SECRETARÍA DE ESTADO DE

MINISTERIO RELACIONES CON LAS CORTES Y

DE LA PRESIDENCIA, RELACIONES CON LAS CORTES ASUNTOS CONSTITUCIONALES

Y MEMORIA DEMOCRÁTICA

EXCMA. SRA.:

Al amparo de lo establecido en el apartado sexto del artículo 134 de la

Constitución y conforme a lo establecido en el apartado segundo del artículo 126 del
Reglamento del Congreso de los Diputados, tengo el honor de trasladar a V.E. el criterio del
Gobierno respecto de la toma en consideración de la Proposición de Ley para la reforma del
Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (122/306), presentada por
el Grupo Parlamentario Plural (Compromís).

CONSIDERACIONES PREVIAS

Se ha recibido una Proposición de Ley presentada por el Grupo Parlamentario Plural para la
reforma del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante,
aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (en adelante, TRLPEMM).

Según su exposición de motivos, la renovación desigual de recintos portuarios ha estado

marcada por criterios relacionados principalmente con las necesidades de explotación
comercial, afectadas por las nuevas condiciones del mercado marítimo. Actualmente es una
realidad el hecho de que se está produciendo, de facto, una reconversión de los puertos
históricos de las principales ciudades.

Según se indica, este proceso, dentro de la integración puerto-ciudad, requiere de

instrumentos que garanticen una gestión eminentemente democrática y que satisfagan las
voluntades de los ciudadanos que se ven afectados. Los diferentes intereses de los agentes
afectados en esta transformación han de estar representados y las instituciones afectadas,
principalmente las municipales, han de integrar estos espacios a las estrategias
legítimamente construidas.

Se continúa señalando en la proposición de ley que la relación puerto-ciudad, cada vez más
estrecha y deseable, precisa de entidades de gestión adecuadas y, en particular, de un
régimen legal que acompañe y dé respuesta adecuada a esta nueva realidad y necesidad.

En este sentido, se añade que la Marina de Valencia se convierte en un referente en todo el

Estado para el proceso de transformación en los ámbitos de gestión portuaria. La ciudad de
Valencia inició un proceso de asunción de competencias desde 1986, a la que se fueron
incorporando instituciones del gobierno de España y de la Comunidad Autónoma,
configurando un ente de gestión conjunta, que ha llegado a la conformación de un espacio
definido y apropiado por parte de la ciudadanía y que en la actualidad ha colapsado por la
necesidad de una nueva legislación más moderna y acorde con las necesidades actuales.

Por este motivo, la presente propuesta de modificación legal reclama que la Marina de
Valencia se pueda convertir en un modelo replicable y paradigmático en el resto de los
espacios portuarios de España a los que afectará está acción legislativa.
Se propone la modificación de los artículos 3.6, 46, 72, 73, 161 y la adición de una nueva
disposición adicional trigésima sexta al vigente TRLPEMM.

Analizada la iniciativa, se efectúan a continuación las siguientes consideraciones:

Primera. - La integración puerto-ciudad que se está llevando a cabo en los puertos de interés
general puede considerarse una estrategia de éxito, conforme al modelo de gestión
actualmente vigente, cuyo desarrollo legal en el Texto Refundido de la Ley de Puertos del
Estado y de la Marina Mercante (TRLPEMM) se considera adecuado.

El reto que se ha planteado desde hace años ha sido el de compatibilizar dos intereses en los
puertos: los relativos al necesario mantenimiento de la operativa portuaria comercial con los
relativos a un desarrollo urbano equilibrado a su alrededor.

No en vano el nuevo Marco Estratégico del Sistema Portuario incluye la Línea Estratégica 12.
Puertos comprometidos con su ciudad.

Los puertos españoles han realizado en los últimos años un esfuerzo importantísimo para la
mejora de su convivencia con las ciudades, motivado por la transformación de la actividad de
las ciudades hacia el sector servicios, por la demanda social de mayores espacios “abiertos al
mar” y, también, en ocasiones, por la necesidad de dar respuesta a eventos que han exigido
la transformación del frente portuario (como las distintas ediciones de la Copa América).

Esta compatibilidad se ha visto favorecida por un marco legal:

a) que ha clarificado las relaciones entre la ordenación portuaria y el planeamiento

urbanístico, y

b) que ha permitido usos complementarios y de interacción con la ciudad en el ámbito de los

puertos de interés general.

En España tenemos muchos ejemplos de mejora de las condiciones de interacción entre

puertos y ciudades, basados en diferentes fórmulas de gestión, cada una de ellas adaptada a
las características específicas del caso a resolver, y que podemos decir que, a pesar de sus
diferencias, han resultado fructíferas en la gran mayoría de los casos.

