Articulo de Investigacion Apuntes del GENES. Issn 0120-3058 \olumen 34° Neb julo" dete 2015 Page 25286 Analisis de la dependencia fiscal de los municipios de sexta categoria del departamento de Boyaca, durante el periodo 1996-2012 Analysis of fiscal dependency of municipalities of sixth category in Boyaca, from 1996 to 2012 Anidlise da dependéncia fiscal dos municipios de sexta categoria do Boyaca, durante o periodo 1996-2012 Siervo Tilio Delgado Ruiz* Luis Enrique Acero Jiméne="* a Docent, Ecudade Economia, Urivarsidad Pdaégicay Tecncligicade Cb ria. Corea dletoco servo deqocoiect.co oma Arata de Etodos Economics Banco de la Repibica Ageia Tura Cobomba ieereyterrepgoveo Corea eeerone 218Anite dete dependeci fa! de los muncpos de seat co ro Yo Delgado Rae Ls Brique Boa Resumen La Constitucién de 1991 profimdizé 1a descentralizacién fiscal al aumentar al volumen de transferencias del Gobiemo central hacia el nivel territorial y redefinié las flunciones de los distintos niveles de Gobiemo, incrementando sus responsabilidades. La tributacién que genera mayor recaudo esté monopolizada por el Gobiemo nacional. quedando pocas posibilidades de nuevos gravamenes a los gobiemos locales, los cuales se financian casi exclusivamente con transferencias, causindoles una alta dependencia financiera, en especial de ‘aquellos cuya capacidad de generacién de rentas propias es casi mula. Palabras clave: dependencia fiscal, transferencias, esfuerzo fiscal descentralizacién, autonomia municipal (Clasifieacion JEL: H70, H72, H75, H76, H77 Abstract, 216 The Constitution of 1991 has made fiscal decentralization deeper as it has augmented the number of transferences from the central government towards the territorial level of the State. apart fiom having redefined the fimetions of the different govemmental levels and increased the responsibilities of the local governments. Revenues that generate the greater income are still monopolized by the central government, resulting in a diminished possibility for the local governments -who are financed almost solely by transferences trom the central government- to impose new tax rates. This phenomenon causes the ‘municipalities to be highly dependent trom the central government, especially those who have a nearly inexistent capacity for generating their own revenues. Keywords: fiscal dependency, transferences, fiscal effort, decentralization, municipal autonomy.soctes Cones Va. 34,376, ISSN 0100-205, "ub dine 005, Pig 215 Resumo A Constituigo de 1991 aprofimdou a descentralizagao fiscal: para aumentar 0 ‘volume de transferéncias do govemo central para o nivel regional e redefini os apéis dos diferentes niveis de governo, aumentando as suas responsabilidades. Tributagdo gera maior colegio € monopolizado pelo govemo nacional deixando pouca chance de novos impostos para os govemios locais, que so financiadas quase exclusivamente através de transferéncias, provocando uma alta dependéncia financeira, especialmente aqueles cuja capacidade de gerar stia propria renda & quase mula. Portanto, & apropriado para analisar o nivel de dependéncia dos municipios de sexta categoria de Boyaci e estabelecer causalidade que origina, com base em uma estimativa econométrica. Palavras-chave: dependéncia fiscal, transferéncias, esforgo fiscal descentralizagto, autonomia municipal 27Anite dete dependeci fa! de los muncpos de seat co INTRODUCCION El proceso de descentralizacién politica, administrativay fiscalvividoenColombia desde finales de los atios 80, ha venido trasladando permanentemente a los entes tertitoriales las responsabilidades ¥ competencias que estaban a cargo del Gobiemo central. asi como les hia dado participacién en las principales rentas, especialmente aquellas _provenientes de tributacién al consumo, sin que estas tiltimas se compadezcan con el sinnimero de compromisos que ahora deben asumir las _administraciones locales. La adopcién de este modelo desde los atios 80 obedecid a «[..] una negociacién con Ia clase politica, que terminé en tn reparto de recursos y competencias en el cual la nacién cedio responsabilidades sobre todo en el gasto social, pero no cedid bases tributatias, de manera que el nivel nacional se 218. a Ege comprometio a gitar recursos mediante transferencias» (Giraldo, 2009, p. 144) En este contexto, se descentralizaron los gastos mientras el Gobierno central nacional se queds con los ingresos, como forma de asegurar el cumplimiento de Jos compromisos financieros derivados de la deuda pitbtica de orden nacional, Este proceso ha estado marcado por varias reformas que, con el objetivo de asegurar el uso de los recursos en Ja financiacién de servicios basicos como la salud y la educacién, hia dado el cardcter de destinacion especifica estos recursos, 10 que asegura st inversion pero. a la vez genera una alta inflexibitidad en su destinacién Ademas, debido a que Ja tributacion indirecta es la mayor generadora de recaudo, pero esta monopolizada por el Gobiemo nacional (IVA, sobretasa a los combustibles, 4x1000, ete.) sonoctes Cones Va. 34,37 6 ISSN 0120-205, die 215 Pig pocas las posibilidades de imposicién de nuevos gravimenes que le quedan a los gobiemnos locales, los cuales fijan st financiamiento casi exclusivamente en los dineros transferidos por el nivel central de Gobierno, En este panorama se genera una alta dependenciafinancieradelosmunicipios cuya capacidad de generacion de rentas propias es casi mula, salvo los escasos recusos provenientes de los impuestos predial, sustentado sobre unos avalos catastrales desactualizados, y de industria y comercio, apticado a tas pocas actividades comerciales y las casi inexistentes actividades industriales que se desarrollan en cada municipalidad, Esta baja capacidad tributaria de los municipios para astender los compromiisos de gasto lleva a que los gobiemos locales, gracias al modelo de liberalizacion financiera imperante, engan que recumrir a un reciente endetdamiento, pignorando los escasos recursos propios que pueden generar. limitando asi las posibilidades fturas de gasto social (Giraldo, 2009. p.146) Esta restriccién en ta disponibitidad de recusos otorga tun minimo margen de ‘maniobra a los gobiemos locales. cuya gestion se limita al uso de los recursos transferidos en las destinaciones asignadas legalmente, Porlo anterior, resulta oportuno hacer un estudio sobre el nivel de dependencia de los municipios de Boyacé, cuya mayoria se clasifica en sexta categoria, de acuerdo con Jos pardmetros establecidos por la Ley 617 de 2000, y establecer la posible relacion de causalidad que origina tal dependencia. En ese sentido, el presente articulo aborda esta circunstancia al analizar la dependencia fiscal de los municipios de sexta categoria del departamento de Boyacé, con el fin de establecer sus determinantes, durante el periodo 1996-2012 Inicialmente se presenta una revision teérico-conceptual del actual enfoque de politica fiscal y finanzas piblicas aplicado en Colombia, seguida de una corta descripcién de los antecedentes de la descentralizacién en el pais A continuacién se muestran los resultados de tin ejercicio de estimacion econométrica para determinar la relacién de causalidad de la dependencia fiscal de los municipios objeto de estudio, utilizando la metodologia de datos de panel, y se finaliza con las conclusiones del estudio, ESTADO Y¥ RACIONALIDAD ECO- NOMICA. En primera instancia es importante comprender lo que implica el proceso de descentralizacion, que si bien es cierto promueve la participacién en la toma de decisiones a nivel local, también Jo es que trae grandes implicaciones, especialmente en lo que respecta a las limitaciones de los gobiernos territoriales para obtener los recursos necesarios para 219Andis def dependeci fca de los muncpics de seat categoria ASS