CAPITOLUL I DREPTUL ADMINISTRATIV — RAMURA A DREPTULUI PUBLIC Nofiuni generale privind administratia publica §1. Administratia publica in contextul separarii si echilibrului puterilor in stat Una dintre teoriile pe care s-a cladit gandirea juridicd moderna, ca si cea filozofica, de altfel, alaturi de teoria drepturilor naturale si cea a contractului social, este teoria separatiei puterilor in stat', care a fost fundamentata de cdtre Montesquieu in celebra sa lucrare ,, Despre spiritul legilor”, (1748)°. in ceea ce priveste teoria contractului social a lui J.J. Rousseau, ea a avut ca punct de plecare teza ca ,, Din moment ce niciun om nu are autoritate naturala asupra semenului sdu si de vreme ce forja nu da nastere niciunui drept, rezulta cd baza oricérei autoritati legitime printre oameni nu poate fi decat conventia (subl. ns.)”°. Germenii teoriei separatiei puterilor se regasesc inc& din Antichitate, Aristotel find cel care a identificat existenta in orice stat a trei mari puteri, una care face legile (puterea deliberativa), alta care le pune in executare (corpul magistratilor, sintagma ,, magistrat” avand o alt& semnificatie decat cea prezenta) si o a treia prin care se solutioneaza diferite litigii aparute in viata publica si in cea privata. Aristotel, pe de o parte, recunoaste ci puterea trebuie incredintaté la mai multi titulari, iar pe de alti parte, atrage atentia ca, daca se intampla acest lucru, ei trebuie faicufi pazitori si slujitori ai legit’. inaintea lui Montesquieu, ,, Locke este cel care a pus pentru prima oara in mod clar problema numita astazi a separatiei puterilor. Din dorinta de a modera forta puterilor statului, el a incercat sé dezvolte 0 teorie a franelor $i contraponderilor, care sé nu permita transformarea bazei statului (care pentru el era contractul social) dintr-un act bazat pe manifestarea liberd si egald a vointelor intr-un act ce se sprijind doar pe supunere”>. Aparitia teoriei a fost explicata in doctrina de specialitate ca fiind generat de absolu- tismul monarhic, fiind, in realitate, 0 reactie impotriva acestui tip de regim, in care monarhul intrupa in personalitatea sa, prerogativele celor trei clasice puteri in stat. El era 1 Celelalte doud teorii la care ne raportzim sunt feoria contractului social si teoria drepturilor naturale. 2 Ch, Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol. 1, Ed. Stiinjific’, Bucuresti, 1964. 3 JJ. Rousseau, Contractul social, ed, Antet, Bucuresti, 2013, p. 10, apud Andreea Ana-Maria Stinciulescu (Alexe), /nfelegerea conceptului de putere constituantd ca urmare a teoriei contractului social sia teoriilor privind legitimarea puterii, in RDP nr. 1/2019, p. 27. * Aristotel, Politica, Ed. Paideia, Bucuresti, 2001, p. 110. 5 D.C. Danisor, Originile teoriei separatiei puterilor. De la separatia puterilor statului la separarea Statului,justtiei $i societdgii civile, in Revista de Drept Public nr. 4/2017, p. 24.um = ca lor in executare si avea drept de vig i dispunea puner i & 1 legiuitile’, J care f rie asupra SU soria separatiei puterilor a fost elaboraté in e : i : Ca tip feudal sia fost promovatd cu scopul de a pune ig it wou a absol Mei organizari statale, Ea im viza cercetarea rigiei,” suport legitim @ ane . plu, inldturarea regi) i Oo ' sparatie’ puter jlor statului, ci, pur si snp Simului abso ’ sents nie Aso rat regim democratic, pri reforma radicala a sistemului Sata nstaurarea unui Te pusilor in acest sens SE i afirma ca .. fe n Jutismului de ice ale se atunci Nevoia de sep: la Brede et de Montesquicu, faptul cd acela care arare a celor trei puter Ba ‘onul Charles Louis de Secondat, baron a realizat-o pornind de la o constatare existenta in to define puterea, are tendinja naturald de a abyza,, puterea trebuie sa opreasca puterea”, adicé puis, si fie incredintate unor titulari diferiti, care si se controleze si contracareze recip Rezulti, de aici, c& ,, Montesquieu a facut din separafia puterilor un eficient instrumens sigurantei cetatenilor”™, care a fost reflectat in toate constitutiile lumii de la ineeputu inclusiv in acte juridice cu o valoare speciala cum a fost Declaratia drepturilor adopiai de citre Revolutia franceza, unde se stipula ci un stat in care drepturile omului 1 sunt respectate, iar separarea puterilor nu este garantata, nu are Constitutic. Constitutia Romanici din 1991, s-a inscris pe filozofia si tehnica de redactare juridci reflectate in constitutiile adoptate incepand cu a doua jumatate a secolului al XIX-la, i care separatia puterilor nu mai este proclamata in mod expres, ci este reglementati deo maniera implicita si, de fiecare data, prin referiri si la alte expresii cum ar fi func publica, autoritate publica ete5. Pentru a convinge despre aceastA noua arhitect! constitutionala a statelor lumii autorul citat se raporteazi la legea fundamentalé & | Franta® care nu vorbeste, in niciunul dintre cele 92 de articole despre separatia puter apoi cea a Greciei’, a Spaniei®, aceasta din urma, desi consacra o monarhie consti uonala, I-a influentat pe legiuitorul constituant roman, ca si cea francezi, de altfel’. eee stat se afl asezata la baza_organizii Eas 1991 nu continea nicio referte la prinetpi si in Constituyia Romanien, Sag ig Fi 6 os detalii = ee puterilor in stat. de det constitujional, semmaliim dooy fepe ge tice, CH Brecdidere, pent Ui aaa ‘im doar faptul ca niciodata puterile nu au fost complet et na ae ie umniri, de la stat la stat, cum ar fi ediete, pravile ete. Det Publiene 2/2016, 0 "wrle constingionate dine Parlament si Guvermul Romane, 1 Revisa 1. Muraru, ES, 1 pe articole, Ld. CH, Be Declarayi timpurile, anume f ea, De aceea, pentru a stopa abuzul ,, Andsescu - . i ne a Morar Es Panaseseu (coordonatori), Consttupia Roma esti, 2008, p. ia drepturilor omului Y Onului 51 ale cetdfeanului a fost adoptata la 26 august 1789s orn ee ranta >i in lume, ba; ele det spun arf dit bacele democratiei modeme. An. XVI din Declaratie prevede inf eplurilor si nu sta "0 sikipreda orp, consaltac in Slutorniceste separasia puteritor este lipsit de 5A lorgovin, Trane ie nm os in data de 4 februarie 2015, orele 11,30. 71 administrativ, Ed, All Beck, Bucuresti, 2005, ed. a 1V- Vl iti fan Cuslitia frances’ a fost adoptata in i "conics plata in 1958, a suferit ma © modifica, ulti Constay, Geil fost adoptaa in 1978, ia Henin da pani fost adopt in 1978, Cig, dolla, a se vedea A. lorgovan, 1 de Bovan, Tratat....., op. cit., vol. pp. 33-36. St Contenciosul administrativ rom Beck, Buet _ idministrativ roy Bucuresti man, Ed. C.H, Beck, Bucuresti, 201Dreptul administrativ ~ ramuré a dreptului public nT 2. . a de cealalta, ca intotdeauna A. cxtstat 0 colaborare intre ele, inerenté functionarii echilibrate dintr-un stat. Mai mult chiar, dintotdeauna au existat autoritati publice care, desi au apartinut unei puteri, au exercitat si atributii specifice altei sau altor puteri. Exemplu, seful de Stat, indiferent de forma de guvernamant, ca este republicd sau monarhie, apartine puterii executive. cu toate) acestea, dintotdeauna #1 Peste tot, seful de stat este cel care pr mulga legile', ceea ce semnificd investirea acestora cu formula ju ‘4 obligatorie pentru toti cetatenii In acest mod, seful statului exercita atributii care in de sfera puterii legislative. Pe Kinga aceasta, seful statului, monarh sau presedinte, acorda gratierea individuals, exereita atributii care tin de puterea judecitoreasca. El este implicat si in procesul de numire a magistratilor, atributie reflectata si de Constitutia Roméniei in art. 125 alin, (1) potrivit ciruia: Judecdtorii numiti de Pregedintele Roméniei sunt inamovibili, in conditiile legii”. Modul de exercitare a acestor atributii difera, in mod firesc, de la stat la stat si poate genera solufii sau interpretari diferite, chiar in cadrul aceluiasi stat, in diferite etape de evolutie a lui. La data redactarii Prezentei editii a cursului nostru, este de mare actualitate regimul numirii sefilor unor structuri ale Ministerului Public, modul in care sunt implicati in acest proces seful statului, ministrul justitiei si, respectiv, Consiliul Superior al Magistraturii, Insisi Curtea Constitutional a fost chemata si se pronunte, solutionand un conflict juridic de naturi constitujionali intre ministrul justitiei si Presedinte. Prin Decizia nr. 358/2018° Curtea a statuat in sensul ca ,,(...) argumentele cuprinse in propunerea de revocare a procurorului din functia de conducere (..., precum si temeinicia acestora se subsumeaza competentei discretionare a ministrului Justitiei, si nu a Presedintelui Romdniei (...)’