LA ACCION SOCIAL DEL GOBIERNO LOCAL POBREZA URBANA, PROGRAMAS SOCIALES Y PARTICIPACION CIUDADANA a Tonatiuh Guillén y Alicia Ziccardi + Coordinadores Socorro Arzaluz Solano » Quim Brugué + Claudia Campillo Toledano » Fernando CeCe ACCEL OR Cos Tee ETE M ATEN er ee Bt Waa Cr Ker tra ew amet Mario Alberto Jurado Montelongo « Silvia Lopez » Alberto Lovera » Raquel Lozano « Oscar Alfonso Martinez + Arturo Mier y Teran + Luisa Mussot + Alejandro Navarro « Gerardo Ordénez + Héctor Padilla » Maria Julia Reyna - Sauil Salazar Jiménez « Antonio Sanchez Bernal » Medardo Tapia Uribe + Mercedes Verdugo Lopez + Gerardo Zamora Fernandez de Lara « Alicia Ziccardineste libro se presenta un conjunto de trabajos que, desde diferentes pers- pectivas, analizan el papel que juegan los gobiernos locales para enfrentar CEO ene Cnt cae Caen aceean ELE eaten EYE UR Cea Cee eke Oe aaa aU a aae oe clea ae ee Bate Car te Cae oa a OC aE dificultades que caracterizan la accién social gubernamental de las entidades loca- les —municipios mexicanos y gobierno de la Ciudad de México—. El lector Cee ERE Lal in EME oge elec tag aa aru mete Card SETA tg eR A te Ee Rome Rie mT cea eC Om Ua ork E amplio conjunto de trabajos presentados por investigadores de distintas institu- ciones académicas en el V Congreso de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (1cLom), Ilevado a cabo en octubre del 2007, en la sede del Eater CREW Mee eee MON eC CME atomic melo Catan) En algunos casos se muestran innovadoras iniciativas locales que involucran MPa cares n ener em Unica kare neem Ceerice publicos, privados y sociales y una auténtica participacién ciudadana, cuya princi- pal intencién es influir positivamente en la calidad de vida de los grupos sociales mas desfavorecidos. En otros, en cambio, se ponen de manifiesto las dificultades CUR emer eam tar ree eee CaCO acy ambitos de gobierno involucrados en la aplicacién de los programas sociales, asi POE occ Chae nC nen CnC eer TOLEE Onin COne este kecarlt en la esfera local. PRS ee econ Tee eRe te nce lesa Cerca UE IGOr el eect ere desde el ambito local se advierte una gran diversidad de los resultados obtenidos para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. Pero al mismo tiempo, se PEC euCC ee Ta riCnr aus ce tha eres PearC er oie Cl een uence Conn Or Cnet ia ie DOR ence aCe eer Cnn CnC e cian ne debe ser redisefiado conjuntamente por los tres ambitos del gobierno mexicano. oro Peer ts) Cet OG iii Ce Po) (“) | (e} LOM Dri ISBN 978-607. 6070, iilLA ACCION SOCIAL DEL GOBIERNO LOCAL: POBREZA URBANA, PROGRAMAS SOCIALES Y PARTICIPACION CIUDADANALa accion social del gobierno local: pobreza urbana, programas sociales y participacién ciudadana TONATIUH GUILLEN LOPEZ ALICIA ZICCARDI (COORDINADORES) TUE wiciom PUEC-UNAM 2010HN La accién social del gobierno local: pobreza urbana, programas sociales y partici- 113.5 pacién ciudadana / ‘Tonatiuh Guillén y Alicia Ziceardi, coordinadores; Socorro A33 Arzaluz Solano... [et al.] - México: Universidad Nacional Auténoma de Mé- xico, Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad : El Colegio de la Frontera Norte : iGuom, 2010. 464 p. 1, México-Politica social. 2. México-Condiciones econémicas. 3. Accién | social-México. 4. Problemas sociales-México. 5. Participacién ciudada- na-México. 1. Guillén Tonatiuh, ed. 11. Ziccardi Alicia, ed. 11. Arzaluz Solano, Socorro, colab La accién social del gobierno local: pobreza urbana, programas sociales y participacién ciudadana © Tonatiuh Guillén © Alicia Ziccardi Coordinadores Primera edicion: marzo, 2010. D.R. © 2010 Universidad Nacional Autonoma de México Ciudad Universitaria, delegacion Coyoacan 04510 México, p.F. hitp://www.unam.mx D.R. © 2010 Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad Sede temporal: Isabel la Catélica nim. 7 Centro Histérico de la Ciudad de México 06060 México, ».F. hutp://www.puec.unam.mx ISBN: 978-607-02-1261-1 D.R. © 2010 El Colegio de la Frontera Notte Carretera Escénica Tijuana-Ensenada, kim. 18.5 San Antonio del Mar, C.P. 22709 ‘Tijuana, B.c., México hitp://www.colef.mx ISBN: 978-607-479-027-6 DR. © 2010 Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos ‘Av. Constituyentes 1046, segundo piso Col. Lomas Altas, del. Miguel Hidalgo 11950 México, .F. Coordinacién editorial: Lorena Hernéndez Muiioz Disefio de portada: Diego Mier y Teran Queda prohibida la reproduccién parcial o total de esta obra por cualquier medio ~incluidos los electrénicos- sin la autorizacién escrita del titular de los derechos patrimoniales, Impreso y hecho en México/Printed and made in MexicoIndice Prélogo (Rodolfo Garcia Del Castillo) Introduccién: principales ejes de la accién social del gobierno local (Tonatiuh Guillén Lopez y Alicia Ziccardi) I Politicas y programas sociales Las capacidades de los gobiernos municipales para instrumentar politica social (Antonio Sdnchez Bernal y Maria Luisa Garcia Batiz) Pobreza patrimonial y exclusion social en el municipio de Cuautla (Medardo Tapia Uribe) Los gobiernos locales en el combate a la pobreza: dos modelos de gestién en el norte de México (Socorro Arzaluz Solano) Transferencias econémicas de Oportunidades y alimentacién de los beneficiarios en Monterrey (Oscar Alfonso Martinez Mar- tinez y Claudia Campillo Toledano) Estrategias de combate a la pobreza mediante el programa Ha- bitat en Reynosa, Tamaulipas (Mario Alberto Jurado Monte- longo) El Mejoramiento de la Vivienda: un programa del Gobierno del Distrito Federal (Arturo Mier y Terdn) El Programa Zumar + Fidepo: una experiencia vigente y... ¢Sus- tentable? (Gerardo Zamora Fernandez de Lara) 7 13 25 35 61 81 109 133 145Coordinacién intergubernamental y pobreza urbana en México (Alejandro