Rafael Carvalho Rezende Oliveira Curso de Direito Administrativo aane a | revista, Lei 13,300/2016 (Mandado de Injungéo) atualizada Lei 13.303/2016 (Estatuto das e' edi¢ao | e ampliada a publica urbana) erias de Investimento) oh, Gratis ® Qenio . modulo de Empresas Estatais *t + videoaulas iy + testes on-line interativos EDITORA en | METODOCapitulo 14 paso} Ae avian timshe ee EFS) ooliduc: Sees NISTR at sero 5 sbsbilendt ens 4.1 CONCEITO A expressio “poder” tem dois sentidos distintos: a) poder o1 islativo e Judi __ b) poder funcional: modo de exercer a fungao administrativa (poderes norma- ivos, administrativos e jurisdicionais).' ico: centro de imputagao do Poder estatal (Poderes Executivo, rio); € No presente tdpico, o foco é o estudo dos poderes funcionais. Os poderes administrativos séo prerrogativas instrumentais conferidas eresse puiblico, Trata-se, em verdade, de poder-dever ou dever-poder, uma que o seu exercicio é irrenuncidvel e se preordena ao atendimento da fina- idade piiblica.” Isto porque as competéncias administrativas sio, em verdade, fungdes ninistrativas, compreendidas como 0 desempenho do poder preordenado a _ MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 19-20. Sobre 0 vocabulo “poder-dever’, vide: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 22. ed. Sao Paulo: Atlas, 2009. p. 88. Por outro lado, a expresso “dever-poder” é sugerida pelos seguintes autores: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 21. ed. Séo Paulo: Malheiros, 2006. p. 68; GASPARINI, Didgenes. Direito administrativo. 12 ed, Séo Paulo: Saraiva, 2007. p. 120. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 12. ed. Sio Paulo: RT, 2008. p. 106-107.256 | CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO — Raratt Canvaino Rezenoe Ouvrira Cap. 14 ~ PODERES ADMINISTRATIVOS | 257 14.2 EXCESSO E DESVIO DE PODER exercer poder normativo com cardter inovador mediante a edigao, v.g., das fdas provisorias e da lei delegada, conforme previsto, respectivamente, nos . 62. ¢ 68 da CREB). 0 poder normativo da Administragao Publica pode ser exercido basicamente io da delegacao legislativa ou do proprio poder regulamentar, Enquanto a 40 legislativa possibilita a pratica de ato normativo primario, com fora de nc: medidas provis6rias ¢ leis delegadas, previstas, respectivamente, nos arts. 68 da CREB), o poder regulamentar encerra uma atividade administrativa, de ho normativo secundario.° A delegacao legislativa, no Direito norte-americano, ¢ fundamentada por duas distintas: a) teoria do filling up details (preenchimento de detalhes): 0 Executivo deve alhar, esmiucar, uma norma legal; e ») teoria da delegation with standards (delegagio com parametros): a delegagio itiva desde que acompanhada de parametros suficientes para pautar e controlar iuacdo do érgio delegado, ou seja: a delegacao deve estabelecer principios inteli- sis (intelligible principle) que irao pautar a atuagao administrativa’” ‘Apesar de prevalecer a ideia da indelegabilidade da atividade legislativa no 8 salvo nos casos expressamente indicados pelo préprio texto constitucional sdidas provisdrias e leis delegadas, por exemplo), a doutrina tem atenuado esse dimento para admitir as delegacdes legislativas acima citadas. O exercicio abusivo dos poderes administrativos deve ser evitado e repri pois revela conduta ilegal. O abuso do poder pode ocorrer em duas hipétesess a) excesso de poder: a atuacao do agente publico extrapola a competén delimitada na lei (ex.: policial que utiliza da forca desproporcional para imp manifestagao publica); e b) desvio de poder (ou de finalidade): quando a atuagao do agente prete alcangar finalidade diversa do interesse publico (ex.: edigéo de ato administrat para beneficiar parentes). 14.3. ESPECIES DE PODERES ADMINISTRATIVOS As espécies de poderes administrativos sao: regulamentar (ou normati policia, disciplinar e hierérquico. Entendemos que a discricionariedade e a vin lagao, em verdade, nao sio poderes auténomos, mas atributos de outros poderes: competéncias da Administra¢ao, razao pela qual serao estudas no capitulo sobre atos administrativos.