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  • Organizações Políticas Internacionais

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    « ANTONIO JOSE FERNANDES ORGANIZAGOES POLITICAS INTERNACIONAIS ONU, OFA e QUA EDITORIAL PRESENCA {ABO eee ee I PARTE PROBLEMATICA DAS ORGANIZAGOES INTERNACIONAIS 1—CONCEITO E CARACTERISTICAS DAS ORGANIZACOES INTERNACIONAIS .iaternacjonal ¢ um conceito que exprime a fe imprimir ina certa ordem A$ relagbes internacionais elo estabelecimento, para além das fronteiras de cada Estado, 4 Viacilos duradoiros entre governos ou grupos sociais desejosos de defenderem interesses comuns, no quadro de érgios perma: nites, com personalidade propria, distintos das instituicoes ‘0 desempenhar certas fungSes de interesse internacional Para que haja organizagéo internacional — observa Pierre Gerbet— € preciso que exist iferentes grupos humanos, uma vontade de cooperacao inspirada pela necessidade de se defenderem contra um perigi de concepgio religiosa, ideolégica, econdmica. H preciso que ela se manifeste, num quadro geogratico, pela criagSo de organismos Permanentes, capazes de exprimir uma V@jiade Dropie Geedbs Bstkdos membroa® ae ‘5 requisitos indicados por Gerbet para que exista organi- zagio internacional correspondem 0 que Paul Reuter designou de’ elementos essenciais do conceito: 9 «elemento organizagior, a permanéncia e vogtade propria, ¢ o «elemento inter. que resulta de os membros da organizacad serem sujei- 1 Plerre Gerbet —cAs Organizasdes Taternacionais», Ed. BAB, 1987, p. 11 9 a tos de direito internacional, ou excepcionalmente outras entidades que se integram em sujeitos distintos *; enquadram-se na definigao de organizacao internacional aventada por Sereni, para quem uma Qfgantzagio-intesmaignal pode definirse como VelLhitaria de sujeitos de direito internacional, constituida attos internacionais.¢ regulamentada nas felagées entre as partes, Dor Hormas de direito internacional, € qué se concretiza numa ent imerio proprio, ¢ de Grgaos e instituigées’ proprias através das quals prossegue fins comuns aos mémbros da organizagao, me- diante_a_realizagdo dé certas funcdes e 0 exeréicio dos poderes Recessérios que Ihe tenham sido conferidos» %; ¢ si Consentancos ‘com a concepgio dé Gonidec, que define as organizagées interna- cionais como «agrupamentos de Estados, criados por acordo entre os membros fundadores e dotados, como os Estados, de uma certa personalidade internacional e de um aparelho de érgios perma- nente que Ihes permitam prosseguir a realizagio de objectives por acordo de base». No entanto, Michel--Wirally’, depois de advertir que nio existe uma definicéo Universalmente aceite de organizacio inter- nacional, acrescenta que pode estabelecer-se um acordo bastante geral sobre os elementos que devem entrar nesta definicéo, e adianta mesmo que uma organizacio internacional pode ser defi- nida como uma «associagao de Estados, estabelecida por acordo entre os seus membros e dotada de um aparelho permanente de ‘rgios, encarregados de prosseguir a realizacho de objectivos de interesse comum por uma cooperacao entre eles». Esta definicao destaca cinco caracteristicas especiticas de uma ofgailizacao intémacional: a base interestadual, a base volun- tafigia, @ existéncia de um aparelho de orgios permanentes, @ auto- nomia € a fing’o de cooperacio. 2 Paul Reuter—, Bd. BAB. 3070, p- 122. F Vide «André Goncalves Pereinas, Op. Cit. p. 343. 