民主與治理 第 3 卷第 1 期

2016 年 2 月，頁 31-61

印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治
的發展

孫采薇 *

摘要
印尼自 1998 年蘇哈托下台後開始邁向民主化，迄今已是東南亞 11 國中民
主指數最高的國家。在印尼民主化過程中，一個很有趣的現象就是在蘇哈托時
代便確 立實質「 優勢 政黨」地位、 組織 與勢 力 並 深 入 印 尼 社 會 各層 面 的 戈爾
卡，卻在 1999 年「後蘇哈托時期」的第一次奠基型國會大選中，即喪失優勢政
黨的地位。而自 1999 年以降，印尼所舉行的諸屆國會與總統大選，基本上呈現
多黨競爭而無一黨能持續掌握有效多數的態勢。本研究旨在探討造成戈爾卡黨
式微與多黨政治發展的制度性與非制度性因素，而認為印尼政治菁英的權力分
享文化、伊斯蘭政黨的務實與高度妥協性、比例代表制的國會選舉制度、與國
會政黨掛鉤的總統提名方式，以及選舉相關法規對政黨參選的限制，雖然使得
戈爾卡黨喪失操控政局的能力與阻礙民主化進程的可能，卻也同時無法促使中
大型政黨進一步整合、提升菁英的政黨忠誠度與抑制個人型政黨的崛起。如今
印尼的多黨政治體系雖趨於鞏固，國會政黨碎片化所導致的效率不彰及眾政黨
普遍缺乏制度化，則是該國未來欲提升其民主品質的兩大障礙。

關鍵詞： 戈爾卡黨、印尼、民主化、優勢政黨

* 國立政治大學東亞研究所助理教授
投稿日期：2015 年 7 月 6 日；採用日期：2015 年 12 月 15 日
doi:10.3966/2311505X2016020301002

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 Journal of Democracy and Governance
February, 2016, Vol. 3 No. 1, pp. 31-61

Democratization of Indonesia: Decline of Golkar

and the Development of Party Politics

Tsai-Wei Sun*

Abstract
The democratization process in Indonesia has been progressing steadily since the
fall of Suharto in 1998. Unlike many other dominant parties in Asian countries which
have endured in power for several generations even after the practices of free elections,
Golkar—the long- time “ruling party” during the whole Suharto period—lost its dominant
position in politics immediately after the first-time election of the new reformasi (reform)
era. From 1999 onwards, the democratic transition of Indonesia has mainly developed
through competitions and negotiations among quite a few political parties, in which
no single party can control the whole situation effectively. From the parliamentary and
presidential elections in the past 15 years, this paper tries to highlight some institutional
as well as non-institutional factors which contribute to the decline of Golkar and the
development of multi-party system in the current Indonesian politics.

Keywords: Golkar, Indonesia, democratization, dominant party

* Assistant Professor, Graduate Institute of East Asian Studies, National Chengchi University
doi:10.3966/2311505X2016020301002

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 孫采薇 印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治的發展 33

壹、前言

所 謂「 優 勢 政 黨 」（dominant party）， 政 治 學 者 一 般 理 解 為 長 期 在 多 黨
政 治 競 爭 中 贏 得 主 導 性 地 位， 以 及 能 長 期 掌 握 行 政 或 立 法 統 治 權 力 的 政 黨
（Bogaards, 2004; Greene, 2007, 2010; Reuter, 2010），其在面對其他較小反對黨
與之反覆對抗與討價協商的過程中，具有絕對的議價優勢與一致的議題設定能
力（Pempel, 1990; Roozendaal, 1992），甚至能夠左右政經制度的制定與沿革；
換言之，在優勢政黨體制的國家，「執政黨」與「國家」間常形成緊密交織而難
以分割的關係（Arian & Barnes, 1974; Magaloni, 2006）。依其形成的時間點為
標準，優勢政黨大致可分為三類：其一，是在成熟的民主體制中，透過既定政
黨競爭制度努力登頂，並長期維持此優勢地位的政黨；其二，是在新興選舉型
民主政體中，由於在制度創建與政權成立過程中發揮了關鍵作用，而贏得第一
次奠基型選舉的政黨；其三，則是從威權時代便存在的執政黨，並且是在其主
導之下，方才開啟該國多黨選舉的進程。除了第一型的優勢政黨之外，其他兩
類型的優勢政黨，都是在新政局一開始便占據了「先發」的優勢，甚至很長一
段時間是舞臺上的唯一行為者，因此能累積充足的競爭資源，包括規律的選民
群、制度化的黨組織、派系聯盟的實力，甚至是形塑與操縱競爭規則的能力，
以防堵後繼的競爭者（Boucek, 2014; Templeman, 2014）。而優勢政黨的喪失政
權，最常見的原因是黨內團結的崩潰，其次才是經濟危機，以及社會嚴重分歧
所造成的動亂（Boucek, 2014; Wagner & White Jr., 2014）。
印尼自 1998 年蘇哈托總統因亞洲金融風暴所造成的國內經濟危機下台後，
開始邁向民主化。雖然印尼社會存在著許多學者們眼中不利於民主轉型的因
子，諸如伊斯蘭文化普遍被認為反民主的傾向、強人長期執政所建立之綿密的
黨政軍威權領導網絡、蘇哈托驟然下台後的菁英鬥爭、瀕臨崩潰的經濟、旺盛
的分離主義運動與宗教族群暴力衝突等，但該國終究得以緩慢而穩健地鞏固其
民主體制。迄今，印尼已是東南亞 11 國中民主指數最高的國家。1 在印尼民主
轉型的過程中，一個很有趣的現象就是在蘇哈托時代便確立實質優勢「政黨」
地位、組織與勢力並深入印尼社會各層面的「戈爾卡」（Golkar），卻在 1999 年

1
印尼自 2005 年起，在自由之家（Freedom House）的評比中，成為東南亞唯一的「自由國家」。
相反地，原本長期被評比為「自由國家」的菲律賓與泰國，自 2005 年起被降等為「部分自由」國
家。不過，印尼在 2014 年因通過一項限制非政府組織活動的法案，而亦被降評為「部分自由」國
家。

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「後蘇哈托時期」的第一次國會大選中，即喪失其優勢地位。而自 1999 年以
降印尼所舉行的諸屆國會與總統大選，基本上呈現多黨競爭而無一黨能持續掌
握有效多數的態勢。戈爾卡黨的「不堪一擊」，不論是從其所掌握的國內各方資
源觀之，或與其他東亞與東南亞國家的許多優勢政黨相比，都是頗令人驚訝而
值得探討的現象。本研究旨在探討造成戈爾卡黨式微與多黨政治發展的制度性
與非制度性因素，而認為印尼政治菁英的權力分享文化、伊斯蘭政黨的務實與
高度妥協性、比例代表制的國會選舉制度、與國會政黨掛鉤的總統提名方式，
以及選舉相關法規對政黨參選的限制，雖然使得戈爾卡黨喪失操控政局的能力
與阻礙民主化進程的可能，卻也同時無法促使中大型政黨進一步整合、提升菁
英的政黨忠誠度與抑制個人型政黨的崛起。如今印尼的多黨政治體系雖趨於鞏
固，國會政黨碎片化所導致的效率不彰及眾政黨普遍缺乏制度化，則是該國未
來欲提升其民主品質的兩大障礙。以下，第二節將回顧戈爾卡發展的歷史；第
三節將從後蘇哈托時期印尼所舉行的諸次國會與總統大選及選舉相關法規的修
正中，呈現其政黨競爭的若干特徵，以及戈爾卡黨在此民主化過程中的地位；
第四節將探討造成當今印尼多黨政治及戈爾卡黨無法持續其優勢政黨地位的制
度與非制度性因素；第五節總結討論印尼政黨政治與政黨體系發展情況，以及
其對印尼民主鞏固與民主治理所造成的影響。