> 14,3,1, Poder normativo ou regulamentar 14.3.1.1 Conceito e fundamentos O poder normativo ou regulamentar é a prerrogativa reconhecida Administraca4o Publica para editar atos administrativos gerais para fiel exec das leis. Em verdade, o poder normativo das entidades administrativas, exercido com Jamento em norma legal, nao decorre da delega¢io propriamente dita operada 0g. 9 ( 0 legislador, mas, ao contrério, € inerente & fungdo administrativa e pode ser Tradicionalmente, ¢ reconhecida a possibilidade de drgios e entidades loca cido dentro dos limites fixados em lei. f conferido & Administracao Publica zadas institucionalmente fora do ambito do Poder Legislativo exercerem, tamb poder normativo. ‘Trata-se, em verdade, de uma consequéncia do carater relativo do prineip da separagao de poderes que, segundo a doutrina do checks and balances, perm BARROSO, Luis Roberto. Apontamentos sobre o principio da legalidade (Delegagoes legis- a cada um dos “Poderes” 0 exercicio de fungées atipicas de forma a controla Tativas, poder regulamentar ¢ reparticao constitucional de competéncias legislativas). Temas outro “Poder”, Ou seja, cada “Poder” exerce fungées tipicas, correspondentes Nee eee a ee veiindelegaldade (Delegate og ‘ - ran vie 7 ), Luis Roberto. Apontamentos sobre o principio da legalidade ies legis- seu nome (Poder Executivo executa a lei; o Legislativo cria as leis, inovanda lativas, poder regulainencae repartiego constituctonal de Competéncias Tegislatves). Temas ordem juridica; e o Judiciario resolve, com definitividade, as lides, além de cor de direito constitucional, Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 170-176. A doutrina do intelligible trolar a constitucionalidade de leis e atos normativos), bem como fungées atipic ‘principle foi consagrada pela Suprema Corte norte-americana no julgamento do caso Mistretta que seriam, em principio, inerentes aos outros “Poderes” (0 Chefe do Executi i. United States, 488 U.S. 361 (1989). Sobre o tema, Bernard Schwartz esclarece: “he statute must, in other words, contain a framework within which the administrative action must Awciiprtensionhy otis ‘be operate; it must lay down an intelligible principle to guide the exercise of the delegated ‘Nesse sentido: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. Sao Pal discretion [...]” (SCHWARTZ, Bernard. Administrative Law. 3. ed. New York: Aspen Law & Malheiros, 1997. p. 96-97; CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de direito admit _ Business, 1991. p. 45-46). trativo, 22. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 44-45, _ Nao hd um principio expresso de indelegabilidade de fungdes na Constituigo da Republica, No mesmo sentido: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 22. ed. 8 "tas essa vedacao ¢ extraida, basicamente, dos principios da separacéo de poderes, da repre- Paulo: Atlas, 2009. p. 89. sentacao politica, da supremacia da Constituicao e do devido processo legal.258 | CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ~ Raraft Carvatnio Rezenpe Ouiveira Cap. 14 - PODERES ADMINISTRATIVOS | 259. o poder de regulamentar a legislagio, esclarecendo-a e detalhando-a, de form, a) regulamentos juridicos (ou normativos): sio aqueles editados com funda- possibilitar a sua concretizagao.? ento em uma relacao de supremacia estatal geral, afetando os cidadaos indistinta- yente (ex.: regulamentos expedidos com fundamento no poder de policia); e Por fim, a edicao de decretos e regulamentos para fiel execucio das leis é competéncia exclusiva do chefe do Executivo, conforme previsao expressa do art, p) regulamentos administrativos (ou de organizacao): sio aqueles que estabe- IV, da Constituicao da Republica." Isso nao impede 0 exercicio da fungao normat normas sobre a organiza¢io administrativa ou que afetam apenas os particulares Por outros érgaos e entidades administrativas (ex.: edicéo de resolugées, porta ye se encontram em relacao de sujeicao especial com a Administragao, ou seja, nao regimentos etc.). terceiros estranhos & organizagao e atuagio administrativa (ex.: regulamentos edidos no exercicio do poder disciplinar, tais como os regulamentos que versam ‘ea prestacdo de servico puiblico concedido oua utilizacio de reparticdes publicas).'* 14,3.1.2 Poder regulamentar x poder regulatério O poder regulamentar nao se confunde com o poder regulatério. De um a __ Afirma-se, normalmente, que, no ambito das “relagdes especiais de poder” (ou o poder regulamentar possui as seguintes caracteristicas: agdes de sujei¢ao especial”), o principio da legalidade é aplicado de forma mais 4) competéncia privativa do chefe do Executivo (art. 84, IV, da CREB); jexivel abrindo-sea possibilidade para edicao de regulamentos administrativos, na er: r éncia da lei, em situagdes excepcionais, com fundamento direto na Constituigao. b) envolve a edigéo de normas gerais para fiel cumprimento da lei; c) contetido politico. 