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Tema 5

Retos de Futuro en Gestión Sanitaria

Nuevos modelos de
colaboración pública-
privada
Índice
Esquema 3

Ideas clave 4
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5.1. Introducción y objetivos 4


5.2. PPP, PFI y otros 4
5.3. Otros modelos 9
5.4. Turismo sanitario 14
5.5. Referencias bibliográficas 16

A fondo 18
Esquema
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Retos de Futuro en Gestión Sanitaria


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Tema 5. Esquema
Ideas clave

5.1. Introducción y objetivos

En este tema analizaremos los llamados «nuevos modelos de colaboración pública


privada». Veremos cómo se ha llegado a ellos, después de una evolución y de unas
necesidades de afrontar nuevas infraestructuras sanitarias en un entorno financiero
restrictivo con directrices sobre el control del déficit público. Trataremos de dar una
visión objetiva que permita a los alumnos el análisis adecuado, sin condicionantes
ideológicos, sobre la eficiencia o no de los mismos.

También haremos una reseña sobre el turismo sanitario público y privado y sus
principales cifras.

Los objetivos que se pretenden conseguir:

 Conocer las principales características de los modelos concesionales, sus normas,


alcance, regulación y modelo retributivo.
 Ser capaces de identificar los controles que ejerce la administración.
 Tener una opinión propia sobre la eficiencia o no de estos modelos.

5.2. PPP, PFI y otros


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Los contratos de colaboración pública-privada tienen su origen en el año 1992 como


parte de un programa de reformas emprendido por el Gobierno británico presidido
por John Major, denominado PFI (private finance initiative), cuyo objetivo era
modernizar las infraestructuras públicas [1].

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Tema 5. Ideas clave
A principios de 2014, los proyectos APP en salud sumaban unos 290 en el mundo. El
67 % de los mismos se concentraban en el Reino Unido, Canadá, Australia y España.

Los contratos de colaboración público-privada de los que se ha venido hablando


hasta ahora disponen de una serie de características peculiares que hace que se
separen de las formas tradicionales en las que administración y particulares llegan
a un resultado común en aras del interés general.

Las cinco características diferenciales son:

 Son contratos complejos.


 Exige un adecuado reparto del riesgo entre el contratista y la administración.
 Ausencia de financiación presupuestaria.
 El pago no se produce como contraprestación por la construcción de la
infraestructura, sino por la utilización de esta. Como consecuencia no genera
déficit público.
 En los pagos deben existir dos corrientes de pago, una derivada del uso y otra que
afecte a las cantidades por los servicios paralelos que presta el contratista. Este
elemento condiciona un elemento característico de los CPP, la incorporación de
niveles de calidad por la administración o el ciudadano. Lo cual se traduce en
sanciones en el caso de no llegar al nivel de calidad requerido.
 Son modalidades complejas que buscan valor añadido complementario en la
utilización del dinero público. Esto forma parte de la premisa de que los
conocimientos y posibilidades del sector privado son capaces de una provisión
mejor de servicios que las administraciones públicas.

Para que no computen deuda, según los criterios del SEC-95 Eurostat, se deben
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trasmitir al sector privado al menos dos de los tres siguientes riesgos: riesgo de
construcción, de disponibilidad y de demanda [2].

Estos contratos tienen un soporte normativo en varias leyes, decretos y


reglamentos entre los cuales referimos: R.D. 817/2009, de 8 de mayo que desarrolla

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Tema 5. Ideas clave
parcialmente la ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público. R.D.
1098/2001, del 12 de octubre sobre el reglamento general de la ley de contratos de
las Administraciones Públicas. Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector
público.

Financiación privada de edificios públicos (PFI)

 La administración aporta el inmueble.


 El proveedor construye y/o lo rehabilita.
 La administración, una vez terminada la obra, se instala como inquilino y paga un
canon (fijo o variable)
 El proveedor mantiene el edificio. En caso de fallos o de incumplimientos en los
niveles de calidad la administración puede recortar el canon.
 El proveedor no explota la instalación y no obtiene ingresos de los usuarios.

PPP. Asociación o colaboración público-privada (concesión)

 Duración relativamente larga de la relación.


 La transferencia del riesgo al socio privado de los soportados habitualmente por
el sector público. Esto no implica que necesariamente asuma todos los riesgos de
la operación. El reparto de estos se realiza caso por caso.

