iil AWANDONNER OU RENFORCER L'ETAT WEBERIEN de créer un mécanisme hors contrle démocratique qui aurait tendance 9 tonomiser ? . . C’est & ces inquiéuides que tente de répondre le construction de I Te tedt Ber‘est que par Ia subordination au politique que le contrOle et 'imputabiiie de 1 Efezucratie peuvent Gye effectivement mis en cuvre. Le double pos re ftion entre administration et politique et de la subordination de la premitre aux lus de prévenir le risque d'autonomisation. L’administration est dépourvue de propre mais elle en tire une de sa subordination au politique qui oriente et ile ses activités *. L’administration bureaucratique constitue un mécanisme qui Yimpulsion de haut en bas (top-down), c'est-a-dire du politique, @ travers le et de la pyramide hiérarchique, Autrement dit, elle est tournée vers le haut, ce haut les instructions et les directives et a qui elle est tenue de rendre des comptes. ion hiérarchique et le principe de légalité constituent des substituts du igque direct et des manitres de prolonger la chaine du controle que dans la partie de l'appareil politico-administratif qui est la plus éloignée cipes de la démocratie. ‘égitimité de Pexercice du pouvoir, question essentielle pour la démocratie, est par la question de la responsabilité et du controle. Dans le cas de la démocratie atative, procédurale, la légitimité de \’administration est jugée selon sa confor- hommes et procédures prédéfinies. D'oi le poids de la légalité et du droit pour sation et le fonctionnement administratifs. structure hiérarchique. Le contréle démocratique est assuré par la subordina. Politique et par la légalité, qui sont censées remonter & la volonié populaire. finan ¢ du politique Teatha Wue les regles juridiques formelies visent & rendre le ent ion bureaucratique prévisil i qui risque de nourrir larbitraire. En realite, ‘stave imposes dees, iseréionnaire. La Tagle de droit fait néces: synonyme de discrétion. L’accroissement vite Hrs @ élargir cette possibilité to an . ut en i Ole politique de Traction adware nant Potenticllement insuffisants le suivi dministrative. Tout le poliigu m - Tout renforcement du une bréche dans la chaine du controle démocratique, ainsi sea Soin (232 crée 8 son tour un vide de Iégitimation PBR NO Halevy (E), Bureaucracy amd Demon 4 ers rsponsahilit par enesens fative, Paris, PUR, 2002. ». 2% arCALLIOPE SPANOL u2 witimité différent (directe ou indirecte). Seuldy © est compatible avec I’administration bureaucratiqué ae om, modaltés de a de sont e it lié a Ja conception implicite de la démocratic '°. 0 mérite acre crc le ype de conde adopté a, en one, une fonction implicit Srorientation de l’action administrative. De ce point de vue, il fandra distinguer les typesg Ge controle au regard de leurs effets sur les comportements administratifs ". Ces pes Ge contrdle sont intéressants pour une raison supplémentaire : ils supposent & chaque ; tun acteur différent : l'action du public, la hiérarchie, les supérieurs politiques et. voir Iégislatif, et plus récemment, le marché. ‘ . 4 : Toute tentative d'élargir le champ de discrétion de |’administration équivaut 4 » reconnaissance, plus ou moins explicite, qu’elle peut avoir un type de légi ‘administrative propre et directe dont le fondement et le rapport avec la légitimité du§ «politique restent clarifier. S’engager dans cette voie conduit a prendre des distances pa rapport a Ja conception webérienne de I'administration ; les notions de responsabilité de contréle sont alors & redéfinir. L’abandon du modéle bureaucratico-monocratique poses la question du mode de coordination, de la responsabilité et de l'imputabilité ety finalement, de la légitimation des décisions ainsi produites. 