Navarro Arredondo) Participaci6n social y género en la superaci6n de la pobreza: las osc en el Programa Jefas de Familia en Tijuana (Silvia Lépex Estrada y Gerardo Ordéfiez Barba) Universalizar y territorializar las politicas de salud en el Distrito Federal: premisa de la equidad (Maria Luisa Mussot Lépez) Il Cohesién social, construccién de ciudadania y cooperacién descentralizada Politicas para la cohesién social: nuevos contenidos y nuevas formas (Quim Brugué) Gobiernos locales, desigualdad social y violencia (Fernando Ca- rrion) Las politicas y programas de cohesién social de la cooperacién descentralizada (Maria Julia Reyna y Alicia Ziccardi) Politicas y cooperacién en la frontera México-Estados Unidos (Héctor Padilla) Cooperacién descentralizada: una nueva competencia del go- bierno municipal en apoyo al desarrollo local (Raquel Lozano) Ill Esfera publica y participacién ciudadana Esfera publica y nuevas instituciones democraticas: el presu- puesto participativo de Porto Alegre (Luciano Fedozzi) Los Consejos Comunales en Venezuela: rehenes del centralismo (Alberto Lovera) Construccién de la democracia: estructuras e instancias de par- ticipacion en el gobierno local (Satil Salazar Jiménez) Gestién plural y atencién ciudadana en tres cabildos de Sinaloa: Culiacan, Navolato y Badiraguato (Mercedes Verdugo Lopez) 159 183 215 267 303 323 347 397 427 443Prdélogo Rodolfo Garcia Del Castillo Durante los afios ochenta y noventa nuestro pais se enfrenté a marcados cambios en su mapa politico y en su estructura de organizacién adminis- trativa. En un avance paulatino los gobiernos locales cobraron cada vez mas importancia en el escenario nacional adquiriendo responsabilidades y asumiendo un papel distinto ante una ciudadania cada vez més exigente. Por supuesto, este proceso no fue terso ni se dio de forma homogénea, mas bien estuvo plagado de tensiones y ajustes y adquirié un rostro distinto a lo largo y ancho del pais. La marcada heterogeneidad de la realidad local trajo como resultado un movimiento en ritmos discontinuos. Sin embargo, las modificaciones legales y los cambios institucionales nos mostraron, a inicios de este siglo, condiciones de funcionamiento y relaciones intergubernamentales muy diferentes para los estados y munici- pios. Las reformas constitucionales de 1983 y 1999 dieron a los municipios mayores capacidades de accién reconociendo su cardcter como gobierno con lo que se superé la limitada perspectiva administrativa que lo confi- naba a tareas burocraticas complementarias o subordinadas a las determi- naciones estatales y/o federales. Una mencién aparte merecen los ajustes constitucionales de 2004 que abrieron, de forma explicita, la posibilidad de interponer recursos de controversia constitucional para inconformarse en contra de determinaciones legales que atentaran contra la autonomia y el espacio de decisién de los gobiernos locales. Se dieron avances en las formas de distribucién de los recursos financieros y, aunque todavia insufi- cientes, hoy se cuenta con mayores fondos para cumplir con las tareas de gobierno locales. Sin duda, es debatible el equilibrio entre las responsabi- lidades de recaudacidn (ingresos), los métodos de distribucién (gasto) y el seguimiento y evaluaci6n del presupuesto (control); queda pendiente una profunda reforma hacendaria que involucre a los gobiernos subnacionales. 910 PROLOGO En cuanto a los cambios politicos hoy en dia se abren posibilidades para continuar el ya viejo debate de la reeleccién inmediata de alcaldes o las candidaturas independientes y sigue discutiéndose sobre los mecanismos para favorecer una adecuada transparencia y rendicién de cuentas. Pero un tema central para tener gobiernos mds democrdticos y participativos es la forma como se garantiza en el dmbito local el ejercicio de los derechos civiles y ciudadanos que deben ser garantizados al conjunto de la ciudadania a través de las politicas sociales, ast como la busqueda de garantias para la partici- pacién de los gobernados en las decisiones ptiblicas, principalmente las que competen a su calidad de vida. En este escenario de transformaciones discontinuas y -en opinién de algunos— demasiado lentas los académicos y responsables de politica han buscado espacios de didlogo y debate en dénde colocar argumentos para mejorar un federalismo acorde con las exigencias del México actual pro- piciando, asimismo, la consolidacién de mejores gobiernos locales. Desde hace mas de quince afios un sdlido grupo de investigadores de distintas instituciones académicas y organizaciones sociales coincidieron en la ne- cesidad de intercambiar opiniones, cristalizar experiencias y contribuir al debate nacional sobre la realidad local. Caracterizada por su pluralidad esta comunidad contribuyé desde muy diversos frentes para impulsar los cambios legales e institucionales as{ como para propiciar el analisis y di- fusién de las experiencias de gestién innovadora y buen gobierno. Poco a poco se fue tejiendo una interconexidn nacional que se formalizaria en la Red de Investigadores en Gobiernos de México A.c. Con seis afios de exis- tencia formal la red ha permitido el continuo contacto entre interesados en la realidad local realizando diversas investigaciones, aportando proyectos para instaurar politicas ptiblicas desde las esferas federal, estatal y munici pal e instrumentando modelos para la gestién y el monitoreo de acciones gubernamentales. Adicionalmente, cada dos aiios se organiza un congreso internacional en donde se retinen los miembros, abriendo una convocato- ria para que se presenten los resultados de sus investigaciones y, por su- puesto, se discuta el estado y perspectiva de la agenda tematica sobre los