Savo Tilo Delgado Ruz Lut Enique caro mines financiar sus responsabilidades de gasto Ademas, la descentralizacién no es un proceso aislado sino que forma parte de un modelo econémico que viene siendo aplicado en América Latina, del cual Colombia no es Ia excepcion, y que abarca varios campos dentro de Ta actividad econsmica Esporelloque laestructuradelasfinanzas pliblicas en Colombia, hoy en dia ‘obedece a Ia aplicacion de los programas de ajuste y reformas estructurales implementadas desde los afios ochenta por el FMI, el BM y el BID, bajo las premisas de la primacia del mercado y el desmonte del intervencionismo estatal Ello conduce al logro del tan anhelado equilibrio fiscal, que se alcanza gracias al incremento de impuestos, y los precios de los bienes pblicos (tarifas) acompatiados del recorte en el gasto guubemamiental (Giraldo, 2009) Tales programas surgen como respuesta a las politicas implementadas desde los aflos cincuenta, que fueron ineficientes y generadoras de renta en beneficio de determinados sectores, derivados de la aplicacion del modelo se sustitucion de importaciones, sitacién que derivé en la crisis econémica en los ochenta, reflejada en la crisis de la deuda. En este punto de ta historia el modelo intervencionista lego a un punto de quiebre, se hizo insostenible fiscalmente © ineficiente en el cumplimiento de sus fimeiones, por lo que las ideas de Keynes dejaron de ser funcionales al 20 nuevo contexto de la economia mundial ¥ ello justificé un nuevo cambio de paradigma (Giraldo, 2009). Al respecto. autores como James Buchanan (1993), afirmaron que las ideas keynesianas sobre la inestabilidad intrinseca de la economfa habian propiciado, porum lado, el activismo y manejo discrecional de la politica fiscal y, por otto, el abandono de la creencia sobre Ia necesidad de ‘mantener en equilibrio el presupuesto y lograr la reduccién de la deuda, Eneste sentido, las reformas introducidas tienen dos dimensiones: Una orientada a disminuir Ja intervencién del Estado para dejar un mayor juego al mercado, y cuando esta intervencion sea indispensable, debe _realizarse con los ctiterios @ instrumentos més cereanos a los del mercado y. la otra que apunta a que las reformas del Estado se complementan con reformas en los metcados, disminuyendo las distorsiones derivadas del control e injerencia estatal, logrando la amada «(...) flexibilizacién, que se expresa en el mercado de bienes con la apertura comercial, en el de capitales con la desregulacion financieta, y en el laboral con Ia flexibilizacién de la relacién salatial.» (Giraldo, 2009, p. 27) Desde esta perspectiva, no existe ninguna incompatibilidad entre el manejo adecuadopor parte del Estado de las fallas del mercado y la funeién de preservar la competencia, «Pricticamente cualquier fimeién del Estado es compatible con la competencia o con condiciones andlogasoctes Cones Va. 34,37 6 ISSN 0100-3055, Tide 2015, Pig a la competencia, [...] Lo que hay es Estado y sector privado con competencia o sin eliay (Wiesner, 1997, p. 12) De acuerdo con ello, Wiesner (1997) desde la visién neoinstitucionalista plantea que el Estado se concibe como al resultado de un «contrato» entre la sociedad civil, constituida por agentes econdmicos y agentes politicos, y el sector pliblico, quien deberé cumplir funciones de «arbitro neutral» en los procesos de produccién, distribucién y consumo de la riqueza, el ingreso y las oportunidades. Asi las cosas, en dicho contrato la sociedad civil actual como «el principaly que encarga al «agente», 9 sea al Estado, Ja labor de asegurar el funcionamiento y cumplimiento de un conjunto de regias En esta perspectiva, las finanzas pliblicas constimyen una redistribucién de la asignacion que el mercado hace de los recursos de una sociedad, pero como esa redistribucion se considera una distorsién para la economia, el accionar del Estado debe regitse por principios de eficiencia y objetividad (propios del mercado) para hacer esa asignacion de recursos. La aplicacién del enfoque neoctisico supone tuna reorientacin de las politicas pliblicas. en el sentido de lograr ciertos objetivos como «(..) la disciplina fiscal y finmciera, focatizacién del gasto y orientacion de subsidios a la demanda, fijacién de impuestos—neutrales privatizacion yy descentralizacion fiscal (Giraldo, 2009, p. 35)» Frente a este tltimo critetio, se entiende la descemtralizacién desde 1a dptica del mercado «(...) en la medida en que se concibe como un mecanismo para introducir competencia de mercado entre las regiones y_localidades. y permitir una relacion més cercana entre la instirucién que presta el servicio y el station (Giraldo, 2009, p. 36) En Colombia, esta vision del Estado neoclisico fue adaptada por los economistas adeptos a la llamada escuela —neoinstitucionalista, los cuales estuvieron detras de la reforma estructural implementada en el Estado, anivel nacional y territorial, introducida en la Constitucién de 1991. Segin Wiesner (1997, p. 18), mo de los principales exponentes de este grupo. «{...] hay mucho en comin entte la Escuela Neoinstitucional y la Escuela de Chicago, Este parentesco conceptual Y operacional debe ser tenido en cuenta para que no se identifique a la Escuela ‘Neoinstitucional como la antitesis del modelo Clasico 0 Neoclasico ni como la negacién de los postulados de la llamada Escuela de Chicago», En ese sentido, el principio de la eficiencia, como orientador del actuar de todo agente economic, incluido el Estado, se manifiesta en el uso de un recurso pata financiar un determinado gasto, siendo eficiente no solo por st destinacién sino por el origen y naturaleza del mismo. De ali que, cuando lun recurso proviene de los mercados, 0 2Andis def dependecia fca de los muncpios de seat categoria ARES Savo Flo Degas Ruz Lut Ee eave mines de condiciones similares a este, «{...] se puede anticipar que habri mayor eficiencia que cuando el financiamiento proviene de, por ejemplo, impuestos, rentas de destinacién especifica 0 transferencias automidticas ¥ sin mayor condicionalidad» (Wiesner, 1997, p. 14) Con base en este criterio, Wiesner (1997, p. 14) considera que en Colombia, durante los tiltimos ailos, 1a proporeién del gasto pitblico financiado con ingresos tributarios ha venido cayendo, en términos relatives, en todos los niveles del sector piblico, pero con una mayor intensidad en el nivel territorial, pues alli las transferencias estin financiando ‘una proporcion creciente del gasto local, Ante este panorama, el modelo tedrico propuesto para Colombia, sustentado en el proceso descentralizador. contempla que las acciones de gasto piiblico estén enmarcadas dentro de procesos de escogimiento piiblico» pero aplicados al ambito tertitorial En materia de escogimientos pablicos, como eleccién racional para resolver fallos de mercado, existen las amados «escogimientos piiblicos locales» en contraste con Jos nacionales. Para Wiesner (1997), los Giltimos hacen referencia a la asignacion de los recursos pliblicos para generar bienes pibticos nacionales, en tanto que los primeros hacen referencia a bienes piblicos locales y a politicas temtitotiales 0 municipales. En este iltimo caso, dada Ja cercania entre el consumidor local y 22 el proveedor piblico local (Gobiemo municipal), se argumenta que habra ‘mayor eficiencia econdmica y mayor transparencia politica (p. 92). Se supone que la revelacién de referencias por los bienes piticos ¥ las politicas locales, por ser mas directas, va a ser menos imprecisa que a nivel nacional. Por st parte, la respuiesta desde el lado de la oferta pblica deberia estar no muy lejos de ser eficiente. El escogimiento ppablico local esti mas expuesto a la competencia que el escogimiento pabliconacional, debido, en particular, 1 que los consumidores pueden «votar con los pies» ¥ obligar a Ia oferta a competir con eficiencia y equidad para no perder ciudadanos 0 constumidores. (Tiebout, 1956. p. 24) Este argumento sirve de justificacién para el proceso de descentralizacion de los ingresos y gastos piiblicos y de las decisiones relacionadas con ese gasto ya gestién piiblica local, pilares de la telacin entre los distintos niveles de gobiemo y entre los agentes econdémicos en el ente territorial Pata asegurar la ventaja potencial de Ja decisién local frente a la nacional es necesatia la existencia de una condicién de caricter institucional y fiscal, Ja cual consiste en que «(...) gran parte del financiamiento del gasto itblico local provenga de ciudadanos locales» (Wiesner. 