* si a decis c& ,,Presedintele Romaniei urmeaza si emita decretul de revocare din functie a procurorului-sef (...)”. Cum am mentionat deja, niciodata si cu atat mai putin in prezent, nu se Ppoate sustine ideea unei separari categorice, ferme, intre puterile statului. Acestor argumente li se adauga acelea cd exista autoritati publice care, prin statutul lor, nu se incadreaza in niciuna dintre clasicele puteri ale statului. Avem in vedere, spre pildd, Avocatul Poporului, pe care Constitutia Romaniei il reglementeaz& in Capitolul IV al titlului II din Constitutie, data find misiunea constitu- tionala care ii revine, aceea de a apira drepturile si libertitile persoanelor fizice. O asemenea misiune justified, evident, plasarea lui in titlul consacrat drepturilor si libertatilor fundamentale, al caror aparator este. In doctrina se afirma ca ,, in stabilirea naturii juridice @ Institutiei Avocatului Poporului, putem sd pornim (in opinia noastra, chiar trebuie si Pornim) de la principiul clasic al separdrii puterilor statului, pentru a determina apartenenja institufiei la una dintre aceste puteri. Astfel, Institutia Avocatului Poporului nu face parte din puterea legislativa, desi sau tocmai pentru ed Avocatul Poporului este numit de Parlament. De asemenea, nu face parte nici din puterea executiva (...)”, insa el obo) realizeazd un control specific asupra adminsitratiei publice, constaténd abuzurile acesteia. i it ‘iniei, Presedintel el care promulga legil. ' Potrivit art. 77 din Constitufia Roméniei, Pregedintele este cel care promt cS 2 Art, 94 lit. d) din Constitutia Romdniei enumera printre atributiile Presedintelui, si pe aceea de a ,acorda 8rajierea individuala”. : Publicata in M. Of. nr. 473 din 7 iunie 2018. * Decizia nr. 358/2018, par. 114.Drept admi stray ty rea celaeamului, per soanelor fizice, poate constata cuiministragici publice, dar nu judecé aceste sltuage Reterinduse ka statutul acestuia, un autor afm . fin temei, pone mtd a democ ratiei anaes institutiq Avy. atului Poporului din fara noastra poate fi consider ald ca nefacand Parte din icing dintre puterile statului reglementate in art 1 alin, (4) din C onstitufia Roméniei, Prin naty dened f calificata ca 0 insituie prin care se asigurd medierea si echilibral puteritgpt © alta autoritate publica al carei statut excedeaza clasicet trinitati a puterilor in stat Cote Curtea de Conturi®, Plasarea ei in titlul consacrat economier st finantelor pub) ice se justified prin aceea c&, rolul Curtii de Conturi consta in a controla modul de formare, gg intrebuintare si de administrare a resurselor financiare ale statului $i sectorului public Acestor autoritati publice li se adaugi Curtea Constitutionala, care ,,este o institutie fundamentald a statului, cu rol de garant al suprematiei Constitufiei, al statului de rep), sal principiului separatiei si echilibrului puterifor (subl. ns.)". Regretatul nostru profesor Antonie lorgovan, in activitatea didacticd desfasurata oy studentii Facultatii de Drept, includea in tehnicile Domniei Sale comentarea, de cate studenti, a urmatoarelor aspecte ale legii fundamentale a) de ce un anumit text se afla plasat intr-o parte a Constitutiei (capitol, titlu)? b) care este coroborarea textului cu altele din legea fundamentala? in alti termeni, locul unde este plasat in Constitutie un articol are o relevant& deose- bita pentru intelegerea si interpretarea sa, in litera si spiritul pe care legiuitorul le-au avut in vedere. in concluzie, separatia puterilor in stat isi pastreazd semnificatia, cu precizarea ca a devenit, dupa cum spunea regretatul nostru profesor, o ,,haind prea stramta’®, care m poate cuprinde in dimensiunile ei realitatile juridico-institutionale ale Roméniei. De aceea, Constitutia, in forma din 1991, nu continea prevederi referitoare 1a principiul sep ratiei puterilor in stat. Insagi sintagma ,,putere a statului” era utilizata o singuré data in Constitutie, in art. 80 care reglementa, ca si acum, de altfel, functia de mediere @ Presedintelui intre puterile statului si intre stat si societate. Autoritatile care realizeazi prerogativele celor trei clasice puteri sunt reglementate in titlul III al Constitutiei, care a urmatoarea structura: — capitolul I reglementeazi Parlamentul pe care il calificd, prin art. 61 alin. (I) find organul reprezentativ suprem al poporului roman $i unica autoritate legiuitoare & tari’, Rezulta in acest capitol regisim prima putere in stat, respectiv, putere? legiuitoare. Constitutia noastra consacra 0 structura bicameral a Parlamentului, aces? find format din Senat si Camera Deputatilor. De altfel, de la crearea sa, din eT Parlamentul roman a avut o structurd unicameral, cu exceptia perioadei comuniste, oA existat un monocameralism, care purta denumirea de Marea Adunare Nafionald. Probl cam Poporlui, la se sau chiar abuzuri ale co instanta de judecata (..) in calitate de ., comp lie A. Varga, Rolul Avocatului Poporului in controlul de constituyionatitate, in Revista de Drept PS nr. 2/2015, p. 69-70. ae F. Balan, Ombudsmanul si buna administrare. O perspective asupra situagied Romaniel, 19 Rev" Drept Public nr. 1/2016, p. 71 merece anual lel Keglementata de art. 140, plasat in titlul LV consacrat eeonomiel gi finantelor publice. oa ‘ K 7 7 din 19 septembrie 2012, M. OF nr, 690 din 8 octombrie 2012. 1. Muraru, E.S. Tandsescu (coordon -pansese? imbatranirea Wwortel scparagici puteritor” \, Muraru, ES: ), Constitugia Romanie’ ., op. cit., p. V5.Dreptul administrativ ~ ramuré a dreptului public de a alege intre monocameralism si bicameralism, cu propunerea de a suprima o Camera a Parlamentului, a facut obiectul unui referendum, organizat la data de 22 noiembrie 2009, alaturi de intrebarea relativa la reducerea numarului de parlamentari la 300, insa ea nu s-@ materializat, niciodata, desi rezultatele referendumului, determinate de neintelegerea problemei si denaturarea ci, au sustinut-o', Statutul parlamentarilor este reglementat prin Legea nr. 96/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, republicata’, in temeiul art. V din Legea nr. 357/2015°. Obiectul de reglementare al acestei legi, mult discutat si disputat la nivelul dezbaterii publice, |-a reprezentat introducerea in lege a unui nou capitol, actualul capitol XI, care reglementeazi inemnizatia pentru limita de varsti. Daci pana in 2015 alegerea deputatilor si senatarilor se realiza pe baz de scrutin majoritar uninominal, potrivit Legii nr. 208/2015* acestia se aleg in prezent prin scrutin de list, potrivit principiului reprezentirii proportionale. Precizim, de asemenea, cd prin Legea nr. 288/2015° a fost introdus sistemul votului prin corespondenta. Constatam ca 2015 a fost anul unor schimbari radicale in ceea ce priveste statutul organului reprezentativ suprem. Dupa esecul asa-zisului sistem uninominal de votare, ale c&rui carente erau evidente inca de la facerea sa®, s-a revenit la scrutinul de listé si a fost introdus votul prin corespondenta, iar fostilor parlamentari care indeplinesc conditiile prevazute de lege in vederea pensionirii le-a fost recunoscuta aceasti indemnizatie pentru limiti de varstd, al cirei cuantum se acorda in limita a trei mandate si se calculeaza ca produs al lunilor de mandat cu 0,55% din indemnizatia brut lunara aflata in plata; - capitolul If este consacrat Presedintelui, care este seful statului, Romania fiind declarata prin art. 1 alin. (2) ca fiind republic’; - capitolul III reglementeazi Guvernul, care exerciti un dublu rol, acela de a asigura realizarea pol interne si externe a {Ari (rolul politic) si, pe de alta parte, de a exercita conducerea generali a administratiei publice (rol administrativ). Ambele roluri, Guvernul le realizeazi in baza programului de guvernare, care a fost acceptat de Parlament; - capitolul