gobiernos locales. Estas reuniones bianuales cuentan con la presencia de funcionarios y decisores gubernamentales, asi como de colegas de diversas partes del mundo que permiten ampliar los horizontes de reflexién. Este libro nace justamente en el seno del v Congreso de la Red de In- vestigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (iGLoM), cuyo eje tematico fue “Los retos de la democracia local. El papel de los gobierno locales en la superacién de la pobreza, la desigualdad y la exclusién social”, el cual se realiz6 en la Ciudad de México en octubre de 2007. La intencién del tex- to es resumir las principales aportaciones de los participantes; los trabajosGarcia DEL CasTILLo 11 presentados logran una muy adecuada sintesis de aportes y abren paso a la comprensién de las realidades locales de nuestras ciudades. La coordi- nacién de Tonatiuh Guillén y Alicia Ziccardi articula los contenidos bajo ejes trascendentales para la tarea de gobernar en espacios locales urbanos como la pobreza, las politicas sociales, la construccién de ciudadania, la cooperacion descentralizada y la participacién ciudadana. La colaboracién de investigadores internacionales permite ubicar los rasgos clave de la dis- cusi6n a nivel internacional, dando actualidad y contextualizacién al libro. Cada uno de los autores nacionales hace un balance analitico y empirico que retrata la realidad de nuestras ciudades, amplia las perspectivas e invi- ta a profundizar sobre el andlisis de las carencias, desafios y logros de estos gobiernos locales en su tarea de disefiar una accidn social del Estado en el Ambito local. El futuro inmediato marca para los gobiernos locales nuevos escenarios. La reforma politica, los cambios en la estructura hacendaria y las presiones sociales colocan en el mapa obstdculos y oportunidades. La construccién de un futuro mds democratico y equilibrado depende en buena medida de que los gobiernos locales asuman un rol propositivo dentro de la realidad nacional. Como punto de contacto inmediato pueden catalizar adecuada- mente los componentes de la realidad local, crear mejores condiciones de vida, superar los altos niveles de pobreza y desigualad, ast como crear los consensos y proponer alternativas participativas y sustentables para disefiar e implementar mejores politicas publicas, en particular mejores politicas socia- les. Sin embargo, si pierden o limitan sus margenes de autonomfa y ceden a los procesos de centralizacién del poder y las decisiones (real mas que formal) perderdn su auténtica potencialidad en fungir como agentes de cambio. La provocacién para emprender la lectura de este libro esta tanto en su capacidad de otorgar una panordmica precisa de la compleja realidad urbana local, con sus marcados niveles de pobreza y desigualdad, asi como en su amplio sentido analitico y reflexivo. Adicionalmente, su pertinencia es innegable en un momento que debemos repensar a México desde lo local.Introduccion: principales ejes de la accion social del gobierno local Tonatiuh Guillén Lopez” Alicia Ziccardi™ En este libro se presenta un conjunto de trabajos que, desde diferentes perspectivas, analiza el dificil papel que juegan los gobiernos locales para enfrentar el mas grave problema de nuestro pais: la pobreza urbana y la exclusién social. Dichos trabajos aportan valiosas ideas para el debate y la revision de los actuales programas y politicas sociales existentes en México al poner en evidencia los aciertos y las dificultades que caracterizan la ac- cién social gubernamental de las entidades locales -municipios mexicanos y gobierno de la Ciudad de México-. A ello se suman otros trabajos que es- tudian la accién social de gobiernos locales de ciudades latinoamericanas y espajiolas. En algunos casos se dan iniciativas locales innovadoras que involucran una amplia movilizacién de recursos financieros, una fuerte presencia de actores publicos, privados y sociales y una auténtica participacién ciuda- dana, cuya principal intencién es influir positivamente en la calidad de vida de los grupos sociales mas desfavorecidos. En otros, en cambio, se ponen de manifiesto las dificultades que presenta la coordinacién intergu- bernamental entre las diferentes instancias y ambitos de gobierno involu- crados en la aplicacién de los programas sociales, asi como la complejidad “Presidente de El Colegio de la Frontera Norte (El Colef). “Directora del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (pusc-uNam). 1314 InTRODUCCIO! y la diversidad de contenidos que ha asumido la politica social en la esfera local. El conjunto de los trabajos de investigacién que forma parte de este li- bro ha sido agrupado en tres partes. En la primera se publican articulos que no sdlo privilegian la reflexién conceptual sino que la vinculan al analisis de casos. El texto de Antonio Sanchez Bernal y Maria Luisa Garcia coloca sobre la mesa un tema de gran importancia: el potencial de la descentra- lizacion fiscal para e] desempefio econdmico y politico de los gobiernos locales, lo cual constituye un componente central de las politicas sociales del ambito local. Estos autores subrayan que el federalismo fiscal reconoce finalmente que la descentralizacién en los gobiernos locales incide en el proceso de desarrollo econdmico, pero se esta lejos de visualizar la posibi- lidad de que los gobiernos se involucren en tareas de la politica social; en ese sentido, los alcances de la descentralizacién se limitan a la provisién de infraestructura y bienes publicos. En lo fundamental esto se debe a que los gobiernos municipales mexicanos tienen limitadas capacidades para go- bernar adecuadamente, por lo que los resultados de la descentralizacién en materia de