1997, p. 92). pues si el fimanciamiento se sustenta enertes Cones Va. 34,376 ISSN 0100-105, Tus dite 005, Pig 215 transferencias, con pocas restricciones de uso, no seta razonable suponer que os contribuyentes locales se interesen por vigilar la calidad del gasto que se financia con tributos pagados por otros. Por tanto, tuna de las principales exigencias del modelo de escogimiento piblico local esta en asegurar que una buena parte del financiamiento del presupuesto local se origine en ingresos tributarios propios. La importancia del financiamiento propio dificilmente puede ser exagerada, Sut significado radica no solo en prover recursos adicionales sino en suministrarlas extemalidades que hacen posible satisfacer las otras condiciones basicas. Estas son: el fortalecimiento institucional, la mejoria de la informacién, 1a transparencia en los procesos politicos y fiscales. y la capacidad de hacer evaluaciones reales a la gestiGn piiblica (Wiesner, p. 93). Se sigue asf el principio de la subsidia- riedad, que significa que el servicio sea stiministrado por el nivel inferior de Go- biemo que pueda proveerlo y financiar- lo, de manera que los bienes y servicios provistos por el nivel nacional pasan al nivel intermedio (departamentos 0 pro- vvincias) y de abi al nivel municipal y del nivel municipal a las instituciones (co- legios, hospitales, empresas de servicios pliblicos, ete.). ¥ si las institueiones se financian en el mercado, por medio de la venta de bienes ¥ servicios, Ia interven- cidn estatal sobra, siendo preferible que tales actividades queden por completo por cuenta del sector privado, De los principios anteriores puede deducitse que focalizacion, subsidios a la demanda y descentralizacién son politicas que, la mayoria de las veces, estén estrechamente vinculadas Subsidiar Ja demanda implica orientar los recursos directamente a los pobres, incluso a los mas pobres de ellos mediante tos sistemas de focalizacion dirigiendo las ayudas econémicas a estas personas sin pasar por las administraciones tertitoriales, que proven bienes y servicios sociales, pero que pata ello deben autofinanciarse. Ahora bien, desde la teoria neockasica se distinguen tres tipos de descentraliza- ion: ? La descentralizacién administrativa que surge cuando se trasladan funcio- nes y puede darse en dos casos: cuando pasan del nivel central nacional al des- centratizado (establecimientos piiblicos, por ¢j,). 0 cuando se trasladan del nivel nacional al territorial. Sin embargo. tal traspaso de fiunciones (gasto) debe tenet impticaciones fiscales (ingresos) La descentralizacién politica, que tiene un cardcter vertical al trasladar ciertas 7 Baia Gasca se hace con base en ls lantzarentos de César Grad (2000), a cal crresponde alanis 23Anite dele dependence de los muncpos de sete co responsabilidades politicas a os entes temtitoriales, responsabilidades que también implican recursos hacia los niveles subnacionales. alcanzando su maximo avance con la eleccién popular ¥ directa de los gobemnantes locales. Y la descentralizacién fiscal, que indica la transferencia de un porcentaje de los recursos que recauda el Gobiemo nacional a los entes territoriales para poder financiar las funciones que se trasladan por 1a descentralizacién politica y administrativa. La descentralizacion tambien se manifiesta mediante el fomento de la participacion ciudadana, empoderando a las comunidades para que se vinculen a la determinacion de algunas politicas a nivel territorial, asi como para exigir @ sus gobemnantes la rendicion de cuentas sobre sti gestion. Con esto, Juicio del Banco Mundial, se rompen las trabas al ascenso social y a la actividad econémica que impone el Estado y las instituciones sociales (Giraldo, 2009. p 37), buscando asi la igualdad ante la ley y la participacién generalizada de los individuos, en un aparente tratamiento equitativo por parte del Estado. Otro elemento que tae consigo el modelo es la basqueda del equilibrio fiscal, gracias a la reduecién de obligaciones de gasto, acompatiada de ma tributacién eficiente, a lo que se agrega la eliminacién de los monopolios estatales (otra distorsién), generando un entomo favorable, tanto en lo macro 24 riquence i como en lo micro, para la actividad econémica «eficienter, en el mejor sentido neoclisico del término. Con la Constitucién de 1991, Colombia introdyjo varias reformas _ fiscales dirigidasadesconcentrarel gastonacional ¥ mejorar la cobertura y_eficiencia de la provisiin de bienes piblicos. redefiniendo las responsabilidades. de gasto de todos los niveles de Gobiemo y ‘modificando el sistema de transferencias del nivel central al tertitorial, pese a que este nuevo sistema, al elevar los niveles de gasto, increments también los desequilibrios fiscales en ambos niveles Comosemenciondaliniciodelarticulo, el modelo descentralizador fue introducido en Colombia a mediados de los afios 80 ¥ the profimdizado con la Constitucién de 1991, donde se desarrolla a fondo con elfin de introducir criterios de mercado a Ja provision de bienes pitblicos. Asi, los agentes cuando eligen donde ubicarse expresan sus preferencias al comparar lo que les brinda ta localidad frente al precio en impuestos de tales beneficios, tal y como Io hacen en el mercado de bienes privados (Wiesner, 1992. p, 52), de manera que «(...) las ciudades ‘menos competitivas expulsardn recursos productivos y las competitivas los atraeran» (Giraldo, 2009, p. 139). Por esta razon, como se anoto atras. un criterio que justifica la descentralizacion es la subsidiariedad, de manera que a mayor cercania ente la oferta y la demanda de bienes pitblicos, mas lasoctes Cones Val. 34,376, ISSN 0100-3053, "ub dibs 005 Pig 215 movilidad de los factores de produccién, leva a una asignacién éptima de los recursos. a la vez que genera una competencia entre los tettitorios por oftecermejores condiciones a los agentes privados, quienes querran mayores niveles de gasto piiblico a menores precios en impuestos, En consecuencia, los municipios prefieren las reducciones © exenciones tributarias a la actividad econémica, para no ahuyentar 1a inversion privada, pues como lo indica el FMI (2001, p. 96) «{...] algunos sistemas tributarios son tan complicados @ ineficientes que no permiten obtener ‘un ingreso fiscal suficiente, y ademas distorsionan los incentivos para trabajar ¥ ahortar, con consecuencias deletéreas para el crecimiento econdmicon Esta légica indica que «(...) la descentralizacion de los ingresos supone dos tipos de reformas, 1ma autonomia territorial para la creacién de impuestos locales y una mayor distribucién del conjunto de impuestos existentes entre las entidades territoriales y el nivel central» (Restrepo, 2004, p. 88). Sin embargo, en Colombia el énfasis en 1a basqueda del desarrollo econémico y social ha recaidomis «(...)en lacantidad de los recursos y st distribucion 0 reparto que en Ia calidad de las politicas globales, y mucho menos en el papel de las instituciones y en la capacidad de las restricciones de economia politica para distorsionar el proceso de creacion de riqueza y de