IV reglementeazi raporturile Parlamentului cu Guvernul, in el regasindu-se modalitatile prin care se concretizeaza colaborarea dintre organul legiuitor, pe de o parte, si unul dintre sefii executivului, pe de alta parte. Aici regasim reglementari teferitoare la controlul Parlamentului asupra Guvernului, motiunea de cei angajarea rdspunderii Guvernului sau delegarea legislativa’; - capitolul V este consacrat administratiei publice si in el regasim reglementate atat administratia centrali de specialitate, cat si administratia public locala. Conclu- ra, ' V. Vedinas, G. Condurache, L’autonomie financiere du Parlament roumain, in RDP nr. 1/2019, Pp. 42-43. ? Republicarea s-a facut in M. Of. nr. 49 din 22 ianuarie 2016, > Publicata in M. Of. nr 975 din 29 decembrie 2015, “ Publicatd in M. OF. nr. $53 din 24 julie 2015. * Legea nr. 288/2015 privind votul prin corespondenta, precum si modificarea si completarea Legii hr. 208 /2015 privind alegerea Senatului si a Camerei Deputatilor, precum si pentru organizarea si functionarea Autoritatii Electorale Permanente, publicati in M. Of. nr. 866 din 19 noiembrie 2015. © Aceste carenfe le-am semnalat inc& din procesul de elaborare a proiectului de lege privind mult gi aplaudatul sistem uninominal, in calitate de membru al comisiei parlamentare care avea menirea sa il redacte; 7 Si in Constitutia Franfei regdsim un titly special, respectiv titlul V, a c&rui titulatura este raporturile dintre Parlament si Guvern van re .despreDrept administratiy 14 $$" zionand, de la capitolele II la capitolul V inclusiv. re respectiv puterea executiva; : a i - capitolul VI al titlului IIT reglementeaz’ ,, auroritarea judecdtoreasca” si vizeaza cea de-a treia putere a statului, care este puterea judecatoreasca. i Constatim ci actuala lege fundamental a Romaniei, inca de la adoptarea ei si in prezent, a concentrat intr-un titlu, respectiv titlul III, autoritatile publice prin care se coneretizeaza principiul ancestral al separarii puterilor in stat. in anul 2003 cand a fost revizuiti Constitutia a fost completat art. I cu un now alineat, actualul alin. (4), in care se consacra expres acest principiu sub titulatura ,, prin- cipiul separatiei si echilibrului puterilor in stat”! : : in doctrina se consider c& ,, Motivul inserdrii acestui alineat a fost, in principal, acela de a contribui la 0 mai bund delimitare a raporturilor dintre puteri, prezenténd avantajul pe care intotdeauna o norma expresa il prezinta fafa de aceea rezultata din interpretare, anume certitudinea, in mod strict, previzibilitatea, in mod indubitabil”™. In acest fel, separarea, dar si echilibrul puterilor au devenit, cum se exprima si alti autori, ,, coordonate politice fundamentale pentru intreaga activitate a statului”®, asim cea de-a doua putere in stat, § 2. Dreptul administrativ este o ramura a dreptului public Originea dreptului este, cum se afirma in doctri gruparile de oameni”*, , »fot atat de veche ca omul si Analizind finalitatea dreptului, acelasi autor considera ca Fi facut pentru o lume civilizata, evoluata, educata si disciplinaté. In fapt insd, lucru este cu totul altfel, daca intr-adevr nofiunea de regula de drept implica ideea de tratament egal pentru toti. De aici si consecinja ca el nu este Séurit pentru o astfel de lume, din moment ce constrangerea este elementul necesar pentru a impune respectul reciproc al indivizilor si a impiedica violarea drepturilor individuale, mai ales in societdtile mai pujin civilizate”’, Insa structurarea in cele dou’ mari ramuri ale dreptului®, realizat in antichitate. Distinctia a fost magistral exprimata di quod ad statum rei romanae spectat, privatum est quot pertinent”, cea ce inseamna de fapt ca ,,Dreptul public es nizarea statului roman, iar dreptul privat — la interesele fieciruia”. La baza acestei distinctii sta astfel interesul ocrotit prin norma de drept. Atunci cind acest interes ¢ relativ la viata cetatii, suntem in sfera dreptului public. Cand norma de drept e privitoare »Dreptul, in esenta, pare a cel privat si cel public, s-a le Ulpian ,, Publicum jus est d ad singulorum utilitatem te cel care se refer la orga- ' Art. 1 alin. (4) din Constituyie are urmatorul continut: separatiei si echilibrului puterilor ~ legislativa, executiva si constitufionale”. > M. Constantinescu, in M. Constantinescu, A. lorgovan, 1. Muraru, E. icwitd, comentarii si explicatii, Ed. All Beck, Bucuresti, 2004, pp, 2-3 31, Muraru, E.S, Tndsescu in I. Muraru, E. p.3l »Statul se organize @ potrivit principiului Judecttoreasea — in cadrul democratiei . Tandsescu, Constituia Romaniei Mandsescu (coordonatori), Constituyjia Romdniel . op. cits Joan Alexandru, De la dreptul administrativ najional ta dreptul administrativ local, Ed. Academiet Romine, Bucuresti, 2017, p. 80. $ Toan Alexandru, De fa dreptul admintstatty noylonal la drepiu administrati loal op. cit, p.81- © Cea mai simpli formulare a esenfei dreptului a fost dati de Christian ‘Thomasius, axtor din secolul al Vill-lea, , Quod tibi non vis fri, elteri ne faceris”, respectiv,,ru face altuia ceea ce nu vrei sit se facd fieDreptul administrativ — ramuré a dreptului public la individ, ne aflim in domeniul dreptului priv anumite trasaturi, care il particularizeazi de dre vizeazi atat autoritatile administratiei publice de natura statalé sau autonoma local, personalul care le deserveste, cat si relatia dintre stat si cetatean, inclusiv relatia dintre stat sau unitatile administrativ-teritoriale, ca proprietare de bunuri, si persoanele fizice sau juridice', De aici, particularitatea dreptului Public de a se constitui sub influenta unor factori extra-legali, care {in de traditia istorica, de stilul politic si de ideologiile specifi Aceasta deoarece ,,dreptul public este cel care contine totalitatea principiilor si regu- lilor juridice aplicabile raporturilor dintre stat si individ, precum si in raporturile dintre state, iar dreptul privat contine totalitatea principiilor si regulilor juridice aplicabile rapor- turilor dintre indivizi, indiferent daca acestia sunt din acelagi stat sau din state diferite” Dreptul administrativ face parte din ramura dreptului public si a aparut, dupa cum se exprima prof. univ, Emil Molcut’, inaintea altor ramuri ale acestuia. Cici inaintea oricdror altor preocupari si activitati, omul a trebuit si o puna pe cea privind modul in care isi organizeazA comunitatea, cum se apiri impotriva dusmanilor, acestea fiind dimensiuni ale activitatii administrative. Autoritatilor de natura administrativa care s-au cristalizat de-a lungul timpului, pe teritoriul (arii noastre, li s-a aplicat un anumit gen de norme juridice, care nu a apartinut numai dreptului public, asa cum subliniaza si prof. univ. Antonie lorgovan’, referindu-se ins strict Ja perioada Evului Mediu, unde regisim ,reglementari specifice dreptului feudal roménesc (dreptul {arii, pravilele si dreptul domnesc), care contineau, in egala masurd, norme de drept public si de drept privat”. Despre un drept administrativ, in sensul modern al termenului, putem vorbi abia odatd cu Regulamentele Organice, despre care profesorul Anibal Teodorescu aprecia cA ar constitui, aldturi de dreptul francez, principala sursa a dreptului administrativ roman’. Alti autori au considerat, inca din secolul XIX®, cé Regulamentele organice au reprezentat primele Constitutii roma- nesti, opinie impartasita si de reprezentanti ai doctrinei contemporane. Se constata ins& ca ,,delimitarea disciplinelor juridice care apartin uneia dintre cele doud ramuri este si ramdne una care genereazé dezbateri, pdreri pro $i contra, elemente comune, dar si diferentieri intre autori”’. Avem in vedere disputele permanente care existi intre autorii de drept public si cei de drept privat cu privire la apartenenta unor institutii la una dintre cele doud ramuri de drept. Intré in aceasta categorie contractul administrativ, proprietatea publica, domeniul public sau functionarul public, ca sA ne referim doar la cAteva dintre ele. Se incearcd o ,,privatizare forfaté a dreptului administrativ”, prin »,decuparea din obiectul sau de reglementare a unor institutii traditionale si transferul lor in dreptul privat”®, realitate impotriva creia ne-am ingaduit s4 ludm atitudine, in articolul precitat. at. Dreptului public ii sunt specifice ptul privat. Obiectul lui de reglementare "1. