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  • Mainwaring y Shugart 1997 Cap 1.

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    18 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart apoyo partidario para asegurar tal que sea improbable politicas. Finalmente, entre poderes consttt ber una relacién i rsa entre ambas formas de poder presidencial | Capitulo 1 Presidencialismo y democracia en América latina: revision de los términos del debate Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring* En aos recientes muchos académicos han argumentado que la forma lista de gobierno ha sido uno de los Factores que contribuyeron a $ de la democracia en América latina, Este argumento ha sido ampliamente acoptads, y se han publicado pocas contraargumentaciones. Sin embargo, como esperamos dejar en claro en este capitulo, la evidencia en favor de la posicién antipresidencialista es mas débil de lo que a menudo se supone. El argumento empirico contra el presidencialismo se basa mayor- ‘Tiente en Ia experiencia latinoamericana. El fracaso de las democracias presi dencialistas en esta parte del mundo ha levado a muchos esttidiosos a ‘mar que los regimenes parlamentarios hubieran tenido un mejor desemperio. Este argumento presenta dos problemas: (1) la democracia presidencialista ha existido sobre todo en América latina, 1o cual hace dificil separar los obs- ticulos para la democracia en esa regién que se derivan del tipo de régimen 7 Tos que se originan en factores socioeconémicos o de otra indole; y (2) la Gemocracia parlamentaria se presenta casi exclusivamente en Europa 0 en ex colonias briténicas, lo cual deberia inclucirnos a sospechar de los argumentos que sostienen que el parlamentarismo funcionarfa igualmente bien fuera de “es0s contextos. Por cierto, los criticos del presidencialismo y partidarios del parlamentatismo no han basado sus posiciones enteramente en datos emp(- ricos; no obstante, han desarrollado convincentes defensas logicas de las + Agradocernas a Robert Dix, Mark Jones, Carles Kenney, Timothy Power yIefrey Weldon por. ies ementarios este capil, 20 ‘Mati Soberg Shar y Scott Mainuaring iguakroreg Par8e, tal como esperamos demostrar, pueden hacerse defensas Feualmenteconvincentesa favor del presidencilishoy en ences parla mentarismo ZONE sonclu, entonces? Sostenemos que esto genera dudas acerca de mos que fata 08 de regimen sea claramente superior al ote Cannas ‘mos que ésta es una conclusin que no sélo tiene bees cay [ambien abre camino a un mayor optimismo respecte de A ls mayor patte de los paises Iatinoamericanos exigton ares perspectivas de nano hacia el patlamentarismo, de modo que siacentapenes los argir pata ser eptnaia del presidencialsmo nos quedariamos con pore weno, da ncctee atlas acerca del futuro dela democracialatnoapeenenae tame i etura ms eseépticn de a postion antipresideretaia tine ttehos razones para creer que América latina esté condor nc arepe- conden autortarimo. O, en caso de que se encuentie elenina tees ote cae ibe de rgimen es na azén menos ental dees he Berido algunos académicos. sag caPtulo se propone tes tareas principales, Primero, defnimos ade me, en eppet alla en contaste con otras difureides tips te ar Co regincn ae patlementacsmo, Tener una definicion conga el ee regia 5 un Primer paso crucial para poder distingulr verona oe regimenes presidencialista, enn eats el debate acerea de a ficaca de los egimenes pre- creonsarnats Par a supervivencia dela democracia, Ahacerig deere Herc esstente, que se ha concentada en exces en les ftircay pre dcaciatismo y no ha hecho suficiente hincapié on el contewia une amplio en ue éste ha prevalecide, reser, comenzarosanalizand los factores que afecan mateadamente aipontctatnento y el desempeio de as democratas pestdensgin ee ake dees volumen, nosotros yel esto de los autores identi ee cones en el tipo de régimen presi ranwat (ftesidencalismo e6tatado como un ips