distribucién de oportunidades» (Wiesner, 1997. p. 18). Al revisar histéricamente la descentra- lizacién en Colombia, segin Giraldo (2009, p. 144), se identifican dos fases: la de los atios ochenta, cuando se inicia st aplicacién, durante 1a cual se cedie- ron responsabilidades, competencias y recursos a los gobiernos locales, sobre todo en areas sociales, manteniendo el recaudo el nivel central y transfiriendo a las regiones parte del mismo. La otra fase. es la actual, y constituye una recen- tralizacién, ya que «..) de tna parte se recentralizan los instrumentos financie- ros mediante controles al endeudamien- toterritorial y la destinacién de las trans- ferencias a los gobiemos subnacionales y. de otra parte. se recentraliza el gasto social a través de programas administra- dos por el ejecutivo naciona De acuerdo con esta logica, es el municipio la expresion del Estado mis cercana al territorio y tiene, por Constitucion y mandatos legales, gzandes responsabilidades en edueacién, salud y agua potable, entre otros, comenzando en Colombia desde 1986 un discurso y una legislacién en pro de la descentratizacién, y ella se ha constituido en elemento central de la puesta democratizadora de la sociedad colombiana, Sin embargo, dado que del total de municipios del pais, 995 estin clasificados en sexta categoria (de acuerdo con la Ley 617 de 2000) lo que implica serias restricciones presupuestales. «(...) hoy es claro que no todos los municipios han estado en condiciones de cumptir sus fimeiones y 225Andis def dependecia fcal de los muncpios de seat categoria SSS: Gervo To Delgado Rue Lu Earque Bowe ines coadyuvar a concretar el Estado social de derecho» (Caballero, Galvis & Garcia, 2012, p.3), De tal manera que los gobiemos locales, ate responsabilidades de gasto cada vez més elevadas y un recaudo tributario casi inflexible, “pues los impuestos de mayor eficiencia desde el recaudo son de orden nacional (tenta, IVA, transacciones financieras, patrimonio) quedan con una baja capacidad de generar recursos propios, ante 1o cual surge el endeudamiento como Ia fuente més conveniente para obtencién de recursos, erigiéndose el sector financiero como el muevo financiador de las gestion plblica local, con las implicaciones que ello trae para la autonoméa territorial En esa logica, el Ministerio de Hacienda no gira los recursos que tequieren los entes territoriales, pero si les da el aval para que puedan acudir a las entidades financieras, generalmente privadas, en busca de recursos de crédito (CATEGORIZACION TERRITORIAL Fue el mismo Estado, a través del Legislative, el que establecio Ia categorizacion de los entes temitoriales, con base en dos ctiterios: poblacion ingresos corrientes de libre destinacién Asi, la Ley 617 de 2000, en sttarticulo 2 (el cual modificé el art. 6 de ta Ley 136 de 1994) fij6 las seis categorias para clasificar los distritos y municipios, correspondiendo la sexta categoria a «Todos aquellos distritos 0 municipios con poblacién igual o inferior a diez 26 ‘mil (10.000) habitantes y con ingresos cortientes de libre destinacion anuales ‘no superiores a quince mil (15.000) salarios minimos legales mensuales.» Sin embargo. en el pardgrafo 1 del mencionado articulo se determind que «Los distritos 0 municipios que de acuerdo con st poblacion deban clasificarse en uma categoria, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinacién anuales difieran de los sefialados en el presente Articulo para Ja misma, se clasificarén en la categoria correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinacién anuales» Se emtienden como ingresos comrientes de libre destinacion, los ingresos comientes excluidos de rentas de destinacion especifica (Herrera, 2003), y la Ley 617 de 2000 busca que sean fiundamentalmente los _financiadores de los gastos de fimcionamiento de las entidades territoriales. Y Ja fuente principal de recaudo de dichos ingresos cottientes son los ingresos tributarios, correspondientes a los _impuestos de caracter municipal, es decir, cobligaciones pecuniarias que el Estado impone a los asociados y cede a los ‘municipios, sin contraprestacién directa ni personal, que pueden ser directos, cuando gravan la renta o el patrimonio, 9 indirectos, cuando gravan el gasto 0 1 constimo» (Herrera, 2003, p. 9) La restriccién de los entes tervtoriales mas pequeos, —_presupuestalmente hablando (entiéndase los de sexta categoria), para generar recursos propiosoctes Cones Va. 34,37 6, ISSN0100- 10955, To diee 215, Pig ‘aumenta el grado de dependencia de los mismos frente a los gitos del Gobiemo central, a la par que reduce su margen de maniobra frente al uso de los mismos, Asi lo confirma el DNP al hacer el informe sobre el desempetio fiscal de los departamentos y municipios (DNP, 2011, p. 24) Se puede corroborar que los ingresos propios (tributaries y no tibutarios) pesan poco en los municipios y departamentos de categorias de menor tamaiio poblacional y menores ingresos, ‘mientras que son mas importantes en los de categoria especial, primera y segunda, en contraste, la financiacién del gasto en estas categorias de entidades esti determinada por las fuentes exégenas ‘com lo son las transferencias (inversion ¥y funcionamiento) y las regalias Este esquema obedece a que el gobiemo central debe concentrar las finanzas nacio- nales en un gasto que considera inflexible priotizando el pago de la deuda, interna yy extema, por lo cual debe descentralizar los gastos ms no los ingresos, pues éstos deben quedar en el nivel central para dar ‘cumplimiento a los compromisos finan- cieros. En consecueneia, los requerimien- tos de las comunidades locales no logran ser cubiertas por las transferencias que ira la nacion y «(.) se presenta un di- Vorcio entre las necesidades locales y los recursos locales, de manera que no se hace transparente el proceso de eleccién pitbli- ca.en cuanto a que las decisiones locales no reflejan el costo de adoprarlas.» (DNP, 2011. p.145). Por esto, autores como Wiesner (2006) y Clavijo. Veray Vera (2013), plantean que Colombia tiene una alta inflexibitidad en el gasto, generada por los compromisos asumidos tanto constitucional como legalmente, especialmente por los compromisos fijados al Gobiemo nacional en la Constitucién de 1991 y la interpretacién activista que han dado en sts sentencias Jas Cortes, en particular la Constitucional, a las responsabilidades que debe asumir el Estado, La teoria tradicional sostiene que los bienes piblicos que benefician a ciertos grupos de In poblacion deben ser provistos por los gobiernos locales. De esta manera se garantiza una relacion directa entre los costos y los beneficios asociados a dichos bienes. En contraste, losbienesptiblicos de coberturanacional, como la justicia ¥ la defensa nacional, al igual que las politicas de estabilizacién econdmicay deredistribucion delingreso corresponden a la lista de fimeiones del gobiemo central. Ademas, se sugiere que «(...) cuando la base tributaria responde al diferencial de tarifas, los gobiernos locales deben imponer impuestos que refigjen el costo del bien pliblicoy (Iregui, Ramos & Saavedra 2001. p. 5). Asi las cosas, si se tiene en cuenta Io expuesto por Rincén, Ramos y Lozano (2004), en cualquier nivel del Estado (nacional o temitorial). dentro de los ingresos totales, los tributarios son los que permiten determinar ta capacidad intertemporal del Gobiemo para financiar el gasto y que en iltimas, para mantener 0 aumentar dicho gasto se 27Anis def depenecia ca de los muncpios de seat categoria SSS Ssvo Flo Delgado Ruz Lis Enique Beare mines debe generar. prioritariamente, ingresos tvibutarios permanentes. En este contesto, el neoclasisismo, inspirado en 1a racionalidad, concibe la descentralizacion como parte del proceso de globalizacién, con el fin de favorecer