politica social son insatisfactorios debido a su escasa capacidad de organizaci6n, su restringida recaudacion de recursos propios, sus proce- sos de toma de decisiones, sus lineas de accién y normatividad ambiguas, a la ausencia de recursos humanos y de expertos, asi como también de mecanismos eficaces de transferencia de los recursos. En ese sentido, el principal programa del gobierno federal que opera Jo- calmente en las ciudades mexicanas es Habitat, que contempla diferentes vertientes pero que destina los mayores recursos a Ja creacién de infraes- tructura, equipamientos y servicios sociales basicos. El mismo ha sido eva- luado y estudiado desde diferentes perspectivas y es considerado en varios articulos que forman parte de este libro. En este sentido, se han detecta- do varios problemas en las formas de operacién de ese programa que se disefié en el Ambito del gobierno federal y es aplicado localmente; uno de esos problemas que parece recurrente en las demandas de las instituciones y organizaciones sociales es la propia definicidn de los llamados poligonos de pobreza patrimonial como zona de atencién prioritaria (ZAP), los cuales son definidos por el gobierno central a partir de la informacién estadistica disponible y con una metodologia que suele ser cuestionada localmente. E] trabajo de Medardo Tapia analiza precisamente situaciones de pobreza pa- trimonial, de capacidades y alimentaria, asi como de exclusién social que existen en las localidades y comunidades del municipio de Cuautla, éstas ultimas no se encuentran incluidas en los poligonos de pobreza identifi- cados por la Sedesol y, por lo tanto, no acceden a ese programa. De esta forma este autor analiza situaciones de pobreza de las mujeres que sonGUILLEN LOPEZ Y ZICCARDI 1S jefas de familia, asf como también la condicién de pobreza en diferentes zonas vecinales seleccionadas, planteando la estrecha relacién que existe entre exclusién social y pobreza. En lo fundamental se trata de demostrar que los grupos de pobres, al encontrarse excluidos de una participacién equitativa y efectiva en la vida social, son marginados también de las re- des que permiten acceder al poder y a los recursos. Una conclusién de esta investigacién es que segtin la mayoria de las entrevistadas, el gobierno municipal no ha realizado nada para mejorar su situacién y, en cambio, quienes mas han realizado acciones en beneficio de las colonias son “los ayudantes municipales”. Otro trabajo analiza desde una perspectiva diferente los resultados del programa Habitat. Al centrarse en el papel desempefiado por autoridades municipales y estatales en Ciudad Victoria y en Nuevo Leén, Socorro Ar- zaluz sostiene que estamos ante una nueva etapa en la que las instancias locales cuentan con mayor autonom{a para cambiar o rechazar propuestas del gobierno federal y que existen, ademas, diferentes modelos de gestion local de la politica social federal, que dependen de la profesionalizacién de los funcionarios locales, de la transparencia en las operaciones, del cumpli- miento de las reglas de operacién y de las formas de participacién. A ello se suma el estudio realizado en Reynosa, Tamaulipas, por Mario Alberto Jurado, quien busca evaluar diferentes elementos relacionados con la ges- tién de los proyectos Habitat desarrollados en una de las zonas de atencién prioritarias (zap). En este caso se trata de una ciudad que histéricamen- te ha presentado una de las tasas mds altas de migracién de jévenes que trabajan en la industria de la maquila, caracteristica que representa un ver- dadero reto en términos de la demanda de servicios basicos. El programa Habitat atiende a hogares en situacién de pobreza patrimonial y desarro- lla sus actividades en colonias ya consolidadas con este tipo de pobreza, en consecuencia, dichas colonias no constituyen una opcién de residen- cia inmediata para los recién Iegados a la ciudad, que deben localizarse en asentamientos irregulares. Por otra parte, se observa que en Reynosa el proceso de gestién de los proyectos operé de manera centralizada por parte del gobierno local lo que trajo como consecuencia diferencias con las autoridades estatales, dado que ambos ambitos de gobierno pertene- cian a diferentes partidos. Precisamente, este Ultimo es uno de los temas de fundamental importancia en el momento de la operacién de los pro- gramas sociales, puesto que esta etapa reclama un complejo proceso de coordinacién intergubernamental. En el caso del programa Habitat este te- ma es profundamente abordado por Alejandro Navarro, quien considera que la descentralizacién de facultades hacia los gobiernos locales y otros actores no gubernamentales ha influido en las relaciones entre el Estado y16 INTRODUCCION la sociedad y en su forma de trabajar conjuntamente en la solucién de los problemas sociales. Sin embargo, la participacién de multiples actores en los programas para la superacién de la pobreza ha traido nuevos proble- mas tanto en la accién colectiva con sentido, como en la légica operativa y en los objetivos que posee cada una de las organizaciones -publicas o privadas-, los cuales a veces son contradictorios o incompatibles. Sin duda, el tema de la participacion ciudadana de las organizaciones de la sociedad civil en estos programas sociales del dambito local constitu- ye otra de las principales lineas de investigacion. Silvia Lopez y Gerardo Ordojiez analizan la participacién que han tenido dos organizaciones de mujeres de la sociedad civil y una institucién de beneficencia privada en la ejecucién del Programa Jefas de Familia (pir) en Tijuana, especialmente con relacién a las Casas de Atencién Infantil (car), que forma parte de Ha- bitat y “Contigo” (2002), en