hamwgenes ties dencnlte ca tBosicion es incorrect, Algunds variaionesenrel prone patatynno “ena autoridad constitucional cel presdenteoend nena ns vcs POF elemplo- son mas anes que otasalaexablldad clare ee ates gue I Trileza” de los presidents -sucapacad para jer presartncia sobre la legislacién~ descansa sobre dos cateoeninn id poderes Freaks: poderes constitucionsls y partdarios Los eoeees ees Cagle como la atrbucion de velar proyectos delay Faeeeng tena Permiten al presidente dar forma alos resultados de poltten ace paride peta 6 Sen O no los Heres devin porto a blew Froloe de Coane! de una maya lgistativa. Aigunos presidents eles ec ‘oles de Colombia y ls de Chile después ce Pinochet) enon vere ges ia en América atna: revision de los téminos del debate 21 Presidencalsmo y demecrs cortical meas gut tos os de Costa Rca Venere por Gjemplo) tienen pod comparativamente linitados, com: jemplo) tienen poderes constitucionales comp. ido, como Sines et cpu yoos extn Ur dre pds onc iad de moda (ino donna) l proces de conic de Fey quete origina en la posi dl presidents ate ol tema de pat, Bromestoemo (4 Mesto presidente pede sere lider np madman Mp esconalitucionaes y pavtiderios de los presidente a forma al acted Ins relacones entree jective y el Legislative y determina en Bron medica la capaciclad de los presidentes para transformar en politicas un prog) legislative, LL. Una definicién de la democracia presidencialista i jsteen define los términos denoraci ydemo- Nuestra primera taea consist os iy dove ects. Oplamos por una defincn procedisenta de ad Se Teper wu deeeiatee ntace teemee ee ter liga, les democraciag deben celchreraleclonee, seas cmp minen quiéi serd el encargado de establecer la politica ptiblica. Es: {Osignifica ques resulados de int elaccones no pueden sr del tos gor onda ct ct, lacoste jemsenipconas peste Dk Pate miado pe eer aj eaten pecan fxn mente democratic yin enbarge el cer eno el fon debescs (vse Weldon, cx ct rauamen). tases dbo npr cnt posta de ean Poder ah ac Enel cana de Japén, in lleranta de hecho ro & pounce dure a Sez ne periataconenporine deb tog aaa rt camente universal Tercera, dcben ena garananbisicas ea los derechos Civils tradictonales, tales como la Moertad le palabra, ls pera de organ, Ose cst deci coef expen “Sacra precloei Hay iss defniciones caractbriaticany (1) El jefe del Ejecutivo (presidente) es popw 1 at craters nei nie ge spe onmalmenteconsrertosdemocttcos enc a wna ampla poside dee ; St, pro eo yon sce. Pox snp Suen exci sje hast 1719 Beal Grice isc by hrapconene ne? 2 a en ded fin etl nt 9 papi Oa (97) delapapats ecto cate questa settaro ado a ‘ies tradicional 2 Matthew Sober Sugary Scot Mainwaring Sargateeecto,y (2 los mandatos tanto det presidente como de a asamblea Imo, eel cal ener pueden contrastarse can as del eee ee pen (jefe del Eecutivo (primer mini) ce elegido en for- datas ho son hye gen cambio es elegido por el Parlamenton poe Su gablncte dpe ea permanenca en ol poder del po 2 au pabinetedepene de la confianen dela mayerhr pee mee MBO gables puede disolver el Parlamento y conven eat Y a weces Soriconeg as fanantentales dl presidencalin eaten ela loca nan ence sus diveaosipos-son clonigeneeenrens (cs wre Becutivo) y la supervivencia separeda te 1 Legislative Duedenrecorlar el mandato del ott) Fe, Por dos que puede verse en eleuadro M1. "eta" UMA maz de dos nds conan, cay emocraca “que, fuera de Amétca latina, es cada vez mina someon Presidencsismo (una forma questroencn eee Pularmentectose yea te Enest tipo de réginen,cl prs rematesoytee ores poltics incu la autoridad para dep, dlsolerel Parana Zomina) al primer ministtoy, uscalnenna eoe "Peramentos Sin embargo, a ess sntemas fare es 2. Quine hogan pore pak 4! promesaran, en pt basndosen dea Ril Rororon nay Hub: suprens een ea us de mando Ihara bt dole eames case nt eo tino Fmt dpaiane ptr ieesePti Nocan Bee por nacandeemc dagen ey elo puede eae tte miy et Patlomeniio