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000, p. 11. 2S. Deaconu, Drept constitutional, ed. a Il-a, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2013, p. 4, , 3 E, Moleut, D. Oancea, Drept privat roman, Casa de Editura si Presi Sansa” S.RLL., Bucuresti, 1995, pp. 7-8. . Z i rf a, Ed. Bucuresti, 2005, p. 177, A. Torgovan, Tratat de drept administrativ, vol. 1, ed. a 1V-a , Ed. All Beck, p ‘A, Teodorescu, Tratar de drep! adminstraty, ed. a I-a, Instutul de’ Arte Grafice Eminescu S.A., Bucuresti, 1929, vol. I, pp. 15-20. ©C.G. Dissescu, Curs de drept public romdn, 1890, pp. 267-268. mS . ae Vedinas Dreptul advanisraty, Abordari contemporane sau despre ,,privatizarea” sa forfaté in Revista de Drept Public nr. 4/2017, p. 15. “se : e V. Vedinas Dreptul manne Abordéiri contemporane sau despre ,,privatizarea” sa forfaté, art. cit,, pp. 15-20.i ia : oe Drept administratiy $3. Obiectul dreptului administrativ Asa cum se exprima prof. univ. Antonie lorgovan in valorosul tratat al Domniei Sale, discutiile cu privire la continutul si sfera administratiei publice se afla intr-o dependenta categoricd de cele care privese obicctul dreptului administrativ'. Un autor francez expri- ma ideea c& ,,administratia si dreptul administrativ nu pot, nici din punct de vedere pedagogic, nici din punct de vedere teoretic in literatura juridica i fie definite de o manierd autonomé u conturat trei mari curente: 1) Cel care promoveaza teza ,,unicitatii” potrivit cireia administratiei publice ii este aplicabila o singura ramura de drept, dreptul administrativ. 2) Cel de-al doilea curent este cel al ,,pluralitati’” potrivit cdruia administratiei publice ii sunt aplicabile doua categorii de norme juridice: a) norme ale dreptului public; b) norme ale dreptului privat. Acestea din urma, in functie de autori, sunt privite ca avand aceeasi important sau, dup’ caz, 0 semnificatie mai redus’, fiind ,conduse” de normele dreptului administrativ’. in mod logic, atdta vreme cat prin administratia pu- blicd infelegem, in final, o activitate in regim de putere publicd, nu este de conceput ca normele dreptului public care contureazé acest regim sé nu dea ,,impulsuri” pentru continutul si sfera rezervata reglementarii normelor de drept privat, garantand, totodata, executarea actelor de drept privat’. 3) In fine, remarcdm $i opinia potrivit cdreia, dreptul administrativ se aplicé nu numai administragiei publice, ci si activitajilor de natura administrativé realizate de alte organe de stat’ Este vorba despre administratia — mijloc de realizare a competentei evocata de Scoala de la Cluj in binecunoscuta disput cu Scoala de la Bucuresti®. Raportindu-ne la actualul sistem constitutional si legal, rezult, in sinteza, doud concluzii. O prima concluzie are ca punet de pornire art. 52 si 126 alin. (6) din Constitutie, care fac vorbire despre acte administrative ale autorititilor publice. O asemenea sintagma ne indrituieste s4 interpretim c& textul constitutional recunoaste faptul cd un act administrativ poate proveni de la orice autoritate publicd, nu doar de la cele din sfera executivului. In acest fel, constatim promovarea, de catre legiuitorul constituant, a tezei conform careia, activitatea de natura’ administrativa se regiseste la nivelul oricirei autoritafi publice, ceea ce semnificd recunoasterea implicité a tezei administratie — mijloc de realizare a competentei. intr-adevar, pentru a realiza misiunea care le revine, potrivit Constitutiei si legii — si care este alta decat administratia publica —, Parlamentul, instantele judecatoresti si toate celelalte autoritati care exced sferei executivului, indife- rent de apartenenja lor la clasicele puteri ale statului sau de autonomia fatd de acestea, trebuie si defaisoare si activitati de naturi administrativa, prin care si pregiteascd ‘A. lorgovan, Tratat, op. cit, vol. 1, ed. a1V-a, p. 114. ?G. Vedel, P. Delvolvé, Droit administratif, PUR, Paris, 1980, p. 55. * Pentru exemplificare, a se vedea A. lorgovan, Tratat, op. cit., vol. I, ed. a 1V-a, pp. 114-120. +A. lorgovan, Tratat, op. cit, vol. 1, ed. a 1V-a, p. 115. * 1. Santai, Drept administrativ si stiingd administrativa, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 8. “Pentru dezvoltari, v. A. lorgovan, op. cit, vol. 1, ed. a LV-a, pp. 50-53.Dreptul administrativ ~ ramurd a dreptului public 17 realizarea competentei specifice, si o exercite efectiv sau sd puna in executare decizii luate in realizarea ei. Exemplu, sa fac achizitii de bunuri si servicii sau sa recruteze personal care are statut de functionari publici. © a doua concluzie vizeaz’ faptul ca administratici, in sens strict al termenului, ca activitate desfasurata de organele administrative, i se aplica nu doar dreptul administrativ. ci si norme ale altor ramuri de drept, Public sau privat. Spre exemplu, activitatea in domeniul politicii externe, desfigurati de Preyedinte sau Guvern, se supune att normelor dreptului administrativ, dar si unor norme apartinand dreptului international public sau dreptului Uniunii Europene. Un al doilea exemplu, care vizeazi, de asta dati, incidenta dreptului privat, are in vedere contractele administrative. Acestea sunt acte Juridice bi sau multilaterale, asimilate de Legea nr. 554/2004, in al caror regim juridic se impletese norme ale dreptului administrativ cu reguli apartindnd dreptului privat. Cum vom avea prilejul si aratm cu ocazia analizei lor, ca si contenciosului administrativ, prin ultimele modificari realizate prin Legea nr. 212/2018 asupra Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, aceasta »impreunare” de norme, apartinand dreptului public cu cel privat, devine cu atat mai imporanta, cu cat unele litigii derivate din contractele administrative, care privese executarea lor, se judeci in prezent de instantele de drept comun. § 4. Scopul administratiei Omul este o fiint& sociala. El nu poate si produc tot ceea ce are nevoie pentru existenta sa. Diviziunea sociald a muncii presupune diversitatea modurilor de satisfacere a intereselor personale si generale. Nevoile umane pot fi indeplinite atat prin implicarea particularilor in prestarea de servicii publice, cat si prin realizarea acestui lucru de administratie. Exist’ domenii in care particularii nu pot interveni, spre pilda apirarea, serviciile diplomatice etc. in aceasta sfera se regaseste una din ratiunile care justificd interventia administratiei. Ea semnificd deci sfera interesului public, respectiv acele necesititi care sunt vitale atét pentru colectivitate, in ansamblul sau, cat si pentru fiecare membru al acesteia si care nu pot fi satisfacute de initiativa privata’. Dup& cum se sustine cu temei in literatura juridica, toate popoarele, in decursul istoriei, si-au dorit un nivel de trai decent. ins&, mijloacele prin care guvernarea a ‘incercat sa realizeze acest obiectivy au fost la toate popoarele si in toate timpurile diferite?, ao In literatura juridicd s-a sustinut de mai toti autorii necesitatea ca demersul privind semnificatia conceptului de administratie sa ina cont de etimologia cuvantului, care evoca specificul de activitate subordonata al ei. Se are in vedere cuvantul latinesc ,, minister” care inseamna servitor, supus, si care este antonimul lui magister, majus, major, iar, ca pereche, implica un raport de subordonare al primului fafa de cel de-al doilea, Particula ,,ad” care serveste la formarea cuvantului inseamna a sliyji la ceva, sau a fi in subordine faja de cineva’. * Pentru dezvoltir, v.J. Rivero, J. Waline, Droit administratf, 18% éd., Précis, Dalloz, 2000, p. 10. 