貳、蘇哈托威權時代戈爾卡「優勢政黨」地位的確立

印尼在 1950 ～ 1957 年間，曾經歷短暫而混亂的議會民主時期。由於印尼歷

史背景、地理環境、族群、宗教信仰的高度複雜性，因此，獨立初期的憲政制
度，是選擇仿效西方多元社會以比例代表制產生多黨內閣制的「共識型民主」，
希 望 整合社 會不同代表性的 團體 組織 至 國 家 體 制內 的 政 治 活 動中（ 戴萬 平，
2006，頁 40）。然而，其結果卻造成國會中有近百個政黨相互競爭，派閥政治
帶來的政黨惡鬥加劇國家內部分歧，更導致內閣不穩與更換頻繁，短短 7 年內
就換了 6 個內閣。此時印尼政黨依意識型態之歧異而可分為三個主要陣營：以
蘇卡諾（Sukarno）總統所領導的印尼國民黨（Partai Nasional Indonesia, PNI）
為首的民族主義政黨、以馬斯友美黨（Masyumi）與宗教學者復興會（Nahdatul
Ulama, NU）為首的伊斯蘭政黨，以及以印尼社會黨（Partai Sosialis Indonesia,
PSI）與印尼共產黨（Partai Komunis Indonesia, PKI）為首的社會主義政黨。到

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 孫采薇 印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治的發展 35

了 1955 年大選，三大陣營呈現勢均力敵的拉鋸戰，議會政治幾近停擺。2 等到
1956 年末的二次流產政變後，蘇卡諾對於議會政治已徹底失望，而在 1957 年 3
月宣布戒嚴並命令內閣總辭，1959 年 7 月回復四五憲法（總統制），至此標示著
議會民主時代的結束及「指導式民主」（Guided Democracy）時期的開始。 3
在指導式民主時期，蘇卡諾於 1960 年 8 月查禁馬斯友美黨與印尼社會黨
等主要敵對政黨，這間接使得印共迅速壯大，但印共卻與若干軍方勢力在地方
上有利益衝突，並且也因其反宗教的意識型態而不受傳統穆斯林勢力所支持。
蘇卡諾起初雖嘗試在此三方中維持平衡，甚至於 1960 年 10 月提出結合民族主
義（nasionalisme）、 宗 教（agama） 與 共 產 主 義（komunisme） 理 念 的「 納 沙
共」（Nasakom）概念，企圖整合印尼國民黨、宗教學者復興會與印共這三股勢
力。但隨著在外交上因馬來西亞問題與西方國家交惡而與中蘇等共黨國家愈走
愈近，內政上也逐漸形成「蘇卡諾的印尼國民黨、左派軍人與印共聯盟」而與
「伊斯蘭政黨與反共軍方聯盟」的二元對抗局面。在這個背景之下，右派軍方
勢力於 1964 年 10 月進一步串連了 97 個非政府的群眾團體與功能性組織（即職
業團體），組成了一個反印共的職業團體聯合會「戈爾卡」。 4
1965 年，蘇哈托（Suharto）將軍於平定「930 軍事政變」後上台，其後 2
年並在全國各地進行殲滅印共的大屠殺。1969 年起，政府明令禁止各個政黨於
非選舉期間在鄉村地區進行活動；但同時政府又宣布「戈爾卡」並非「政黨」
而可不受此限。由於此時印尼國民黨已隨蘇卡諾下台而元氣大傷，是以蘇哈托
此舉被認為主要是限制伊斯蘭政黨在鄉村地區的發展（Allison, 1970）。然而，
1971 年的國會大選，雖然戈爾卡囊括 62.8% 選票與三分之二的國會席次，而
「 舊 秩 序 」 時 代 的 眾 民 族 主 義 黨 派 慘 敗， 各 伊 斯 蘭 政 黨 合 計 卻 拿 到 27.1% 的

2
此次國會大選，印尼國民黨囊括 22% 選票並贏得 57 席（共 257 席），馬斯友美黨得到 21% 選票
並贏得 57 席，宗教學者復興會得到 18% 選票並贏得 45 席，印共得到 16% 選票並贏得 39 席，而
其他 25 個小政黨則共取得 59 個國會席次。有關 1950 年代印尼的政黨政治局勢與政府更迭，參見
Feith（1962）
、Glassburner（1962）
、Sundhaussen（1989）。
3
有關 1956 ～ 1959 年數次反蘇卡諾叛變與印尼從議會民主到指導式民主的轉折，參見 Doeppers
（1972）。
4
Golkar 為 GolonganKarya 的簡稱，GolonganKarya 印尼文直譯為「功能性組織」 ，即臺灣慣稱的各
種「職業團體」 。Golkar 在臺灣學界的翻譯方式各異，從音譯「戈爾卡」 、「高卡爾」到意譯「從業集
團」 、「職業團體黨」 、「功能團體聯合會」等不一而足。由於 Golkar 在 1964 年甫成立時，所代表的
是「眾功能性團體的全國性聯合秘書處」 （全名 Sekretariat Bersama Golongan Karya, Sekber Golkar）
，
在蘇哈托時代逐漸演變成單一社會組織，至後蘇哈托時代成為正式政黨，為避免意譯時究應尊重印
尼文原意與否的爭議，在本研究決採傳統音譯「戈爾卡」 ，以及後蘇哈托時代的「戈爾卡黨」 。

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 36 民主與治理 第 3 卷第 1 期

選票而展現可觀勢力。這個結果刺激蘇哈托在 1973 年進一步重組政黨，逼迫

宗教學者復興會、印尼穆斯林黨（Partai Muslimin Indonesia, Parmusi）及其他
若 干 伊 斯 蘭 政 黨 合 併 成 團 結 建 設 黨（Partai Persatuan Pembangunan, PPP）； 印
尼國民黨、普羅大眾黨（Murba）與其他基督教及天主教小黨合併成印尼民主
黨（Partai Demokrasi Indonesia, PDI）。 由 於 穆 斯 林 陣 營 各 黨 派 之 間 存 在 著 激
進派與緩和派，以及世俗派與傳統派等不同立場的嚴重內部分歧，根本無法團
結，因此也不可能在未來的選舉中有足夠挑戰戈爾卡的團體戰鬥力（Samson,
1974），戈爾卡做為「實質優勢政黨」的地位於焉確立。
在往後 1977 ～ 1997 年共五屆國會選舉中，戈爾卡被成功改造為蘇哈托的選
舉機器，掌控國會 62 ～ 74% 的選票及席次（如表 1 所示），理所當然地在國會
中一「黨」獨大。除了原本的各職業團體，戈爾卡以軍人與各級公職人員為當
然組成分子，而後者包括全國所有的村里長；換言之，戈爾卡的勢力網絡深入
地方基層。蘇哈托憑藉軍方支持，並輔之以戈爾卡這個準政黨，而對黨、政、
軍 乃 至 於 社 會 各 個 職 業 團 體 皆 能 大 致 有 效 掌 控（Suryadinata, 1989）。 另 一 方
面，受惠於 1970 年代中期國際石油價格飆漲所帶來的豐沛歲收，使得政府有更
多資源可以分配並進行諸項發展與建設計畫，而成功改善了國內經濟狀況，雖
然這一波由石油帶動的經濟成長到了 1982 年後，因為世界經濟蕭條而停滯，但
此時印尼政府已有能力做宏觀調控，並從 1985 年開始另一波包括銀行體系與關
稅等範圍廣泛的經濟改革，帶來又一次的經濟快速成長，且伴隨著低於貧窮線
人口的大幅下降及醫療教育福利的提升（Thee, 2001, pp. 165-180）。簡言之，在
1980 年代至 1990 年代初期，印尼政府的經濟施政是頗為成功的，因此有助於政
權的穩定（Schwarz, 2000, p. 80）。
不過，自 1980 年代末期開始，人民對於蘇哈托長期威權統治所帶來的官員
貪腐、政商勾結與裙帶關係氾濫等現象，愈來愈無法忍受，而表現在許多由伊
斯蘭宗教團體所主導、大學學生與都市中產階級積極參與的反政府示威活動及
罷工事件中。到了 1990 年代中期，一個龐大的反蘇哈托陣營已然成立，並以團
結建設黨與前總統蘇卡諾之女梅嘉娃蒂（Megawati Sukarnoputri）為首的印尼
民主黨鬥爭派（Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan, PDI-P）為核心。但直至
1997 年的國會大選，戈爾卡還是穩穩維持國會多數的優勢地位。不過，在下一
節中，筆者將從後蘇哈托時期印尼所舉行的國會與總統大選中，察覺戈爾卡黨
在民主化時期的地位變化，以及在眾多政黨填補戈爾卡黨權力空缺的過程中所
顯現的若干特徵。