sn ccm mage sara A oe por poli Pecos que el Parlamentoy7/9 por medio densa S /0 por sere pin temas nee ame nina Conramente ale eseene iene Scone ep nde oma tae eae “Entearisrisposte ee len separa sin mente nunca hayan existide casos seme fal dea emer te sis ape snc Unt ee ram clad el och uname sn ngunaeree ete de parts cuclonales, pero las votantes eligieran a los le istactores nacional eee apes mina Cie 282 pk peewee poe ae Stn recap ee enc sete pr a i ri oni co Su Cary paren ey ns met smn ols yon ene netad eet ee tear 177 ya tsa jaa Contacto inh es Amat de Wein a foaftpo de rien presente en Finlandia yen Faeneg. bm He EOS be ser euipacas stasis Beeps peers no caen a con cial ps eng Scams reunite: ¥ ompoco pace disolverelPalaments, Eve Fomine Ehommentteuns tae a ed lad cctv enue sistema page ees oleh Ls Coca fencon conatitacionalmente econacde onsen sin Poltins La Constiucin hitanade 58h ene Is Cnstacionindecay pee r | | | Presidencalsmo y democracia en América latina: revision de los términos del debate 23 sucede en los sistemas presiclencialistas) el gabinete es colectivamente res- ponsable ante el parlamento. Asi, el presidente no tiene autoridad constitu- cional para despedir a los ministros (al menos ettando cuentan con la con fianza del Parlamento). Dado que los gabinetes son responsables frente all Parlaménto, el presidente puede funcionar como jefe de gobierno (lider del Fjecutivo) s6lo cuando su partido (0 bloque de partidos) tiene una mayoria de escatios parlamentarios, como ocurrié casi siempre en Francia entre 1958 y 1986, Cuando ello no sucede, el presidente debe cede los poderes més im- ortantes al primer ministro y al gabinete (como sucedié en Francia en 1986- P 1988 y 1993-1995), Cuadro 1 {UWA CONCEPTUALIZACION DEL PRESIDENCIALISMO, Tete de gabicrno slegida por TT ianaate fifa = 3 Ke Votan Presencil Tibido (aac Tears Fibvido Guiza) Paslamentario ante: Adapladode Liphat (198470). ‘sistema que seria ulizado por primera vex en 1996, Algunos estudiosos (vg. Duverger, 1980; Lijphat, 1984) han sugerido que estos regimenes alternan entre las celdas supetiorizquierda e inferior dere cha del cuadto 1.1, dependiendo de sies el presidente o la oposicion quien tiene la mayorta. Sin embargo, puesto que la capacidad del presidente para actuar de hecho como jefe de gobierno depende enteramente de la mayoria, legislativa el sistema no es nunca “presidencial” en un sentido significativo, dado que ello implicaria (por definicién) que el presidente es el jee de go. bierno en todas las situaciones legislativas. Adem, como ya hemos sean. do, el presidencialismo implica mandatos fj; bajo el premier-presidencia- lismo,en cambio, el lider del gobierno puede ser expulsado por medio de un voto de desconfianza, y normalmente (com es el caso de Franca) el pres dente puede disolver la asemblea. Fl premier-presidencialismo fue conside- rado como alternativa para Brasil en la Asamblea Constituyente de 1987 1988 y nuevamente en un plebiscito en 1993, y fue propuesto ofciamente en Ja Argentina durante el gobierno de Alfonsin (1983-1989), pero no existen en jemplos actuales, América lati tciones nuevas en los ex pases comuiistas (aes como Bulgaria y Eslovenia)otorgan al presi Senveuna autridad tan Ail que son esencilanetepaarnenttas. 2 ‘Matte Sobers Shugarty Scott Maiearing Elecién popular En un sistema presidencial, el jefe de gobierno es electo popularmente, forse General, eleccién popular significa eleccidn drei, pero algunos pafses pro tn colegio electoral que no se desvia en forma signiticatie cay princi Po fen ecioe Popular. En una eleccion directa, los votos ve caren os tu distrito tinico nacional. En un colegio electoral, los votos ez agregan ani rel supnacional y los delegados elegids de ese mode eligon oreo Pegaidente. Si, como en los Estados Unidos y en la Argentina hart, 1995, los, ietezacos en el colegio electoral no tienen otra funcion poling ademas de cles al