el cual se contemplan diversas modalidades de participacion social. El Programa Jefas de Familia también supone que las organizaciones de la sociedad civil tienen un rol central en Ja promocién de los procesos organizativos, esta dirigido a mujeres pobres del medio urbano a través de acciones que promueven el desarrollo de sus capacidades y faci- litan su desempefio laboral o su incorporacién a una actividad productiva; este programa se centra en la educacién basica y en la capacitacién para el trabajo, por lo que apoya el desarrollo e incorporacién al mercado labo- ral de las mujeres. No obstante, para los autores los gobiernos locales no tienen capacidad para modificar o adecuar los elementos de diseiio de los programas a sus necesidades regionales, y la eficacia del programa recae mas en las decisiones tomadas por el organo central. La accién social desarrollada a través del Programa Oportunidades en el drea metropolitana de Monterrey abre otras interrogantes porque —como observan Oscar A. Martinez y Claudia Campillo— lo que interesa conocer es el impacto que tienen dichas transferencias en los beneficiarios que reci- ben apoyos monetarios para su alimentacién. La Sedesol es la responsable del Programa pero participan otras instancias ptiblicas federales como las secretarias de Educacion, de Salud y el Instituto Mexicano del Seguro So- cial, que se coordinan con las autoridades sectoriales estatales para brindar servicios, capacitacién de su personal y certificacién de las corresponsabili- dades de los beneficiarios. Pero atin con todo este entramado institucional, para estos autores las transferencias son un apoyo poco significativo en contextos urbanos, de baja marginacion y con poblacién mayoritariamente en pobreza patrimonial. Otro programa social original es el Programa Zumar+Fidepo, el cual es analizado por Gerardo Zamora, tomando como caso de estudio las 17 microrregiones de Guanajuato en donde opera. Segtin este autor la percep-Gui LOPEZ Y ZICCARDI 17 cién y apropiacién del programa son muy homogéneas y son congruentes con los elementos formales que lo definen y sustentan. La metodologia del programa avanza al identificar las necesidades y los procesos en la toma de decisiones; la planeacion de proyectos registrados en los estudios de las microrregiones, incorpora la capacitacién a promotores comunitarios de sa- lud y los evaltia, y construye espacios de organizaci6n, decision y gestidn. No obstante, el autor observa que pese a las intenciones se ha descuidado la capacitacién formal e informal de los promotores comunitarios, por lo que la direccionalidad de los esfuerzos en las acciones atin es limitada. Un resultado de esta investigacién es que el programa responde a las expec- tativas de la politica social del gobierno del estado en la problematica que enfrentan las zonas urbano-marginales y, después de ocho ajios de inter- vencién en las microrregiones, parece perfilarse como auténtica alternativa facilitadora de la organizacion social comunitaria. Esta primera parte del libro incluye dos andlisis en torno a programas sociales realizados por el Gobierno del Distrito Federal, un gobierno local que, como es sabido, posee un régimen especial constituido por un ambito central y 16 delegaciones politicas. En uno de ellos Arturo Mier y Terén analiza el Programa de Mejoramiento de la Vivienda, en el cual el gobierno local central asume tareas de transformacidén del espacio urbano con cri- terios de inclusion social. A través de este Programa el mejoramiento de vivienda en el Distrito Federal se convirtié en parte de una innovadora po- litica social y urbana de atencién integral a las necesidades basicas, frente a las politicas habitacionales del gobierno federal dirigidas a una poblacién con capacidad de adquirir una vivienda en el mercado. De esta forma, el Gobierno del Distrito Federal ha puesto en prdctica nuevas formas de ope- racién institucional y ha articulado un trabajo en red con distintos actores politicos y sociales -colegios profesionales, grupos no gubernamentales, or- ganizaciones sociales o politicas y universidades ptblicas y privadas— que ha permitido mejorar sustancialmente la calidad de la vivienda popular. En otro articulo se consideran distintos componentes centrales de esta nueva politica social basada en el reconocimiento del ejercicio pleno de los dere- chos sociales. En “Universalizar y territorializar las politicas de salud en el Distrito Federal: premisa de la equidad”, Luisa Mussot aborda el vinculo de las politicas selectivas de focalizacion territorial en el ambito de la salud en la Ciudad de México y las politicas sociales universales, ambas de orden sectorial. Se trata de colocar los criterios principales adoptados ante un fe- némeno de precariedad sanitaria que llevé al Gobierno del Distrito Federal (pF) implementar una politica publica innovadora mediante el Programa de Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos (PSMMG), la cual desde 2006 se elevé a rango de ley.18 INTRODUCCION En el primer articulo de la segunda parte, Quim Brugué analiza con- ceptualmente las llamadas politicas para la cohesién social, considerando los nuevos contenidos y nuevas formas de la politica de bienestar social y el crecimiento econémico en los paises occidentales. El autor parte de la existencia de un eje tradicional de desigualdad que, con todo, es tam- bién susceptible de desarrollar la capacidad de cohesionar a la sociedad y neutralizar las tensiones sociales. Sin embargo, con la aparicién de nuevas clases medias y el fenédmeno de la exclusion social, se presenta un cambio que afecta la estructura social por la disolucién de las tradicionales seg- mentaciones de clase