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 表1

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孫采薇

印尼歷屆國會大選主要政黨表現（1971 ～ 2014 年）
1971a 1977 1982 1987 1992 1997 1999 2004 2009 2014
得票 得票 得票 得票 得票 得票 得票 得票 得票 得票
席次 席次 席次 席次 席次 席次 席次 席次 席次 席次
率 率 率 率 率 率 率 率 率 率
數 數 數 數 數 數 數 數 數 數
（%） （%） （%） （%） （%） （%） （%） （%） （%） （%）
戈爾卡黨 62.8 236 62.1 232 64.3 242 73.2 299 68.1 282 74.5 325 22.4 120 21.6 128 14.5 106 14.8 91
印尼民主／民主奮鬥
10.1 30 8.6 29 7.9 24 10.9 40 14.9 56 3.1 11 33.7 153 18.5 109 14.0 94 19 109
黨b
團結建設黨 27.1 94 29.3 99 27.8 94 16.0 61 17.0 62 22.4 89 10.7 58 8.2 58 5.3 38 6.5 39
民主復興黨（PKB） — — — — — — — — — — — — 12.6 51 10.6 52 4.9 28 9 47
國民使命黨（PAN） — — — — — — — — — — — — 7.1 34 6.4 53 6.0 46 7.6 49
公正福利黨（PK/PKS） — — — — — — — — — — — — 1.4 7 7.3 45 7.9 57 6.8 40
新月星黨（PBB） — — — — — — — — — — — — 1.9 13 2.6 11 1.8 0 — —
民主黨（PD） — — — — — — — — — — — — — — 7.5 55 20.9 148 10.2 61
大印尼行動黨
— — — — — — — — — — — — — — — — 4.5 26 11.8 73
（Gerindra）
人民良知黨（Hanura） — — — — — — — — — — — — — — — — 3.8 17 5.3 16
國家民主黨（NasDem） — — — — — — — — — — — — — — — — — — 6.7 35
c
其他 — — — — — — — — — — — — 10.2 26 17.3 39 16.4 0 2.3 0
Total 100 360 100 360 100 360 100 400 100 400 100 425 100 462 100 550 100 560 100 560
註： 當屆國會最大黨以灰底標示，總統所屬政黨以粗體示之；粗框內為伊斯蘭五大政黨，其他則為世俗性政黨。筆者根據印尼
中央選舉委員會 Komisi Pemilihan Umum（KPU: General Elections Commission）所提供之歷屆選舉結果自行整理。
a
團結建設黨與印尼民主黨的兩項數值，是其於 1973 年後合併於此兩黨之眾政黨的總得票率。b 印尼民主黨在 1996 年分
印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治的發展

裂，由梅嘉娃蒂領導的鬥爭派先在 1997 年倒戈支持團結建設黨，後於 1998 年正式宣布成為「民主奮鬥黨」，而原民主黨

則急遽萎縮，終於 2003 年解散。c1999 年共 13 政黨分得剩餘 26 席，2004 年則由 8 政黨分得 39 席。
37

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 38 民主與治理 第 3 卷第 1 期

參 、後蘇哈托時期的法 制 改 革 、 國 會 與 總 統 大 選 、
與多黨競爭

印尼因受 1997 年亞洲金融風暴牽連造成國內嚴重經濟與政治危機，1998 年

5 月更因雅加達警察在特利薩科迪（Trisakti）大學射殺 6 名示威學生，刺激雅
加達與幾個其他大城市爆發連鎖巨型的反政府暴動，終迫使蘇哈托辭職下台，
副總統哈比比（B. J. Habibie）繼位。哈比比在 1999 年 2 月開放黨禁與報禁，
印尼正式進入民主轉型期，並於 6 月舉行後蘇哈托時代的第一次國會大選。然
而，1998 ～ 2004 年期間，印尼不論是政治經濟與社會各層面，都是一片混亂，
除了因為長期威權核心一夕垮台，地方分離運動與族群衝突相繼爆發之外，印
尼政治也彷彿回到 1950 年代初期的議會民主時代，各黨派菁英鬥爭激烈，6 年
之內就換了 4 個總統及多次內閣輪替（如表 2 所示）。一直到 2004 年之後，印
尼才脫離社會族群暴力衝突泥淖，政黨政治也依循 5 年一次國會與總統選舉的
常態競爭模式，今日印尼已被多數學者認為是進入民主鞏固的階段。

表2
印尼歷任正副總統與其政黨歸屬（1998 ～ 2014 年）
總統 政黨 副總統 政黨
哈比比
戈爾卡黨 — —
（1998/5 ～ 1999/10）
瓦希德
（Abdurrahman Wahid: 1999/10 ～ 民主復興黨 梅嘉娃蒂 民主奮鬥黨
2001/7）
梅嘉娃蒂 哈姆扎哈茲 團結建設黨
民主奮鬥黨
（2001/7 ～ 2004/10） （Hamzah Haz） （PPP）
尤多約諾
卡拉
（Susilo Bambang Yudhoyono: 民主黨 戈爾卡黨
（Jusuf Kalla）
2004/10 ～ 2009/10）
尤多約諾 布迪約諾
民主黨 —
（2009/10 ～ 2014/10） （Boediono）
佐科維
民主奮鬥黨 卡拉 戈爾卡黨
（Joko Widodo: 2004/10 ～）
註：伊斯蘭政黨以灰底標示，戈爾卡黨則以粗體強調之。

不過，印尼的民主轉型不僅是上述經濟社會秩序的回復，甚至連政治體制的
選擇，都並非一步到位，而比較類似「摸著石子過河」的漸進修正模式。最明

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 孫采薇 印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治的發展 39

顯的例子，便是在 1999 年後，為了調整下一屆國會大選時政黨的參選資格或總

統的選舉方式，而陸續在 2002 年（2004 年大選前）、2008 年（2009 年大選前）
及 2012 年（2014 年大選前），三次針對《憲法》、《國會與總統選舉法》或《政
黨法》進行部分條文修正。「修法」意味著遊戲規則的改變，這當然會對行為
者，即政黨及整體政黨體系造成影響。因之，若觀察 1999 ～ 2014 年歷屆國會
大選與總統選舉（2004 年以前的國會總統選舉及 2004 年之後的總統直選），則
印尼在此時期的政黨競爭，也呈現出相當令人眼花撩亂的競合狀態。