De las primeras cesiones de espacios públicos, se ha llegado a complejas actuaciones de

regeneración urbana y de reordenación de actividades portuarias para la integración de usos
ciudadanos en el espacio portuario.

Por esa experiencia acumulada no resulta recomendable modificar el vigente marco legal,
alterando principios básicos de su funcionamiento, sino hacer valer las posibilidades de
nuestro actual marco normativo, contando con una voluntad real de las Administraciones
Publicas que se sientan implicadas en este tipo de proyectos. Y es que, sin duda, la cada vez
mayor complejidad de los planteamientos requiere para su desarrollo de un amplio acuerdo
entre las Administraciones Públicas y, en su caso, los recursos financieros precisos.

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 Por otro lado, los mecanismos de interacción puerto ciudad de nuestro TRLPEMM permiten
dar cumplimiento a los principios y reglas del acervo comunitario, lo que resulta
particularmente importante tanto en materia de competencia, como de ayudas de Estado.

Visto lo anterior, es posible alcanzar, y son muchos los ejemplos de ello, el objetivo de
favorecer la dinamización de la actividad en las áreas objeto de actuación y la generación de
espacios modernos y abiertos a la ciudadanía y a la empresa, de forma compatible con la
potenciación de las zonas portuarias. Es reseñable, a este respecto, las importantes
inversiones de las Autoridades Portuarias en las zonas de servicio de los puertos españoles
dirigidas a proyectos de mejora de la interrelación entre el puerto y las ciudades (Barcelona,
Santander, Bilbao, Valencia, Alicante, Málaga, Las Palmas, Vigo, etc.).

VALORACIÓN DEL IMPACTO PRESUPUESTARIO

El impacto presupuestario que supondría modificar el TRLPEMM en el sentido propuesto en

la iniciativa 122/000306 sería el siguiente para las 28 Autoridades Portuarias:

Impacto presupuestario de la Proposición Presupuesto 2023

de Ley 122/306
(euros)
Total Ingresos Náutica Deportiva -100.154.557

TOTAL INGRESOS Sistema Portuario 1.223.747.852

Impacto en Ingresos -8,18 %

Resultados del Ejercicio 227.307.223

Impacto en Resultados -44,06 %

Resultados del Ejercicio sin Náutica Deportiva 127.152.666

Los ingresos previstos por la actividad de las dársenas náutico-deportivas que se encuentran
en la zona de servicio portuaria serían de entre 100 y 108 millones de euros anuales. La
segregación de esos espacios supondría perder entre el 8 y 9% de los ingresos anuales del
sistema portuario.

Puesto que se trata de espacios en concesión, el efecto de reducción, debido a la

segregación, en los gastos de las Autoridades Portuarias sería inapreciable. Esto significa que
la merma de ingresos impactaría directamente sobre el resultado del ejercicio del agregado
del sistema portuario, reduciéndolo entre un 40 y un 48%. Por consiguiente, afectaría también

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al estado de flujos de efectivo de las actividades de explotación y al Fondo de Compensación
Interportuario (FCI).

En este sentido, sería especialmente relevante el impacto en la Autoridad Portuaria de

Baleares (puertos de Palma, Alcudia, Maó, Eivissa y la Savina) ya que el 65% de sus ingresos
dependen de la actividad náutico-deportiva. En la práctica, aprobar la Proposición de Ley,
supondría inviabilizar la supervivencia económico-financiera de dicha Autoridad Portuaria.

Las partidas afectadas del Presupuesto Consolidado de Puertos del Estado y Autoridades
Portuarias serían:

Plan general Clave Presupuesto de explotación. Cuenta de Pérdidas y Ganancias

de 2023
contabilidad

A.1 705 b) 01112 Importe neto de la cifra de negocios. Prestaciones de servicios

A.1) 01100 Resultados de explotación

A.3) 01300 Resultados antes de impuestos

A.4) 01400 Resultado del ejercicio procedente de operaciones continuadas

A.5) 01600 Resultado del ejercicio

A.6) 01800 Resultados de la entidad/Resultado atribuido a la entidad dominante

Plan General Clave Estado de Flujos de efectivo de las actividades de explotación

de 2023
Contabilidad

A.1 04110 Resultado del ejercicio antes de impuestos

A).5 04500 Flujos de efectivo de las actividades de explotación

E) 04500 Aumento/disminución neta del efectivo o equivalentes

04000 Efectivo o equivalentes a final del ejercicio

En el Balance del presupuesto consolidado, la pérdida de ingresos y, por lo tanto, de

resultados, se vería reflejada en 2024, en la cuenta 09140 Resultados de Ejercicios anteriores

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por -100.154.557 euros, con contrapartida en el activo, en la cuenta 07271 Tesorería,
disminuyendo en la misma cantidad.