2 ds iS rgios dd Organizagao. a) A Auton Aautonomia das organizacées internacionais é uma conse. quéncia"da existencia_de um aparelho de érglos_distinto_dos Grgdos dos Estados MembE pends das particularidades dos” processos dé decisao. Mani Secisdes, as quais nao Se confundein com 0 somat Wviduais dos seus membros. Neste caso, fala-se de «uma fe propria da organizagdo. Este resultado pode ser obtido, Glcr pels modalidades de participagao dos Estados membros ha tomada de decisdes (aplicacdo do sistema maioritario, exis- tencia de Orgdos restritos nos quais ndo participam todos os mem bros ao mesmo tempo), quer pela constituigao de drgaos de decis’o independentes dos governos, pelo menos relativamente. "A autonomia assim entendida concede organizacéo inter- Jnacional uma personalidade juridica propria, que Ihe permite factuar, no plano internacional, de forma distinta da actuagéo dos Estados membros. ©) A Funcao de Cooperacio Interestadual [A ratio de ser de uma organizagéo internacional resulta, fungses de que € encarregada de realizar wa, € que fazem dela essencialmente um instri- shento para a realizagao destas fung6es. Sao as suas fungSes que éefinem, no plano _juri ua_compeliiici. seen ea covtes autores, omeadamente para aqueles que se colocam na perspectiva de andlise sistémica, a fungao de uma Stganizagdo Internacional € sempre uma fungao de integraclo. No entanto, na perspectiva juridica, distinguem-se duas fun- goes radicaliient® aiverenvesr tp-coopcriclp © de integracto. dade_Pavorecer € promover. a harmoniieie ea coordenaco das Boliticas e dos comportamentos dos Estados membros, Se elas BGdem realizar” diversas operagdés com oS seus préprios meios, eSempre em cooperacdo com os governos interessados. Deste modo, as organizagdes de cooperacdo deixam intacta a estrutura B fundamental da sociedade internacional contemporénea, composts de Estados soberanos. Nao exigem dos Estados membros a alie- nagdo de qualquer porgdo da sua soberania, As organizagdes de integtacio, pelo contrério, tém por missio aproximar os Estados que as compdem, exerceitdo por sua conta algitinas das Saas fiincdes até as fundir uma unidade englobante HB Sector onde se desenvolve a sua actividade, quer dizer, no Dininio da” sua competéncia. Esta fusio ird até a substituicao da personalidade dos seus inembros pela organizacao em relacao a terceiros, como nas negociagdes comercial Jelamente, certas funcdes estaduais essen. Obrigam os Estados ia a favor da organizacao. Esta distingdo ¢ geralmente admitida pela doutrina juridica, Mas as consequéncias que dai resultam séo controversas. Para alguns, apesar das suas diferencas, organizacies de integracéo e organizagbes de cooperacio nio ‘constituem send subconjuntos de uma categoria nica, a das organizagoes interna- cionais. Tratar-se-ia, pois, de uma primeira classificagao destas. Para outros, as diferencas sé demasiado fundamentais para que nao se separem radicalmente os dois conjuntos. As organiza- ges de integracao podem ser qualificadas de organizagbes supra- nacionais, por oposicao &s organizacdes interestaduais. Trata-se de uma questo de definigéo que levanta certas difi- culdades. Na realidade, as organizagbes supranacionais existentes (que compreendem as Comunidades Europeias) nfo constituem tipos puros. Ndo obstante os seus actos constitutivos, elas funcionam como simples organizagdes de coordenacso, conferindo aos éreéos intergovernamentais um lugar destacado no proceso de decisdo ¢ fazendo prevalecer a regra da unanimidade sobre a da maioria no seio dos seus érgaos. Apesar destes aspectos, os problemas politico jurfdicos decor rentes do funcionamento e das actividades das org ~~nacionais so muito diferentes daqueles que resultam das organi- zacoes interestaduais para que sejam analisados globalmente, salvo alguns pontos particulares. 