一、1999 年國會大選與 1999 ∼ 2004 年期間政黨競爭

在 1999 年 2 月哈比比政府所公布的選舉相關法規中，規定國會與總統任期
均 為 5 年。 國 會 代 表 500 名， 其 中 38 席 為 軍 方 保 留 席 次， 其 餘 462 名 由 人 民
直選，採封閉式名單複選區政黨比例代表制，全國以省為單位共 27 選區，每區
4 ～ 82 席；而國會席次的取得，並未設政黨得票率的最低門檻。之後，正副總
統由此 500 名國會代表，加上 135 名地方議會代表與 65 名職業團體代表所組成
的人民協商會議（Majelis Permusyawaratan Rakyat, MPR）選出，人民協商會議
並對正副總統具彈劾罷免權。在《政黨法》方面，則除了共產黨仍被禁止外，
只要在不危害國家統一的前提下，50 人以上即可組黨；不過，任何政黨必須在
全國至少二分之一的省與特區、且在這些省與特區的二分之一縣市均設置黨支
部及永久辦公室，方能參與當屆國會大選；而在此屆大選中，須至少得到 2%
國會席 次或 3% 地 方議會席次 的 政黨， 才有 資格 參 與下屆 國 會 大 選（Dufseth,
2002, pp. 614-619）。
而雖然新《政黨法》對於參與國會大選資格的限定，很明顯是意欲防止過多
地區性小黨投入大選競爭，但由於歷經長期威權統治的壓抑，因此自 2 月開放
黨禁後，印尼全國在短期間內便有 141 黨登記成立，其中 48 黨並獲得競爭 6 月
國會大選的資格。最後選舉結果也因未設最低門檻，而有 20 個政黨取得國會席
次，其中包括 10 個僅取得 1 ～ 2 席的迷你政黨。在此次大選中，梅嘉娃蒂領導
的民主奮鬥黨（PDI-P，原印尼民主黨鬥爭派）得到 33.7% 選民支持，獲得 153
國會席次；戈爾卡黨得到 22.4% 選票，獲 120 席；而團結建設黨則獲得 10.7%
選票與 58 席。
除了這三個在蘇哈托時期便已存在的政黨，新成立而能夠成功在國會取得
可觀席次的政黨，則具備以下特徵：首先，是在蘇哈托時代末期知名的反對意

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 40 民主與治理 第 3 卷第 1 期

見領袖所領軍的政黨，包括瓦希德的民主復興黨（Partai Kebangkitan Bangsa,

PKB），在國會取得 51 席而成為第四大黨，而阿米安‧賴斯（Amien Rais）的國
民使命黨（Partai Amanat Nasional, PAN），則在國會取得 34 席而為第五大黨；
其次，新政黨幾乎清一色都具有伊斯蘭宗教組織背景，例如民主復興黨是以印
尼第一大穆斯林組織宗教學者復興會為主要支持基礎的保守伊斯蘭黨，在東西
爪哇等傳統回教社群深具群眾基礎，國民使命黨是以印尼第二大穆斯林組織穆
罕默德協會（Muhammadiyah）為主要支持基礎的現代化溫和派伊斯蘭黨，在
亞齊與西蘇門答臘地區獲高度支持；此外，以 1.9% 選票獲得 13 席的新月星黨
（Partai Bulan Bintang, PBB）前身即為在 1973 年被迫併入團結建設黨的印尼穆
斯林黨，支持者多為城市現代教派的回教徒，支持印尼成為一個回教國；而以
1.4% 選票得到 7 席的公正黨（PK，2002 年改組為公正福利黨，Partai Keadilan
Sejahtera, PKS），前身則是一個反蘇卡諾的激進組織，主要吸引都市的年輕人與
穆斯林大學生，並與埃及的穆斯林兄弟會關係密切（戴萬平，2004，頁 31）。
而僅從 1999 年國會大選的結果，難以論斷印尼後蘇哈托時期政黨政治可能
走向的原因有二：第一，戈爾卡黨在這次大選中所獲國會席次僅居第二，全國
的支持率也只有兩成，顯然是喪失其優勢政黨的地位，不過從當時全國 27 個省
與特區的投票趨勢看來，戈爾卡黨主要是在爪哇島（三省二特區）潰敗，在其
他地區仍具優勢：戈爾卡黨在 14 省獲得最高票，更在蘇拉維西南部二省囊括三
分之二以上選票（Ufen, 2009, p.158）；第二，民主奮鬥黨雖是國會第一大黨，
也僅僅掌握三成席次，且因為該政黨是以梅嘉娃蒂領軍的世俗政黨，並不為眾
伊斯蘭政黨所喜；而僅僅是團結建設黨、民主復興黨、國民使命黨、公正黨與
新月星黨這五大伊斯蘭政黨加起來，便掌握 163 個國會議席，比民主奮鬥黨還
多 10 席。民主奮鬥黨的孤軍困境，在其後以國會議員為主體的人民協商會議
選舉總統時，更表露無遺：當時五大伊斯蘭黨便成功與國會內其他 13 個小黨
組織聯合陣線，支持民族復興黨領袖瓦希德當總統，而梅嘉娃蒂只能屈居副總
統職。只不過，其後瓦希德總統與國會關係卻因各黨派利益衝突而急速惡化，
2001 年終因貪污疑案被國會彈劾下台，由梅嘉娃蒂繼任之。 5

5
有關瓦希德的興衰，參見 Barton（2002, pp. 290-363）、Fealy（2001, pp. 97-111）、McIntyre（2001,
pp. 92-95）、Mietzner（2001, pp. 29-44）
。

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 孫采薇 印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治的發展 41

二、2002 年修憲與 2004 年國會與總統大選的政黨競爭

Sulistyo（2002, p. 82） 曾 指 出，1999 年 國 會 大 選 顯 現 兩 項 重 要 的 政 治 意

涵。第一，伊斯蘭政黨與世俗民族主義政黨兩大派分庭抗禮且勢均力敵，這個
結果與 1955 年國會大選後的政情相似，顯示經過 40 餘年，印尼社會最重要的
裂隙仍然未變，並且隨著政治自由化重新浮現；第二，國會政黨「碎片化」，缺
乏主導的政黨，使得統治困難度大增。政黨碎片化的現象雖然在新興民主國家
的經驗中並不算特例，但因此時印尼在制度上是偏向準內閣制半總統政權，國
會政黨的合縱連橫對總統具生殺大權，但從蘇卡諾後期乃至於蘇哈托長期威權
的政治實踐，卻都給予總統很大的權力空間，因此，一方面由於國會世俗與宗
教政黨的爭執不斷，一方面由於瓦希德總統與國會政黨間的齟齬與僵持，使得
印尼政治幾近癱瘓，修憲勢在必行。
梅嘉娃蒂繼任總統後，印尼在 2002 ～ 2003 年間修改《憲法》、《政黨法》
與選舉相關法規。新制最大的改變便是總統改為人民直選，任期 5 年，連選得
連任一次；而國會則取消 38 席軍方保留席次，550 席全面民選，並且從封閉式
名單改為開放式名單比例代表制（先選黨後選人），每選區 3 ～ 12 席。在國會大
選方面，針對政黨參選資格，新制首先規定各政黨除了必須向司法部登記，也
必須具備廣大組織基礎，即必須在全國三分之二的省與特區、且在這些省與特
區的三分之二縣市，均有設置黨支部及永久辦公室，並且持有黨證的黨員人數
必須至少 1000 人或達該政黨成立所在縣市人口的千分之一，方能參與 2004 年
大選（Ufen, 2009, p. 170）；其次，新制也規定政黨在本屆大選須得到 3% 國會
席次，並在省或縣市議會中獲得 4% 以上選票，才有資格參與下屆（2009 年）
大選，否則便須與其他政黨合併或另組新黨參選；最後，雖然新制未明文規定
政黨分配國會席次的最低門檻（threshold），但因開放式名單制而在決定候選
人當選資格時必須有一套換算公式，而此公式中依各選區有效票除以應選席次
所 得 之「 選 舉 公 約 數 」（BPP: election divisor） 決 定 政 黨 可 否 獲 分 配 席 次 及 個
別候選人是否自動當選的設計，實際上便成為政黨進入國會的得票門檻（1%）
（International Institute for Democracy and Electoral Association, 2003）。在總統
選舉方面，則規定政黨或政黨聯盟必須在國會大選時至少得到全國 5% 選票或國
會 3% 席次（即 550 席中的 17 席），方可提出總統候選人；而總統候選人必須至
少得到全國 50% 選票且在二分之一的省與特區中至少各得到 20% 選民支持，方
可當選，否則便由第一輪得票前兩名的候選人進入第二輪選舉。