Ejemplo de diferencia entre PFI y PPP

 PFI. El edificio se rehabilita y se ofrecen servicios de mantenimiento,


estableciéndose un canon por ellos, que la administración abona mensualmente.
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 PPP. El edificio se rehabilita, y se ofrecen los servicios de mantenimiento y además


los servicios necesarios para su funcionamiento.

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Tema 5. Ideas clave
En el caso de un hospital:

 PFI. Se construye o rehabilita y se mantiene por un período de tiempo


(normalmente prolongado)
 PPP. Se construye o rehabilita el hospital, se mantiene y se ofrecen todos los
servicios hospitalarios incluyendo el personal. La administración deja de tener
personal funcionario.

El alcance de la prestación, por tanto, es la prestación de los servicios sanitarios a la


población incluida en el ámbito de la concesión; el diseño, construcción y financiación
del equipamiento, la tecnología sanitaria y las inversiones necesarias de reposición
durante el período de la concesión; la gestión de los servicios complementarios no
sanitarios y los espacios comerciales.

En este caso la retribución tiene dos conceptos segregables y liquidados de forma


separada:

 Prima por cápita (persona/año) que cubre los servicios sanitarios delimitados en
el contrato (las exclusiones se especifican). Esta cápita se regulariza anualmente
por tres conceptos diferentes: el número de tarjetas sanitarias, el IPC y la libre
elección ejercida por los usuarios (compensando los atendidos por otras áreas o
departamentos y los que se atienden en la concesión de las otras áreas).

 Remuneración por la prestación de los servicios complementarios no sanitarios,


incluyendo en este caso el servicio y la amortización del coste de la construcción y
conservación de esta.
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Tema 5. Ideas clave
Regulación. Controles de la administración

Existen una serie de controles genéricos ejercidos por la administración que


mantiene la titularidad del servicio público sanitario:

 Dispone de representantes en el Consejo de administración de la entidad


adjudicataria.
 Vigila y controla el cumplimiento de las obligaciones de la concesionaria pudiendo
inspeccionar los servicios, obras, instalaciones, equipamiento, etc.
 Vigila la correcta aplicación de los planes de inversión que garantizan el servicio y
la actualización del mismo.

Existe la figura de un representante de la administración en la concesión que ostenta


las competencias de control y evaluación de la gestión.

También existen controles de la prestación de los servicios, asegurando la calidad de


los mismos como en el resto de los hospitales de gestión directa.

La administración requiere una documentación que la concesión debe presentar de


forma periódica sobre los planes de calidad, de gestión, inversiones, etc.

Por último, la administración realiza auditorias y encuestas sobre la actividad


sanitaria, la actividad complementaria no sanitaria, la facturación, las inversiones…

Otros

Existen otros modelos de transición de riesgos:


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 BOT (Build Operate Transfer): el concesionario construye, mantiene y opera el


bien y lo transfiere al final del período de concesión.

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Tema 5. Ideas clave
 BOOT (Build Own Operate Transfer): igual que el anterior pero sin opción de
compra anticipada por la administración.
 BLOT (Build Lease Operate Transfer): el concesionario construye el bien, es desde
el primer momento propiedad de la administración, mantiene y opera el bien y lo
transfiere al final del período.

5.3. Otros modelos

¿Cómo se llega a estos modelos?

El informe Abril (septiembre 1991) propone las mejoras del sistema nacional de
salud, destacando [3[:

 La medicina preventiva y la salud pública no tiene aún el relieve que les


corresponde.
 El sistema público carece de una visión global y empresarial de servicio.
 Existe una ausencia total de estructuras y mecanismos especialmente patentes a
nivel del control de gestión de los centros.
 En los equipos directivos la responsabilidad de gestión queda diluida o anulada
por la rigidez.
 El sistema está orientado al cumplimiento de logros de función pública antes que
al empleo oprimo de los recursos.

Y realiza una serie de recomendaciones:


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 Separar la financiación (pública) de la provisión de servicios (pública o privada).


 Separar los presupuestos de asistencia sanitaria de los de prevención y promoción
de la salud pública.
 Los hospitales y otros centros podrán transformarse en sociedades estatales que
en su funcionamiento, quedarían sometidas al derecho privado.

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Tema 5. Ideas clave
 Presupuesto riguroso, cierto, realista y bien elaborado que asocie actividad y
coste.
 El sector público debe asegurar la prestación del servicio sin necesidad de ser el
proveedor. A tal fin, animar las iniciativas voluntarias y privadas.