y el surgimiento de nuevos signos de identidad, mas ligados a preferencias individuales de consumo 0 a estilos de vida grupales, De esta forma, surgen reclamos por un trato personalizado y servicios pu- blicos eficientes y de calidad, y se ejercen nuevas presiones a las estructuras de los estados de bienestar en un contexto de escasos recursos, mientras que las nuevas clases medias son més vulnerables a caer en una espiral de exclusién social como producto de un proceso con caracter multifactorial. Ante ello, para este autor, las politicas reactivas consideradas asistenciales y garantistas son imprescindibles para aquellos grupos mas necesitados, y deben definirse a partir de los derechos de ciudadanfa y garantizar niveles suficientes de una vida digna. Las politicas anticipativas deben reducir los riesgos de los procesos de exclusién, y fomentar la creacion de recursos pro- pios y actitudes para enfrentar al futuro con el objetivo de generar capital humano (construir ciudadania) y capital social (construir comunidad). Las politicas sociales estratégicas deberian intervenir para definir ex ante los contenidos de otras politicas consideradas centrales (como las econémicas y las urbanisticas). Fernando Carrion, en el articulo “Gobiernos locales, desigualdad social y violencia”, agrega otro componente central de la vida urbana que afecta sustancialmente la cohesién social. Seguin este autor, en América Latina la mezcla de violencia moderna y tradicional se enfrenta bajo un cruce de instituciones nacionales y locales con criterios opuestos en su direccién hacia lo municipal y hacia lo supranacional. Si bien se establece que lo urbano no es causa de violencia, se observa un proceso de urbanizacién de la violencia por presentarse no sdlo en la ciudad sino también en un incremento de su magnitud. La inseguridad y violencia como fenémenos que deterioran la calidad de vida de una poblacién erosionan el espacio de lo publico en la ciudad -origen y fuente de la ciudadania~ y son, a su vez, causa y efecto de la violencia urbana y contrarrestan los efectos positivos que puede generar la accién social del gobierno local. Una perspectiva de andlisis bastante diferente sobre el papel de los go- biernos locales en la creacién de condiciones de cohesiones social, la in-GUILLEN LOPEZ Y ZICCARDI 19 troducen los tres tltimos articulos de esta segunda parte. En su estudio sobre las politicas y los programas de cohesién social de la cooperacién descentralizada, Marfa Julia Reyna y Alicia Ziccardi analizan como la po- breza urbana y la exclusi6n social en la regiones de Latinoamérica y Europa son parte de un proceso generalizado de urbanizacién de la pobreza, que afecta a diferentes colectivos sociales, genera una ruptura del tejido social y provoca efectos negativos sobre la cohesién social. Por ello, ha sido in- cluida como una de las problematicas prioritarias y las lineas estratégicas de intervencién propuestas como la cooperacién descentralizada, la coope- raci6n entre gobiernos locales de ciudades —que consisten principalmente en transferencias de conocimientos y experiencias basadas en el respeto de los derechos fundamentales- se complementan con otras lineas como la promocion de la igualdad y de la inclusi6n social, el desarrollo de recursos humanos, el empleo productivo, el trabajo digno, la integracién regional, los instrumentos financieros y el fomento del didlogo social. De manera particular Héctor Padilla publica los resultados de una in- vestigacién sobre la cooperacién transfronteriza entre autoridades locales de México y Estados Unidos, sefialando que la misma depende cada vez mas de la agenda politica local y de las especificidades de las autoridades municipales. Se afirma que la dificultad de ampliar las facultades de los municipios fronterizos para atender asuntos mas alld de la frontera, radica en una definicién ambigua sobre la cooperaci6n transfronteriza y propone como posibles las “acciones amistosas y solidarias, reciprocas 0 concurren- tes, alrededor de fines comunes Ilevadas a cabo de manera libre, auténoma y coordinada por las autoridades de los gobiernos municipales mexicanos con sus homdlogos norteamericanos” para responder a los intereses y de- mandas ciudadanas con base en relaciones formales e informales. Para este autor, en el Paso (Texas) y en Sunland Park (Nuevo México) estas relacio- nes se han dado por voluntad e interés de las autoridades respectivas, in- cidiendo el factor cultural por la ascendencia mexicana de los alcaldes de las ciudades norteamericanas. No obstante, sefiala que es necesario esta- blecer un marco normativo para fortalecer las relaciones de cooperacién entre los gobiernos locales de ambos paises, mediante sus capacidades de interlocucién de tipo local-internacional. Esta segunda parte, se cierra con el trabajo “Cooperacién descentraliza- da: una nueva competencia del gobierno municipal en apoyo al desarrollo local”, de Raquel Lozano, en é] se hace referencia a la expansidn de los gobiernos locales hacia el exterior como una practica a nivel mundial. Para esta autora el proceso de insercién de los poderes publicos locales hacia lo global esta creando un espacio comun donde tienen lugar las relaciones de cooperacién descentralizada y las autoridades locales son competentes20 INTRODUCCION también en el exterior. En este sentido, las relaciones de cooperacién des- centralizada hacen referencia a las relaciones externas que los gobiernos municipales 0 de base pueden implementar, lo que constituye una expre- sién de su capacidad decisoria como gobierno auténomo y descentraliza- do, asi como de las relaciones cooperativas que se desarrollan a partir de la idea de beneficio