirtindose de esta manera en instrumentos de control y comunicacin organizacional. Los defensores de las medidas de desempeo en el sector pblico han presionado durante largo tiempo para que se desarrollen buenos indicadores, as como para que se los utilice en las decisiones relacionadas con la gestin.En la lnea del objetivo de este artculo, coincidimos con el enfoque de Aibar en cuanto a su pertinencia para explorar la utilidad de los indicadores vinculada a su utilizacin como base informativa para "gestionar" el rendimiento, es decir, para encauzar la actuacin de la organizacin en una direccin especfica canalizando los esfuerzos de sus miembros hacia el cambio estratgico y la creacin de valor, definiendo reas de mejoras y determinando cmo mejorar la actuacin en dichas reas. Control ciudadano o control social. Vivimos un proceso social, donde la poblacin viene a ser la base fundamental donde se deben sentar los cimientos de la nueva estructura de nuestros pases, es as como es una tendencia global, el incremento en todos los mbitos de nuestras administraciones pblicas, la participacin del ciudadano comn en el control, a los fines de impulsar la idea de una conciencia colectiva, que debe imperar en una sociedad en vas de desarrollo; es responsabilidad de la comunidad velar porque nuestros patrimonios, y por que las actividades dirigidas a transformar nuestro entorno, se desarrollen con eficiencia y transparencia. La participacin ciudadana representa un factor prioritario en el control de la gestin del Estado, as como en la lucha contra la corrupcin, toda vez que mediante este mecanismo la sociedad contribuye con la vigilancia del comportamiento de las entidades estatales en el cumplimiento de la misin para la cual fueron creadas, incluido el manejo de los

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales recursos pblicos entregados por el Estado para el pleno desarrollo de la comunidad en general. Las exigencias de la ciudadana, en uso de sus legtimos derechos, por un mejor cumplimiento de la gestin pblica en la generacin de bienes y servicios que inciden en el mejoramiento de su calidad de vida, su inters por la efectiva rendicin de cuentas de parte de los gobernantes y de acciones eficaces que disminuyan o eviten la corrupcin y el fraude contra el patrimonio pblico, entre otros temas, representan grandes desafos. Cunill Grau estudi la identificacin de las condiciones mnimas que son necesarias para habilitar a la ciudadana a controlar ex-post y exante a la Administracin Pblica, a su vez, con relativa independencia de la eficacia del control estatal, detectando del mismo que una condicin crucial es la existencia de medios de accin no slo indirectos sino directos para hacer posible el control social sobre la Administracin Pblica. Identific como relevantes, por su importancia como recursos de la sociedad, el poder de veto a travs de la revocatoria de mandato y remocin de autoridades; los recursos administrativos; las acciones ciudadanas en defensa de intereses pblicos, expresadas en recursos judiciales que, paralelamente, puedan obligar a las instancias judiciales a activar sus propios mecanismos de control; y las audiencias pblicas y la exposicin pblica de los proyectos de decisin. Otra condicin insoslayable es el reconocimiento jurdico del derecho a la informacin sobre los actos administrativos y sus razones, expresada en dos recursos: la exigencia de la rendicin de cuentas; y, ciertamente, el derecho de libre acceso de los ciudadanos a la informacin pblica. Concluye Cunill Grau en que cada una de estas condiciones, y muy en especial la ltima, son las que realmente crean el marco para el escrutinio y la deliberacin pblica y hacen posible, de ser necesario, la presin social sobre la Administracin Pblica entendiendo, por su parte, que ella no se restringe a las agencias estatales sino que incluye tambin a los entes pblicos no estatales. La conclusin final, analizando el panorama latinoamericano, es que apenas se ha iniciado el

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales camino de apertura de tales condiciones. En estos aspectos est puesto, pues, un desafo crucial para los estados (Cunill Grau s.f.).

II.- UN MODELO DE ANLISIS: EL TRINGULO DE CONTROL

Para el anlisis de los nfasis que han predominado hasta ahora en nuestras administraciones pblicas, usaremos el modelo del Tringulo de control4 que a continuacin se inserta.