143.1.3.2. Regulamento executivo, regulamento auténomo, regulamento delegado Por outro lado, o poder regulatério apresenta as seguintes caracteristicas; _ D e regulamento de necessidade a) competéncia atribuida as entidades administrativas, com destaque para A segunda classificacao, apoiada no fundamento de validade dos atos regula- agéncias reguladoras (art. 174 da CREB); ntares, apresenta quatro espécies de regulamentos:'* b) engloba o exercicio de atividades normativas, executivas e judicantes; c) contetido técnico." _ a) regulamentos executivos (decreto regulamentar ou de execugio) itados com fundamento na lei e necessdrios para sua fiel execugao (art. 84, IV, CREB); 14,3.1.3 Classificagoes b) regulamentos auténomos: possuem fundamento direto na Constituicéo Diversas sao as classificagdes, em ambito doutrinario, a respeito dos reg inovam na ordem juridica, nao havendo, portanto, a intermediagao legislativa; mentos editados pelo Poder Publico. A doutrina costuma citar os seguintes exemplos de relacdes de sujeigio especiais com a 14,3.1.3.1 Regulamento juridico (ou normativo) e regulamento administrativo Administracao: militares, presos, agentes publicos, internados em estabelecimentos publicos, (ou de organizacao) estudantes de escolas publicas, entre outros. Konrad Hesse afirma que as relagdes de poder "especial (status especial) indicam “uma relagao mais estreita do particular com 0 Estado e Em primeiro lugar, quanto aos efeitos, os regulamentos podem ser dividi deixam nascer deveres especiais, que ultrapassam os direitos ¢ deveres gerais do cidadao em duas categorias:"” [uP (HESSE, Konrad. Elementos de direito constitucional da Repiblica Federal da Alemanha. Porto Alegre: Fabris, 1998. p. 259). SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. S40 Paulo: Malheiros, 2003. p. 31; ARAGAO, Alexandre Santos de. Agéncias reguladoras e a evolugao do direito administrativo Forense, 2002. p. 140; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Aspectos de teoria geral dos direitos fundamentais. In: MENDES, Gilmar Ferreira. Hermenéutica constitucional e direitos fundamentais. Brasilia: Brasilia Juridica, 2002. p. 193. O ST] ja decidiu nao ser ilicita a escuta telefonica em relacao ao preso que “nao tem como invocar direitos ~ fundamentais préprios do homem livre para trancar aco penal’ diferenciando-se, ainda que Sobre a distingao entre decreto e regulamento, vide Capitulo 15, item 15.13.1.1.2. de forma implicita, as relacdes especiais das relacdes gerais (ST), 6 Turma, HC 3.982/R), Rel. ‘Vide Capitulo 19, item 19.5.2, ~ Min. Adhemar Maciel, DJ 26.02.1996, p. 4084; STJ, 6. Turma, ROMS 6.129/RJ, Rel. Min. GARCIA DEENTERRIA, Eduardo. Curso de derecho administrativo. 12. ed. Madrid: Civit _ Adhemar Maciel, DJ 12.08.1996, p. 27492). 2005. v. I, p. 212-213. Na doutrina nacional, vide: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Dir -FERRAZ, Sérgio. 3 estudos de direito. S40 Paulo: RT, 1977; GRAU, Eros Roberto. O direito administrativo, 22. ed. Sao Paulo: Atlas, 2009. p. 90-91. ‘Posto eo direito pressuposto. 4. ed. Sao Paulo: Malheiros, 2002. p. 244-245. Em algumas situagdes, a propria Constituicio da Republica confere a possibilidade de Administragao editar regulamentos sem a necessidade de intermediagao legislativa, se analisard adiante.TIVO ~ Row ao Rezenoe Ou 260 | CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO — arash Carvattio Rezenoe QUvERA cap. 14 = PODERES ADMNSTRATIVOS | 261 c) regulamentos autorizados (ou delegados): sio editados no exercicio q fungao normativa delimitada em ato legislativo;'* e 4) regulamentos de necessidade: sio aqueles produzidos em situagies d urgéncia (estado de necessidade administrativo).”” © debate envolvendo a legitimidade de edigao dos regulamentos auténo- s ganhou fora novamente a partir de recentes alteragées formais no texto da stituigao, bem como pelo trabalho da doutrina que aborda o fendmeno da titucionalizagao do Direito, com a centralidade dos direitos fundamentais. Asse propdsito, é possivel mencionar trés alteragdes formais 4 Constituigao ne instituiram hipéteses de poderes normativos auténomos fora do Poder gislativ’ a) art. 84, VI, “a’, da CREB, alterado pela EC 32/2001: dispensa a necessidade je lei para 0 tratamento da organizago da Administracao Publica Federal (regra icdvel, por simetria, aos Estados, Distrito Federal e Municfpios), matéria agora iplinada por decreto auténomo, com fundamento de validade no proprio texto onstitucional, néo havendo necessidade de promulgagao de lei prévia;”” b) art. 103-B, § 4.