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 42 民主與治理 第 3 卷第 1 期

從以上的修改條文，可看出新制有兩大目的。其一，是行政權（總統）與立
法權（國會）的分立：即藉由總統直選，讓總統對人民負責，而較可不受制於
國會，這是在制度上從內閣制邁向總統制；其二，則是改善國會政黨碎片化現
象：不論是對參選政黨資格（政黨地方支部與黨員人數的新規定）、政黨取得下
屆大選門票資格（各級議會席次比例比 1999 制又提高 1%）或「選舉公約數」
的訂定，都是進一步企圖限縮參選政黨乃至於國會中有效政黨數目的舉措。而
政黨提名總統候選人資格的相關規定，則是希望有助於由國會多數黨產生總
統，以減少總統與國會因政策不同調而滋生僵局的可能。
受到新制的影響，在 1999 年 4 月國會大選取得席次的 20 個政黨中，只有 6
個可以參加 2004 年大選，其他都需重組，最後共計有 24 個政黨參加 2004 年大
選（為前屆政黨參選數之一半），其中 16 黨順利被分配到國會席次。此次大選
也取消了軍方的保障席位，因此 550 席全部民選，結果戈爾卡黨得到 21.6% 選
票與 128 席，重回國會第一大黨之位，民主奮鬥黨則屈居第二，以 18.5% 支持
率得到 109 席。除了戈爾卡黨與民主奮鬥黨這兩大世俗黨，伊斯蘭政黨聯合起
來，仍是國會最大勢力，團結建設黨（58 席）、民主復興黨（52 席）、國民使命
黨（53 席）、公正福利黨（45 席）與新月星黨（11 席）這五大伊斯蘭政黨加起
來，共掌握 219 席（40%）。另一個令人矚目的新發展，是蘇西洛．尤多約諾在
2001 年所創的民主黨（Partai Demokrat, PD），得到 57 席而成為國會第四大黨。
從 2004 年國會大選結果檢討 2002 ～ 2003 年修法成效，則國會政黨碎片化
及群龍無首的現象似乎並未獲得有效改善，國會政黨數雖然從前屆的 20 個略降
到 16 個，最大的戈爾卡黨還是只能掌握不到四分之一的席次（23.3%）。若對各
政黨屬性做簡單分類，則仍是世俗性政黨與伊斯蘭政黨分庭抗禮的局面，也與
1999 年國會結構無異。不過，其 後 7 月的總統直選，卻顯示「宗教 vs. 世俗政
黨」這種簡單的二分法，無法完全解釋印尼複雜的政黨競爭與聯盟型態。
依據新制，4 月大選結果有 7 黨得到 3%（17 席）以上國會席次，而獲得提
名總統候選人的資格，最後共有 5 組候選人參加第一輪的總統大選（如表 3 所
示）。從這 5 組正副總統候選人的政黨屬性與聯盟情況中，可看出以下兩項有
趣的特徵：第一，戈爾卡黨雖然在國會選舉中取得優勢，但在總統大選中的提
名人維蘭托（Wiranto）將軍卻以 22.2% 的得票率屈居第三而未能進入第二輪選
舉，反之民主黨的候選人尤多約諾，卻在第一輪便贏得 33.6% 最高支持率，並
在第二輪擊敗民主奮鬥黨的梅嘉娃蒂，當選印尼第一任民選總統；然而，尤多
約諾的競選搭檔，卻是戈爾卡黨的卡拉，其出身於蘇拉維西的非爪哇人背景與

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 孫采薇 印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治的發展 43

在戈爾卡黨內的政治勢力，是幫助尤多約諾在第二輪勝出的最大關鍵。此外，
在第一輪選舉中，除了尤多約諾之外，國民使命黨的阿米安‧賴斯及團結建設
黨的哈姆扎哈茲（Hamzah Haz），也都是選擇戈爾卡黨成員做為副手人選；而
雖然梅嘉娃蒂在第一輪選舉沒有選擇戈爾卡黨的副手，在第二輪選舉中卻得到
戈爾卡黨反卡拉派領袖的支持。換言之，戈爾卡因其精實的地方政治組織與實
力，而在 5 組競選團體中無所不在；第二，從 5 組競選團體中也可看出，不論
是世俗政黨或伊斯蘭政黨，與同屬性政黨之間的合作關係，遠不如與不同屬性
政黨間的合作關係密切。尤多約諾與卡拉搭檔，是唯一一組世俗性政黨之間的
聯盟，但於此同時，新月星黨與改革之星黨（Partai Bintang Reformasi, PBR）6 卻
也在第一輪選舉中便宣布支持尤多約諾，而非阿米安‧賴斯或哈姆扎哈茲。此
外，相較於阿米安‧賴斯及哈姆扎哈茲這兩個政黨候選人選擇與戈爾卡黨人聯
盟，梅嘉娃蒂與維蘭托這 2 位世俗政黨候選人，卻不約而同地選擇宗教學者復
興會的 2 位重要長老做為副手，維蘭托並得到民主復興黨的支持。換言之，在
總統大選中，可看到的是世俗黨與伊斯蘭黨的結盟，而非對立。

表3
2004 年總統大選政黨結盟情況
政黨 其他主要支持政 總統大選結果
總統候選人 副總統候選人 政黨
（國會席次） 黨（國會席次） 1st（%） 2nd（%）
尤多約諾 PD (55) 卡拉（Jusuf Kalla） Golkar PBR (14), PBB (11) 33.57 60.62
梅嘉娃蒂 PDI-P (109) 哈欣 ‧ 慕查迪（Hasyim Muzadi） *NU 26.61 39.38
維蘭托 Golkar (128) 沙拉胡汀 ‧ 瓦希德（Salahuddin Wahid） *NU PKB (52) 22.15
阿米安 ‧ 賴斯 PAN (53) 西斯沃諾（Siswono Yudohusodo） Golkar PKS (45) 14.66
哈姆扎哈茲 PPP (58) 阿貢古美萊（Agum Gumelar） Golkar 3.01
註： * 非政黨，但為印尼全國最大伊斯蘭教組織。伊斯蘭政黨以灰底標示，戈爾卡黨
則 以 粗 體 強 調。 筆 者 根 據 印 尼 中 央 選 舉 委 員 會 Komisi Pemilihan Umum（KPU:
General Elections Commission）所提供之 2004 年選舉結果自行整理。