El tringulo de control
INSTRUMENTOS DE AUTORIZACION Leyes y normas de delegacin de autoridad y procedimientos administrativos AUTORIDAD (Como mbitos generales de incumbencia)

RESPONSABILIDAD (Por uso de autoridad, recursos y resultados)

RECURSOS Crditos $ Recursos fsicos METAS DE PRODUCCION (producto-resultados-efectos)

Presupuesto INSTRUMENTOS DE PLANIFICACION

El control en la organizacin se dirige a los tres elementos o vrtices del tringulo: la asignacin de: lo que debe ser hecho y en qu cantidades (metas); los recursos para hacerlo y, finalmente, la autoridad para utilizarlos. El primer -y principal- alcance del control en las organizaciones y programas pblicos debera referirse de acuerdo a las nuevas tendencias en la gestin
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Tomado y adaptado del Tringulo de Responsabilizacin expuesto por Hintze (2001)

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales pblica al de la produccin de los resultados operativos (productos externos, internos u organizacionales) que deben lograrse a travs de los procesos de trabajo y, naturalmente, incluye los tres componentes de tringulo: las metas a lograr, los recursos fsicos y la autoridad necesaria. No obstante, los recursos y la autoridad en las organizaciones pblicas, suelen ser el objeto explcito de las asignaciones de control a travs del presupuesto (control presupuestario), los primeros, y de las leyes y normas de procedimiento y responsabilidad (control de legalidad), la segunda. En cuanto a las metas (es decir, la especificacin concreta de los resultados operativos que se esperan), es ms bien raro que esto suceda y cuando se realiza es enfocada slo en los productos. Este es el llamado control de mrito, que busca apreciar si la organizacin alcanz su objetivo adecuadamente y con el menor costo. Muchas denominaciones recibe esa forma de control que traspasa la mera verificacin formal y legal de la gestin pblica: control de mrito, control de gestin, control de economicidad, etc. Siguiendo a Hintze (2001) y de acuerdo a la experiencia vivida en Venezuela, similar a la mayora de los pases latinoamericanos, la predominancia tradicional del enfoque del control pblico en los procedimientos y recursos, por lo general se debe a las caractersticas y la forma en que se aplican los instrumentos usualmente disponibles para la asignacin de responsabilidades: el presupuesto y las normas de asignacin de autoridad. En primer lugar, los presupuestos suelen detallar con precisin los recursos en trminos de crditos (es decir su medida en dinero), pero con poca -y a veces ninguna- precisin los recursos fsicos (lo que ha de comprarse con ese dinero), ni las metas a lograr en funcin de los servicios que se proporcionan. Asimismo, los presupuestos constituyen instrumentos legales de relativa rigidez y de obligatoria observancia. En segundo lugar, la autoridad suele asignarse de manera ms o menos independiente del presupuesto (en trminos de competencias o atribuciones de reas especficas de la burocracia para ocuparse de determinados temas). Los principales instrumentos de autorizacin suelen ser las leyes, decretos ejecutivos, instrumentos o sus equivalentes. Luego, otras normativas de menor nivel jurdico, en cada caso, continan el proceso de

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales delegacin de autoridad hacia las unidades subordinadas que componen las diferentes agencias. Adems, tales normativas son instrumentos de asignacin de autoridad que suelen expresarla en trminos de reas de incumbencia. El tercer elemento del tringulo de control -la asignacin de metas a lograr- debe buscarse nuevamente en el presupuesto, que es el instrumento principal para este fin en las administraciones pblicas. En general, las metodologas presupuestarias prevn la formulacin de las metas y an los indicadores de su logro. En particular, el esquema ms difundido, el presupuesto por programas, permite establecer estas metas agrupadas en ciertas unidades de planificacin (las categoras programticas) particularmente adecuadas para el proceso de asignacin de la responsabilidad. Sin embargo, la realidad es que, cuando se formula el presupuesto, es muy difcil detallar todos los productos a lograr en trminos de metas suficientemente concretas y precisas (salvo casos particulares como obras pblicas y otras reas en que los resultados operativos son muy tangibles). De la revisin de la literatura y de nuestra experiencia personal en organismos de control pblico en Venezuela, podemos aseverar, sin temor a equivocarnos que la funcin de control en las organizaciones pblicas mayormente se ha dirigido a verificar el uso de la autoridad (control de legalidad) en el sentido que se hayan cumplido las normas legales y reglamentarias respectivas y sobre el uso del dinero (control del gasto, a travs del presupuesto). El control limitante y diagnstico. El nfasis tradicional del control pblico que ha predominado hasta ahora en nuestro pases, visto desde la perspectiva de Simons en su modelo de sistemas de control de la estrategia (Cortzar 2004: 2025) puede expresarse como totalmente restrictivo, en el sentido de que es una combinacin balanceada de acciones de sistemas limitantes y sistemas de control diagnstico, dirigida a actuar fundamentalmente sobre el marco autorizatorio (normas y procedimientos) y los recursos (insumos, gastos), soslayando los productos y resultados del accionar pblico.