2—ORGANIZACOES INTERGOVERNAMENTAIS E ORGANIZA- OES NAO GOVERNAMENTAIS Nas ultimas décadas, temos assistido a uma proliferacdo de organizagées internacionais: é 0 fenémeno mais caracteristico da 4 & historia do presente. Ea maior parte delas sto organizacées pri- vadlas: segundo o Anudrio das Organizagées nio Governamentais ado em Bruxelas, o niimero de ONG registadas rostrio de relagdes omerciais, pro religiosas, humanitarias, culturais, educativas cientificas, criou entre todos os paises vinculos tao fortes que alguns autores come: garam a falar de um «povo mundi lizagio do mundo Contemporaneo de que falava. Tey Entre os grupos sociais pertencentes paises diferentes esta beleceramse lagos mais ou menos estreitos pela criagao de orga. nizagves privadas relativas aos mais Variados campos de actividade humana. Trata-se de associagoes independentes dos governos: socie: ubr-ptatioTiitern: S_ objectives abrangem todas athividadés humanas pos imaginarias: religiao e filosofia, {enitificos e culturais, fi teologia aos Jogos Olimpicos, da sorte da infancia & astronomia, do cancro aos problemas de trabalho, da aviacéo 208 direitos do m*. Além deste género de associacées, as Internacionais ‘ali Liberal, a Internacional Comunista — III Internat das Democracias Cristas) e as Internacionais sindicais (a Fede- Taco Sindical Mundial, a Confederacio Internacional dos Sindi- catos Cristdos e a Confederacao Internacional dos Quadros) per- tencem também ao grupo das ONG. ‘Ao lado das ONG existe um niimero considerdvel de orga- nizagdes intergovernamentais (OIG) que apenas reconhecem os Estados como membros (salvo aquelas em que os interesses blicos coexistem com os interesses privados, como sucede, por exemplo, com a OIT (Organizacéo Internacional do Trabalho). $30 08 Estados que, representando a realidade social das nagdes, se associam para a resoluco dos problemas comuns, estabelecendo elagdes reciprocas entre si. 21—As Organizacdes Intergovernamentais (OIG) © interesse desta categoria de organizagdes internacionais reside no facto de os Estados participarem nelas oficialmente, ‘bem como na importancia e na diversidade dos objectivos que elas & Robert Bose— 2>?2]?+]+$}:p.-MMMoq@nNS OO A aparentemente, alargar 0 mundo, foi uma consequéncia da sua éiminuigao. O prodigioso progresso dos meios de transporte ¢ de comu- nicagio aproximou os povos. J4 néo hA paises longinquos e ina- cessiveis. 0 desenvolvimento das técnicas de imprensa e, sobretudo, da radio e da televisio acentuou a marcha para a unidade do mundo. Ao mesmo tempo, a marcha para a unidade foi acompa- nhada de uma progressiva multiplicagdo quantitativa dos centros de decisio e das relacoes entre esses centros. Por isso, a0 lado das organizacées de cardcter universal, criaramse zagbes Tegionais, continentais e intercontinentais, nizagdes piblicas, instituiramse diversas orga contFibuindo-se, assim, para o enriquecimento do contetido da expressio «relacées internacionais» que compreende as relacdes entre entidades publicas © as sujeitas a entidades publicas entre entidades privadas ¢ entidades piblicas de que nio estio dependente: Por outi peito 20 foro interno de cada sinternacionalmente relevant mas internacionais, cuja variedade suscita resposta: Dai que se tenham multiplicado as organizagdes de carécter politico, econémico, militar, cultural, de interesse sin- {ical ou religioso, a tal ponto que se tem chamado ao século XX © século das organizagées internacionais: em 1975, existiam cerca de 300 organizagoes internacionais pulicas e cerca de 3000 orga- nizagées internacionais privadas, nlimeros que aumentam todos os anos. Para se compreender a natureza deste fenémeno, que se reveste de particular importéncia, néo seré inttil interrogar-nos sobre a génese e as condigdes da evolugdo das organizacoes inter ‘A criacgko de organizagbes internacionais depende de varios factores. Em primeiro lugar, ha que ter em conta a natureza do sistema