3 F administration et implique un type de 1é © Ja responsabilité fo fF classique. En effet, i LA MISE EN CAUSE DU MODELE WEBERIEN i Le modéle marchand d’administration et la nouvelle gestion publique ; Le modéle marchand — point de rencontre entre I'Ecole du Public Choice et 1e3 | managérialisme autour de la supériorité du marché et Ia gestion privée — conteste la | conception traditionnelle de la bureaucratie webérienne et prétend offrir une alterna.) | tive ", Ce qui importe le plus, ce n’est-pas la manitre dont la bureaucratic sert Ja démocratic mais l’efficacité de l’administration en tant que mécanisme d’allocation des ressources. C’est de ce point de vue que la bureaucratie est critiquée comme improduc= tive, rigide, gaspilleuse et inefficace ©, La « nouvelle gestion publique » sert justement jcette conception de l’administration, en wransférant les méthodes de gestion privée da ‘administration. = Les caractéristiques essentielles de ce modéle incluent la séparation stricte entre’ iique et administration, et entre décision et mise en cuvre notamment en ce quis 10. Gruber (1.), Controlling Be cal Grates 0, Co Bureaucracies. Dilemmas in Democratic Governance, Berkley, University Prayers and Other Strategies, NJ, tinction entre conurbles « catalytiques » « ineilatifs » (hortaiory), 4 et capable de Ment puissaute pour guider ces dernier. 207; Niskanen (WA), Bao eS ; 07 : Niskanen (W.-A.), Bureaucracy - Servant o Ataster ? 1973; Tullock (G.). Le marché poluique, Association pour Véectonne deeWrBfRIEN 7 ee Feoncerne la fourniture des services qui sont alors assignés a des unités organisationnelles fparées, de préférence hors secteur public : les privatisations, le contracting Ot, cic. en Front les. procédés communs, conduisant a ce qui a G6 appelé «I'Ftat creuy ” Lagencification, *est-a-dire la fragmentation du monolithe bureaucratique 9 ‘est em Ssenter que des avantages, puisqu’elle rend la concurrence et donc le choix possibles. fine Ia réduction des colts et accroit la flexibilité de gestion des unités organisa- ial * compléte le tableau. onnelles. Liesprit entrepreneur ; ee Te modéle marchand est loin d’éure cohérent ; il. se présente trémement variées et n’échappe pas 4 des contradictions internes qui sont Je plus dues & la confrontation de deux logiques opposées : la logique politique et la : ique jale '5. Cependant, au cours de sa période d’hégémonie, il est devenu Bee nouveau paradigme » de réformes administratives, représentant selon V. Wright ile itgeist et pronant la remise en cause de la différenciation entre public et privé, et Metnissement dc 1a discrétion aux dépens des régles générales et des procédures formes. L’accent est mis sur la « substance » et non sur les procédures '7 et sur le aire qui est alors vu comme client et consommateur individuel & qui il faut offir choix afin de guider le jeu par ses préférences. affiche l’ambition d’aller au-dela des C'est notamment la notion de réceptivité qui sabilité et de contréle : si Ja démocratie est la forme de ADANDONNER OU RENFORCDR LETAT sous des formes ‘ompte de leurs besoins et préférences, et tre assez flexible pour suivre ra ee Or, en principe, c& sont les élus qui sont ceasés exprimer les intérs #t ations da peuple ; comment I'administation pourrat-elle en prendre connais- directement, sans la médiation politique _ ‘cette notion de réceptivité. Elle semble supposer la apacté dela bureaucratic a détecter les aspirations populaires et & formuler ses activités sonséquence 1. Ce paradoxe consiste, en d'autres termes, au reaversemeat potenticl wopére la notion (ct 'exigence) de réceptivité administrative par rapport au modéle iresucratique classique, qui resoit toute impulsion du sommet politique. La réceptivité suppose une communication directe entre l'administration et son environnement ainsi BP suc la possibilité d'agir de manitre autonome en vue de répondre aux demandes de Teiui-i (pouvoir discrétionnaire accru). Elle renvoie ainsi & une légitimité directe. Le reverent du mode ne v8 pas sans exporr des conséquences sur les principes ‘organisation et de fonctionnement de I’administration (légitimi ii ontrble), qui devraient étre redéfinis. Gégimins, sesponeahin’ e Pour le modale marchand d'administration, 1a réceptivité est en pl représenter l'essence méme de la démocratic. Lattitude « ‘écoute » du su ci ccigés en forme (ou plut6t en substitut) de la prise de parole (voice) politique, et souligne la 14, Osbome (D.), Gaebler (1), Relaventing Government, Reading ), Re 7 M.A, Addison Wesle soo, 15 Mit propos Hod (C}, «A Public Management fo ll Seas able Aeisration, 19hl p-$.19; Aucaa OP « Admisietmaive Reform ln Public Management : Paradigms, Princ Purses tens» coven 3 Oh br OM GUE: See Meee sane Pee « Wright (V.), « Reshaping the S is tio s, Went European Potiics, 11, July 1994, p.VO237 — = = 16, Wg (Wp i p 107-108 jit analyse des tatiopalités juridique et managétiale de C) Lose undique et ration 3 creer sate yard et aonaité-manaplrige das admuntvaion frngane =: REAE n° Dh, Ox ace WAL . RFA, n° 28, 982. 