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales Podemos equiparar los Sistemas limitantes que anota Simons y revisa Cortzar, como el conjunto de normas legales, reglamentarias y procedimentales que conforman el marco regulatorio de la actuacin pblica y cuyo objeto es delimitar la actuacin de quienes administran recursos pblicos, es decir el control de la legalidad de las actuaciones. Aqu existe una especie de axioma muy utilizado que dice que En la administracin privada uno puede hacer todo lo que no est expresamente prohibido; mientras que en la administracin pblica, slo lo que est expresamente permitido. Son actividades rutinarias de control concentradas en las firmas, las autorizaciones, el cumplimiento de la norma en su ms mnimo detalle. El nfasis en el control de legalidad va acompaado de una visin sancionatoria del control, con lo cual ha creado en el funcionario pblico una cultura de mnimo riesgo, paralizante que reduce la eficiencia y eficacia de la gestin pblica y que su principal objetivo, evitar el mal uso de los recursos, tampoco ha sido logrado. Por otro lado, los Sistemas de control Diagnstico, sealados en el modelo en cuestin, los asimilamos al otro aspecto de control enfatizado, el presupuestario y financiero, obedeciendo a la forma de presupuestacin predominante, controlando el gasto, no en si, sino en su traduccin presupuestaria, detectando errores y desvos y corrigiendo rutinas. De manera que coincidimos con Cortzar (2004: 43) en la clara concentracin de los mecanismos de control en uso en nuestras administraciones pblicas, en el establecimiento de lmites y restricciones a los funcionarios y organizaciones. Esto tiene su explicacin en que mientras en el mundo privado el gerente tiene bajo su responsabilidad tanto los sistemas impulsores (sistemas de creencias y de control interactivo) como los limitantes, en el mundo pblico el gerente es directamente responsables por los controles internos de los procesos, pero adems existe una cadena de relaciones de control que involucra a unidades de control interno sobre los que se tiene autoridad limitada, entes de control externo sobre los que no se tiene autoridad y que, adems, puede involucrar a ciudadanos, representantes polticos y otras autoridades ejecutivas.

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales Aqu surgira una interrogante clave para el debate: el equilibrio impulsor-restrictivo de que habla Simons y revisado por Cortzar. Cmo obtener una buena articulacin de controles que favorezca no slo la obtencin de resultados satisfactorios, sino tambin garantizar un mayor cumplimiento de la legalidad y por ende contribuir a que la accin pblica sea factor clave para el desarrollo? No podemos admitir que exista una insuperable incompatibilidad entre los principios de legalidad y eficacia, por lo cual debemos explorar de manera innovadora en la construccin de categoras que nos permitan atender los valores que expresan ambos requerimientos.

III. LOS DESAFOS. Llegado a este punto, nos toca reflexionar sobre las formas de control que podran aportar a la generacin de impulso y compromiso por parte de gerentes, operadores y usuarios y generar mayor contribucin al valor pblico. A este respecto, quiero explorar las potencialidades y debilidades de algunos elementos o marcos conceptuales que pueden ayudar en la bsqueda de complementar, que no eliminar el control de legalidad e introducir elementos de retroalimentacin positiva en la bsqueda de valor pblico. 1.- Gestin por resultados o presupuesto por resultados. Los estudios recientes en el mbito de la administracin pblica han enfatizado las ventajas de promover una gestin pblica orientada a resultados, en contraste con una orientacin tradicional que enfatiza el control de insumos (recursos) y procedimientos (autoridad/legalidad). Se parte del supuesto que orientar la gestin hacia los resultados esperados genera una dinmica al interior de la organizacin que redunda en el mejoramiento del desempeo organizacional. En este sentido, los esfuerzos realizados en algunos pases para orientar la administracin pblica a resultados han adoptado como eje bsico la transformacin del proceso presupuestario de uno dirigido al control de los gastos a uno encaminado a la bsqueda de resultados medibles, bajo el supuesto de que por esa va se puede
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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales transformar buena parte de los incentivos y lgicas de comportamiento de los agentes pblicos y que una mayor autonoma en la gestin de las organizaciones pblicas, como consecuencia de un cambio en el proceso de presupuestacin, puede incrementar la capacidad de respuesta de la administracin pblica a los problemas sociales (Cunill y Ospina, 2003: 12-20) Sin embargo, como apunta Arellano, la implementacin de presupuestos dirigidos a resultados, podra incurrir en: a) aadir, no sustituir la informacin correspondiente al presupuesto tradicional, b) incrementar el nmero de instrucciones y reglas presupuestales para que las agencias preparen sus presupuestos, c) aadir, no sustituir, la informacin que los legisladores utilizan para evaluar el presupuesto ex ante y ex post, d) no reducir el nmero de reglas, regulaciones y procedimientos que las agencias deben cumplir para administrar y ejecutar sus presupuestos. (Arellano, 2001: 8). En la misma lnea, Prats (2004) anota que muchos autores observan que en los pases de tradicin britnica, tras las reformas, el gobierno es menos responsable y no ms eficaz que antes y que al estrechar y simplificar los programas para hacer posible la evaluacin por resultados, se ha dificultado considerablemente la coordinacin y colaboracin interadministrativa y con los sectores empresariales y sociales. Por otra parte, se corre el riesgo tambin de incrementar la discrecionalidad, sin reforzar su respectivo correlato, esto es, nuevos sistemas de rendicin de cuentas o ms exigentes, o mecanismos de contrapeso y salvaguarda que aseguren que las instituciones actan dentro del marco de accin y de los objetivos que la sociedad les ha fijado. 2.- Enfoque de la cadena de valor (marco conceptual). Diferentes autores han conceptualizado la gestin de la actuacin gubernamental como el desarrollo de cadenas de valor ( Barzelay, Hintze, entre otros), o cadena de objetivos (Moore), marco conceptual a partir de relaciones causa-efecto,