internacional, comportando impérios ou Estados de voca- gio hegemonica, que excluem toda a organizacdo igualitaria, ou Estados diversificados, que procuram um certo equilib si mediante uma cooperacao efectiva. Em segundo luga atenderse & extensio geogréfica do sistema inte 1, que pode estar dividido em agrupamentos politico-culturais, ndo ofere- mas que apenas diziam res- is transformaram-se em interno- mais recentemente, em proble- 1 René Coste— Morel Internacional, Barcelona, 1967, p. 38, 20 ~ cendo senio possibilidades de organizaco regional, ou abranger © conjunto do globo, proporcionando a organizagio mundial. Em qualquer dos casos, os meios de transporte e de comunicagio desempenham um papel essencial permitindo as ligagées inter- re aumentando a interdependéncia entre os diferentes. a actividade eco- mesmo os mais afastados, & medid: sejam utilizadas, , que considerem a Participacdo nas organizacdes internacionais mais vantajosa que , que manifestem vontade de cooperar. 50, € necessario ter em conta as circunstancias his- toricas. Geralmente, em tempo de paz, os progressos relativos & organizagio internacional séo lentos, no obstante a acco dos idealistas e a multiplicagéo das relacées entre paises vizinhos. ‘Mas os conflitos constituem um poderoso factor de acelerasdo: ‘obrigam grupos de Estados a estabelecer certas formas de organi- zagao internacional, quer para se protegerem contra um inimigo externo, quer para'preservarem a paz depois da sua vitéria. As trés coligagdes vitoriosas de 1815, 1918 e 1945 contribuiram para © progresso da organizacdo internacional, com a eriacao sucessiva do Concerto Europeu, da SDN e da ONU, respectivamente Numa perspectiva histérica, dirfamos que um dos factores con 08 para.a criagdo de organizagdes internacionais foi a Revolugdo Industrial do século- XIX, De facto, os progressés tenicos no dominio das comunicacoes, dos transportes ¢ da sade, €°0 desenvolvimento econémico, consequéncias directas dessa" Fevolucao, levaram os Estados a_instituir comissoes fluviais ¢ ides adifinistrativas, pondo em pratica’ diversas formas dé copperagao em defesa de interesses comuns. |. Posteriormente, 0 progresso das técnicas de armamento, que 'conduziu a 1 Guerra Mundial, a reparticéo internacional do tra- « alho e a internacionalizagdo das organizacées de trabalhadores, suscitaram 0 aperfeigoamento das organizacoes técnicas e a criagdo | de uma organizagio politica, a fim de assegurar a paz internacional {ea paz social, cujo resultado se saldou na criagéo da SDN e 1 da OIT. a exacerbacdo dos nacionalismos na década de . que culminou na catéstrofe da II Grande Guerra, favoreceu jolidariedade internacional que teve expressdo formal na assina- “tura da Carta das Nacdes Unidas. Mas os lagos de solidariedade da guerra depressa foram quebrados pelo recurso aos armamen- a an tos ¢ pela organizagio do mundo em dois blocos antagénicos =o bloco ocidental € © bloco socialista—, que se materializaram. intemente, suscitou a necessidade de criar numerosas organizagées especializadas. de cardcter public 10, 0s movimentos anticolonialistas da At € da Asia, com o beneplacito das duas superpotencias — EU URSS —, trouxeram novos Estados para o convivio internacional. Estes novos ‘Estados, ao mesmo tempo qi esforgos para seguir a pratica dos seus prossecucéo do poder como fim supremo, depressa descobriram as vantagens que Ihes oferecem as organizagdes internacionais para alcancar os seus objecti striais dos séculos XIX e XX ntifica © tecnolégica, isto 6, os progressos nas ssportes € nos armamentos, o desenvolvi- mento econémico e social € a consequente evolucéo da conjuntura ‘mundial (com relevo para 0 diferendo Leste Oeste e para a expan- so do movimento dos paises ndo alinhados, consequéncia logica da aceleragio do processo de descolonizacio) foram as principais causas da multiplicacao das organizacées internacionais. 