2M. Orlov, St. Balacciu, Drept administrativ, Chisinau, 2005, p.5. aes Bonde ii Mehl, Le fait administra Traité de science administrative, Ed. Mouton Paris, 1966, p. 12 siurm,18 Drept administratiy Pornind de la aceasta etimologie, administratia ne apare ca_fiind 0 acfiune ordonaté, care consta intr-o combinare de mijloace pentru infaiptuirea in regim de putere publicé q unor valori ordonate de structuri exterioare $i superioare. Administratia publica, in sens de organizare, desemneaza un ansamblu de organe i o activitate specificd, iar in sens de activitate desemneaza activitatea prin Aceasta notiune care real care se executé legea sau se presteazd servicii publice, in limitele legii' © regisim in prezent definita si prin Codul administrativ, potrivit art. 5 lit. b) ea evoca totalitatea activitatilor desfasurate in regim de putere publicd, de organizare a si executare in concret a legii si de prestare de servicii publice, in scopul executar satisfacerii interesului public Regimul de putere publicii — definitoriu pentru administratia publicér. Am stabilit ca scopul administratiei il reprezinta satisfacerea interesului general, a binelui public. Un asemenea scop impune ca autoritatile administrative, pe de o parte, sé dispund de anumite mijloace, iar, pe de alté parte, sé detina anumite prerogative $i o pozitie de superioritate fata de cei administrati. Dac& raporturile dintre particulari se bazeazi pe egalitatea juridicd, cele dintre administratie si cei administrati presupun o inegalitate juridica, in sensul caracterului supraordonat al celor care administreaza. ,, Sub numele de putere publica trebuie inteles un ansamblu de prerogative acordate administratiei pentru a-i permite sd facd sd prevaleze interesul general atunci cand el se gaseste in conflict cu interesul particular”. Valorificand constantele din doctrina, art. 5 lit. jj) din Codul administrativ confera sintagmei regim de putere publica semnificatia de ,,ansamblul prerogativelor $i constrangerilor prevdzute de lege, in vederea exercitérii atribusiilor autoritdtilor si institufiilor administratiei publice si care le confera posibilitatea de a se impune cu fortaé Juridica obligatorie in raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apdrarea interesului public”. Regimul Juridie specific administratiei este generat de prerogativele exorbitante pe pet ean etre MOLE Pl, pa de xropie dep de cieptiptivatsin| principal cephol muncil si cel ncioer! ahine’ hag eee ee > » atunci cand doreste si-si angajeze 'R.N, Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-N i administrafia publicd reprezinti ansamblul eerie Gee aa eg . uae care pe baca si in executarea legi realizeazd o activtate cu un anumit specific bine conturet Prin ul ddcuae ae de activitate, distinsa autoare evoc’ activitatea de organizare a executdrli 41 exeeutere gr nnnea a 2 Pentru o analiza mai detaliata a acestui concept, v. F. Ciorascu, C+ , discretionaré in administratia publica, articol apirut in lucrarea Peers Sano ae perspectiva integrari europene, Setiunea pentru sine juridice si administrative, Caietal Stinifc nr, 7/2005, Institutul de $tiinje Administrative ,Paul Negulescu”, pp. 323-328. 3. Rivero, J. Waline, op. cit, p. I. * Conceptul de .,polifie administraiva” trebuie infeles nu in sensul curent, ci in cel de acfiune a administragiei, care urméreste pdistrarea ordinil publice. 5 Am inlocuit, prin aceasta sintagmd, pe cea de ,,drept comercial”, in contextul in care noul Cod civil al Roméniei a desfiinfat ramura dreptului comercial, ca si pe cea a dreptului familiei, consacrand o viziune unitard, monisti asupra dreptului civil. Pentru dezvoltiri, a se vedea C.T. Ungureanu in Nou! Cod civil, comentarii, doctring $i jurisprudena, vol. I, Art. 1-952, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2012, p. 5.Dreptul administrativ ~ ramuré a dreptului ‘Public = se opreasca la unul sau la entru a-si recruta functionarii, este obligata si orga- nizeze un concurs. intelegem astfel cA regulile de drept admin existenta unor drepturi exorbitante recunoscute administratiei, drepturi care sunt calificate ca prerogative de putere publica. Administratia Poate s4 acorde particularilor drepturi dar, mai ales, poate si-i incarce cu obligatii, fark consimtimantul celor dintai! ad de putere publica da dreptul administratiei sa emité sau si adopte acte administrative care se supun principiului executio ex officio, astfel incat administratia publica poate s& treaca direct la executarea lor, fara si mai fie necesari parcurgerea unor proceduri de investire cu formula executorie, Cum se exprima doetrina trativ se caracterizeazé mai intai prin »(-.) prerogativele de putere publicé atasate adminis- tratiei publice inzestreazé aceasta administratie cu 0 serie intreaga de functii_prin exercitarea cdrora ea ~ administratia — de drepturi sau libertéti fundamentale’”?, Existenta acestui regim de putere publica nu trebuie inteleasa in sensul ca particularul nu are nicio cale de a se plange de masurile dispuse de administratie, atunci cand acestea au caracter abuziv si vatima drepturi fundamentale si interese legitime ale cetiteanului. Prin intermediul contenciosului administrativ, cetafeanul poate contesta abuzurile comise impotriva sa de autoritatile publice, solicitand desfiintarea actelor prin care acestea s-au savarsit, obligarea autoritatilor si realizeze anumite acte si operatiuni la care cel vatamat se considera indrituit si s4 suporte contravaloarea prejudiciilor — materiale sau morale — care i-au fost provocate. O asemenea misiune face ca doctrina si jurisprudenta si aseze controlul legalitatii actelor administrative pe calea contenciosului administrativ printre mecanismele de infaptuire a statului de drept, alaturi de controlul de constitutio- nalitate si organizarea unei justitii independente’. termina restrangeri ori limitari la adresa unor §5. Ordinea publica si serviciul public Actiunea administratiei de menfinere a ordinei publice a fost denumita politie admi- nistrativa’, $i ea reprezinta, ca regula, o activitate de edictare de reguli, deci 0 activitate cu caracter preponderent prescriptiv. Ordinea public este conceputd a reprezenta un {A social’ convenabi minim de conditii necesare pentru o vi ' ©. Debbasch, Institutions et droit administratif, t. 2, L’action et le contréle de l'administration, 5* éd, refondue, P.U.F., 199, p. 40. 7 : 2 Cla Note, Sea! si reflectii asupra unor teze prealabile adoptarii unui Cod administrativ in ini, 149. : ne T. Disc eae sina ‘institu politice, Tratat elementar, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, ame ee and tet aetvitte a administrate care conta relent 0 activate particutara tn vederea asigurrit menineril ordi publie” (A. de Laubadtre 1. Venezia, Y. Gaudemet, Traité de droit adminisrat tl \4* €@. 1996, LGD} p. 789). A aaa aoe eat »Polifie” presupune trei sensuri a) reguli impuse pentru controlul activitjilor private: ») Pemener Ms tein sa aplice aceste reguli; c) actele care intereseaz& executarea juridich sau ee er dei ajets erick (PH. Chalvidan, C. Houter, Droit administratif. Manuel pratique avec des ae Nathan Université, Paris, 1996, p. 111).0 t Drept adminisrrari, Into valoroasi lucrare din doctrina tr on si ‘aNeeZzA se atraze atentia asupra faptului ca trebuie sd facem diferent, : Y intre sensul dat nojiunii de ordine publica prin art. 6 din Coda) civil! si sensul acesteia in materie de politic administrativa cuvintele sunt identice, dap este vorba despre doud lueruri fra nici un raport intre ele. Ordinea publiea pe care politi tinde si o asigure se detineste prin urmat a) caracterul siu pregnant mate dinile vizibile; 1, in sensul de actiune meni s evite dezor- b) caracterul siu public, in sensul ca politia respect nu numai aspectul intern, dar si domeniul privat, in masura in care activitatile se deruleazi cu efecte in exterior, Notiunea de ,,politie” provine din latinescul ,, politia” care reprezinti organizarea poli- ticd, administrativa, si grecescul ,,politeia”care inseamni cefate. De aici notiunea de ~politie administrativa” care semnificd, in sens restrans, limitele impuse liberei activitati a particularilor in societatea organizata si pe care organele care realizeaza functia executiva o stabilesc si o impun celorlalti, deci tuturor’. c) caracterul siu limitat, in sensul c& se raporteaza la trei aspecte: /inistea (menti- nerea ordinii pe strada, in locurile publice, lupta impotriva zgomotului); securitatea, in sens de siguranti in caz de accidente umane sau naturale, incendii, inundafii, conflicte armate; salubritatea prin care se apara igiena publica. in