°, I, da CREB, inserido pela EC 45/2004: 0 Conselho Jacional de Justica (CNJ) possui poder normativo, consubstanciado na prerrogativa “expedir atos regulamentares, no ambito de sua competéncia, out recomendar pro- éncias” (0 STE, por ocasiao do julgamento da ADC 12, considerou constitucional Resolucio 7/2005 do CNJ, editada com fundamento direto na Constituicao);# ¢ _ ¢)art.130-A, § 2,°, I, da CREB, inserido pela EC 45/2004: 0 Conselho Nacional ) Ministério Publico (CNMP), no exercicio de seus poderes normativos, assim mo o CNJ, pode “expedir atos regulamentares, no ambito de sua competéncia, w recomendar providencias”. 14.3,1.3.3, Regulamentos autonomos: controvérsias ‘A discusséio quanto a viabilidade constitucional dos regulamentos aut6no sempre dividiu a doutrina em duas orientagées: Primeiro entendimento: constitucionalidade dos regulamentos aut6nomos, ‘Administragao, com fundamento na teoria dos poderes implicitos, tem a prerrogatiy de suprir as omissoes do Legislativo por meio da edicao de regulamentos que vise concretizacdo de seus deveres constitucionais. Nesse sentido: Hely Lopes Meirelles| Segundo entendimento: inconstitucionalidade dos regulamentos auténomo A partir da concepsao liberal tradicional, segundo a qual a Administracdo s6 possi legitimidade para atuar se expressamente autorizada pelo legislador (principi reserva de lei ou doutrina do positive Bindung), nao seria possivel admitir os regul mentos auténomos, Diversos dispositivos constitucionais sio usualmente apontado para fundamentar a impossibilidade de edigao dos regulamentos aut6nomos, ta como: arts, 5.°, Il, 37, caput, 49, V, 84, IV, todos da CREB, e art. 25 do ADCT. Nes sentido, dentre outros: Celso Antonio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella | Pietro e José dos Santos Carvalho Filho.” Aolado dastrés excegdes apontadas e expressamente consagradas na Constitui¢ao, ossivel admitir outros casos (nao expressos) de poder normativo auténomo a partir ‘consagra¢ao do principio da juridicidade. Em tempos de constitucionalizago do esto 4 Entendemos quea nomenclatura “regulamento delegad’ afigura-se equivocada, poisniohig falar em transferéncia de poderes, mas sim em determinagao de competéncia. Os regulament assim editados poderiam ser inseridos no campo dos denominados regulamentos executivos.E sentido semelhante: FERRAZ, Sérgio. 3 estudos de direito. Séo Paulo: RT, 1977. p. 1 RAL Eros Roberto. O direito posto eo direito pressuposto. 4. ed. Sao Paulo: Malheiros, 2002. p. 2 i ae . — cae, 5th HOM: (ste iltimo autor entende que os regula autorizados se diferenciam dos executivos, ¢ Be eslshacis: neteore"2b08) pace MrrerhO, Asta Sek eaalac sD ad A ji igdo itiva mai ao Executivo). i, * Oblate a 3 ie “sbaeA sdeaaucles enayiacem mma altiQuicdo parDalye Te eapenes.ag Hac on ’ “nistrativo. 22. ed. Sao Paulo: Atlas, 2009. p. 90-91. Em sentido contrario, Celso Anténio Na Argentina, por exemplo, apesar das controvérsias doutrindrias, tem. prevalecido aacei _ Bandeira de Mello entende que regulamento, previsto na referida norma, nao é propriamente ¢a0 dos regulamentos de necessidade e urgéncia, sem oposigao da Corte Suprema argentin auténomo, pois disciplina a organizacio interna da Administragio, sem criagao de direitos Como ressalta Juan Carlos Cassagne, Para 0 autor, a admissibilidade desses regulament obrigacdes para as pessoas em geral (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio, Curso de que nao se encontram previstos expressamente no texto constitucional, é fundamenta Pe 5 " 4 Felo principio da subsisténcia e continuidade do Estado (CASSAGNE, Juan Carlos. Sb eee. pehabeat Manca 2006: 100-101): Ia fandamentacién y los limites de la potestad reglamentaria de necesidad y urgencia et Bi19!3009. Post i th el. Min. Carlos Ayres Britto, j. 20.08.2008, Dje-237 derecho argentino. Revista espartola de Derecho Administrativo - REDA, n.73, p. 17-28; ja 12.2009. Posteriormente, 0 Supremo Tribunal Federal editou a Stimula Vinculante 13, estendendo a vedagao do nepotismo aos demais Poderes (Executivo e Legislativo): “A “nomeacao de cénjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, -mar, 1992. Versao eletrénica). ¥ ane Eee Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. Sao