4FASES DA EVOLUCAO DAS ORGANIZAGOES INTERNA- CIONAIS, A-evolugio histérica, antes do século XIX, oferecenos poucos exemplos de organizacio internacional. As civilizagoes antigas constitufram-se em pontos geogréticos distintos, isolados por imensas distancias, e mos dispostas a comunicar ficas pertencentes & mesma érea cultural, quando tomavam consciéncia dos seus interesses comuns, nfo formavam senio ligas defensivas. Foi o que sucedeu com os peque- nos Estados chineses entre o século VII e 0 século Va.C., que, ameacados pelo reino de Chu, se reuniram em assembleias para Giscutirem a sua organizacdo militar. 14 Robert Bose —Op. Cit, p. 226, 2 ry Na Grécia Antiga, apareceram algumas formas de organizaao internacional com as’ anfictionias, os conselhos de arbitragem des que frequentavam os mesmos santuarios, e sobretudo com as confederacées politicas, dotadas de conselhos que decidiam extensio do dominio romano ™. no seio da comunidade cristi janter um certo equilibrio entre si, ¢ a poderosa Liga Hansedtica, que agrupou, do século XIV ao século XVI, umas cinco dezenas de cidades comerciais da Europa do Norte para Proteccio do seu comércio. A Liga Hansedtica era dirigida por uma assembleia geral que deliberava por maioria simples e dis- punha do direito da guerra. Na Suica, constituiu-se uma Liga dos Cantées, a partir do século XVI, pela necessidade de defesa, que veio dar origem a uma confederacio, Embora estes diversos agrupamentos apresentassem alguns tragos que se encontram nas organizagées internacionais propria- mente ditas do mundo contemporineo (assembleia, conselho, voto ponderado, voto maioritario, contribuigbes financeiras), nao consti- tufram suportes para uma evolugdo continua. Desapareceram na sua maior parte com a formagéo de grandes impérios ou pela constituigéo de Estados centralizados igualmente hostis & organi- zacio com os Estados vizinhos, ‘A Bpoca Moderna nao foi favordvel & organizagSo interna- ional. A centralizagao afirmou o principio da soberania, ¢ a auto. Tidade dos principes reforgou os Estados nacionais. A'luta pela expansio maritima © colonial avivou as rivalidades europeias. Alguns Estados poderosos impuseram a sua hegemonia a custa de Outros: & hegemonia espanhola do século XVI e principios do século XVIT sucederam a he} continental da Franca sob Luis XIV ¢ a hegemonia m: colonial da Inglaterra no século XVII, € de novo a hegemonia continental da Franca de Napoledo, Pi evitar a hegemonia de uma delas, as grandes poténcias Praticaram uma politica de equilibrio pelo estabelecimento de Coligagdes. Mas este equilibrio era instavel, ndo podia ser mantido 2s, Pletre Gerbet —Naissance ot Developpement des Organise. lions Internationales», ia: ‘Revue Toternetionsie Gos ‘Sciences Seca, Vol. XXIX, n° 1, UNESCO, Paris, 1977, p 8 2B a sendo através das guerras e da destruigSo das aliangas. Daf que muitos pensadores preconizassem planos de paz a fim de estabe- lecer a concérdia entre os principes. A ideia de uma «sociedade das nagées», quer dizer, de um agrupamento organizado de Esta- dos, desenvolveu'se a partir do século XVII. Assi por Pierre Dubois, que, no principio do século XIV, escrevera 0 ‘De Recuperatione Terrae Sanctaes, subintitulado Tratado de 1, projectando os Estados Unidos da Europa, Emeric ‘em 1623, 0 seu Le Nouveau Cynée ns et Moyens d’Etablir une Paix Générale Politica Get Crucé put universalismo. «Que prazer seria» —escreveu cle— «ver 05 ‘homens circularem de um lugar para o outro livremente, e comu- nicarem entre si sem nenhum preconceito de pafs, de cerimonial € de outras coisas