而從 2004 年總統大選結果檢討 2002 ～ 2003 年修法成效，則新法對於政黨

提名總統候選人資格的若干限制，既未能避免各主要政黨之間的大亂鬥，結果
所選出的新總統也還是與國會最大黨不同黨（更甚者，尤多約諾的民主黨僅為

6
改革之星黨是從團結建設黨的反哈姆扎哈茲派人馬於 2002 年分裂出去的，在 2004 年大選中獲得
2.4% 選票及 14 席國會席次，但在 2009 年大選中只得到 1.2% 選票而未獲席次（低於 2008 年新設
定的 2.5% 門檻）。

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 44 民主與治理 第 3 卷第 1 期

國會第四大黨）。若僅從表 3 觀之，則戈爾卡黨的黨紀不彰、山頭林立，並且竟
然可以自由與他黨搭配參選，是重要因素之一；但從制度層面觀之，則在允許
政黨以聯盟的方式跨越總統參選門檻的同時，並無規定正副總統必須為同一政
黨、或一黨只能參與一組正副總統候選人團隊的配套措施，無異更鼓勵各主要
政黨內部菁英的分裂，以及使得政黨之間的合縱連橫狀況更為複雜化。

三、2007 ∼ 2009 年修法與 2009 年國會與總統大選的政黨競爭

印尼在 2007 ～ 2009 年間又進行了一次《政黨法》與《選舉法》等相關法

規的修法工程。修法最重要的目標，就是進一步增加政黨進入國會及參與其後
總統大選的困難度，使得國會能更有效運作，同時總統大選也能更為簡化。在
國會選舉方面，最重要的制度變革，一是增設國會 2.5% 得票門檻，二是選區規
模從 3 ～ 12 人降到 3 ～ 10 席，這使得即便是在最大選區（即 10 人選區），可
分配席次的政黨，實際上必須至少獲得該區 10% 的支持率（在舊制中超過 8%
即可）。在政黨參與總統大選的資格方面，則更嚴格規定政黨或政黨聯盟必須在
國會大選時至少得到全國 25% 選票或國會 20% 席次（在 2009 年是 560 席中的
112 席），方可提出總統候選人（Sherlock, 2009）。
依照相關法規所設定的政黨參選門檻，則在 2004 年國會大選取得席次的 16
個政黨中，原本只有 7 個有資格參加 2009 年大選，但實際上，制度高門檻並未
削減政黨藉由改名與聯合重組，以及有參選總統野心的政客籌組新黨角逐國會
大選的企圖心，因此最後還是有高達 38 個政黨參與本屆大選，比前屆參選政黨
多了 14 個。不過，其後的國會 2.5% 得票門檻有效地阻擋小政黨進入國會的機
會，最後只有 9 黨被分配到國會席次，幾乎為前屆 16 黨的一半。即便如此，奪
得國會最大黨之位的民主黨，其全國得票率僅為 20.9%，被分配到 148 席，也
僅占國會總席次的 26.4%；屈居第二的戈爾卡黨全國得票率 14.5%，分配到 106
席；第三的民主奮鬥黨全國得票率 14%，分配到 94 席。除了以上三大世俗政
黨外，新成立的大印尼行動黨以全國 4.5% 支持率獲得 26 席，人民良知黨則以
全國 3.8% 支持率獲得 17 席，總計這 5 個世俗政黨共獲得國會近七成的席位。
反之，在 1999 年及 2004 年大選中與世俗政黨分庭抗禮的伊斯蘭政黨，卻因貪
腐醜聞及推動伊斯蘭宗教法而遭致選民疑慮，在本屆大選中普遍表現不佳，總
共只獲得 38% 支持率，並且最後只有 4 黨能夠跨越 2.5% 門檻而獲分配國會席
次：公正福利黨（7.9% 支持率，57 席）、國民使命黨（6% 支持率，46 席）、團

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結建設黨（5.3% 支持率，38 席）與民主復興黨（4.9% 支持率，28 席）。

根據新制規定，只有在國會獲得 112 席以上的政黨，才有資格提出總統候選
人，因此只有民主黨跨過此門檻，其後戈爾卡黨與民主奮鬥黨則與他黨聯盟，
方得提出正副總統候選人。從表 4 這 3 組聯盟來看，尤多約諾選擇的副手布迪
約諾（Boediono）是當時央行副總裁，本身並沒有參加任何政黨，但國會四大
伊斯蘭政黨（共計得 169 席）卻終於在此屆總統大選達成共識，一致支持尤多
約諾，最後尤多約諾也在第一輪大選中便以 60.8% 支持率勝出，這是 1999 年後
第一次總統所屬政黨與國會最大黨一致。反之，民主奮鬥黨的梅嘉娃蒂選擇與
在國會大選中獲得 26 席的第八大黨大印尼行動黨聯盟，這個黨卻是 2008 年才
由退休陸軍中將普拉博沃（Prabowo Subianto）所創立的個人政黨，而普拉博沃
本人也因其為蘇哈托總統前二女婿身分，以及其在 1998 年 5 月騷亂前後的立場
與作為，而頗受爭議，因此以他做為副手，並沒有給梅嘉娃蒂帶來加分作用。
而戈爾卡黨的聯盟情況更不理想，他們的夥伴黨是人民良知黨，但這個黨卻是
2006 年才從戈爾卡黨退出的維蘭托將軍所創立的個人黨，換言之，這個「前
副總統（卡拉）與前屆總統候選人（維蘭托）」搭檔，其實政黨支持基礎僅有
戈爾卡黨，因之無法吸引選民支持，最後在 3 組候選人中敬陪末座，支持率僅
12.4%，比戈爾卡黨在國會大選中所得的 14.5% 支持率還低。

表4
2009 年總統大選政黨結盟情況
政黨 副總統 政黨 其他主要支持政黨 政黨聯盟國會總席次 總統大選
總統候選人
（國會席次） 候選人 （國會席次） （國會席次） （%） 結果（%）
PKS (57), PAN (46),
尤多約諾 PD (148) 布迪約諾 — PPP (38), PKB (28), PD 聯盟：317/560 60.80
(56.6%)
其他 18 無國席政黨
PDI-P/Gerindra 聯盟：
梅嘉娃蒂 PDI-P (94) 普拉博沃 Gerindra (26) 其他 7 無國席政黨 26.79
120/560 (21.4%)
Golkar/Hanura 聯盟：
卡拉 Golkar (106) 維蘭托 Hanura (17) 12.41
123/560 (22%)
註： 伊斯蘭政黨以灰底標示，戈爾卡黨則以粗體強調。筆者根據印尼中央選舉委員會
Komisi Pemilihan Umum（KPU: General Elections Commission） 所 提 供 之 2009 年
選舉結果自行整理。