Paulo: Malhe ‘até 0 terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa 1p. 112-113, q _ juridica investido em cargo de diregao, chefia ou assessoramento, para o exercicio de cargo BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 21. ed, Sao Pat "em comissio ou de confianga ou, ainda, de fungao gratificada mM administracao publica Malheiros, 2006. p. 325; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo- 22, ‘direta e indireta em qualquer dos Poderes da Unido, dos Estados, do Distrito Federal e dos Séo Paulo: Atlas, 2009. p. 90-92; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de di _ Municfpios, compreendido 0 ajuste mediante designag6es reciprocas, viola a Constituigao administrativo. 22. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 59. Federal’.262 | CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO — Rarac. Cakvatio ReZENDE Ouiverra Cap. 14 - PODERES ADMINISTRATIVOS | 263, aterpretados. E por essa razo que, ao editar regulamentos considerados tradicional- nente como “executivos’, o administrador, com intensidades variadas, esta criando ito. Se o regulamento executivo nao tivesse nenhum cardter inovador, sua incia seria desnecessdria, uma vez que a lei ja poderia ser aplicada prontamente ordenamento juridico, a omissao legislativa néo pode servir como um mecani fraudulento para impedir a plena efetividade do texto constitucional. Reconhecidas a superioridade da Constituigio e a centralidade dos direi fundamentais, deve ser admitida a edicao de regulamentos auténomos em relag as matérias nao sujeitas a reserva legal, quando a Administragao Publica tiver com norte 0 atendimento de objetivos (deveres) constitucionais.* 1.4 Reserva de administragao 143.134 Visio critica da dicotomia “regulamento autonomo” e “regulamento executivo”: a atuacao criativa do Executivo ea ideia de “bloco de legalidade” ‘A liberdade de conformagao do legislador encontra limites no texto consti- onal. Entre esses limites, costuma-se apontar, no Direito Comparado, a exis- cia da denominada “reserva de administracéo” como um verdadeiro “nticleo jonal da administragao ‘resistente’ a lei”.* Dai a Constituicao, em situagdes ecificas, determinar que o tratamento de determinadas matérias fica adstrito 1 Ambito exclusivo da Administracéo Publica, nao sendo licita a ingeréncia do A distingao entre regulamentos auténomos ¢ executivos, apesar de tradicion: mente aceita pela doutrina majoritéria, deve ser revista, pois nao se revela compatiy com a realidade. Isto porque a referida classificagdo parte de uma premissa equivocada: ideia de que a atividade administrativa, nos decretos “executivos”, seria apen servil, sem qualquer margem de criatividade pelo administrador publico. Nao pode admitir que o papel de criagao do Direito seja tarefa exclusiva do legislado que, por limitagdes humanas, nao possui o poder divino de prever genericament todas as solugées para a sociedade. Assim como se superou a ideia criada Montesquieu de que o juiz seria apenas a boca que pronunciava a vontade da lei deve-se superar a nogao de uma Administragio Publica meramente executo mecanizada.” O papel do intérprete do Direito nao envolve mera declaragao da intengao d legislador. Ao contrario, trata-se de atividade constitutiva na medida em que prod as normas juridicas que serao aplicadas aos casos concretos ou hipotéticos. O papel construtivo da interpretagao fica evidenciado pela necessidade de aplicar os texto legais aos fatos. ‘A reserva de administragao pode ser dividida em duas categorias:* a) reserva geral de administracao: fundamenta-se no principio da separagio de dderes e significa que a atuacao de cada érgio estatal nao pode invadir ou cercear nticleo essencial” da competéncia dos outros érgaos, cabendo exclusivamente & inistragao executar as leis, especialmente no exercicio da discricionariedade ‘inistrativa; e b) reserva especifica de administragao: quando a Constitui¢ao destaca deter- ninadas matérias, submetendo-as 4 competéncia exclusiva do Poder Executivo.’* No Brasil, o Supremo Tribunal Federal ja reconheceu a existéncia de um ver- ladeito principio constitucional da reserva de administracao, com fulcro no prin- pio da separacao de poderes, cujo contetido impediria “a ingeréncia normativa do der Legislativo em matérias sujeitas 4 exclusiva competéncia administrativa do Poder Executivo. No caso levado ao conhecimento e julgamento da Suprema Corte, Com isso, o que importa, de fato, no campo do poder normativo da Administraga Publica é saber qual a margem de liberdade do administrador na criagao do Dir que pode variar de acordo com a maior ou menor densidade dos textos normativo © CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituigao. 