dreptul german, dreptul politienesc are o indelungata traditie, prima reglementare fiind adoptata in anul 1530, iar activitatea politieneascd este definité ca un drept vizand activitatea statald de prevenire a pericolelor sau ca o activitate de prevenire a pericolelor’. Ca 0 concluzie, intr-o societate democraticd, ordinea publica include respectul drepturilor fundamentale. Exercitiul lor e grav amenintat atunci cdind dezordinea se instaleaza®. in ceea ce priveste serviciul public, acesta ,, constituie 0 componentd fundamentala in construirea dreptului administrativ”’. Subliniindu-se c& serviciul public are ca scop satisfacerea unor nevoi sociale prin mijloace specifice, iar modul de actiune este constituit din prestatii furnizate uzagerilor, doctrina a definit serviciul public ca reprezentand acea activitate desfasuratd sau autorizata de un organ public, prin care se realizeazé nevoi sociale de interes public’, Codul administrativ defineste, prin art. 5 lit. kk), serviciul public, ca reprezentand ,,activitatea sau ansamblul de activitafi organizate de o autoritate a administratiei publice ori de o institutie publica sau autori- zatd/autorizate ori delegaté de aceasta, in scopul satisfacerii unei nevoi cu caracter general sau a unui interes public, in mod regulat $i continu” ' Textul prevede cd ,,Nu se poate deroga prin convengit particulare de la legile care intereseaza ordinea plied”. PONT, Nedeleu, P. Nedeleu, Poliia administrativa. Analiza comparativa, in D. Troanta, M. Vacdrelu (coord), Administrasia publica ~ intre misiuni si constrdnge juridice si manageriale, Ed. Wolters Kluwer, Bucuresti, 2014, p, 130. JSG, Goring, |. E. Rust, Mijloace de coercitie in dreptul polijienesc, Prezentare a mijloacelor de coercite Insistemal de drept al landurilor federale germane, in RDP nt. 1/2008, p. 22. 4J, Rivero, J. Waline, op. cit, pp. 428-430. ai taal Tofan, Drept administrativ, vol. 1, ed. 4, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2018, p. 11. pi Peer defines servic publica find ac asumate de administra, sau, in amie cs vote aefiondnd sub autoritatea $a, pentru a indeplini aruite finality de ordin general” soane pri o Mt ‘Auby, ‘UB. Auby, Droit adninistratif, 196, p. 25) 2. Balan, C. Iftene, G. Varia, i bugetare — DimensiuniDreptul administrativ ~ramuré a dreptului public 2 § 6. Principiile aplicabile administratiei publice Unul dintre elementele de noutate pe care le aduce Codul administrativ este consa- crarea de principii aplicabile atat_administrajiei publice, in ansamblul siu, cdt gi diferitelor institutii pe care le consacra, Diferenta din punct de vedere al tehnicii de reglementare cor din aceste principii sunt nu numai enuntate, ci si definite, pe cand alte principii sunt doar enuntate, nu si definite. Este o solutie care, evident, are insuficientele ei, deoarece ar fi fost de dorit ca toate principiile prevazute sa fie si explicitate, din punct de vedere al semnificatiei lor. Chiar si atunci cand ele se regasesc definite si in alte partiale Codului s- ar fi impus determinarea semnificatiei lor, pentru ca ea se particularizeaza, in raport de semnificatia pe care ele o au pentru institutia vizaté. De exemplu, una este sé vorbim despre principiul egalitatii, in general, si alta despre infelegerea acestui principiu in contextul valorificarii proprietatii publice sau exercitarii activitatii de catre personalul din administratia publica, Titlul III al primei parti a Codului administrativ este consacrat principiilor generale aplicabile administratiei publice, sintagma care, fara a fi definité de Cod, intelegem ca reprezinta regulile care se aplicd in activitatea administratiei publice, a personalului acesteia si a raporturilor care se stabilesc intre administratiei, in sens formal organic, de structuri si personal, si celelalte subiecte de drept, persoane fizice sau juridice, de drept public sau de drept privat. Cum afirmam intr-o lucrare a noastra anterioara’, aceste principii nu s-au mai regisit reglementate intr-un alt act normativ anterior. Este pentru prima data cand intr-un act normativ se reglementeaza reguli cu valoare de principii generale care se aplic& intregii administratii publice, atat centrala cat si local, indiferent ca ne raportim la administratia de stat sau cea autonomé locala, Ja un organ central sau unul local al administratiei publice sau la unul care are o competenta materiala generala sau una de specialitate. Sau principiul egalitatii, care este consacrat in art. 16 referitor la egalitatea tuturor in Sata legii sau a autoritafilor publice. Apreciem acest titlu, prin faptul ca reuseste sa sintetizeze si sistematizeze, in egala masur4, principiile care trebuie respectate de orice subiect de drept care este implicat in realizarea administratiei publice sau desfisoari o activitate de natura administrativa. Principiile pe care el le consacra se impun a fi respectate atat de autoritatile si institutiile publice, cat si de subiectele de drept privat care au fost autorizate sa presteze un serviciu public, sub ,.paza juridica”, respectiv sub controlul, supravegherea unui organ public. Primul in enumerare si, indraznim si spunem, si ca semnificatie, este principiul legalitatii, reglementat de art. 6 din Cod, conform caruia »Autoritayile si institugiile sata nistrajiei publice, precum si personalul acestora au obligatia dea caciiona cu respectared: prevederilor legale in vigoare si a tratatelor si a convengillor internationale la care Roménia este parte” El este previzut in art. | alin. (5) care consacra caracterul obligatoriu al respec- tari Constitusiei, a supremafiei sale si a legilor. Unmatorul, in succesiune este principiul egalitafii, regleme »Beneficiarii activitapii autoritezilor si institusiilor administratiei publice au dreptul de a fi tratati in mod egal, intr-o maniera nediscriminatorie, corelativ cu obligafia autoritdgilor si reglementat de art. 7, potrivit cu care ' V. Vedinas, Codul administrativ adnotat. Noutiyi, Examinare comparativa, Note explicative, Ed. Universul Juridie, Bucuresti, 2019, pp: 21-23.Drept administraty institufilor administratie’ publice de a trata in mod egal pe toi beneficiari, fara discriminay pe eriteiile previzure de lege". Acest principin are ea izvor principal este art. 16 alin, (1 din Constitutie si evoca ..obligatia facuta legiuitorului de a trata in acelayi fel situay care in mod obiectiv sunt asemandtoare"’', obligatie care revine gi autorit general si administratiei publice, in particular. Principiul transparenfei il regdsim reglementat in art. 8 din Cod, dupa cum urmeazs (L) In procesul de elaborare a actelor normative, auoritéfile si instityiile publice a obligatia de a informa si de a supune consultarii si dezhaterii publice proiectele de acte normative si de a permite accesul cetafenilor la procesul de luare a deciziilor administrative, precum si la datele si informatiile de interes public, in limitele legii. (2) Beneficiari activitétilor administratiei publice au dreptul de a obtine informatii de la autoritatile si instinyiile administratiei publice, iar acestea au obligatia corelativé a acestora de a pune la dispozitia beneficiarilor informatii din oficiu sau la cerere, in limitele legit”. Acest principiu are 0 semnificatie deosebiti, in dreptul national si in cel european, e| nascand doua obligatii pentru autorititile si institutiile publice. Pe de o parte, ca, in procesul de elaborare a actelor normative, sh informeze si si supund consultarii si dezbaterii publice proiectele de acte normative, iar pe de alti parte, aceea de a permite accesul cetitenilor la procesul de luare a deciziilor administrative, precum si la datele si informatiile de interes public, in limitele legii. Ne vom referi la cea de-a doua semnificatie, aceea de a permite accesul la luarea deciziilor de interes public, mai concret la sedintele organelor cu rol deliberativ, respectiv, la nivel local, la sedinjele consiliilor locale si judetene, iar la nivel central, la sedintele Guvernului, ale structurilor de conducere din cadrul administratiei centrale de specialitate. Acest acces se face fie direct, prin prezenta cetatenilor la aceste lucrari, care este posibild, cu