Hay que tener en cuenta, además, que las pérdidas que supondría la segregación de las
dársenas que se pretende, podría violentar, incluso quebrar, el principio de autosuficiencia
económica y de solidaridad que rige en el sistema portuario estatal a través de su Fondo de
Compensación Interportuario (FCI) (art. 159 del TRLPEMM) como instrumento de
redistribución de recursos del sistema, teniendo que recurrir a los PGE para suplir esta
disminución de sus recursos.

Las cuentas del FCI no aparecen en lo estados financieros agregados, ya que al ser un
instrumento de redistribución de recursos, su saldo neto es “cero”.
Sin embargo, el efecto de los menores ingresos por la segregación de las dársenas
deportivas en los estados financieros de 2023, supondría una grave distorsión en el
funcionamiento del FCI:

• se produciría una disminución de las aportaciones de los organismos portuarios al FCI

de unos -4.000.000 M€ y las Autoridades Portuarias de Baleares, Ceuta, Melilla y Vigo,
dejarían de aportar al fondo.

• la merma en las aportaciones de las 28 AAPP supondría que varias Autoridades

Portuarias en situaciones económico-financieras delicadas, como Ceuta, Melilla,
Vilagarcía o Tenerife, no recibirían suficientes recursos económicos del resto de AAPP
para reequilibrar sus estados financieros.

Segunda. – Por otro lado, se propone la modificación del artículo 161 del TRLPEMM con la
pretensión de que, con respecto a la tasa de ocupación, se considere que no existe ocupación
privativa en los casos en que un ente público ostente un derecho de ocupación de espacios,
pero los mismos se destinen al uso público (como viario, zonas verdes o espacios libres de
uso público).

No es aceptable esta propuesta puesto que los espacios de uso público no tienen,
necesariamente, que estar incluidos en el ámbito de un título de ocupación privativa del
dominio público portuario.

Si lo estuvieran, no hay razones que justifiquen que la ocupación privativa del demanio no sea
gravada por la tasa de ocupación, puesto que lo contrario implicaría incurrir en desviación con
respecto al régimen económico por la utilización del dominio público del TRLPEMM,
concretamente en relación con la regulación del hecho imponible de la tasa de ocupación, que
consiste en la ocupación del dominio público en virtud de una concesión o autorización.

El impacto presupuestario sería de 65.054.493 euros de disminución de la recaudación por

tasa de ocupación y de actividad (art.173 a 182 del TRLPEMM), 10.407.934 euros de
disminución de los ingresos por tasa de las embarcaciones deportivas y de recreo (T-5) (art.
223 del TRLPEMM) y 24.692.130 euros de importes adicionales a las tasas (art.180 del
TRLPEMM). Estas tres partidas suman los 100.154.557 euros antes mencionados.

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No se puede obviar que las tasas portuarias son tributos estatales cuya gestión y recaudación
corresponde a las Autoridades Portuarias. Los ingresos procedentes de dichos tributos
forman parte de sus recursos económicos, que deben gestionar y administrar en un marco de
autonomía de gestión, con criterios de eficacia, eficiencia y sostenibilidad.

Todo lo anterior, con independencia de la posible aplicación del régimen jurídico especial de
exenciones y bonificaciones de las tasas de ocupación previsto en el TRLPEMM.

Tercera - Para concluir, se ha de examinar la propuesta de adición de una nueva disposición

al TRLPEMM que se refiere al régimen jurídico de gestión de los espacios portuarios, con el
contenido que se examina, pormenorizadamente, a continuación.

• “Los espacios que, estando integrados en la Delimitación de espacios portuarios de un

puerto de interés general, se destinen a la interacción puerto-ciudad, incluyendo en su caso
las dársenas pesqueras o náutico-deportivas existentes en ellos, podrán ser gestionados por
consorcios u otros organismos públicos. Dichos entes llevarán a cabo la gestión unitaria tanto
de los espacios de esta índole integrados en la Delimitación de espacios portuarios, como de
aquellos otros espacios que hayan sido desafectados y hayan quedado integrados en el
patrimonio de otras Administraciones Públicas; en cuyo caso, éstas últimas deberán participar
necesariamente en dichos consorcios u organismos públicos.”