Participan, por tanto, varios actores. La autoridad sanitaria como financiador que
dictará la normativa a seguir y asignará recursos. La unidad territorial (área de salud)
como comprador contratará con los proveedores públicos o privados los servicios. El
centro sanitario como proveedor facilitará las prestaciones y el ciudadano como
usuario del sistema.

Dos han sido las fórmulas de gestión más utilizadas hasta el momento:

 El contrato programa que vincula la actividad al presupuesto.


 La creación de nuevas formas organizativas de gestión a través de entes dotados
de personalidad jurídica (empresas públicas, fundaciones, consorcios, etc.) de
acuerdo con la ley 15/1997, sobre la habilitación de las nuevas formas de gestión
del Sistema Nacional de Salud. R.D. 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas
de gestión del Instituto Nacional de Salud.

Formas organizativas de gestión a través de entes dotados de personalidad jurídica

 Fundaciones privadas en mano pública. Son organizaciones sanitarias sin ánimo


de lucro, constituidas por el INSALUD, que destinen y afecten un patrimonio a la
realización de fines sanitarios de interés general y que tengan por objeto la gestión
y administración de los centros sanitarios [4]. Ejemplos paradigmáticos de este
tipo de fundación son las de Alcorcón, Manacor o Calahorra, que fueron
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transferidas a sus respectivos servicios de salud autonómicos tras su creación por


el INSALUD.

 Los consorcios. Definidos como las organizaciones comunes, dotadas de


personalidad jurídica propia y suficiente para el cumplimiento de sus fines, que se

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Tema 5. Ideas clave
constituyan a consecuencia de los convenios, cuyo objeto sea la gestión y
administración de los centros sanitarios que suscriba el INSALUD con autonomías,
entidades locales, y/o entidades privadas sin ánimo de lucro [4].

 Las sociedades estatales. Son sociedades mercantiles cuyo capital mayoritario o


único lo tiene el INSALUD y se constituyen para la gestión de centros sanitarios [4].

 Fundaciones públicas sanitarias. Son organismos públicos dentro de la estructura


orgánica administrativa. No tienen nada que ver con el modelo comentado en
párrafos anteriores [1]. Dentro de las autonomías, Galicia ha sido la que más ha
empleado esta fórmula, si bien se ha extendido a otras comunidades, como
Asturias con la Fundación Pública Sanitaria del Hospital del Oriente.

 Convenios. Lo más característico del convenio es que el centro sanitario privado


se somete al mismo régimen sanitario, administrativo y económico de los
hospitales públicos.

 Conciertos. El contenido concreto de los conciertos se articula en un doble plano,


de forma similar a lo que ocurre con los contratos administrativos típicos, en los
que primero se elabora por parte de la Administración el Pliego de Condiciones
Generales de los contratos, y en segundo lugar, se lleva a cabo el contrato
propiamente dicho.

 Concesión. Se ha llegado a afirmar que la misma «combina lo mejor del “mundo


público” y del “mundo privado”», al reservar por un lado la Administración la
titularidad del servicio, lo que le permite a la Administración un control
exhaustivo, pero sin tener que participar en la gestión. Por otro lado, se produce
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la gestión «empresarial» de la entidad, pero sin la titularidad de la misma, lo que


garantiza el disfrute del derecho constitucional de la protección de la salud. Por lo
tanto, se garantiza la equidad a través de la titularidad pública y el logro de la
eficiencia a través de la gestión privada.

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Tema 5. Ideas clave
Figura 1. Ejemplos de formas organizativas de gestión a través de entes dotados de personalidad
jurídica

¿Qué está sucediendo en América Latina?

Las APP en salud cumplen 10 años en América Latina. Comenzó en México (2007) y
se ha extendido por países como Colombia, Brasil, Chile, Perú.

El modelo predominante no incluye el servicio asistencial. Solo Brasil y Perú incluyen


en alguno de los proyectos la denominada «bata blanca» [5].

También hay que mencionar que existen distintos proyectos especiales que incluyen
servicios de apoyo a la gestión clínica como la logística de medicamentos,
construcción y operación de laboratorios para la preparación de medicamentos, etc.
Los proyectos de «bata blanca» tienen a su vez dos modalidades. Una de prima per
cápita por la atención sanitaria de una población donde se incluye la atención
primaria, la especializada (urgencias, ambulatoria y hospitalización) y otra de pago
por servicio que incluye la especializada (sin primaria).
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Los contratos tienen un plazo que oscila entre los 10 y 32 años. El resto de
características son similares a los modelos comentados.