precadere, mai ales la nivel local, fie prin prezenta societatii civile, ca regula a mass-mediei, consideraté de Curtea European de la Strasbourg ca fiind cdinele de ‘pazt al democratiei. Sub acest aspect apreciem ca societatea romaneasc& nu este suficient de evoluati. Cetajenii se manifesta ca fiind, de regulé, dezinteresati de activitatea celor care guverneaza si administreaza fara sau se limiteazd si-si manifeste inferesul prin ,dezbateri politice” neorganizate sau in perioadele electorale. Credem ci se intémpla acest lucru datorité neincrederii pe care o au in clasa politica si convingerii c4 orice ar face sau ar spune, lucrurile nu se vor schimba. De aceea, reprezentantilor autoritatilor administratici misiune din aplicarea Codului, de a aseza actiunea lor in raport cu asteptirile si perceptia cetatenilor, a beneficiarilor activitatii lor. Iar aceasta presupune sa actioneze intr-un sens care s4 dezvolte implicarea cetitenilor in deciziile administratiei, dar si relevarea semnificatici, pentru administratie, a ,,impulsurilor”, a reactiilor care fi vin dinspre destinatarii actiunii sale pentru a se diminua in ct mai mare masura neincrederea si lipsa lor de respect in si fata de autoritafi, care este una din cele mai mari carente ale democratiei romanesti. in art. 9 regasim reglementat principiul proportionalitatii, cu urmatoarea semnificatie: ,,Formele de activitate ale autoritéilor administrafiei publice trebuie sé fie corespunziitoare satisfacerii unui interes public, precum i echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor. Reglementdrile sau méisurile autoritajilor si instituiilor administrafiel publice sunt inijiate, adoptate, emise, dupé caz, numai in urma evaludrii nevoilor de interes : ile ilor publice, in publice le revine 0 importanti ‘SE, Tandsescu, Principiul egalitayit in dreptul romdnesc, Ed. All Beck, Bucuresti, 1999, p. 47.Dreptul administrativ — ramurd a dreptului pubic . public sau a problemelor, dupa caz, a 1 reglementat de art. 53 alin. (2) din Const unor drepturi sau al unor libertati!, O semnificatie deosebita are, cum am mai aratat, principiul public, prevazut de art. 10 din Cod si el semnified faptil et nistrafiel publice, precum si personalul din cadrul acestora au obligain den gene satisfacerea interesului public inaintea celui individual sau de grup. ee ul vlc Be este prioritar fata de interesul public local’ Impartasim consacrarea Principiului satisfacerii interesului public, care are doud componente: pe de o parte, el semnificd faptul e& autoritatile si instituile administratiei publice, precum si personalul din cadrul acestora au obligayia de a urmed satsfaccreg interesului public inaintea celui individual sau de grup, sau, cum se exprima traditional doctrina, preemptiunea interesului general asupra celui particular, care permite ca in cazul unui conflict dintre interesul public si cel particular, primul si se impuni fata de cel de-al doilea’, aceasta reprezentind esenta semnificatiei regimului de putere publica: pe de alta parte, se consacra regula c& interesul public national este prioritar fata de interesul public local. Scurilor $i a impactului solutiilor propuse”. El este titutic, referitor la materia restrangerii exercitiului tisfacerii interesului plul ca ,, Autoritatile si instinyiile acmi- Prin art. 11 se reglementeaza principiul impartialitatii, potrivit caruia ,, Personalul din administratia publicé are obligatia de a-si exercita atributiile legale, fara subiectivism, indiferent de propriile convingeri sau interese” Principiul continuititii este reglementat prin art. 12 si el semnifica faptul ca ,, Activi- tatea administratiei publice se exercita faird intreruperi, cu respectarea prevederilor legale” Semnificatia lui este deosebit de importanta pentru administratie, a cdrei menire este si satisfacd nevoile sociale de interes public, care nu dispar niciodata, nici macar nu se suspend, ceea ce determinat multa vreme ca greva sa fie interzisa in sectorul public. Exista state unde se mai intampla inca acest lucru, in egal masurd in care, desi, ca regula, este acceptatd, este necesar ca s se exercite cu asigurarea serviciilor publice esentiale pentru societate. Ultimul principiu, ca enumerare nu neapirat ca si semnificatie, este principiul adapta- bilitatii, reglementat de art. 13, potrivit cdruia ,,Autoritatile si institugiile administrate publice au obligatia de a satisface nevoile societafii”. Nu este cea mai inspirata definitie a lui, esenfa acestui principiu consténd in permanenta preocupare de a identifica si concretiza formele de activitate ale administratiei potrivit nevoilor societatii care sunt in continua transformare. Administratia trebuie sd find pasul cu aceste mutatii permanente, ceea ce 0 obliga sa isi modifice in permanent modul in care le satisface. I. Fundamente constitutionale actuale privind administratia publica si dreptul administrativ § 7. Izvoare constitutionale exprese si implicite pentru administratia publica Prealabil identificarii acestora, precizim ci actuala Constitutie a Romaniei carat un regim politic pe care doctrina il consacra ca find semiprezidential, parlamentarizay sau atenuat, sau un regim semiparlamentar. ir rroportionald cu cauza care a determinat-o, ! Textul prevede c& restrdngerea trebuie sd fie pr eran ine SE Ne ans p86, 2. A. Torgovan, Tratat de drept adfministrativ, Vol. 1, ed.Drept administra, Mentioniam, de asemenea, ca, din interpretarea legii fundamentale, a modului j, care sunt repartizate atribufiile intre Presedinte si Guvern, rezulta ca executivul a prezent in Romania are un caracter bicefal, fiind vorba despre un executiy in care sunt doi sefi, respectiv Presedintele si Guvernul. Autoritatile care realizeaza prerogativele celor trei clasice puteri in stat sunt grupate in titlul IIL al Constitutiei, in cele sase capitole ale acestuia. Unul dintre capitolele tithuly IIL, si anume capitolul V, este denumit ,, administratia publica”. Aceasta situatie a determinat pe regretatul nostru Profesor si lanseze intrebareg daca, in actualul sistem constitutional si legal, administratie publica inseamna numaj activitatea desfasurati de organele grupate in capitolul V al tithului III? Intrebarea este, evident, cu substrat retoric. Nu putem admite cd doar autoritatile grupate in acest capito| indeplinese activitati administrative. Nu pot fi ignorate atributiile de natura administrativa pe care le exercita si Presedintele si Guvernul, autoritafi care se regasesc in alte capitole ale tithului IP. insa, autoritatile regasite in capitolul V al titlului III fac exclusiv administratie publica, rupta de jocul politic, in masura fireascd in care un anumit domeniu poate fi rupt de politica’. Sau, urmand distinctia prezentata anterior dintre administratia- scop si administrafia-mijloc, este evident ca in capitolul V al titlului IIT regasim auto- ritatile publice care infaptuiese administratie-scop. Prevederilor cuprinse in aceasta parte a Constitutiei se cuvine sa le fie adaugate si altele, primul, ca semnificatie, fiind art. 52 care reprezinta sediul constitutional al unei institutii traditionale in dreptul administrativ si anume contenciosul administrativ. E] reprezinta instrumentul prin care ,,cel administrat”, in acceptiunea Jato sensu, se poate plange de abuzurile administratiei si 0 poate obliga pe aceasta la anularea actului sau la emiterea unui act, eventual cu plata unor despagubiri, materiale si morale, asa cum prevede Legea nr. 554/2004°. in afara acestor reglementari constitutionale care pot fi calificate, in limbajul doc- twinei franceze, baze constitutionale exprese ale administratiei publice, mai putem identifica si alte dispozitii care, desi nu au un caracter expres, vizeazi in mod implicit administratia publica si dreptul administrativ in ansamblul sau. Intra, in aceasta categorie, © mare parte dintre dispozitiile primului titlu al Constitutiei intitulat ., principii general incepand cu chiar primul articol al acestuia, intitulat ,,starul roman", ad@ugand art. 2 care face referire la organele reprezentative, in care se includ, la nivel central, Parlamentul si Presedintele, iar la nivel local, autoritatile deliberative si executive ale autonomiei locale si exemplele ar putea continua. § 8. Principalele modificari aduse prin legea de revizuire a Constitutiei in materia administratiei publice Reglementarea constitufionala actual a suferit modificari prin Legi de revizuire nr. 429/2003. Au fost introduse prevederi noi in legea noastra fundamentali, care aduc 1 A. Jorgovan, Tratat, op. cit, ed. a1V-a, vol. 1, pp. LN-112, 2 Presedintele este reglementat in Capitolul Il al titlului Ill, Guvernul in eapitolele 11 LV alte tittului II al Constitutei. 