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 46 民主與治理 第 3 卷第 1 期

四、2011 ∼ 2012 年修法與 2014 年國會與總統大選的政黨競爭

印尼在 2011 ～ 2012 年間進行了 1999 年後第三次的政黨與選舉等相關法規

的修法工程。前次修法雖然以 2.5% 門檻成功降低國會內有效政黨數，但一開始
對於政黨參與國會大選的資格限制，顯然成效不彰。由於印尼疆域廣大，選民
複雜，因此中央政府對於全國性選舉，念茲在茲的便是降低競爭政黨的數目，
使得選舉過程能夠簡化，以同時減輕選民與選舉機關的負擔，而這也是此次修
法的首要目標。根據新規定，欲參加國會大選的政黨必須先經過認證，而合格
的條件則須完全滿足以下四項：（一）在 29 省與 5 特區均設有支部與永久辦公
室；（二）在各省與特區 75% 的縣市層級均設有支部與永久辦公室；（三）在各
縣市 50% 以上的地區層級設有支部；（四）至少需有 1000 名註冊黨員；（五）黨
中央行政組織至少 30% 須為女性（Law 8/2012, §8-2）。此外，在政黨代表名單
上，規定至少 30% 須為女性（Law 8/2012, §55）的要求，雖旨在促進女性參政
與兩性平權，邊際效果卻進一步阻卻傳統伊斯蘭政黨及若干候選人名單「口袋
不夠深」的小型政黨參選。最後，此次修法也將進入國會的政黨得票門檻提高
到 3.5%（Law 8/2012, §208）。
如此嚴苛的規定，其後證明的確在此次大選較成功地抑制了區域性中小型
政黨參選的機會，因此原本在 2009 年尚有 38 個政黨參與國會選舉，到了 2014
年只有 12 個政黨（加上例外的亞齊特區 3 個政黨）能夠參選，最後有 10 黨順
利通過 2.5% 門檻而分得國會席次，其中，民主奮鬥黨得到 19% 支持率而獲得
109 席，繼 1999 年之後第二次成為國會第一大黨，而戈爾卡黨則繼續蟬聯老二
地位，得到 91 席，但尤多約諾的民主黨卻從前屆 150 席高峰狂降至 61 席，落
居第四，反而是第二次參選的大印尼行動黨，從前屆 4.5% 支持率攀升到本屆的
11.8%，得到 73 席而成為國會第三大黨，而人民良知黨則以全國 5.3% 支持率獲
得 16 席維持平盤。此外，2011 年由媒體大亨蘇雅（Surya Paloh）成立的國家
民主黨，也以 6.7% 支持率取得 35 席；另一方面，伊斯蘭政黨走過上屆選舉低
潮，雖在此次大選總體支持度稍微回升，四大政黨的全國得票率共計從上屆的
24% 升至本屆的 30%，國會席次也比上屆增加 6 席（175 席），但對自 2009 年
以降世俗性政黨即掌握國會近七成席位的趨勢並無實質影響。
雖然民主奮鬥黨是國會第一大黨，其後在總統大選中卻屬於少數聯盟，因為
該黨僅成功爭取排名第六的民主復興黨、第九的國家民主黨與第十的人民良知
黨之支持，總計國會席次僅 207 席（37%），並且此聯盟在國會大選時的全國總

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 孫采薇 印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治的發展 47

得票率也僅有 41%；另一方面，戈爾卡黨、大印尼行動黨、民主黨、國民使命
黨、公正福利黨與團結建設黨卻組成國會多數聯盟（353 席，63%），共同支持
大印尼行動黨的總統候選人普拉博沃（如表 5 所示）。有趣的是，民主奮鬥黨的
總統候選人佐科維最後選擇了尤多約諾總統第一任期時的副總統卡拉（戈爾卡
黨）做為副手，並且在第一輪選舉中便以 53.2% 得票率擊敗多數聯盟的普拉博
沃與哈達（Hatta Rajasa，國民使命黨）組合。

表5
2014 年總統大選政黨結盟情況
其他主要
政黨 副總統 政黨 政黨聯盟國會總席次（%） 總統大選結
總統候選人 支持政黨
（國會席次） 候選人 （國會席次） [ 全國得票率 ] 果（%）
（國會席次）
PKB (47),
少數聯盟：207 (36.96%)
佐科維 PDI-P (109) 卡拉 Golkar* NasDem (35), 53.15
[ 得票率：40.88%]
Hanura (16)
Golkar (91),
PD (61), 多數聯盟：353 (63.04%)
普拉博沃 Gerindra (73) 哈達 PAN (49) 46.85
PKS (40), [ 得票率：59.12%]
PPP (39)
註： 伊斯蘭政黨以灰底標示，戈爾卡黨則以粗體強調；* 戈爾卡黨在大選中選擇支持
普拉博沃。筆者根據印尼中央選舉委員會 Komisi Pemilihan Umum（KPU: General
Elections Commission）所提供之 2014 年選舉結果自行整理。

總結而論，1999 ～ 2014 年數次選舉相關法規的變革，以及國會與總統大選

過程中政黨競爭的狀況，可以明顯看出後蘇哈托時期印尼民主與政黨政治發展
的四大特徵，即伊斯蘭宗教政黨的深度介入並與世俗政黨合作互補、舊時代政
治菁英的合縱連橫與權力分享、戈爾卡黨絕對優勢的喪失與持續分裂及多黨政
治的確立，以下將探討造成這四種現象的非制度與制度性因素。

肆 、影響印尼民主化與 政 黨 政 治 發 展 的 制 度 與 非 制
度性因素

一、印尼伊斯蘭政黨的務實與妥協性

印尼民主化轉型經驗，首先便挑戰了傳統「文化論者」所謂「伊斯蘭政治

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 48 民主與治理 第 3 卷第 1 期

文化是反民主與政治參與」的論述（Eickelman, 1997; Huntington, 1991; Lewis,

1994）。因為在穆斯林人口占全國 88% 的印尼，絕大多數的穆斯林非但不是阻礙
民主的絆腳石，甚至國內最大的兩個穆斯林組織（即上節所介紹之宗教學者復
興會與穆罕默德協會）及主要穆斯林長老，都是蘇哈托晚期最知名的批判者與
推動民主改革的主要分子，並在後蘇哈托時期，透過政黨組織形式繼續積極而
深入地參與政治競爭與改革。在國會中，四大伊斯蘭黨共持續掌握 30% 的國會
席次，在歷屆國會中都比第一大黨所能掌握的席次還多；而在歷任總統所組成
的內閣中，除去非政黨的獨立人士所擔任的專業或技術部長職後，伊斯蘭政黨
占內閣成員的比例，甚至常高達 50% 以上（詳見肆之三節分析），因此形成所謂
「伊斯蘭政黨與世俗政黨分庭抗禮」的局面（Aspinall, 2010; Platzdasch, 2009）。
不過，雖然過去的蘇卡諾與蘇哈托政權，因為都屬世俗派民族主義政府，
與伊斯蘭多數宗教團體的關係常是相當緊繃，但民主轉型後的印尼政治，與其
說伊斯蘭政黨與世俗政黨「分庭抗禮」，不如說兩者的關係是「合作互補多於競
爭對抗」的狀態。一方面，基於吸引選票考量，世俗政黨必須將廣大穆斯林群
眾的重要需求納入政策考量，而伊斯蘭政黨也因此比較願意與世俗政黨妥協合
作；根據統計，在眾地方性選舉中，至少有五分之二是由伊斯蘭政黨與世俗政
黨組成的聯盟獲勝（“Democracy in South-East Asia,” 2009）；另一方面，眾伊
斯蘭政黨間，因為所屬派別不同與政策路線之爭，常難以達成共識，因此在實
際政治運作上，不論是戈爾卡黨或民主奮鬥黨等世俗政黨，其所面對的最大挑
戰，往往並非來自眾伊斯蘭政黨。伊斯蘭各政黨成功團結並具關鍵性政治影響
力的行動，便是 1999 年杯葛梅嘉娃蒂當總統，以及 2001 年彈劾瓦希德總統，
但這都是在 總統 未直選之 前。從 前一 節的 論 述中即 可 發現， 在三次 總 統 大 選
中，各伊斯蘭政黨與世俗政黨的聯盟，遠超過伊斯蘭各政黨間的合作，2004 年
與 2014 年的總統大選，伊斯蘭政黨陣營都面臨內部分裂而無法統一支持單一
正副總統候選人團隊，2009 年雖然達成支持尤多約諾的共識，但此屆尤多約諾
總統聲勢正盛，各伊斯蘭政黨表態支持的目的，還是著眼於選後內閣分得一杯
羹。總言之，印尼眾伊斯蘭政黨的現實性與妥協性之高，在伊斯蘭世界中應是
較為特殊的，而這反而成為印尼民主化相對平順的一項重要非制度性因素。