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales medios-fines (Mokate, 2000), a travs de las cuales las organizaciones y sus dirigentes desarrollan los programas fijados para conseguir sus fines. Este modelaje o marco conceptual me ha parecido til para analizar la funcin de control, a partir de los diferentes puntos en la cadena. Para ello, utilizar entonces un modelo modificado a partir del de Hintze, mediante el cual explicar el punto (Hintze, 2001).

CADENA DE GENERACION DE VALOR PUBLICO

rea de produccin externa Consumo de Recursos Gestin de valor pblico Generacin de valor pblico

Corresponsables Nivel operativo A Procesos de trabajo Externos Internos de apoyo Mejoramiento produccin externa Mejoramiento procesos de apoyo R R R A B B C C R USUARIOS BENEFICIARIOS INMEDIATOS BENEFICIARIOS MEDIATOS PRODUCTOS EXTERNOS RESULTADOS EFECTOS Nivel estratgico Nivel poltico

Modificado de Hintze, J: Gestin presupuestaria de Estructuras: Un instrumento para la gestin por Resultados, 2001

Podemos concebir la cadena de generacin del valor pblico, como la que se representa en el grfico, como una cadena virtual de relaciones causales entre las tareas cotidianas de cada uno en las organizaciones y las finalidades ltimas del estado. En dicha cadena reside la legitimidad de la gestin pblica. En esta cadena, la generacin del valor no se encuentra en el interior de las organizaciones sino fuera de ellas, en el contacto con los destinatarios. La cadena de generacin de valor pblico comienza, a lo externo de la organizacin, con el nivel operativo, el cual toma en cuenta la produccin inmediata de bienes y servicios que las organizaciones entregan a terceros (los

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales productos) y quienes los consumen (los usuarios). Los productos (agregados de valor que resultan inmediatamente del uso de los recursos) son el nivel ms concreto de la produccin externa y los usuarios (quienes consumen los productos), el nivel ms inmediato de los destinatarios. La adecuada gestin en bsqueda de resultados valiosos implica la necesidad de llevar a cabo un anlisis en profundidad de todas las actividades realizadas en el proceso de creacin de valor de la entidad a fin de determinar la capacidad de dichas actividades de generar valor para los ciudadanos. El valor pblico se utiliza en este contexto en un sentido amplio para abarcar otros aspectos o dimensiones adems de los monetarios y reflejar no slo el bienestar proporcionado por una actividad o servicio pblico a cada ciudadano a nivel individual sino tambin el bienestar que se deriva de la actuacin pblica para el conjunto de la sociedad (Moore, 1998). De esta manera, el foco de atencin, el eje directriz de la gestin pblica pasa a estar centrada en el concepto de "valor pblico" y sus componentes como magnitudes representativas de la actuacin de la organizacin, a contemplar la totalidad de la cadena de valor, adoptando as una perspectiva estratgica que lleva aparejada la necesidad de investigar todos los procesos y las variables que intervienen o determinan, directa o indirectamente, el valor generado por la organizacin o programa y la forma en la cual ste cambia cuando se alteran dichos procesos y variables. Siguiendo a Moore, las entidades pblicas pueden crear valor para los ciudadanos mediante la identificacin de las fuentes de valor consideradas ms importantes por la comunidad a la que dichas entidades sirven, es decir, aquellas dimensiones de la actuacin de la entidad consideradas especialmente importantes o necesarias por los ciudadanos y la bsqueda y puesta en prctica de iniciativas para incrementar el valor generado por dichas dimensiones. En consecuencia, el anlisis de la cadena de valor puede verse como un proceso de aprendizaje organizacional en el cual se ponen en relieve las oportunidades de mejora de la actuacin de una entidad y se definen vas de actuacin alternativas para mejorar el valor total entregado por dicha entidad a la sociedad a partir de