parecidas, como se a terra - deiramente uma cidade comum a todos». Di ara que promovesse, com todos os soberanos do Japio, da Pérsia, da Etiépia, etc., uma organizacao desti 2 preservar a paz do’ mundo, acrescenta: «Seria necessario escolher uma cidade onde todos os soberanos tivessem perpetuamente 0s seus embaixadores, a fim de que as questdes que pudessem fossem solucionadas pelo julgamento de toda a Ai Outros pensadores do século XVII, Preconizavam uma assembleia permanente composta pelos repre: sentantes dos principes, decidindo as arbitragens por maioria, e um exército comum encarregado de executar as decisoes. Todos estes projectos de ordenagao humanfstica da Europa € do mundo nio tiveram qualquer influéncia sobre a realidade politica. Nenhum monarca os tomou em consideragio, nem propés ‘aos seus homélogos a constituicio de um congresso europeu, Senhores das suas prerrogativas, nfo encontravam nenhuma razio Para se submeterem a uma autori No século XVIII, as relagdes internacionais continuavam baseadas na soberania’ dos principes ¢ eram influenciadas pela 3 Christian Lange — «Histoire de la Doctrine Pacieique et eon Influence dans Je Developpement du Drolt Internationals, in; Reevell des ‘Cours, 1026, p. 29, 4 “ a de equilfbrio das cinco grandes poténcias: Austria, Franga, Inglaterra, Priissia e Russia. Por isso os planos dos projectistas do século XVII eram considerados ut6picos por outros pensadores. Estes, de entre os quais Kant e Saint Simon, entendiam que um congresso de delegados dos Estados nao seria vidvel e disper- sarseia em caso de desacordo. Em seu lugar, Ki no seu «Projecto Filoséfico da Paz Pepétua» (1795) europeia com uma constituigdo, a imagem dos Estados Unidos da América, cuja Confederacdo, criada em 1778 pelos colonos revol- tados contra a Inglaterra, se tinha transformado em Federacio, desde 1787; e Saint Simon, no seu ensaio intitulado «Da Reorgani- zasao da Sociedade Europeia ou da Necessidade e dos Meios de Congregar os Povos da Europa num s6 Corpo Politico», preconi- zava uma federacao dos povos europeus, com um parlamento comum e um governo supranacional *, Estes projectos continham em si formulagées de conceitos maximalistas de organizacéo internacional (de maioritérias © mesmo federagao). No entanto, s6 no século XIX é que aparecem 98 primeiros delineamentos da organizacao internacional tal como hoje a conhecemos. As condigGes eram, agora, mais favordveis a um entendimento entre os Estados: por um lado, 0 desejo de viver em paz, depois das guerras da Revolugio e do Império, afirmava a necessidade de organizar 0 equilibrio europeu; e, por outro lado, a revolucao industrial, o desenvolvimento dos meios de trans- Porte de pessoas e mercadorias e a proliferacéo dos meios de commu. nicagao conduziram & multiplicacao iS trocas, A constituicao de internacional do trabalho, rriedade universal. Estas condicdes essencialmente econémicas originaram, du- Tante © século XIX, diversas tendéncias & organizagdo interna sional, evoluindo paralelamente, sem ligagdo formal umas com aS outras, cuja sintese se fez progressivamente no século XX. Estas tendéncias expressaram-se, respectivamente, no Concerto Europeu, nas conferéncias diplomaticas, na acco a favor da arbi- tragem e do desarmamento, na criac3o das unides administrativas internacionais. Mas tanto 0 Concerto Europeu como as conte. réncias diplomaticas nao constituiam organizagoes internacionais: no existia, nem carta con: ., nem sede propria, nem secre- tariado permanente. As ret ido eram periédicas e necessita- vam do acordo dos participantes, depois de longas negociagdes sobre 0 local e a ordem de trabalhos da conferéncia, 34 Bernard Voyenne —

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