Esta propuesta exige una gestión unitaria de bienes de diferente naturaleza jurídica (y, por
tanto, de distinto régimen jurídico -los bienes demaniales de carácter jurídico-público y los
patrimoniales, de carácter jurídico-privado), por el hecho de ser, parcialmente, espacios
portuarios destinados a la interacción puerto-ciudad gestionados por un consorcio u otro
organismo público. Pues bien, hay que tener en cuenta que la diferente naturaleza jurídica de
los espacios (unos demaniales, otros patrimoniales) condiciona la configuración de esa
gestión. En primer lugar, su ordenación urbanística es diferente: los espacios de dominio
público se rigen por un plan especial portuario del artículo 56 TRLPEMM, mientras que los
bienes patrimoniales están ordenados por un instrumento distinto, un plan especial ordinario
regulado por la legislación urbanística. A ello se añade que la ocupación de los terrenos e
instalaciones demaniales genera tasas portuarias.

Es por ello que esa diferente naturaleza determina que la ocupación de los espacios se
articule a través de instrumentos jurídico administrativos distintos.

• “Los consorcios y demás organismos públicos que ostenten de hecho funciones de gestión
de estos espacios se considerarán gestores de pleno derecho del dominio público portuario, a
cuyo efecto se procederá a la correspondiente adscripción. Las tasas portuarias por la
ocupación o actividades en dichos espacios se devengarán a favor de dichos Consorcios u
organismos públicos, sin que la Autoridad Portuaria pueda exigir tasas a dichos Consorcios u
organismos ni a los sujetos que ostentan los distintos títulos de ocupación. Dichos consorcios
y organismos públicos no podrán participar en sociedades que presten servicios portuarios o
en sociedades que tengan influencia efectiva en aquellas, salvo en los casos de ausencia o
insuficiencia de la iniciativa privada de acuerdo con lo previsto en el artículo 109 de este Texto
refundido. Tampoco podrán participar en sociedades que directa o indirectamente sean
titulares de una concesión de dominio público portuario sobre la que se presten o puedan
prestarse servicios portuarios. A efectos de constatar la posible ausencia o insuficiencia de la

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iniciativa privada se solicitará informe a la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia, que deberá evacuarse en el plazo de quince días.

En el caso de La Marina de Valencia y del resto de consorcios u organismos públicos que, a

la entrada en vigor de esta Ley, desempeñen de hecho dichas funciones, quedará adscrito a
su favor ex lege, sin necesidad de seguir la tramitación prevista en la Ley 40/2015 para los
convenios, en el plazo máximo de tres meses desde la entrada en vigor de esta Ley. Para los
consorcios u organismos que asuman dichas funciones con posterioridad, se procederá a la
tramitación del correspondiente convenio de adscripción, conforme al art. 73-3 de este Texto
Refundido; salvo que mediante Orden Ministerial se decida caso por caso extender el régimen
de adscripción sin necesidad de seguir la tramitación prevista en la Ley 40/2015 para los
convenios”.

Esta propuesta parte del presupuesto de que “los consorcios y demás organismos públicos
que ostenten de hecho funciones de gestión de estos espacios se considerarán gestores de
pleno derecho del dominio público portuario”.

Este presupuesto no cohonesta con los principios básicos del régimen de utilización de los
bienes del dominio público.

De hecho, el impacto en la cuenta de resultados de la Autoridad Portuaria de Valencia de

segregación de los espacios náutico deportivos incluida La Marina de Valencia, sería de unos
-15.000.000 euros de ingresos. La APV necesita todos sus recursos económicos para
financiar la parte pública de la nueva Terminal de Contenedores Norte del puerto de Valencia.

A este respecto, cabe recordar que conforme a la Disposición adicional centésima décima
séptima de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
el año 2021, la Administración General del Estado asumió la deuda del Consorcio Valencia
2007; concretamente, la deuda frente al Instituto de Crédito Oficial y ante el Tesoro Público,
pero además exigió que la explotación de los espacios de la Marina de Valencia se realizara
“con pleno respeto a las disposiciones actualmente vigentes en materia de Puertos del Estado
y patrimonio de las Administraciones Públicas”.

Siendo así, cabe señalar que el artículo 84 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del
Patrimonio de las Administraciones Públicas establece la necesidad de ostentar título
habilitante para la ocupación de los bienes demaniales, del siguiente modo: “Nadie puede, sin
título que lo autorice otorgado por la autoridad competente, ocupar bienes de dominio público
o utilizarlos en forma que exceda el derecho de uso que, en su caso, corresponde a todos”.