la libre movilidad del capital intemacional e incentivar las demandas sociales, en especial las ditigidas a los gobiemos locales, los cuales, al no disponer de Jos recursos. propios suficientes, deben acudir a un mercado financiers vido de colocar recursos a tasas de interés elevadas, que son respaldados por ingresos tributarios territoriales, que al ser pignorados limitan Ia actuacion pitblica en vigencias fururas. Al desaparecer la regulacién y existir absoluta libertad en los mercados financieros, el endeudamiento permite la renta especulativa a partir de la captura de los ingresos piiblicos. Dentro de este marco, la descentralizacion esti _constretiida por las politicas contraccionistas del Banco de la Repiiblica, con miras a controlar la inflacién y el compromiso del Gobiemo por reducir el deficit fiscal (regla fiscal), dificultando el aumento ent los giros de transferencias. Con esa finalidad tuvo acogida la argumentacién del. institucionalismo que logré que se adoptara constitucionalmente el principio de presupuestos equilibrados y se expidiera una norma de ajuste (Ley 1473 de 2011) que permitiera mantener el equilibrio presupuestario dentro del atio fiscal, asi como establecer las 28. acciones por tomar en caso de que el objetivo se incumplieta (Buchanan, 1993), El propésito era eliminar la capacidad que tenian los politicos de ‘manipular el sistema fiscal y econémico para st beneficio, restableciendo los limites dentro de los cuales debian actuar los legisladores, basados en critetios de «cacionalidady, Es asi como los escogimientos piiblicos reflgjan mas los intereses «racionales» de quienes toman las decisiones pitblicas que de los de aquellos a quienes se supone que benefician esas decisiones. Por esto es que «(..,) la teoria del «public choice» puede ser definida como Ja aplicacién del modelo de la «rational choice» a ta ciencia politica y a los procesos politicos. Es la aplicacién del modelo neoclisico de teoria econdmica ala politica» (Wiesner, 1997, p. 19). No obstante, en Colombia, la estructura de la organizacién social, econémica y politica ha sido construida mas sobre la base de na nomatividad abstracta que sobre Ia base de tna realidad empirica, sobre la conducta real de los agentes econémiicos y politicos. Aqui el «rational choice» no es el principal determinante de la conducta humana (Wiest. p. 17), De manera paradgjica, la adopeién del proceso de descentralizacién desde la década del ochenta sepultd las politicas de desarrollo regional, a cambio del interés por Ia programacién territorial del gasto piiblico social (Restrepo, 2004, p. 88). En este esquema esortes Cones Va. 34,37 6 ISSN 01001055, Ti diee 215 Pig primordial el papel que han eumplido las transferencias ANTECEDENTES DE LA DESCE! TRALIZACION EN COLOMBIA Durante casi todo el siglo XX Colombia se caracterizé por tener wn sistema fiscal centralizado, en el cuial el Gobiemo nacional eta el principal recaudador de impuestos y proveedor de bienes y servicios pitblicos, Si bien este proceso se inicié con la consolidacién del Estado- naci6n, consagrado en la Constitucion de 1886, su fortalecimiento ocurri6 solo hasta después de Ia Segunda Guerra ‘Mundial, tiempo en el cual el Gobiemo central canaliz6 a st favor los ingresos fiscales més importantes y asumié 1a mayotia de los gastos (Iregui, Ramos & Saavedra, 2001. p. 4) El primer intento de reasignacién de funciones entre los diferentes niveles de gobiemo fie el proyecto de acto legislative presentado por la adiinistracion Lopez en 1976, con el cual se pretendian estabilizar las finanzas regionales mediante el fortalecimiento de las rentas propias y la redefinicion de competencias de los departamentos y municipios. Aunque dicho proyecto no prosperd, alli se dejaron las bases para reformas posteriores como la Ley 14 de 1983 y la Ley 12 de 1986 (regu, Ramos & Saavedra, 2001. p. 4), El Gobiemo Turbay reconocié de nuevo al problema del excesivo centralismo y de la falta de autonomia regional, por lo que en su plan de desarrollo seiial6 la descentratizacién como uno de los objetivos de politica economica y como tn instrumento para favorecer Ta autonomia de los entes tetritoriales, por lo que buscaba reasignar recursos y redefi- nit competencias entre el nivel cen- tral y las regiones, evitando que el financiamiento de los departamentos y de los municipios dependiera ex- lusivamente de las transferencias nacionales. En ese sentido, se aspi- raba a que las regiones aprovecharan en mayor medida su potencial tri- butatio, mediante un mayor esfier- zo fiscal, 1o cual redundaria en una menor dependencia de los aportes nacionales. (Iregui, Ramos & Saave- da, 2001. p. 8), Fue la administracion Betancur la que realmente impuls6 Ias_primeras reformas importantes en materia de descentralizacién, mediante la Ley 14 de 1983, la cual tenia como objeto elevar el nivel de recaudos territoriales mediante la simplificacién y racionalizacién del sistema impositivo de los departamentos ¥ municipios. Esta reforma se adopto justamente en tun momento en el que se evidenciaba un grave deterioro en las finanzas del Gobiemo nacional central @ consecuencia de la significativa expansién del gasto corriente, mientas en el entomo Jatinoamericano estallaba In crisis de la denda externa La Ley 12 de 1986, también expedida durante este mismo Gobierno, 229Andis def dependence de los muncpios de seat categoria ASS Savo Fda Delgado Ruz Lis Ee caro minee establecid el aumento progresivo en la participacion municipal sobre el recatido del impuesto al valor agregado (IVA). Si bien esta ley aumento el Volumen de recursos transferidos a los municipios, Ia autonomia local sobre st manejo era cuestionable (Iregui, Ramos & Saavedra, 2001, p. 9). La ley definio explicitamente las actividades alas cuales deberian destinarse los recursos cedidos por la nacién y en gran medida condicion® las transferencias al esfierz0 fiscal observado en el recaudo del impuesto predial, En suma, las reformas fiscales de los ochenta tuvieron dos objetivos fndamentales; uno, el interés del Gobiemo por descongestionar sti presupuesto de algunas de las responsabilidades de gasto territorial en un momento de crisis y deterioro de las finanzas nacionales: y el otro, el deseo del Gobiemo nacional de ampliar la cobertura y de mejorar ta calidad y la eficiencia del gasto piblico (Iregui, Ramos & Saavedra, 2001. p. 9). Si bien durante 1a década del ochenta no hubo cambios significativos en materia de descentralizacién fiscal, en el terreno politico se dieron avances importantes que condujeron a Ia eleccién popular de alcaldes en 1986, Esta reforma le dio més elementos a Ia ciudadania para patticipar en la toma de decisiones de interés municipal. En teoria, se buscaba «(..) reducit la distancia entre el ciudadano y su gobemante con el fin de fortalecer el vinculo de responsabilidad 230 politica local e inducir el uso eficiente de los recursos» (Wiesner, 1997, p.103), Los paises pueden adoptar dos modelos fiscales: un sistema fiscal en el cual los gobiemnos tertitoriales tienen plena autonomia en el gasto y en el ingreso, donde los impuestos locales financian los bienes piblicos locales y el Gobierno central se encarga de la defensa nacional ¥ la redistribucién del ingreso. En el otro modelo, se concibe un sistema fiscal centralizado en el cual el Gobiemo nacional es el principal recaudador de impuestos y el proveedor de los bienes y servicios piiblicos locales y nacionales, Frente a ellos, a pesar del proceso descentralizador implementado, el sistema fiscal colombiano se encuentra ‘mas cerca del modelo centralizado, ya que los gobiemos departamentales ¥ municipales no tienen autonomia para establecer_impuestos, pues si bien es cierto que el Congreso ha cedido algunos de los impuestos nacionales a los