9 sida14 ; aux principes d'organisation administrative, { fondement de la légitimité administrative directe, aux ‘mécanismes d'agrégati emandes sociales et & la solution de la contradiction possible entre ce qu ext de D esprit d'entreprise et la réceptivité dul compatibles avec le principe d'imputabilité qui régit I'action’ encore, les rapports entre politique et administration et le réle 7 (top-down), avec un modéle actionné d’en bas (bottom-up). é Tant que la réceptivité ne clarific pas le contenu et les process ponsabilité le de contréle, elle reste de loin insuffsante pour le renforcement ‘en dereeaie yelle lest en revanche susceptible de perturber la logique du modale webérien. II convient enfin signaler qu'une administration réceptive n'est pas forcément démocratique, tout mme I'Etat providence, par exemple, n'est pas forcément un Ftat démocratique. La réceptivité, qui se veut un substitut de la Iégitimité démocratique, se trouve & origine du « paradoxe » du modéle marchand * : il s’agit du rapport entre représenta-§ ion politique (électeur) et récepuvité administrative (client), Dans quelle mesure la igitimité autonome de !'administration est-elle compatible avec Ia Iégitimité politico- lectorale ? Comment faire le lien entre la réceptivité du pouvoir politique aux J itoyens-électeurs et celle de I'sdministration vis-a-vis de ses clients? Et que se t-il lorsque les deux divergent ? Comment concilier 1a subordination de V'admi- tion au politique et, donc, sa réceptivité aux instructions venues du sommet, avec capacité de répondre aux attentes des consommateurs des services fournis (venues en bas)? au service de leurs ctoyens La raison 4 rechercbeal avec ferveur de powveast ‘pour satisfsire le peuple américain. Les gouvernements américains dans leur major sout eveugict vis de leurs clieats, alors que les McDonald's et les Fnto- Lay sont guidés par leur cieats », Osborme (D.) f Gacble (1. ot». 166167 20, Voir Rockman (B.), « Hoocy, T Shrunk the State. On the Brave New World of Public Amina jon », in: Farazmand (A.) ed.. Madern Systems of Government, Sage, 1997. p 27594 : Khodes (RAW) {The New Governance. Goveming Without Government ». Political Studies, + (4), September 1996, + 652-667. 21, Gruber (.), op. cit. p13.ABANDONNER OU RENFORCER LETAT WEBERIEX 7 us La gouvernance par résemux Une amtre source de remise en cause du igine synomyme du « gouvernement » modeéle webérien est Ia « gouvernance ». A . le terme polysémique et ambigu de gouver- Processus de gouvernement, un nouveau mode mode d organisation de la société » [1 s’agit coordination de I' action de groupes, d’imtéréts objectifs qui ont été collectivement débattus et dans des milieux incertains et fr La problématique de la gouvernance est visiblement lige mais aussi contribue a {idée dela transformation du rle de Eat: un Ftat dont le rble ct la prdenee dane sont limités au profit du secteur privé et des associations . P. Duran et J.-C. Thoenig observent & cet égard que sont entrés dans «une phase d’expansion et de confrontation entre des pouvoirs higrarchisables (...). Autrement dit, un iérarchique, que structuraient la domination de I"Etat et la acteurs au sein d'un cadre institutionnel clair, céde le pas A un univers Aceatrique que caractérisent I’éclatement des frontires et la diversité des Qui interviennent » 25. Vintégration européenne, la globalisation, ‘associations volontaires, la libéralisation des également des réformes administratives qui ont produit itutionnelle (quangos, autorités indépendantes, contracting out et la nouvelle gestion publique) 26, 1-2 coordination — et donc la régulation — ne peut plus étre assurée par I'Etat seul, Je commandement. L’Etat lui-méme ‘autres dans un jeu complexe qu’aucun forment des réseaux dans lesquels 3 Contrairement la bureaucratie et i ise la gouvernance ‘interdépendance, Douveaux Regulations and Governance in 978. p 495, (), Thoenig (1-C). « 40. politique, n° 46 (4). 