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Tema 5. Ideas clave
¿Existen nuevas alternativas?

Se observa una tendencia general en los sistemas más avanzados por favorecer e
impulsar la creación de algún tipo de organización local de prestadores de servicios
y cuidados. Estos sistemas están empezando a incorporar una batería organizada de
procesos gerenciales y organizativos que les permita dotarse de la capacidad
necesaria para poder organizarse y prestar los servicios con el objetivo de proveer
mejor medicina y mejores cuidados, mejorando la salud poblacional, siendo más
eficientes (TM) [6].

Algunas experiencias en este sentido son:

 En Reino Unido, el NHS estableció una hoja de ruta, en el 2014, para lograr estos
objetivos. Cada parte del país ha desarrollado planes de sostenibilidad y
transformación (STP) a nivel local. A través de nuevos modelos de atención, y la
evolución de algunos STP en sistemas integrados de atención se pretende
conseguirlos. Los avances en la atención integrada en Inglaterra toman diferentes
formas en diferentes lugares [7]. Las tres principales formas de gestión integrada
son:

• Los sistemas de atención integrada (SCI). Reúnen a los proveedores y

comisionados del NHS y a las autoridades locales para trabajar en colaboración


para mejorar la salud y la atención en su área.
• Las asociaciones de atención integrada (ICP) son alianzas de proveedores del
NHS que trabajan juntas para brindar atención acordando colaborar en lugar
de competir. Estos proveedores incluyen hospitales, servicios comunitarios,
servicios de salud mental y médicos de cabecera. La asistencia social y los
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proveedores independientes y del tercer sector también pueden estar


involucrados.
• Las organizaciones de atención responsables (ACO) se establecen cuando los
comisionados otorgan un contrato a largo plazo a una sola organización para

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Tema 5. Ideas clave
proporcionar una gama de servicios de salud y atención a una población
definida después de una contratación competitiva.

 En Holanda se ha creado los denominados care groups. Son entidades formadas


por profesionales de la salud, frecuentemente solo médicos generales, que bien
ofrecen servicios de cuidados para la atención de una patología o bien los
subcontratan a otros proveedores. El rol de la administración sanitaria en un
modelo de mercado es ejercer y desarrollar la función de regulación para que los
seguros puedan competir.

 En Australia se desarrollan programas de demostración local (LHD).


Simultáneamente el ministerio nacional y los ministerios regionales invierten en
una batería de herramientas y sistemas de información para apoyar los proyectos
[8].

 En EE.UU. se están incentivando la creación de ACO (Accountable Care


Organizations). Se trata de grupos de médicos, hospitales u otros provisores de
salud que se unen voluntariamente para ofrecer cuidados coordinados y de alta
calidad a su población de referencia.

5.4. Turismo sanitario

El turismo sanitario facturó en 2017 alrededor de 65 000 millones de euros a nivel


mundial y atendió a 14 millones de personas. De ellas, 140 000 fueron atendidas en
España, lo que supuso una facturación de alrededor de 500 millones de euros, según
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los datos de Spaincares, el clúster español de turismo de salud en España.

La previsión de esta organización es que, en 2020 el número de turistas sanitarios


atendidos en centros españoles se incremente hasta los 200 000, con una facturación
de más de 1000 millones de euros.

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Tema 5. Ideas clave
Turismo sanitario público

Se acabó el dar la bienvenida a legiones de pensionistas europeos ansiosos de sol,


mar…, y camas hospitalarias. La generosidad de la sanidad pública española de cubrir
gratuitamente algunas operaciones que en otros países como Inglaterra podrían
ascender a 8000 euros ha convertido a nuestro país en un paraíso quirúrgico
inigualable.

La ministra de Sanidad, Ana Mato, confirmó que el sistema nacional de salud está
asumiendo, con cargo a sus presupuestos, la asistencia sanitaria de personas que
ya la tienen cubierta dentro de su país. En concreto, casi 700 000 extranjeros han
accedido sin derecho a la tarjeta sanitaria, lo que ha ocasionado un gasto de 917
millones de euros.

El Tribunal de Cuentas señala que el número de facturas emitidas a ciudadanos


de Francia y Portugal «supera significativamente el promedio» del resto de los países
de la Unión Europea y que las prestaciones sanitarias prestadas se concentran en las
provincias limítrofes de Badajoz y Pontevedra.

Desde que en Gran Bretaña las listas de espera se alargan hasta los tres años, son los
ingleses los que más se están aficionando a convertir las vacaciones quirúrgicas en un
turismo de masas, seguidos de alemanes o belgas.