gobiemos territoriales, el establecimiento de bases gravables ¥ rangos de tarifas ha correspondido exclusivamente al Legislative. (Iregui, Ramos & Saavedra, 2001, p. 9). Adicionalmente, «(...) Ia cesion de impuestos ha estado sujeta a que los recursos deben destinarse a rubros de gasto determinados por Ley. Un gran potcentaje del gasto local no resulta de decisiones auténomas, porque buena parte de este se financia con recursos provenientes de transferencias con destinacion especifica del gobiernoortes Cones Va 34,376 ISSN 0120-305, To diee 2015, Pig nacional central» (Iregui, Ramos & Saavedra, 2001. p. 10). En cuanto a descentralizacion fiscal se refiere, la Constitucién de 1991 y sus nommas reglamentarias, —aumentaron el volumen de tansferencias del Gobiemo central hacia el nivel territorial y redefinieron las fimciones de los distintos niveles de Gobierno, aumentando las responsabilidades de los gobiemnos locales. Asi, el articulo 356 definié el destino de los recursos del situado fiscal y fij6 las pautas para la distribucién de estos recursos entre los gobiemos departamentales y los distritos especiales. Asi mismo, este atticulo establecio que no se «...) podrin descentralizar responsabilidades sin la previa asignacién de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.» Si bien el articulo sefiala que las «participaciones» —municipales se destinan a la inversion social, no definid los programas especificos que se financian con estos rectirsos (Iregui, Ramos & Saavedra, 2001, p. 11). La Ley 60 de 1993 definio concretamente las fumeiones de los departamentos.y municipios, la distribucién territorial del situado fiscal y de las participaciones ¥ los riterios que deben seguir las entidades tervitoriales para la asigmacién de los recursos transferidos por la nacién, estmctura de distribucién que fue modificada luego por la Ley 715 de 2001, previa reforma constitucional que lo posibilito, y regenta hoy dia el llamado sistema general de participaciones (SGP). En el caso del situado fiscal, la Ley 60 de 1993 setial6 de nuevo que el 15 9% de la transferencia se distribuye en partes iguales entre los departamentos y los distritos especiales, y el 85 9 restante se asigna de acuerdo con una formula que tiene en cuenta criterios de «(...) eficiencia fiscal y administrativa y la demanda actual y potencial de los servicios de salud y educacién por parte de la poblacién», Para el caso de las transferencias a los municipios, la Ley 60 de 1993 estableci6 que su asignacién se haria con base en el niimero de habitantes con necesidades basicas insatisfechas, el grado de pobreza relativa de las municipalidades @ indicadores de eficiencia fiscal y administrativa, Sin embargo, debido os manejos poco claros que se habian dado antes de su expedicion, la Ley TIS de 2001 fij6 los porcentajes de distribucion y destinacién especifica de los recursos asignados a cada municipio, dejando a los entes tertitoriales con un bajo margen de maniobra sobre su utilizacién, salvo wn pequetio porcentaje de los recursos correspondientes al denominado proposito general. que en la mayoria de los casos resulta financiando gastos de funcionamiento, Desdeunpuntode vistafiscal,los cambios que se dieron con la nueva Constitucién fueron basicamente modificaciones al sistema de tansferencias (cesién de rentas nacionales), Estas reformas «(...) no introdujeron cambios que permitieran alos gobiemos subnacionales ejercer una 231Andis def dependecia ca de los muncpios de seat categoria RSS Savo Fda Delgado Ruz Lis Ee Beare mines gestién fiscal diferente. En particular, se mantuvo el mismo sistema de tributacion regional y la misma injerencia nacional en la asighacién del gasto financiado con los recursos de las transferencias y con os recursos provenientes de algunos impuestos territoriales » (Iregui, Ramos & Saavedra, 2001, p. 13 De otto lado, Ia legislacion Je asigna destinacién especifica. a algunos impuestos territoriales, lo que genera ma mayor inflexibilidad en el uso de los ingresos tributarios A los problemas anteriores se suma el hecho de que las nonmnas tributarias temtitoriales. fueron escritas sin tener en cuenta la diversidad econémica y geogtafica de las diferentes regiones del pais. Como consecuencia de esto, se presentan casos en los que algunos de los impuestos establecidos no tienen en Ia practica aplicabilidad, y sin embargo, no pueden ser sustituidos por tn muevo tributo, Un ejemplo es el impuesto de vehiculos, el cual no puede generar un recaudo importante en aquellas localidades donde el principal medio de transporte no es el vehiculo. 0 carece de vias de comunicacién que lo petmitan, El hecho de que las reformas de los noventa no consideraran modificaciones al sistema tributario regional es inconsistente con el nuevo esquema de competencias, Por ello, Iregui, Ramos y Saavedra (2001, p. 11) afirman: Los gobiemos subnacionales debieron asumir nuevas respousabilidades 232 sin tener la posibilidad de generar recursos fiscales diferentes a las transferencias y a os que les brindaba el sistema previo a las reformas, La imposibilidad para generar nuevas rentas es mucho mas grave cuando se reconoce que los impuestos que recaudan estos gobiemos son los menos dinémicos y los de mas baja elasticidad, La poca flexibilidad para generar rentas propias lleva a que los gobiemos territoriales dependan de las transferencias del Gobiemo nacional De hecho, este tipo de trasferencias nacionales constituye la fuente de ingresos més importante para la mayoria de los departamentos y municipios del pais, circunstancia a la cual el departamento de Boyacd no escapa pues €] 94,3 % de sus municipios se encuentran clasificados, segiin la Ley 617 de 2000, en categoria sexta, con ‘una amplia dependencia de los recursos transferidos desde el nivel central y escasa posibilidad de generar recursos propios, LAS TRANSFERENCIAS COMO EJEDELADESCENTRALIZACION Las transferencias territoriales son el ‘mecanismo por medio del cual se ha venido financiando la descentralizacién en Colombia, pues el Gobiemo traslada nosolocompetenciasy responsabitidades a los entes territoriales, sino que les envia recursos para st. financiacién Ese esquema se ha mantenido desdeertes Cones Ya. 34,376, ISSN0120- 3055, Ti diee 215, Pig mediados de la década del 80 y. gracias al nuevo marco constitucional. se ha profundizado. El inicio de la descentralizacién fiscal se hizo a través del situado fiscal. creado desde 1968, como un mecanismo de transferencias del Gobiemo central a los departamentos, los territories nacionales ¥ el Distrito Especial de Bogoté, donde el monto de Ios recursos transferidos correspondia a un porcentaje de los ingresos ordinarios de la nacién (sin incluir los no tributarios) y estaban destinados a cubrir los gastos de educacion y salud a nivel territorial (Iregui, Ramos, & Saavedra, 2001), Mis adelante, con la Constitucién de 1991 y la Ley 60 de 1993, se fijaron dos clases de transferencias: el situado fiscal, dirigido a los departamentos y distritos. y la participacién de los ‘municipios en los ingresos de la nacion, cellos hay que ailadir las transferencias complementarias al situado fiscal para educacién, que profimdi2é el proceso de descentralizacién fiscal, lo que se evidencia en el incremento de la participacién de los entes tertitoriales en los recaudos de la nacién, que pasaron del 13 % en 1991 al 50% en 2011 (Rincén, Ramos, & Lozano, 2004), Este aumento en el nivel de participacién de las transferencias tambien se observa en el gasto, ya que, como lo afinnan Rinc6n, Ramos y Lozano (2004), las ‘ransferencias representaron el 25 % del incremento total del gasto entre 1990 y 2001, equivalente a pasar del 2.4 9 5.7% del PIB. al La paticipacion creciente de las transferencias en el gasto del Gobiemo central y el uso