1996» LE et La gestion Ppablique terris, 2. Veer Peters (BC Otiale », Reve fronpasne © ‘mance, Politics and the State. MacMillan. 200 p. S1** ~~ 7110 CALLIOPE SPANOU sans imposition d’en haut, et se fonde sur la confiance 2’. L'action collective n'est plus guidée par un seul centre de pouvoir qui maitrise les ressources nécessaires mais plusieurs centres qui disposent également de ressources importantes (informati mobilisation, légitimité etc.). Contrairement au modéle bureaucratico-monocratique, 1g ) gouvemance est « polycentrique » — et pour certains a-centrique. Dans ce ‘administration est censée perdre son monopole et sa suprématie et devient un partes § parmi d'autres, ce qui conduit 4 une redéfinition des limites de sa discrétion et du. S$ § du professionnalisme. Mais, en revanche, elle peut revendiquer une légitimité propre directe. Cependant, dans un tel contexte, ses rapports avec le politique peuvent dever antagonistcs. Tant que l’administration n’est pas issue des élections, le fondement de légitimité directe doit éure recherché ailleurs. 3 Le pluralisme que ce modéle revendique prétend correspondre a une form d’« administration démocratique » — ce qui serait une contradiction en termes pour Ie modéle webérien. Parfois, comme pour le modéle marchand, la légitimité démoc1 vient de la réceptivité aux préférences des clients; mais parfois aussi la gouve cherche les fondements de I’administration démocratique dans |’action communicative: Ja démocratie délibérative 7. Dans ce contexte, l'administration est souvent vue comme: un champ d'action communicative, sous |’influence notamment de la théorie Habermas. L’ administration se transforme en un syst®me ouvert qui s’entretient avec vironnement et est réceptif 4 ses besoins et exigences. La décentralisation et la petit taille en sont des conditions structurelles importantes. 2 4 Pour certains auteurs, les réseaux de politique constituent un indice d’émergence démocratie délibérative ; ils ont I’avantage de ne pas prédéterminer le type d’interac-. ion, contrairement au marché et & la hiérarchie (respectivement intérét individuel.et ission). Ils sont censés exprimer une logique « d’en bas » et traiter le désaccord le débat et l’argumentation, la persuasion et ]’ajustement mutuel °. Les réseaux mettent! contact les bureaucrates, les élus et les acteurs sociaux en transcendant les. imitations institutionnelles et |’ organisation hiérarchique mais également I'idée d’ : i tion neutre et anonyme. La légitimité de l’administration est, dans ce cont découler de son action méme *°. Ces auteurs lient les réseaux 3 I’émergence « de & administration postmodeme ». La gouvernance, souvent accompagnée d’adjectifs, est sable mouvant. Elle réfldte les voeux et préférences de ceux qui I'emploient a leurs fins *1, C'est une notion qui a vantage de servir de support a plusieurs idéologies et conceptions du role de: ‘administration et de I'Etat qui vont de la démocratie délibérative a la nouvelle gestion ve et al néolibéralisme. En tant que telle, elle souléve plus de questions que ses qu'elle est censée fourir. Plus encore, elle présente souvent un caractire: 2 Rhodes RAW op cit . Discursive Democracy: Politics, Policy and Political Science, Catbcidge University 1996p FOLD Gel). Miler (H.-T), Postmodern Public Administration, Sage, aan ico Miller (HT), « Post-progressive Public Administration: Lessons from the Policy Networks: “Administration Review, $4 (8), July-August 1995, p. 384-385, 7a Fan ena is in the doing of something. For us the crucial question {..) is what should we do & 2 pus cringe Mel TD: ctp- 40 et 149 ets Miles, oct, p49, Pour une analyse pas Bis. Pan ag, Seg transformations de I'Euat post-modeme voir aussi Chevalliee 0), L'Etat post 1. Rhodes (RA.W.), op. cit. p. 653, Stoker. op. cit fees). op. ct ee eS a op. a P20, Peters (B. G.), op.cit., p.7 et 37; Lematif, sinon crypto-idéologique, qui contribue a son adoption pratiquement incondi- inelle par des courants de pensée trés différents.