Los complejos mecanismos de compensación entre países propician los


desajustes que destaca el informe del Tribunal de Cuentas. El problema llega cuando
los costes no están actualizados o se pasa una factura por una determinada patología
que no cubre su programa asistencial. Por ejemplo, Andalucía facturó en 2010 casi
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24 000 millones de euros y recibió por este concepto procedente del Fondo de
Cohesión Sanitaria poco más de 13 millones; el servicio valenciano de salud debería
haber percibido 7,5 millones de euros en concepto de atención sanitaria a turistas,
pero solo recaudó 4,8; Baleares facturó 9,7 millones, 3,5 millones menos de lo que
debería haber cobrado.

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Tema 5. Ideas clave
Turismo sanitario privado

Los motivos por los que cada vez más turistas médicos se decantan por España son
su notable calidad a nivel sanitario, la ausencia de listas de espera para muchos
tratamientos, el buen clima, las comodidades posquirúrgicas, una excelente relación
calidad precio, nuestros hábitos de consumo y la oferta gastronómica y cultural que
encuentran aquí.

Pese a que comúnmente estos movimientos de personas no son bien vistos por los
habitantes de los países receptores, debido a la tendencia a pensar en el consumo de
los recursos propios por extranjeros, el turismo sanitario deja cada año cientos de
millones de euros en países como el nuestro. Los expertos incluso afirman que esta
tendencia aumentará hasta un 20 % más en los próximos años, convirtiéndose en una
de las modalidades turísticas más productivas para nuestras arcas.

5.5. Referencias bibliográficas

[1] Laadministracionaldia.inap.es [sede Web]. Madrid: INAP. Disponible en:


http://laadministracionaldia.inap.es/

[2] Soler MJ, Humero AE, Rodríguez A. La financiación público-privada como


alternativa a la rehabilitación del patrimonio del Estado. En: Cuarto Congreso de
patología y rehabilitación de edificios. Madrid: Universidad Politécnica; 2012.
Disponible en: http://oa.upm.es/13875/1/INVE_MEM_2012_115729.pdf
© Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)

[3] Congreso de los Diputados. Comisiones. Política social y empleo. Madrid:


Congreso de los Diputados; 1997. Disponible en:
http://www.congreso.es/public_oficiales/L6/CONG/DS/CO/CO_353.PDF
http://www.congreso.es/public_oficiales/

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Tema 5. Ideas clave
[4] Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del
Instituto Nacional de la Salud. Boletín Oficial del Estado, no 21 (25-01-2000).
Disponible en: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2000-1484

[5] Astorga I, Alonso P, Pinto DM, Freddi J, Corredera M. 10 años de Asociaciones


Público-Privadas (APP) en salud en América Latina: ¿Qué hemos aprendido? BID:
Washington D. C.; 2016. Disponible en:
https://publications.iadb.org/es/publicacion/15627/10-anos-de-asociaciones-
publico-privadas-app-en-salud-en-america-latina-que-hemos

[6] Deusto.es [sede Web]. Madrid: Deusto Business School. Disponible en:
https://dbs.deusto.es/cs/Satellite/deusto-b-school/es/deustobschool

[7] Domínguez M. Formas de gestión de la sanidad pública en España. Madrid: La


Ley/Wolters Kluwer; 2016.

[8] Health.net. Seguro de salud y planes Medicare Advantage. Disponible en:


https://www.healthnet.com/static/medicare/misc/2016_pre_enroll_letter_spn.pdf
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Tema 5. Ideas clave
A fondo
Las formas de gestión de la sanidad pública en España

Cortázar I. Las formas de gestión de la sanidad pública en España. Gabilex [revista en


Internet] 2015. Disponible en: https://gabilex.castillalamancha.es/sites/gabilex.ca
stillalamancha.es/files/pdfs/formas_de_gestion_sanidad_publica_espanola._inigo_cort
azar.pdf

Formas de gestión de la sanidad pública en España

Domínguez M. Formas de gestión de la sanidad pública en España. Madrid: La


Ley/Wolters Kluwer; 2016.

Making sense of integrated care systems, integrated care partnerships and


accountable care organisations in the NHS in England
© Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)

Ham C. Making sense of integrated care systems, integrated care partnerships and
accountable care organisations in the NHS in England. Londres: King's Fund; 2018.
https://www.kingsfund.org.uk/publications/making-sense-integrated-care-systems

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Tema 5. A fondo

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