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales una clasificacin de las actividades desarrolladas en actividades que aaden valor y actividades de bajo o nulo valor aadido. Esto permitira disear el control de gestin enfocado en las actividades ms valiosas por su criticidad para el proceso como un todo, sin descuidar las actividades de produccin internas. En este sentido, es posible aumentar el valor generado por una organizacin o programa pblico aumentando la eficiencia, la eficacia o la imparcialidad en las actividades actuales, aadiendo nuevas cualidades a las actividades existentes, desarrollando nuevos productos o servicios que reflejen las nuevas demandas y aspiraciones o respondiendo oportuna y eficazmente a los nuevos problemas que se plantean5. Los indicadores utilizados para esta finalidad deben ser diseados de tal forma que permitan que los gestores pblicos puedan simultneamente mirar hacia fuera de la organizacin, a fin de determinar el valor de lo que se est haciendo y desarrollar estrategias que permitan responder a nuevos objetivos polticos o a nuevas demandas del entorno, y mirar hacia adentro para adaptar dichas estrategias a sus capacidades y medios.

3.- Heterogeneidad de los programas sociales y control.Martnez Nogueira (2004) enfatiza la heterogeneidad de los programas sociales y analiza diversas tipologas para poner de manifiesto la complejidad del universo de los programas sociales derivada de las polticas pblicas a que responden. Para los fines de este artculo interesa rescatar la tipologa que construye el autor para la indagacin de los requerimientos del control a partir de dos dimensiones: la naturaleza de las tareas y la interaccin con los destinatarios. Dicha tipologa tiene un paralelismo deliberado con los atributos de heterogeneidad e incertidumbre de los programas sociales. El cruzamiento de estas dimensiones le permite identificar tipos de programas y condiciones de implementacin. Esta delimitacin la utiliza el autor para el anlisis de las relaciones entre concepcin, contenidos, modelos de organizacin y gestin y el control social de los
5

Moore, M. pag. 29

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales programas: en otros trminos, entre tareas, estructuras organizacionales, ocasiones para la participacin y requerimientos sobre la gerencia. (Martnez Nogueira 2004: 6-8).

Tipologa de programas sociales Homogeneidad de la tarea Programabilidad de la tarea elevada Uniformidad del servicio: Receptor como categora Interaccin con el receptor nula 1 Transferencia de bienes o baja Incertidumbre relativamente y recursos baja durante la ejecucin Interaccin con el receptor 2 Servicios profesionales media o alta Incertidumbre relativamente elevada durante la ejecucin Fuente: Martnez Nogueira, 2004 Heterogeneidad de la tarea Programabilidad de la tarea baja Especificidad del servicio: Receptor como individuos (personas, grupos, comunidades) 4 Prestaciones asistenciales y de emergencia

3 Servicios humanos Desarrollo de capacidades y de insercin social

A partir de la tipologa de Martnez Nogueira podemos explorar los mecanismos o tipos de control de acuerdo al tipo de programa social que se trate, estando consciente de que las fronteras entre las categoras no son tan precisas como lo podra indicar la tabla.

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales Transferencia de bienes y recursos (Tipo 1). Estas son prestaciones suministradas en forma homognea y uniforme a categoras de destinatarios con interaccin reducida con el receptor. Son programas de complejidad baja y sus prestaciones son tangibles (transferencia de recursos monetarios o suministro de alimentos, obras de saneamiento o de provisin de agua potable, construccin de viviendas sin intervencin de los beneficiarios, etc), sin que pretendan alterar los atributos personales de los beneficiarios, sino algunos elementos que impactan sus condiciones de vida. La prestacin est plenamente gobernada por el diseo sin considerar la especificad de cada receptor. La intervencin administrativa se reduce a evaluar la elegibilidad de los solicitantes y a asegurar el suministro en tiempo y forma de las prestaciones o servicios. El modelo de control que se corresponde con las caractersticas de estos programas es el control formal tradicional, jerrquico y centrado en el cumplimiento de los procedimientos y el uso de los recursos. Esto no quiere decir nicamente el control de legalidad formal, sino que los mecanismos de control deben propender a la eficiencia interna. La manera en que el control puede ayudar a la generacin de valor puede centrarse en mejorar la eficiencia en la relacin insumo-productos, a travs de los procesos tcnicos y administrativos programados centralmente. Para esto, es importante la sistematizacin de la informacin, de manera que pueda haber aprendizaje organizacional para mejorar la elegibilidad de los solicitantes y asegurar el suministro en tiempo y forma de las prestaciones y servicios.