7. ed. _ Coimbra: Almedina, 2003. p. 739. PIGARRA, Nuno, A reserva de Administragéo. O Direito, primeira parte, v. 1, p. 325-353, - jan.-mar. 1990. Aricia Fernandes Correia, em artigo especifico sobre o tema, também des- Nesse sentido: OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. A constitucionalizagdo do dire _taca duas categorias de reservas de administragao: reserva lato sensu, que englobaria os atos administrativo: 0 principio da juridicidade, a releitura da legalidade administrativa €: __ normativos e concretos editados pelo Executivo, e a reserva stricto sensu, relacionada com a legitimidade das agéncias reguladoras. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. p. 60 _ atividade administrativa in concreto (CORREIA, Aricia Fernandes. Reserva de administragao BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo. Rio de Janeiro: Reno " eseparacao de poderes. In: BARROSO, Luis Roberto (Org.). A reconstrugao democratica do 2006. p. 170-171. _direito putblico no Brasil, Rio de Janeiro: Renovar, 2007. p. 585). Nesse sentido: Alexandre Santos de Aragéo, da mesma forma, afirma o papel criativo dé ~ Bo que faz.a Constituicao francesa de 1958, ao estabelecer uma diviséo expressa entre 0 Administracdo Ptiblica: TACITO, Caio. Lei e regulamento. Temas de direito puiblico (estudos dominio da lei e o dominio do regulamento. De um lado, 0 art. 34 da Constituigéo enu- e pareceres). Rio de Janeiro: Renovar, 1997. v. 1, p. 480; FERRAZ, Sérgio. 3 estudos de direito "mera, de forma taxativa, as matérias que serao tratadas por lei, De outro lado, o art. 37 da S40 Paulo: RT, 1977. p. 118; ARAGAO, Alexandre Santos de, A concepao pés-positivista d Constituigdo dispde que as demais mateérias, nao previstas no art. 34, integram o dominio principio da legalidade. RDA, n. 236, p. 38 e 53, abr.-jun. 2004, do regulamento (RIVERO, Jean. Direito administrative, Coimbra: Almedina, 1981. p. 68).264 | CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO — Raraet CaRvatno Rezenpe Ouveira entendeu-se pela inconstitucionalidade da declaragao pelo Legislativo da nulidag de concurso puiblico realizado pelo Executivo por suposta violacao as normas legai pois uma declaracao dessa natureza revelaria o exercicio de autotutela que sé podey ser exercida com exclusividade por quem realizou o certame (Enunciado 473 q stimula predominante do STF).” Entendemos que o art. 84, VI, “a’, da CREB, alterado pela EC 32/2001, consagr; hipétese de reserva de administracdo, uma vez que a organizacao da Administra Publica Federal (por simetria, estadual e local também) deixou de ser tratada por passou para o dominio do regulamento, evidenciando uma verdadeira deslegalizacag efetivada pelo préprio texto constitucional. A ideia, como se vé, foi retirar do legisla. dor essa matéria, transferindo-a, com exclusividade, para o ambito do regulamento a ser editado pelo chefe do Executivo. Em consequéncia, hoje, a atuagao legislatiy nesse campo é considerada inconstitucional.* 143,15 Deslegalizagao ou delegificagéo A deslegalizacao (ou delegificacao) éa transferéncia de determinadas matérias do campo legislativo para o Ambito dos atos administrativos. O fendmeno tem sid justificado pela crise da concepsao liberal do principio da legalidade e da democrac representativa, especialmente pela auséncia de celeridade e de conhecimento técnica do legislador para tratar de determinadas questées complexas. No Brasil, discute-se a viabilidade constitucional da deslegalizagdo come fundamento para 0 exercicio do poder normativo, técnico e ampliado, por agéncia reguladoras.” 2 STE, Tribunal Pleno, ADInMC 776/RS, Rel. Min. Celso de Mello, j.23.10.1992, DJ1 O STF reafirmou esse entendimento no julgamento da ADInMC 2.364/AL, Rel. Mii de Mello, j. 01.08.2001, Tribunal Pleno, DJ 14.12.2001. 75 Neste sentido: OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. A constitucionalizagao do diel administrativo: o principio da juridicidade, a releitura da legalidade administrativa ea | timidade das agéncias reguladoras. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. p. 67; CYRINO André Rodrigues. O poder regulamentar autonomo do Presidente da Repiiblica: a espéci regulamentar criada pela EC n.