presidente, podemos hablar de todos modos develeccia; presiden- ial popular (aunque no directa), [Una desviacién potencialmente més signiticatva de la naturateza Popular de las eleeciones presidenciales se presenta cuando es el Congreso el que ha Sia peeccion fina. En un extremo, el Congreso podria elegy a presidente entenanta sulervencién de la eleccién popular. Un regimen semejante ev jlentemente no seria presidencialista. No obstante, i hy une che popu: Ls pero exist el requisito de una mayoriaabsoluta pars que cls a decisi- {ei Bseleccion final en algunos sistemas vecae en el Congreso mis queen el seeferaco en una segunda vuelta (halotage. En ese caso, enemas a na le cleccién popular e intervencidn del Congreso, Eemplos ae procedi ‘Pecks esta clase son Chile antes de 1973 y Bolivia en la actualieel ee Chile, £1 Congreso estaba limitado a la eleccién entre los dos candidate que hubie- zan obtenido mayor cantidad dle votos; en todos los casos el Congreso eligi 21 Banador de la pluralidad popular. lin Bolivia, hasta 1993 1 Congreso po- dle clegir entre los candidatos que lubieran obtenido los ues primes luga- rend de hecho han sido elegidos tanto presidentes que habion cbtenit ey Tra rergtat en el voto popular como candidatos que habian salido toncoce Una reforma de la Constitucién boliviana realizadaen 1994 redujo la libertad se ercion del Congreso a exgile que optara ene los dos priv ae datos. Este cambio auments la probabilidad de que fuera elegico el cancdida- 12, due obtuviera la primera pluralidad de sutragios, pues lee eardahnnes ya dow pany opcion de apostar por ol tercer lugar esperando ser selocse dos por el Congreso. In ibey om aeletorad. Fue ms er pariamente nldencee 5S eh Sars te eon Prsiencin sin on ganador mayorlarosel pie cern rena sebehan 20 W8deécate cranes dacdcron vor por Alvear ass Tada Nace Segundo més voado era de dc% 0.359 3) mis queyporar ran ae canna are lands de 17, adc ots een tsleate Soon eet “hats que cn 282 #8) queds seguro dots del comervador Assan Late, rere cameeve dominado por patos talonle cmceradonc ee ae ‘aresptado “Ia elec del eectorado” silos porcenajes tehabionn ee idencatisme y de América latina: revision de os Urmunes dl debate 25 Presidencatisme y demecracia en Am Mandates ios ta como a un sistema en Cuando nos referimos al régimen presidenci n sistema en Gueremoe decir que la supervivencia de cada uno de ells en el cago noe ee dl otro, No hay democracas pres en América latina en las pene dl otro, No ay democracaspresidencaes en Am mae Eales el presidente tenga la autridad de diolver el Congreso ewan en éxetre poliicamente convenient, como sf pueden hacerlo los Presidents francs Tintandése Sin embargo las constconespeuanes de 1953, 158 han portal president doer Congres en espa a eps {eee cengutes de ous patineta, Con ole dupe loa Ions gon ser realmente fips y ft Constitucin se desva maeamene a pe rede devcastaLa Coptic uagnaya ambi perme disco eg de qe haya had census, pro cena an fel de ela ahiere dal voto de es dos tercos y node una ayo Peri gue siendo bisicamente presidencialista . No hay i ses americanos de habla espafto fo hay ninguna Consitucin en los pats se haba ep to portuputsen cule ee de goer pda se ele ao des antes dl fil desu mandat, exept en cine extrordnain TE mayor pate de las consttucfones contempla la pond de ipo re el present, orl go haber desebierto a conta Maes seauesroucipnl seretivened mara de i proce at enlral se requete una mayoxta extraendinaia cel Congress Para reover Mipeesidente He ou cargo. Frocedimienas de esa case han conduc alt seein de le dos presidente na irs teers: eran Gir de Melo en Drs en 1992 y Cos nes Peta Venecle 1993, 1.2. Una nueva evaluacidn del desempeiio del presidencialismo Come iol comin ena ea epics hon abun atoning pesos po de jh de Ss cin sido ct vnc emp oe nde ge bw sea sian coe al mio oes EPstntbildad da democrac a folngo de period prokongados sia dea le presidents que disuetven