Servicios Profesionales (Tipo 2). Son servicios suministrados en forma homognea y uniforme a categoras de receptores con interaccin media o elevada con el receptor. El supuesto bsico es que se dispone de una comprensin clara de las relaciones causales operantes,

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales de la situacin y de las necesidades de los receptores. Si bien los contenidos de estos programas estn claramente delimitados por el marco tcnico e institucional de su ejecucin, su desempeo deja lugar al despliegue de interpretaciones y de discrecionalidad, ya que el operador dispone del control de un conocimiento disciplinario o de una profesin determinada. Estas actividades se desenvuelven en un contexto tcnico relativamente cristalizado, pero las consecuencias de los tratamientos o de las intervenciones dependen de la colaboracin, receptividad y legitimidad acordadas por los receptores. Este tipo de programa comprende distintas variedades. La escuela tradicional, que parte del supuesto de la homogeneidad de los alumnos y de sus capacidades de integracin y aprendizaje, es un ejemplo: los alumnos son incorporados atendiendo a su edad y la trayectoria escolar previa, los planes de estudio son uniformes y las actividades responden a programaciones estrictas. No obstante, es el maestro al frente del aula quien debe interactuar con los alumnos y ajustar situacionalmente su comportamiento. La presencia del alumno no implica participacin en el diseo de la intervencin: su rol es pasivo, constituye el material procesado y su relacin con el operador es asimtrica. El poder permanece en la organizacin, pues controla la informacin, el conocimiento y los recursos. Muchos programas sanitarios asistenciales responden a estos atributos, como los centros de salud: stos pueden anticipar el rango de situaciones a enfrentar como consecuencia de la demanda espontnea de la poblacin, pero sin que las tareas sustantivas de los profesionales puedan ser definidas en detalle. Otros programas semejantes son los de capacitacin laboral o de educacin para adultos. En programas de este tipo, adems de los controles procedimentales y presupuestarios (uso de recursos), adquieren relevancia mecanismos de control orientados en primer lugar a la eficacia en el logro de los objetivos (metas), control de resultados y en segundo lugar a la calidad y pertinencia del producto entregado. De manera que en la cadena de generacin de valor, salimos de la organizacin y nos concentramos en el producto (cantidad y calidad). Esto

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales significa un modelo de control de gestin que contribuya a una mayor generacin de valor pblico a partir del mejoramiento continuo de qu (el producto entregado).

Servicios humanos, desarrollo de capacidades y de la insercin social (Tipo 3). Estos son servicios suministrados en forma personal, con interaccin media o elevada con el receptor y con posibilidades de programacin de la operacin reducidas. Su objetivo es alcanzar una transformacin significativa en la situacin del receptor e impactan sobre la totalidad de la persona, grupo o comunidad, intentando modificar sus condiciones a partir de la construccin de nuevas capacidades o la remocin de obstculos para su expansin. Las caractersticas de estos programas son: a) individualizacin o personalizacin de los destinatarios y de los servicios y prestaciones, b) el beneficio es distribuido selectivamente y alcanza a quienes se autoseleccionan o a aquellos con los que la conduccin del programa establece una relacin particular, c) el operador participa en esta seleccin con discrecionalidad relativamente elevada y, d) la informacin circunstanciada sobre el receptor, la determinacin de sus necesidades, la aceptacin y aplicacin del tratamiento o intervencin y la evaluacin de sus respuestas se hace a travs de una relacin duradera. En programas de este tipo adquieren relevancia mecanismos de control social, por ser programas susceptibles de ser diseados y ejecutados con participacin de los usuarios y destinatarios en todas las etapas de programacin, ejecucin y evaluacin. Son acciones que se realizan bajo la mirada constante de los receptores (usuarios y/o destinatarios), por lo que su participacin en los mecanismos de control diseados en la bsqueda de efectividad del programa puede ser fundamental.

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales Prestaciones asistenciales y de emergencia (Tipo 4). Son servicios de baja complejidad y programabilidad, con reducida interaccin con sus destinatarios. Las prestaciones consisten en transferencias sin continuidad de bienes o recursos. Las acciones (aportes de carcter asistencial) se ejecutan para dar solucin o aliviar puntualmente situaciones de carencia o indigencia en el marco de emergencias de todo tipo (inundaciones, terremotos, graves crisis econmicas con quiebra generalizada del aparato productivo, crisis de institucionalidad, etc.). En este tipo de acciones pblicas, de acuerdo a la tipologa de Martnez Nogueira que seguimos, la formalizacin es extremadamente baja y la explicitacin de objetivos evaluables y de procedimientos operativos es reducida, por lo cual mecanismos obstaculizaran de controles rigurosos, concentrados en procedimientos, los propsitos de la intervencin. En consecuencia, los

mecanismos de control deben ser ad-hoc, siendo relevante el control de los recursos utilizados (control logstico) y de las prestaciones servidas (cobertura). La contribucin a la generacin de valor pblico est relacionada con la agilizacin de los mecanismos de control de manera que la prestacin pueda ser oportuna, por una parte y de cobertura adecuada a las caractersticas de la emergencia, por la otra. 5.- Visin sistmica del control. Una visin sistmica significa abordar conceptual y prcticamente la funcin de control como un sistema alimentado por informacin (insumos), la cual se evala en funcin de unos estndares (procesos) y genera nueva informacin con valor agregado (productos), para la toma de decisiones respecto a la actividad que se controla (efectos), a fin de optimizar el desempeo de la organizacin (impactos).