° 32/2001. Belo Horizonte: Forum, 2005. p. 94; RAMOS Dora Maria de Oliveira. Os regulamentos juridicos e os regulamentos de organizacao: brev estudo de sua aplicacao no direito brasileiro. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org) Direito regulatorio. Belo Horizonte: Forum, 2003. p. 565-566; CORREIA, Aricia Fernandes Reserva de administracao e separacao de poderes. In: BARROSO, Luis Roberto (Org.). A reconstrugdo democratica do direito puiblico no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 2007. p. 59. Em sentido contrario, Gustavo Binenbojm entende ser aplicavel, nesse caso, o principio d preferéncia da lei, de modo que o Executivo pode até editar regulamentos auténomos em relagao organizacao e funcionamento da Administragao, masa superveniéncia da lei afasta adisposi¢ao regulamentar (BINENBOJM, Gustavo. Una teoria do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 169 ¢ ss.). ® — Sobre a deslegalizagao, vide Capitulo 7, item 7.4.1.Cap. 14 — PODERES ADMINISTRATIVOS | 283 construgao;® as viaturas piblicas devem respeitar a legislacio e as autoridades de ito, sujeitando-sea respectiva fiscalizacao esangao;no exercicio desuas atribuigdes, policia civil pode prender autoridades piblicas vinculadas outra pessoa federada, 14.3.3 Poder hierarquico 4433.1 Conceito ~ Ahierarquia é uma relagio de subordinacao administrativa entre agentes pibli- «os que pressupde a distribuicio e 0 escalonamento vertical de fungées no interior da organizacao administrativa. f importante destacar que a hierarquia é uma caracteristica encontrada exclu- sivamente no exercicio da fungéo administrativa, inexistindo, portanto, hierarquia nas fancOes tipicas jurisdicionais e legislativas. No ambito do Poder Judiciario e do Poder Legislativo, a hierarquia existe apenas concernente as suas fungées atfpicas ‘administrativas. Assim, por exemplo, o Presidente do Tribunal de Justiga pode editar, no exercicio de sua fungao atfpica, atos administrativos que deverdo ser observados ios servidores subordinados. No entanto, nao hé hierarquia por parte do referido “magistrado sobre os demais magistrados no tocante a0 julgamento das a¢6es judiciais. 14,3.3.2. Prerrogativas e deveres hierdrquicos 0 poder hierdrquico confere uma série de prerrogativas aos agentes puiblicos “pjerarquicamente superiores em relago aos seus respectivos subordinados, a saber: a) ordens: expedicio de ordens, nos estritos termos da lei, que devem ser cumpridas pelos subordinados, salvo as ordens manifestamente ilegais;” b) controle ou fiscalizacao: verificagéo do cumprimento por parte dos subor- dinados das ordens administrativas e das normas vigentes; 6) alteracao de competéncias: nos limites permitidos pela legislacao, a auto- ridade superior pode alterar competéncias, notadamente por meio da delegagao ¢ da avocacao;” 4) revisional: possibilidade de rever os atos praticados pelos subordinados para anuld-los, quando ilegais, ou revogé-los por conveniéncia e oportunidade, nos termos da respectiva legislagao; _ ® Boportuno observar, no entanto, quea instalacdo de usinas nucleares pela Unido ea construgao de presidios pelos Estados nao precisam observar a legislagio municipal de zoneamento construcao, mas, sim, a legislagio federal e estadual, respectivamente. Nesse sentido: SUN- DFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. Sao Paulo: Malheiros, 2003. p. 22. ® Em ambito federal, o art. 116, 1V, da Lei 8.112/1990 dispée: “Art. 116, Sio deveres do servidor: [..] IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais” 71 Sobre a delegacao e avocagao de competéncia, remetemos 0 leitor para 0 Capitulo 15, item 15.9,1.1.284 | CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ~ Raratt, Canvatno Rezenoe Quiveiea Cap. 14 — PODERES ADMINISTRATIVOS | 285 e) resolucao de conflitos de atribuigées: prerrogativa de resolver, na esfe administrativa, conflitos positivos ou negativos de atribuigdes dos érgaos ¢ agente subordinados; e f) disciplinar: apurada eventual irregularidade na atuagio funcional do subord nado, aautoridade superior, apés 0 devido processo legal, garantindo a ampla defes eo contraditério, deverd aplicar as sangdes disciplinares tipificadas na legisla Por outro lado, nas relagées de vinculagao, como nao ha hierarquia entre as as administrativas e 0 respectivo Ente federado, o cabimento do recurso hie- ico “improprio” (nao ha tecnicamente hierarquia) depende necessariamente de iso legal