poco eficiente de estas por parte de los gobiemos temitoriales, motivé laexpedicion delActoL egislativo 001 de 2001 y la Ley 715 del mismo aiio, normas que modificaron el monto, critetios de asignacién y destinaciones de los recursos transferidos, La reforma constitucional unificé las transferencias en el denominado sistema general de participaciones (SGP) y ligé su comportaniento a los ingresos corrientes de Ia nacién segim fuera el crecimiento real promedio de los iltimos cuatro aflos. Ademés, en el SGP se incluyé a los departamentos, los_distritos, los municipios y los resguardos indigenas, a diferencia del situado fiscal que contemplaba departamentos y distritos. Conforme a la Ley 715 de 2001 (articulo 2), los recursos del SGP se destinan prioritariamente a la financiacién de ta prestacion de los servicios de educacion y salud, comrespondiendo el $8.5 % a educacion yel24,5%a salud, mientras que €1 17 %se orienta apropésito general (agua potable y saneamiento bisico, vivienda de interés social, cultura y deporte, entre ‘otros, pero sin asignaciones especificas) y el restante 4% se reserva para el Fondo ‘Nacional de Pensiones de las Entidades Temtitoriales (Fonpet). 10s resguardos indigenas, los municipios ribereiios al rio Magdalena y a la alimentacién escolar (Clavijo, Vera & Vera, 2013). 233Andis def dependecia ca de los muncpios de seat categoria SSS Savo To Delgado Ruz Lis Ee caro mine Estareforma alrégimen de transferencias petmitio reducir la participacion del SGP dentro de los ingresos corrientes de 1a nacién, pasando del 40.7 al 28.9 % entre los atlos 2002 y 2008 (Clavijo, Vera, & Vera, 2013. p. 30), Pero como el Acto Legislativo 001 de 2001 dispuso que en el afio 2009 las transferencias volverian a estar atadas al crecimiento promedio de los ingresos corrientes de la nacion en 10s tiltimos cuatro atios, el Gobiemo central consider que ello presionaria el gasto al alza, por lo que tramité una nueva reforma, promulgada mediante el Acto Legislative 004 de 2007, el cual amplié el petiodo de transicion hasta el ailo 2016, para asegurar que el crecimiento de las transferencias se estabilizara en un 4 % real (Clavijo, Vera, & Vera, 2013), no obstante que los compromisos de gastos de los entes temtitoriales, dadas las necesidades sociales por cubrit, pudieran crecer por atriba de ese valor. En ese sentido, al revisar las iniciativas del Gobierno central dirigidas a reducir los niveles de pobreza, se encuentra que ejemplos como el Plan Nacional de Rehabilitacion, el Plan Colombia, la Red de Solidaridad Social, Accién Social y el Departamento para la Prosperidad Social. con stis programas, «(...) todos han sido acciones aleatorias, circunstanciales, y dependientes de la Presidencia de la Repiblica; no obedecen a una «politica de Estado», sino a la politica social del presidente de tumo» (Restrepo, 2004, p. 88). 234 Como ya se menciond, tas materias descentralizadas estan todas en la drbita de las politicas sociales, en particular de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 715 de 2001, el grueso de los recursos es absorbido por dos sectores: la educacion ¥ Ia salud, en sus niveles bisicos. Sin embargo, tres inquietudes matizan estos desempetios: Ia eficiencia, la equidad y Ja sostenibilidad de semejante esfuerzo (Restrepo, 2004. p. 87), sin entrar a evaluar la calidad de prestacion de tales servicios, cuyos recursos han sido capturados por el sector privado. El nivel creciente del gasto del Estado frente a la eficiencia y Ia evolucién de las fuentes de financiamiento evo a que tma de las conclusions a tas que llegé Ia Comision de Racionalizacion del Gasto y de las Finanzas Piblicas (Rosas, 1996, p. 25) es que las causas del desequilibrio fiscal del sector piblico obedecen a la répida expansion del gasto superando a eficiencia y sostenibilidad de los ingresos, las grandes rigideces del proceso presupuestal, especialmente en las transferencias derivadas de la descentralizacién, Ia falta de cobertura institucional y las falas en la informacion y la fuerte presién politica por un gasto piiblico creciente, el cual generalmente va en beneficio de reducidos grupos articulares (los denominados «rent- seekers») y no de los cindadanos en general. A pesar de ello, para la vision neoinstitucionalista, la existencia de losoctes Cones Va. 34,376 ISSN 01002055, To diee 215, Pig rent-seekers es justificada, pues como lo afirma Wiesner (1997, p. 123) (..) los rent-seekers no deben ser descalificados como —_apaitridas, como personas sin sensibilidad social, movidos solamente por st rapacidad. Son, simplemente, agentes econémicos haciendo uso de sw escogimiento racional para ‘maximizar beneficios. De nada sirve reclamarles que sean generosos y abnegados ciudadanos. Silas condiciones se dan para que ellos puedan capturar rentas lo hard. Encontraste, para algunos analistas como Restrepo (2004), la descentralizacion tae consigo beneficios mis allé de lo eminentemente financiero, por cuanto tes rasgos fimdamentales del Estado y del régimen politico colombiano, 1 centralismo, el presidencialismo y el bipattidismo, han suftido un deterioro importante en los. tiltimos 15_aflos producto de la descentralizacién. Apesarde que el modelo descentralizador ha reducido Ia presencia del Estado, um analista econsmico de actualidad como Pikerty (2014) plantea que la crisis actual ha levado a un «retomo al Estado» donde la presencia y accién del Estado es mas activa que nunca y en ese sentido, la fiscalidad no es una cuestién técnica Es sobre todo un problema politico y filoséfico, tal vez 1a més importante de todas las cuestiones politicas. Esto siempre ha sido asi. En el corazon de cada agitacién politica importante radica una revolucion fiscal. ESTIMACION DE LA RELACION DE CAUSALIDAD DE LA DEPENDENCIA FISCAL DE LOS MUNICIPIOS DE SEXTA CATEGORIA DE BOYACA El departamento de Boyacé cuenta con 123 municipios, que se han clasificado acorde con lo estipulado en el articulo 2 de la Ley 617 de 2000, correspondiendo 116 de ellos a la sexta categor decir que son mnicipios con poblacién igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes 0 con ingresos corrientes de libre destinacién anuales no superiores ‘a quince mil (15.000) salarios minimos mensuales legales vigentes (89.240 millones aproximadamente, para el aflo 2014), 0 ambas situaciones a la vez, teniendo en cuenta que prima la condicién presupuestal a la hora de hacer dicha clasificacién. Lo anterior indica que el 94.3 % de los municipios boyacenses se ubica en la mas baja categoria territorial, debido a su nivel poblacional y. sobre todo. a su reducida capacidad de generar recursos propios de libre destinacién. En consecuencia, para la realizacién de fa estimacién se utilizaron algunos de los indicadores de gestién financiera FParaal ate 2014 segin elDNP. 