mutuo. En este marco los municipios mexicanos bus- can tener una participacion activa en el entorno global, ejemplo de ello en México son los acuerdos de hermanamiento que se han formalizado pri- mordialmente con entidades y municipios fronterizos de Estados Unidos, si bien estos casos se enfrentan atin a limitaciones estructurales —legales, administrativas, financieras e institucionales-. Finalmente, en la tercera parte de este libro se publican trabajos que otorgan particular importancia al papel que juega la esfera publica y la participacién ciudadana en las politicas sociales del ambito local. En el tra- bajo “Esfera publica y nuevas instituciones democraticas: el presupuesto participativo de Porto Alegre”, Luciano Fedozzi aborda el surgimiento de las figuras de los presupuestos participativos como mecanismos innovado- res de gestién urbana en Brasil. En un contexto de cambios de cardcter socioeconémico y politico, el poder local adquirié una nueva dimension y aparecieron innovaciones en las instancias municipales. Con el surgimien- to de los presupuestos participativos se presentan experiencias innovado- ras de participacién social y también experiencias truncadas por el cambio de fuerzas politicas en el gobierno. No obstante la tendencia de estos ins- trumentos decisorios es 1a pluralidad partidaria en su aplicacién, ya que pueden ser adoptados por miltiples razones politicas. Al observarse su es- tructura y proceso de funcionamiento como una arena institucional para la produccién de opinién y voluntad politica, en torno a la deliberacién de los recursos ptiblicos, el presupuesto participativo se define como “esfera publica activa de cogestién de los fondos ptiblicos municipales” donde se configura un espacio de accién social activa y una forma de democracia participativa. De esta manera, se da un mecanismo de participacién com- plementaria entre la representacién tradicional comunitaria y las distintas formas de participacién social, que dentro de su dinamica operacional re- quieren de mecanismos de representaci6n politica. Otra experiencia latinoamericana considerada en este texto es la re- lativa a los consejos comunales en Venezuela, que aborda Alberto Lovera como un proceso de participacién de organizaciones ciudadanas y socia- les, en su relacién con los poderes central, regional y local. Segtin este autor el gobierno de Chavez, por su concepcién centralista-militarista, ha impulsado un proceso de recentralizacion mediante la creacién de conse- jos comunales, como un mecanismo que fortalece una relacién directa, sinGUILLEN LOPEZ Y ZICCARDI 21 intermediarios, entre los niveles micro-sociales con el poder central y en el que el papel de los gobiernos locales es secundario. De esa forma se puede generar una dependencia de estas instancias por el acceso a los recursos del Estado, y no necesariamente se puede reflejar un proceso de organizacién popular propio. De igual forma, las demandas y necesidades comunitarias pueden estarse presentando en espacios fragmentarios, sin articulacién al- guna entre los gobiernos locales o niveles intermedios de gobierno. Con relacién al papel de los gobiernos locales en el fortalecimiento de la democracia social y a partir del caso de México, Saul Salazar Jiménez sostiene que la apertura democratica en el pais comenzé en los gobiernos locales y la participacién ciudadana tom6 un lugar central en el disefio, im- plementacién y evaluacién de los planes de desarrollo de los municipios. Pero si bien el proceso democratizador municipal tuvo a bien desarrollar- se desde lo local, también en gran medida se impulsé con las iniciativas a nivel federal. La poblacién, por su parte, ha tenido un papel central en este proceso, tanto por su autonomia para organizarse como por su ca- pacidad para solucionar problemas de su entorno, asi como en la forma en que interacttia con las estructuras participativas de los gobiernos loca- les. No obstante que las razones de las autoridades locales para impulsar mecanismos de participacién han variado, se ha manifestado el interés de promover procesos democraticos. Para ello las administraciones municipa- les han utilizado diversas instancias 0 medios formales y tradicionales para fomentar la participacién y legitimar su funcionamiento. Para este autor, el proceso democratico de los municipios se ha visto caracterizado por la alternancia politica, la participacién ciudadana en el espacio local y la ten- dencia del abstencionismo como fendémeno creciente, lo cual refuerza la idea de buscar otras formas de participacién. Asimismo, las instancias y mecanismos participativos disponibles -consejos ciudadanos, organizacio- nes vecinales, ciudadanas, civiles 0 religiosas~ basados en la tradicién 0 en un marco normativo, inciden en la forma en cémo se involucra la poblacién en las actividades de los municipios. En este mismo sentido, en el articulo “Gestién plural y atencién ciu- dadana en tres cabildos de Sinaloa: Culiacan, Navolato y Badiraguato”, Mercedes Verdugo Lopez analiza una situacién bastante generalizada en la realidad local mexicana: la carencia de instrumentos de democracia directa en los municipios. Sefiala que en Sinaloa se han integrado cabildos plurales -representantes de mayorla y de representacién proporcional- cuyas deli- beraciones contemplan compromisos sociales; no obstante, la representa- cién ciudadana en estos érganos se ve obstaculizada por su funcionamiento subordinado a intereses partidarios o de la presidencia municipal. El estu- dio de esta autora sobre los tres cabildos municipales, permite evaluar su22 INTRODUCCION agenda de trabajo y su funcionamiento bajo el supuesto de que enfren- tan profundas dificultades en el