7 3 Spunem acest lucru deoarece de esenja administ comandamente politice incorporate in norme juridice. sti 4 Publicatd in M. Of, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificarile ulterioare. publice este ca ea sii transpuna in practicdDreptul administrativ ~ ramuré a dreptului public 25 importante modificari in ceea ce priveste conceptia de asupra administratici publice. Constitutia Romaniei si-a dovedit, in timp, valoarea, statornicind principiile si mecanis- mele interne ale sistemului politic. Dupa aproape 12 ani de la adoptare, a aprut, intr-un now context politic, de pace sociala, de confruntare democratic: intre idei, dar si de solidaritate civicd in jurul interesclor nationale, cerinta revizuirii ei!. insa, pe buna dreptate s-a constatat in practicd si s-a sustinut in literatura de specialitate cA ,,nicio Constitutie nu poate fi vesnicd, cu atdt mai mult una elaboraté la inceputul unei perioade de tranzitie de la un sistem totalitar la unul democratic”. Este adevarat ci 0 Constitutie se caracterizeazA printr-o oarecare rigiditate, de natura si-i confere aptitudinea de a asigura stabilitate sociala si politic’, dar ea nu trebuie sa devind o frdnd in dezvoltarea unei natiuni, ci, dimpotrivd, sd fie 0 oglinda a acestei evolutii si o punte cdtre vitor’ Printre cauzele care au determinat nevoia de revizuire constitutionala a reprezentat-o si inexistenta in legea fundamental a unor dispozifii care si fundamenteze procesul de integrare a RomAniei in structurile europene si euroatlantice. Integrarea Romanici in Uniunea European a presupus ~ si continua s& 0 faci — un amplu proces de reforma, care vizeaz& atat aspectele constitutionale, cat si cele legislative si institutionale’. Primele s-au realizat deja, celelalte sunt inca in curs de realizare. Urmare a revizuirii Constitutiei, a fost introdus un titlu de sine statator intitulat ,,integrarea euroatlantica”’, au fost consacrate noi dispozitii sau au fost modificate cele deja existente, legea fundamentald a {4rii noastre dobandind astfel o puternica dimensiune europeana si conferind Romaniei 0 vocatie legitima nu numai de a se integra in structurile curoatlantice, dar si de a-si exercita statutul astfel dobandit. Dupa cum se sustine cu deplin temei intr-o valoroasd lucrare consacraté comentarii legii fundamentale revizuite, ,,instituirea temeiurilor constitutionale pentru integrarea {arii noastre in comunitatea euro-atlanticd, adicé Uniunea Europeand si Pactul Atlanticului de Nord, optimizarea corespunzatoare a siste- mului decizional in cadrul regimului politic, perfectionarea democraiei constitutionale prin proclamarea unor noi drepturi fundamentale si, indeosebi, prin intarirea mijloacelor constitutionale de protectie a drepturilor si libertatilor cetdfenilor”’ au reprezentat principalele obiective ale procesului de modificare a legii fundamentale in 2003. Perspectiva integrarii Roméniei in Uniunea Europeand a atras nevoia de a pune in consonanta administratia publicd national cu structurile administrative de la nivelul Uniunii Europene, pentru a le face compatibile cu arhitectura administrativa a tarilor membre ale U.E. A fost astfel nevoie s& se vind cu inovatii nu numai in structura autori- ans mblu a legiuitorului constituant 'C. Jonescu, Constitutia Romdniei. Legea de revizuire comentata si adnotata, cu dezbateri parlamentare, Ed. All Beck, Bucuresti, 2003, prefata. . 2M. Amzulescu, Procesul de revizuire a Constituiei, in RDP nr. 3/2003, pp. 45-46. ° Ibidem, pp. 45-46. ' 4 L. Vigan, D. 1. Pasdre, Mutafii aduse institujiei contenciosului administrativ de revizuirea Constitute. Necesitatea codificdrii normelor de proceduré administrativa in contextul integrarii europene a Roméniei, articol publicat in lucrarea Reformele administrative si judiciare in perspectiva itegrarit europene, Sectiunea Pentru stiine juridice si administrative, Caietul Stiinjific nr. 6/2004, Institutul de $tiinfe Administrative ,.Paul ‘Negulescu”, p. 48. : § Este vorba despre titlul VI al Constitutiei, art. 148-149. ee c ; © M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea Constitusiei Roméniei — Explicatii si comentarii, Ed. Rosetti, Bucuresti, 2003, Nota exp!Drept administra, tatilor administratiei publice centrale si locale, ci si in c unor servicii publice! Nu numai in Romani; si-si adapteze sistemele juridice si adm Acquis-ul european, formalizat sau n gente la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele nationale, conduedng treptat la crearea unui ,Spafiu administrativ european”, in plan juridic ast, de la un drept admi iv national citre un drept administrativ comparat si, in timp, ciitre un drept administrativ european unitar’, : Modificarile care au fost aduse Constitutiei prin Legea de revizuire pot fi grupate in doua mari categorii, din punct de vedere al cauzelor care le-au generat: ; ‘iri impuse de evolutia de ansamblu a societitii romAnesti din 1991, prin intermediul carora s-a urmarit gasirea unor solutii pentru probleme aparute in intervalul scurs de la intrarea in vigoare a legii fundamentale a Roméniei; b) modificari impuse de procesul de aderare a RomAniei la structurile euroatlantice’, Fac parte din cea de-a doua categorie urmatoarele prevederi constitutionale nou introduse prin legea de revizuire: dreptul conferit cetiitenilor Uniunii Europene de a alege si de a fi alesi in autorititile administratiei publice locale din Roménia fart. 16 alin, (4)]; dreptul cetitenilor romani de a alege si de a fi alesi in Parlamentul European (art. 38); dreptul cetitenilor strii zilor de a dobandi terenuri in proprietate, prin acte incheiate intre vii (inter vivos) si pentru cauzi de moarte (mortis causa), introdus prin art. 44 alin. (2); posibilitatea inlocuirii monedei nationale cu moneda europeand (art. /37 alin, (2)]; consacrarea unor reglementiri speciale, de Grept substantial si de drept procedural, referitoare la procesul de aderare a Rominiei la organismele euroatlantice (titlul VI referitor la atlantica”, art. 148 si 149). Trebuie precizat ca aspectele care fac obiectul de reglementare al prevederilor mai Sus mentionate nu sunt rezolvate prin simpla reglementare a lor la nivelul legii fundamentale. Este nevoie ca ele sa fie dezvoltate prin legi, cu caracter organic sau ordinar, care vor reglementa domeniile la care se referd prevederile constitutional rezultate in urma revizuirii, Exemplu, dreptul introdus prin art 44 alin (2) din isi are reglementarea in Legea nr, 312/2005 privind dobindirea dreptului de a ce priveste natura gi regimy) dar si in alte sisteme de drept, statele membre au tre 2 ve? buit formalizat, contribuie la crearea unei conver. tree »integrarea euro- Constitutie i: proprietate privata asupra terenurilor de citre cetatenii straini si apatrizi, precum si de cAtre persoanele juridice straine®, ee rere A. lorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. 1, ed. a 1V-a, p. * D. Maus, prefafd la lucrarea Jean-Luc Sauron, Z ‘administration francaise et I’Union Européenne, La documentation frangaise, Paris, 2000, p. 5. °1 Alexandru (coord), I. Gorjan, LV. Ivanoff, C.C., Manda, AL. Nicu, C.S, Sararu, Drept administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, p. 21. 41, Alexandru, Drept administrativ comparai, Ed. Lumina Lex, Bucutesti, 2000, p. 180. *S. I. Stanila, Cateva aspecte ale revizuirii Constitutiei Romdniei in luerarea Reformele administrative si Judiciare in perspectiva integrarii europene, Sectiunea pentru sting juridice gi administrative, Caietul Stiintific ‘6/2004, Insttutul de $tiinje Administrative ,Paul Negulescu”, pp. 5-6. Put itd in M. Of. nr. 1008 din 14 noiembrie 2005.