116 muicpis de Boyar se classicaron caro desea ctegeria de acvedo con laley 847 ae 2000 es cos 7 munejcs del departments que se lasicren e ‘Segoe supeotes son Tune (22) Segamaso (3, Dutara (3, Noosa) Puera Soyacs (4), Caqungua =) y Papa 238Andie dele dependecia fra! de los muncpos de sete co establecidos por el DNP!, los cuales fueron calculados para cada tno de los 116 municipios de referencia, utilizando como insumo la informacion de gjecuciones presuptestales que reporta el DNP, ciffas que corresponden al periodo 1996-2012 Y que fiteron deflactadas, quedando exptesadas en pesos constantes del atio 2008. Adicionaimente. una vez caleulados tales indicadores individualmente para cada municipio, se procedié a calcular el promedio del indicador para los 116 entes territorales EI método econométrico utilizado es el de datos de panel, el cual permite realizar um estudio més completo de los datos, ya que posibilita captar en un tinico andlisis el aspecto temporal e individual (también llamado transversal) de los datos manejados. En este sentido, los datos de panel logran aumentar la eficiencia de las estimaciones realizadas, puesto que aumentan el niimero de datos muestrales que se utilizan en el andlisis, ctantificando de una forma mas exacta frente a los estudios que utilizan solo andlisis temporal o transversal para estimar los impactos de unas variables sobre otra (Wooldridge, 2010). Por lo anterior, la estimacién del modelo econométrico que permite establecer la determinacién del comportamiento de la dependencia fiscal en los municipios de sexta categoria de Boyaca, se hizo con el método de datos de panel y utilizando efectos fijos y_ temporales, riquence i Asi, los municipios de sexta categoria constituyen las unidades de corte transversal y los alos la variable de serie de tiempo. De acuerdo con los. planteamientos esbozados en el acipite anterior, ast como las evidencias empiricas del comportamiento de los indicadores de gestion financiera, las variables que logran explicar significativamente 1a variabilidad de la dependencia fiscal corresponden, en primer lugar, a factores de tipo fiscal, como la variacion marginal del recaudo, Ia relacién entre ingresos tributarios y los ingresos totales, los gastos de fimcionamiento en relacién a ingresos cortientes de libre destinacion y Ia capacidad de autofinanciamiento de la inversién: por st parte, la variable de poblacién permite controlar por el tamatio de los municipios. Dada Ja importante influencia de la politica sobre la definicién de los presupuestos locales y nacionales, han sido incluidas variables politicas que intentan reflejar esta influencia sobre la dependencia fiscal tales como los aiios de elecciones presidenciales y de alcaldes. Adicionalmente, se incluye ‘una variable nonmativa que describe el cambio en la normatividad de las trasferencias ocurrido en el aio 2001 (Ley 715701). yel indice de Necesidades ‘Basicas Insatisfechas (NBI) como un indicador del grado de avance social de cada municipio. 3 Para i nse sig Manual do tercas para ol adi do a gesinfnanciora dela entades tries, ‘orumerteemanado el Departmerio National e Planeacen ONE (2008), 236soctes Cones Va. 34,376, ISSN 0100-2053, Tio diee 215, Pig Debido a la estructura de ta informacién tipo panel, es necesario involucrar efec- tos temporales para aislar la influencia de variables temporales, como ciclos po- liticos, cambios normativos y evolucién de Ja economia, los cuales tienen efecto sobre el grado de dependencia fiscal de los mmunicipios de categoria sexta, Adi- cionalmente, se recogen efectos fijos para cada tno de los municipios median- te variables binarias, dentro de los cuales Nivel de dependencia fiscal, se pueden establecer aquellos factores diferenciales para cada una de las entia- des entre si que afectan la dependencia peto que son invariantes en el tiempo. Adicionalmente, el modelo se estime utilizando errores esténdar_robustos. para corregir la posible presencia de heterocedasticidad. Con base en lo anterior, la especificacion del modelo es la siguiente , + B.Esfuerzo fiscal, + Bing Trib./Ing. Totales, + B,Gastos Fime./Ing. Cor:LD, + BAutofinac. Inversién., + B,Poblacién, + B,Politica Presidencial, + BPolitica Alcaldes, + P,Cambio SGP, + p,NBI(2005), + EF,+ ET,+e, Donde i corresponde al municipio de sexta categoria y ral att. En Ia Tabla 1 se relacionan las variables que se ttlizan, st medicién y las fuentes de informacion, Acontinnacién, en la Tabla 2 se registran los resultados de las estimaciones para el nivel de dependencia fiscal de los munici- pios de sexta categoria de Boyaca, bajo la metodologia de datos de panel y minimos cuadrados ordinarios (MCO). caleulado con errores esténdar robustos para evitar la presencia de heterocedasticidad. 237Anite dete dependence de los muncpos de seat co riqueAce i ‘Tabla 1. Variables del modelo de dependencia fiscal lEsfuerzo fiscal ingresos totales del municipio ‘Variacion interanual del recaudo tributario frente a los ingresos totales del nmnicipio ‘VARIABLE “MEDIDA FUENTE DE INFORMACION ‘Nivel de Participacion porcentual de Ias|Ejecuciones presupuestales| [dependencia fiscal |transferencias (SGP) dentro de 1os| para mnicipios (DNP) Ejecuciones presupnestales para municipios (DNP) Ing. trib/ ing. totales Participacion porcentual de Tos ingresos tributarios dentro de los ingresos totales del municipio Ejecuciones presupnestales| para municipios (DNP) |Gastos func fing. com. LD Participacion de Ios gastos de funcionamiento en los ingresos corrientes de libre destinacion del municipio Ejecuciones presupnestales para municipios (DNP) |Autofinac. inversion, [Poblacion Relacion entre el ahowzo corriente y los gastos de inversion por paste del municipio Niimero de habitantes del municipio segiin los resultados del Censo DANE 2008 Ejecuciones presupnestales para municipios (DNP) DANE [Politica presidencial ‘Variable binailafaualla 1 para los alos de eleccion presidencial (1994, 1998, 2002, 2006 y 2010) y 0 para los demas anos Registraduria Nacional dell Estado Civil [Politica alcaldes ‘Variable binaila igual a1 para los alos de eleccion de alcaldes (1994, 1997, 2000, 2003, 2007 y 2011) y 0 para los demas anos Registraduria Nacional dell Estado Civil |Cambio SGP Variable bina iauala T para Tos aos posteriores a 2001 (cuando se expide la Ley 715701) y 0 para los aos anteriores IwBr (2008) Nivel de necesidades basicas insatisfechas del municipio de segtin jen Censo DANE 2005 DANE [EF (efecto Hijo) Variable binaria para cada municipio [ET (efecto temporal) ‘Variable Binaria para cada ao, desde 1996 hasta 2012 238 Fuente storortes Conese. 34,376, ISSN 0120-1055, iene 015, Pi. 215-30 Tabla 2. Modelo de dependencia fiscal para los municipios de sexta categoria de Boyaca ‘Number of obs 190s (136, 1766) 19.8200 Prob>F 0.0000 Resquared 0.6042 Adj squared 0873 Root MSE 84191 ‘Variable Cock. [Sid.Ern| t Pot | [95% [Interval] Robusto Conf. Constante 3129538) 4.287 | 11.96 | 0.000 | 42.886 Esfuerzo Fiscal 0.00406 0.087 | -0.009 Ing. TribJ/Ing. Totales | -0,30630 0.000 | -0.408 Gastos Func./Ing. Core LD 0.02639 o.014 | 0.005 Autofinane. Inversion | -0.00060 0.005 | -0.001 Poblacion 0.00020 o.s61 | -0.001 Politica Presidencial 0.45313, 0.702 | -2.775 Politica Alcaldes “7.78158 0.000 | -9.978 Cambio SGP. 2.81777 0.024 | 0.376 ‘NBI (2003) O.17414 0.028 | 0.019 ‘Fuente: cdlculos del autor con base en la informacion antes reexida Losresultados de laestimacién indican que {as variables exégenas seleccionadas tienen un efecto significative sobre la dependencia fiscal de los mumicipios de sexta categoria de Boyacé, lo que corrobora varias de las relaciones de comportamiento de tales variables, analizadas anteriormente. Se observa que el nivel de dependencia fiscal est impactado positivamente por larelacign entre los gastos de fimncionamiento y los ingresos comrientes de libre destinacién, el indice de NBI de cada localidad y el cambio en el régimen de transferencias establecido por la Ley 715 de 2001 por la cual se creé el sistema general de patticipaciones. Este efecto positive seftala que ent Ia medida en que los municipios incrementen la proporcién que representan los gastos de funcionaniento fiente a los ingresos comrientes de libre destinacién, sera indicativo de que se estin incrementando Jos gastos de fiancionamiento, lo que limita las posibilidades de la administracion municipal para disponer de recursos para otras destinaciones, o que se esti disminuyendo Ia generacién de ingresos comrientes, o amas sitiaciones ala vez, que en tltimas muestran fallas en la eficiencia administrativa y aumenta la dependencia fiscal del ente tertorial (el coeficiente tiene como valor 0,02638). Elcoeficiente de impacto del NBT del Censo 2006 sobre la endogena es igual a0,17414, 239