La consecuencia de la ausencia de título para la ocupación de los bienes demaniales es la

actuación de las autoridades responsables de la tutela y defensa de ese dominio público
contra quienes, careciendo de título, ocupen bienes de dominio público o se beneficien de un
aprovechamiento especial sobre ellos. A ese fin ejercitarán las facultades y prerrogativas
previstas en la ley, entre las que se incluyen la recuperación de oficio, el desahucio en vía
administrativa, etc.

Por todo ello, no es posible que la gestión “de hecho” del dominio público portuario se
convierta en gestión “de derecho”.

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En cuanto al resto de la regulación derivada de este apartado hay que incidir en que, de
conformidad con la naturaleza tributaria de las tasas, éstas deben exigirse siempre y cuando
así lo determine la regulación contenida en el TRLPEMM (artículos 173 y ss.), estando
exceptuado del abono de las tasas únicamente cuando se produzcan las exenciones
previstas en los artículos 169 y 170 TRLPEMM.

Además, la propuesta redunda en el error de considerar a los convenios demaniales previstos

en el artículo 73.3 del TRLPEMM como mecanismos que suponen la adscripción de bienes,
cuando únicamente resultan ser instrumentos formales que incorporan un título de ocupación
del dominio público portuario que legitima el uso privativo del mismo por otras
Administraciones públicas distintas de la portuaria para el cumplimiento de sus fines, siempre
y cuando se cumplan los requisitos que establece el TRLPEMM. Tampoco se someten estos
convenios a la Ley 40/2015, como se expuso en párrafos precedentes.

• “A estos Consorcios, en los que podrán participar las Autoridades Portuarias de conformidad
con lo previsto en el art. 46-3 de este Texto refundido no resultarán de aplicación las reglas
que, para la determinación de la Administración de adscripción, establece la Ley 40/2015, del
sector público. Dichos Consorcios quedarán adscritos a la Autoridad Portuaria o bien a la
correspondiente Comunidad autónoma, según se establezca en los correspondientes
estatutos. No obstante, una vez iniciado el procedimiento de segregación regulado en el art. 3
bis de este Texto refundido, el Consorcio deberá quedar obligatoriamente adscrito a la
Comunidad autónoma correspondiente, a fin de preparar el futuro traspaso.”

De conformidad con el artículo 120 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico

del Sector Público (LRJSP) serán los estatutos del consorcio los que determinan la
adscripción y para ello describe una relación de criterios cuya consideración ha de anudarse
al primer día del ejercicio presupuestario y siguiendo el orden establecido. Reflejan en primer
lugar estos criterios: el control de los órganos de gobierno -la mayoría de votos, el poder de
designar o cesar o la dirección sobre la actividad-; en segundo lugar, la influencia económica -
la aportación realizada, los recursos que financia o las aportaciones que se hayan realizado-;
para, por último, señalar a aquella Administración que tenga mayor número de habitantes o
extensión territorial.

La adscripción es una especie de “cordón umbilical” del consorcio con su Administración de

adscripción, y los criterios de adscripción se relacionan, con lógica, con el mayor control o
influencia económica de una Administración sobre la entidad. La adscripción, además, resulta
muy relevante puesto que determina:

i) el régimen del personal de aplicación será el de la Administración pública a la que estén

adscritos,

ii) el régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración pública, sin

perjuicio de su sujeción a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera;

iii) los consorcios deben formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de
la Administración pública de adscripción y,

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iv) por último, se rigen por las normas patrimoniales de la Administración pública a la que
estén adscritos.

Como cabe observar del punto iii), la Ley determina una mayor responsabilidad en el
consorcio de la Administración a la que está adscrito, afectándole los resultados obtenidos en
la gestión del mismo.

Por tanto, no parece razonable, desde el punto de vista de la seguridad jurídica, alterar los
criterios de prioridad para la adscripción.

CRITERIO

Por lo detallado anteriormente, la aprobación de la Proposición de Ley de referencia es

susceptible de producir una disminución de ingresos de más de 100 millones de euros que
habría que compensar a través de una transferencia de capital de la Secretaría de Estado de
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana a Puertos del Estado. Grupo 74 "Transferencias de
capital. A Sociedades y Empresas del grupo MITMA”, produciendo aumento de los créditos
en los Presupuestos Generales del Estado, por lo que el Gobierno no presta la conformidad
para su tramitación en virtud de lo establecido en el artículo 134.6 de la Constitución y
conforme a lo dispuesto en el artículo 126 del Reglamento del Congreso.

Madrid, a fecha de la firma

SECRETARIO DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

Y ASUNTOS CONSTITUCIONALES

EXCMA. SRA. PRESIDENTA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS.

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