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El control como sistema

ENTORNO
ENTRADAS
Demandas Insumos

SALIDAS ORGANIZACIN
(procesos, actividades, normas y recursos) Productos Resultados Efectos

CONTROL SOBRE

Calidad de insumos, procesos y productos Nivel de satisfaccin de las demandas Cumplimiento de metas y objetivos Efectos e impactos sobre el entorno

Fuente de informacin: El Control de Gestin. Mimeo de Rafael Rodrguez Elorza

Este abordaje sistmico permite integrar el control a la organizacin y, por ende, a la gerencia, buscando romper con la dicotoma control-administracin que separa el control del resto del proceso administrativo y lo hace elusivo a la gerencia pblica sobredimensionando su efecto limitante. De esta manera, se relevan tanto los mecanismos de control que examinan los componentes del funcionamiento interno de la organizacin o programa en la bsqueda de eficiencia y del cumplimiento de las previsiones procedimentales (el cmo, con qu y con quines de la cadena de generacin de valor), como tambin poner atencin en el tipo y la calidad de las interrelaciones entre la organizacin o programa y el entorno en la bsqueda de la eficacia en la generacin de valor pblico (el qu y el para qu) a partir de los resultados logrados. A partir del conocimiento de la cadena de generacin de valor de una organizacin o programa pblico, la construccin del mapa de gestin permitira identificar los

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales puntos claves de la gestin (calidad de insumos, procesos y productos; Cumplimiento de metas y objetivos; Nivel de satisfaccin de las demandas; efectos e impactos sobre poblacin objetivo/entorno/sociedad) en los cuales enfocar el control de manera que la retroalimentacin del sistema sea positiva en incrementar el valor pblico y no lo contrario, retroalimentacin negativa o restrictiva como ha sido la tradicin de control pblico. En este enfoque, es til recoger la relacin entre la tipologa del programa de acuerdo a lo planteado por Martnez Nogueira, porque nos permite ver a lo interno de la organizacin o programa (Homogeneidad de la tarea) y su interaccin con el entorno (con el receptor/usuario/destinatario). El anlisis que se haga en este sentido, sera previo al diseo de los mecanismos de control e indicadores de medicin del desempeo. El abordaje sistmico del control, se concentra en dos parmetros importantes, referidos ambos al valor agregado de la informacin que procesa el sistema de control; stos corresponden a los ndices, estndares establecidos como patrn referencial de desempeo ideal del sistema y los indicadores de gestin, magnitudes fsicas que reflejan el desempeo real del sistema. La comparacin indicadores/ndices reflejar el comportamiento de la organizacin, lo que constituye un sistema de alerta sobre las desviaciones respecto a las metas previstas. El diseo del sistema de control de gestin comprende en consecuencia cinco aspectos bsicos que adelantaremos: 1.Definicin del mapa conceptual organizacional o cadena de

generacin de valor de la organizacin o programa: Es decir, definir el qu (productos) de la organizacin o programa y su para qu (efectos e impactos), a la vez que las caractersticas funcionales internas (cmo, con qu y con quienes). En este punto es til tambin analizar el tipo de programa de que se trate de manera de visualizar los mecanismos ms adecuados. Esto permitira disear el control de gestin enfocado en las actividades ms valiosas por su criticidad para el proceso como un todo, sin descuidar las actividades de produccin internas.
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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales

2.-

Formulacin de Indicadores: constituyen la clave del sistema, dado

que deben ser reflejo fiel del comportamiento de la organizacin, por tanto se requiere el manejo de criterios adecuados para su correcta formulacin. 3.Medicin de Resultados: implica establecer criterios de medicin

(oportunidad, frecuencia, etc) y la definicin de los elementos a medir. 4.Comparacin y Valoracin de Resultados: se deben establecer los

criterios de comparacin (ndices) y los niveles de alerta del sistema. 5.Accin Correctiva: es el proceso de toma de decisiones, a partir de la

comunicacin oportuna de los resultados derivados del sistema.