expressa (nulla tutela sine lege). Isto porque a autonomia da entidade iministrativa é delimitada pela respectiva lei que criou ou que autorizou a criacao a referida entidade, sendo certo que o recurso hierarquico impréprio, ao viabili- ginterferéncia externa na entidade que proferiu a decisdo recorrida, representa dadeira exceco & autonomia administrativa. Vale dizer: apenas a lei poderia epcionar a autonomia que ela prépria reconheceu a entidade. ‘As prerrogativas da autoridade superior acarretam 0 dever de obediéncia por parte dos agentes puiblicos hierarquicamente inferiores. A insubordinagao do agent puiblico, caracterizada pelo descumprimento das determinagbes superiores, contig infragao funcional, punivel com a san¢ao disciplinar de demissao.”” By pode disciptinar 14,3.3.3 Subordinagao x vinculagao 4.1 Conceito No ambito da organizacao administrativa, existem relacdes de subordinaca e de vinculagao que nao se confundem. F relevante, portanto, distinguir a subordi nagao e a vinculagao. A relagio de subordinagao decorre naturalmente da hierarquia existente interior dos érgios e das entidades administrativas, pois hé hierarquia em toda qualquer desconcentrago administrativa, seja entre drgios da Administracao Di seja no interior de determinada entidade da Administragao Indireta. Portanto subordinacéo tem carter interno, nao havendo que falar em subordinacao relacées interadministrativas. Por outro lado, a relagao de vinculagao é encontrada entre entidades d ‘Administracdo Indireta e os respectivos entes federados. Entre pessoas juridicas d tintas, em razio da autonomia dessas entidades, nao existe hierarquia, mas apenas controles previstos expressamente na legislagao (vinculagao). Trata-se de relagao extel envolvendo pessoas juridlicas dotadas de personalidade juridica prépria ¢ autonomia poder disciplinar é a prerrogativa reconhecida 4 Administracao para inves- e punir, apés 0 contraditorio e a ampla defesa, os agentes puiblicos, na hipé- de infracdo funcional, e os demais administrados sujeitos a disciplina especial dministrativa. O poder disciplinar ¢ exercido por meio do Processo Administrativo ciplinar (PAD). Fundado, normalmente, na hierarquia administrativa, 0 poder disciplinar ciona-se com as relagdes juridicas especiais administrativas, englobando duas ices: a) relacdes funcionais travadas com agentes puiblicos, independentemente a natureza do respectivo vinculo jurfdico ~ legal ou negocial (ex.: demissio do idor puiblico); e b) particulates inseridos em relagdes juridicas especiais com a Administrago, s que nao sao considerados agentes publicos (ex.: aplicagéo de multa contratual empresa contratada pela Administragao, sangbes aplicadas aos alunos de escola publica e aos usuarios de biblioteca publica etc.). Assim, por exemplo, no interior de uma autarquia federal, os respectivos servidos res encontram-se subordinados ao Presidente da entidade. A referida autarquia, por ; ace i ; cntangiee ‘Ao contrario do poder de policia, exercido no ambito de relagées juridi ver, encontra-se vinculada & Unio, por meio da denominada supervisio ministeria z pore ito de relaybes juridicas genéricas entre Estado e cidadao, o poder disciplinar refere-se as relagdes juridicas eciais, decorrentes de vinculos juridicos especificos existentes entre o Estado 0 particular (Administragao - agente puiblico, Administragéo ~ contratado, inistragao —usudrio de servigos publicos etc.). A distingdo entre subordinagao e vinculagao acarreta consequéncias juridic importantes. Mencione-se, por exemplo, a questo envolvendo o recurso hierdrqu para revisio de determinado ato administrativo. Nas relagdes hierrquicas, marcadas pela subordinaco, o subordinado, insa tisfeito com 0 teor de determinada decisao administrativa, tem 0 direito de interpo recurso hierarquico perante a autoridade superior. 14,3.4.2 Discricionariedade do poder disciplinar E tradicional a afirmacao de que o poder disciplinar é discriciondrio, tendo em ‘yista a menor rigidez da legislacao administrativa, quando comparada & legislagao nal, que confere liberdade, sempre regrada (limitada), para que a autoridade 7 Bo que dispde o art. 132, VI, da Lei 8.112/1990: “Art. 132. A demissio seré aplicada no seguintes casos: [..] VI ~ insubordinagao grave em servico” P. Naorganizacéo administrativa federal, a supervisio ministerial encontra-se prevista nos ars : 19.a 21 do Decreto-lei 200/1967. Oestudo do PAD ¢ apresentado no Capitulo 16, item 16.10.