cumplimiento de sus tareas, puesto que, en general, el desempefio de las autoridades se caracterizé por un escaso conocimiento tanto sobre sus funciones como de las bases formales de ope- racién del organo de gobierno, igualmente por una atencién selectiva de demandas locales y una actitud caracterizada por apartarse de los canales de vinculacion con la ciudadania. El conjunto de estos trabajos permite advertir una gran diversidad en la perspectiva de andlisis de la accidn social en el dmbito local. Por ello una primera conclusién es que a mayor incidencia de instituciones y sociedades locales, mas amplio y complejo es el espectro de contenidos en las politicas y en los programas sociales; por ende, también lo son los resultados que puedan alcanzar los mismos en el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Esta complejidad ciertamente esta en la naturaleza propia de lo local e indica que es imprescindible adecuar los contenidos de progra- mas y acciones sociales a contextos especificos. Asumiendo este principio, puede concluirse que para lograr una politica social eficaz se requiere que la dimensién local no sélo sea concebida centralmente como un componen- te en el proceso de implementacién, sino que deben abrirse espacios para que la misma la redisefiaden conjuntamente los tres ambitos del gobierno mexicano.Parte I Politicas y programas socialesLas capacidades de los gobiernos municipales para instrumentar politica social Antonio Sdnchez Bernal Maria Iisa Garcia Batiz” Introduccién En el afio de 1997 reflexionamos sobre la relacién que existfa entre las finanzas municipales y el desarrollo local (Sanchez, 1997). El tema era relevante porque ya habian transcurrido mas de diez afios desde que los gobiernos municipales habian sido el objeto de la politica de descentraliza- cién y porque la globalizacién desintegré la légica de economias a escala que ocurre en territorios continuos, para dar paso a espacios territoriales especificos que se integran a través de nodos. El proceso mencionado abrié la puerta a la vision de desarrollo local, la cual expresa que el coordinador del proceso es el gobierno local. El trabajo se centré en establecer cémo las variables de gasto e ingreso tenian influencia en la generacién de activida- des y acciones que impactan la economia local. El resultado principal de la investigacién sefialaba que la vision exis- tente de federalismo fiscal sustentado en el planteamiento de Musgrave, el cual indica los gobiernos subnacionales sélo deben cumplir con la funcién de asignacién de bienes locales cuando puedan ofrecerlos de manera mas eficiente que el gobierno central, justificé el sustento de la centralizacion en la mayorfa de economjas. Asi, en la década de los ochenta los gobiernos *Profesores-investigadores del Departamento de Estudios Regionales-INESER del Centro Universitario de Ciencias Econémico Administrativas de la Universidad de Guadalajara. 2526 LAS CAPACIDADES DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES municipales del occidente de México, a pesar de la reforma, presentaban ingresos muy limitados que dependian en aproximadamente 50 por ciento de las participaciones. Por el lado del gasto, los recursos se erogaban en su mayoria en la administracién (alrededor de 55 por ciento) y sdlo una cuar- ta parte en obra publica, lo cual reducfa la capacidad de inversién de los gobiernos en proyectos de inversién que tuvieran un efecto multiplicador. Es importante mencionar que en la década mencionada aparecis la variable deuda en las finanzas municipales, sin embargo, atin no representaba un rubro relevante. La conclusion general era que la estructura de las finanzas municipales no podia constituir un instrumento para el desarrollo muni- cipal como lo requeria la globalizacién, en consecuencia, se vislumbraban dos escenarios: uno donde pocos gobiernos municipales podian encabezar procesos de desarrollo local y otro, donde los gobiernos eran incapaces de impulsar desarrollo local y, por lo tanto, donde las condiciones de vida se deterioraban atin més. En suma la brecha entre municipios se expandia. El resultado era desalentador, pero ademas lo alimentaba la creencia ge- neral de académicos de que los gobiernos municipales no deberian partici- par en los procesos de desarrollo. Una década después de haber presentado este trabajo, estamos debatiendo los alcances de los gobiernos municipales para instrumentar politica social, es decir, no tenemos respuestas claras a procesos pasados, sin embargo, existe una tendencia mundial sustentada por académicos y organismos internacionales que impulsa a los gobiernos locales a asumir un rol mas fuerte en la politica social. Ante este hecho, surge la siguiente pregunta: ¢han cambiado las visio- nes analiticas de tal manera que se considere que los gobiernos locales pueden instrumentar politicas publicas de cardcter social? En este trabajo se plantea la pregunta en tres partes. En la primera se presentan las nuevas consideraciones de la teoria del federalismo fiscal con respecto a procesos locales; en la segunda se reporta la discusién sobre la relevancia de los go- biernos municipales en Ia politica social y, finalmente, se ofrecen algunas conclusiones. Federalismo fiscal y procesos locales En otros trabajos, Sanchez (1997), Sempere y Sobarzo (1998), y Lopez (2004), sefialan que la literatura sobre federalismo fiscal es muy clara al definir que a los gobiernos centrales les corresponden las funciones de esta- bilizacién y distribucién, mientras que la funcién de asignacién se compar- te con los gobiernos subnacionales, en la medida que éstos puedan ofrecer bienes ptblicos de manera mas eficiente y con mayor posibilidad de adap-