Un buen diseo de un sistema de control de gestin, requiere tener presente la dependencia que ste tiene con los sistemas de informacin integrales de la organizacin, los cuales deben brindar la informacin base para el sistema; por tanto, al disear el sistema de control hay que procurar organizar el flujo de informacin a partir de las actividades concretas y desde ellas articular los diferentes niveles de responsabilidad por donde debe fluir esta informacin (directivos, operativos, etc), los cuales se determinan en el diagnstico que se efecte de la organizacin. Adicionalmente, ese buen funcionamiento del sistema de control de gestin depender del cumplimiento de las siguientes condiciones. 1.Orientacin a los puntos clave: se requiere la definicin de las reas fundamentales para el desempeo de la organizacin, a fin de evaluar los aspectos de mayor relevancia y no disponer de tiempo y recursos en el control de aspectos poco relevantes. 2.Rpida Retroalimentacin: el sistema ha de posibilitar que la informacin de control y el anlisis y valoracin de las actividades y sus
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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales resultados llegue al lugar adecuado con la mxima rapidez para poder emprender, cuando se requieran, las acciones de correccin de las posibles desviaciones. 3.Utilidad y Flexibilidad: el sistema adoptado debe estar al servicio de las necesidades de sus usuarios y su sencillez debe ser tal que facilite su uso y fcil adaptacin a los cambios. 4.Adaptacin a la Organizacin y a los Recursos Existentes: el sistema no debe romper la armona institucional, sino integrarse a sta. 5.6.Auto-control: el sistema debe constituirse en un elemento de control interno de la organizacin en funcin de sus propias necesidades. Atencin al Factor Humano: la orientacin del sistema es detectar las fallas para aplicar correctivo, por tanto no debe vrsele como un mecanismo de coercin interna, sino como una herramienta de apoyo al mejor desempeo de los recursos humanos de la organizacin.

5.- Aspectos no formales del control: cultura y valores. Un factor poco estudiado es la importancia de la cultura organizativa y los valores y motivacin del personal como factores no formales del control, para la eficacia en el proceso. Tanto los sistemas de direccin y de control como el comportamiento individual y organizativo son, en gran parte, una expresin de la cultura organizativa y son el resultado de la interaccin dentro de la organizacin de diferentes personas y grupos que presentan diferentes creencias, valores y expectativas. Hasta ahora, los esfuerzos en el control han estado orientados a reforzar normas y procedimientos para evitar conductas impropias en los servidores pblicos, sin lograrlo. La polucin normativa6, no ha contribuido a mejorar el control pblico, slo a hacerlo ms lento y menos efectivo. Aqu deberamos reflexionar sobre si el problema es deficiencia de normas o cultura y
6

Mencionado por Cortzar, 2004, p.38.

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales valores de aquellos encargados de cumplir las normas. Apunto que la conformacin de una verdadera cultura de control respetuosa de las normas no es contradictoria con una cultura de eficacia y eficiencia en la gestin pblica. De manera que podramos estar atacando el problema con leyes, normas y sistemas que es lo que se ve de la cultura sin ir a la raz, los valores que sustentan el comportamiento individual de los funcionarios pblicos. El comportamiento individual estar relacionado con las caractersticas de su diseo (tipos de indicadores de control que se utilizan, tipos de incentivos con los que se premia o sanciona el resultado, caractersticas del sistema de informacin), la forma en que se implanta (consideracin de las expectativas personales en el nuevo diseo, compromiso de direccin en el nuevo sistema, actuacin de los responsables de la implantacin ante las personas afectadas) o el estilo con el que se utiliza el sistema (flexibilidad para realizar la planificacin o la evaluacin, rigidez para ceir el comportamiento individual al sistema, presin para el cumplimiento, participacin en el proceso de planificacin y evaluacin, estmulos a la autonoma).

IV.- A MANERA DE CONCLUSIONES. Las conclusiones de este artculo, dirigido a presentar una mirada de conjunto al tema del control en la implementacin de programas sociales, estn planteadas en funcin de los temas y problemticas tiles para la formacin de gerentes sociales en la regin desde el punto de vista del control. 1.- Es importante familiarizar a los gerentes pblicos con el ambiente de control en el cual tiene que desenvolverse, de manera que pueda por un lado cumplir con los requisitos de legalidad establecidos sin paralizar la accin administrativa por desconocimiento o temor y, por otro lado, buscar la eficacia y eficiencia de la gestin (control de mrito o de gestin).

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Encuentro Hacia una visin estratgica de la implementacin de programas sociales 2.- La cadena de generacin de valor, como mapa conceptual que ordena y orienta la gestin organizacional, es un tema til para comprender globalmente los forma en que un determinado programa genera valor pblico y, en consecuencia, la manera en que los sistemas de control podran contribuir a incrementar dicho valor. 3.- La heterogeneidad y complejidad del universo de los programas sociales derivada de las polticas pblicas a que responden, plantea indagar de los requerimientos diferenciales de control de los mismos para construir sistemas y mecanismos de control adecuados. 4.- El diseo de un sistema de control de gestin a partir de la construccin de indicadores claves de las actividades realizadas y de un sistema de informacin que permita capturar y utilizar gerencialmente dicha informacin, tiene un valor estratgico para la implementacin de programas sociales, por lo cual es altamente relevante como tema de formacin de los gerentes.

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