el Congceso en suse 8 ste, pr supuesto caso de presidents 4 Congres on ase de acl pan wom ston Per si cand at fac loetcemaeno cha josie No tn ear ig oidenetates (ot ler constitucional de disolucién. prev Aum en ve cof lure dfenta ise con les ane : ce isiver et Parcs pr cig. jempee que no ka haya hecho previamen- tepude solver el Paslamesta par clguite motivate pee tect cud so anterior elena el prsiden 26 Matthew Soberg Shugarty Scott Mainwaring a mayor part de Is crticas a president it resdencitsmo paren de Ia observa: iin de que pocas de bs democrat que han sidooaebie rea toy estableéer los porcentajes de democracias “estables” de uns i En genera In conclusion ex que la demacracia presidencies eg la mucho menos exitosa que la democracia patlamentoris Migs oe en deal a iteratura (vase Linz, 1984, pag. 77), uti cee to de partida uno de los es{uerzos mas ambiciosos en est senting one ae pan ySkach (1994), quienes ordenan un gran coded den acne chjelvo de demostrarel superior desempeno del puramentaoearen eaten lores sefalan que entre las 43 democracias comolidades rent oe oe) mundo entre 1979 y 1989, habia 34 sistemas parlamentarios, 2 semipresid Galistasy s6lo 5 presidencialstas. Eindican que el predominate eee, de los sstemas pasamentaios dentro del conntode den dicativo de una capacidad mayor para sostener la demote Eee lugar observan que los sistemas parlamentarios tienen probabildialen nae cho mayors que os sistemas presidenlsas de coupe las pine in, ] en el Indice de Democratizacién de Vanharen entre los ltimos [denacratic underachievers}." femas presidencialistas, los siste- icos durante por lo menos tn sito Coopeacin yet Desaello Ezonémico (OCDE) para conta eon clhistorial democratico de 93 paises que se independizaron entre 1945, dencia, 15 permanecieron democréticos durante los anos ochenta 7 Je pean Stach usaron el cede Recusos de Pater de Vanhonen para conto indice de Recursos de Per de Vans i desntrlloydeterminar qué pases eran denorntic enrachicnre peevin i 8 ya ‘8 pases eran democratic oserachisorsycustes eam dene Presiencialismo y democracia en America latina revision de los términos del debate 27 exputias (véase Shugart, 1995b),Por ejemplo, si et parlamentarismo aparece més a menudo en sociedades que presentan condiciones contextuales rlativamente més favorables para la democraci entonces la corzelacién puede surgir de la parcialidad en la seleccin y no de las fortalezas y debilidades inherentes al di- sefo institucional. Dado que tantos regimenes presidencialistas se han concen trado en América latina y que el parlamentarismo ha estado ausente dela re- sin, la parcialidad en la selecién constituye una posibilidad real. Stepan y Skach reconocen este hecho e inteoducen algunos controles para el nivel de de- sarrolloy para los efectos del gobierno colonial briténico, aunque probablemen- tecontingen subestimando el impacto de es0s factores no institucionales. Cuanclo se afiema que una ruptura de la democracia puede ser atribuida al presidencialismo, implicitamente se esté argumentando que en ese mismo pafs un régimen parlamentario podria no haber colapsado. Este tipo de con- traféctico ha sido hecho para Chile (Valenzuela, 1994) y para unos pocos ca- 0s unis. En el caso chileno, un Fjecutive en minoria camo el que encabezaba Salvador Allende no hubiera durado bajo un sistema paelamentario, Si bbargo, para sostener el argumento contraféctico de que wn sistema parlan tario en general hubiera hecho a Chile tun mejor servicio, debe ser po: afirmar también que el parlamentarismo hubiera sobrevivide a crisis anterio- res que fueron remontadas por el régimen presidencialista en vigencia. Faundez (1997) afiema que el parlamentarismo bien podria no haber durado bajo las dificiles condiciones de los ats treinta (época en que se produjo una breve ruptura del régimen presidencial, pero en que la democracia fue répi-

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