二、菁英權力分享文化

相較於伊斯蘭宗教領袖，印尼的中產階級、學者與學生領袖及工會團體等，

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 孫采薇 印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治的發展 49

雖然在 1990 年代初期起的反蘇哈托示威與罷工事件中引領風潮，卻在民主轉

型時期逐漸消聲匿跡。1997 ～ 1998 年間蓬勃的學生運動，雖對逼迫蘇哈托下
台功不可沒，但之後因缺乏論述、組織與統一的政治領袖及議程，很快便被邊
緣 化（Abdulbaki, 2008, p.157）。 此 外， 許 多 印 尼 法 政 學 者 在 蘇 哈 托 末 期 及 哈
比比總統任內，亦被賦予規劃未來法政制度的重任，但其所提出的制度設計草
案，最後也並未被採用。總之，印尼的民主轉型還是由舊時代的政治菁英與宗
教領袖，如賴斯、瓦希德、梅嘉娃蒂等人，透過一次次的政治協商，逐步完成
（Budiman, 1999, pp. 46-47; Falaakh, 2001）。這其中關鍵人物之一，甚至是蘇
哈托的副總統哈比比。當哈比比於 1998 年繼任總統並開放黨禁、報禁與承諾
在 1999 年中舉行新一屆國會大選時，蘇哈托派與許多保守軍方將領勢力仍盛，
而他們寧願維持現狀。但哈比比運用其在戈爾卡中的政治影響力與之抗衡，首
先迅速在國會大換血，換掉 229 位親蘇哈托議員，包括 7 名家族成員，而以改
革派取代；哈比比並禁止軍方將領兼任政府官員（Abdulbaki, 2008, p. 158）。而
1999 年初國會通過三大選舉法規，也意味著蘇哈托時代的主要政黨與政治菁英
接受此新的民主選舉遊戲規則。
印尼政治菁英在其後轉型過程中對於防堵強人再起及守護民主制度的共識，
是印尼能夠順利轉型的關鍵；而透過選舉所產生的國會，便是保障民主化過程
的最主要機構，並在總統直選之前確保三次和平的總統輪替。但另一方面，舊
時代政治菁英聯合掌控印尼政局，也意味著舊時代高層權力分享（分贓）文化
與各式貪腐運作模式的持續，因此，當學者肯定印尼民主「鞏固」的同時，也
不免詬病其「品質」的低落，並且以種種負面辭彙形容該政體，諸如（菁英）
勾結式民主（collusive democracy）（Slater, 2004, 2006, 2009; Slater & Simmons,
2013）、 世 襲 式 民 主（patrimonial democracy）（Webber, 2006）、 酬 庸 式 民 主
（patronage democracy）（Klinken, 2009）等。進一步言之，印尼「權力分享」
（power-sharing）的政治文化，除了在民主轉型期一開始便影響該國的選舉制
度設 計、 間 接造 成 戈 爾卡黨絕 對 優勢的 立 即喪 失之 外， 也在 其後 選制 變 革過
程、「政黨碎片化」現象與多黨政治的確立，扮演著重要的非制度性因素角色。

三、 選制變革：比例代表制、抑制小黨參選、與國會政黨掛鉤的總
統提名方式

在印尼轉型過程中，最饒富玄機的便是 1998 ～ 1999 年哈比比總統主政期

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 50 民主與治理 第 3 卷第 1 期

間，國會尚未改選，戈爾卡黨在其中掌握超過三分之二絕對多數（425 席中的
325 席，遠優於團結建設黨的 89 席與民主奮鬥黨的 11 席），卻在一連串的修法
過程中，完全無法顯現優勢，制定有利於己的新遊戲規則，而使得其在 1999 年
改朝換代的「奠基型選舉」中，立即喪失優勢政黨的地位。這當中最致命的，
便是比例代表制的採行。比例代表制長久以來已被證明是有利於多黨參與，卻
明顯不利於優勢政黨地位的維持；而在 1950 ～ 1957 年間，此制的施行也為印
尼帶來議會惡鬥與政治停滯的災難。事實上，當哈比比著手制訂新《選舉法》
時，為昭公信，曾邀請了一群美國教育體系訓練出來的政治學者主導，7 而這個
專家團隊提出的草案，是 420 席單選區多數決加 75 席政黨比例代表的混合制，
外加 55 軍方保障席，這個草案其實是有利於戈爾卡黨的，但當然遭到團結建設
黨與民主奮鬥黨的反對。這兩個政黨的杯葛或可以現實利益考量解釋，但不論
是社會大眾、社運團體、媒體輿論，乃至印尼本土學者，亦持反對態度，並且
其理由除了對戈爾卡黨有所疑慮，便是其「違背印尼社會權力利益分享的傳統
文化」。 8 由於哈比比在 1998 年繼總統大位之際，正值國內政經局勢瀕臨崩潰邊
緣而國際要求改革壓力無比巨大之時，是以其承諾會在隔年 6 月國會改選的日
程太過短促，因為這意味著國會必須要在 1999 年 1 月底前通過諸項選舉相關法
案，並須通過反對兩黨的同意背書，才能讓新法具有穩固合法基礎，而戈爾卡
黨也較有可能擺脫「蘇哈托選舉機器」的惡名，脫胎換骨為領導改革的政黨，
哈比比也希望以此好名聲續任總統。時限壓力與反對黨派的堅持，造成戈爾卡
黨節節敗退，從比例代表制的大致維持、到以「省」為選區、9 到軍方保障席刪減

7
在此 7 人小組中，2 名是北伊利諾大學政治學博士，另 2 名政治學者的碩士學位也是自北伊利諾
大學取得，另有 1 位是美利堅大學的法律博士，其餘 2 位為官僚代表與穆斯林學生團體領袖。此
外，該小組所諮詢的國際選舉制度專家，包括杜克大學法律與政治學系的 Donald Horowitz，北卡
羅來納大學政治學系的 Andrew Ellis，以及澳洲國立大學的 Ben Reilly（Crouch, 2010, p. 79）
。
8
當時報章輿論的反對聲浪中，十之有九直指此太西方化的草案不符印尼建國五原則所標誌的權力
分享原則，並且也對代表邊陲區域與不同社群的小型政黨不利。直至 2014 年，筆者在不同場合與
當地學者甚至是戈爾卡黨成員討論 1998 年選制爭議，他們對多數決制的直覺反應還是 “It’s against
our culture”。
9
戈爾卡黨最初在接受比例代表制的同時，也提出選區劃分應基於 314 個行政區而非 27 個省。若
如此，則其中 260 個行政區依人口數就只能分配到一個名額，實質上便是單選區多數決制；而團結
建設黨與民主奮鬥黨堅持以省為單位，每選區複數名額的比例代表制。最後協商結果是一個非常複
雜的體系，即在省範圍內劃分數選區，其席位分配乃基於比例代表制，但個人候選人也可能以代表
省內某一選區的身分而當選（Crouch, 2010, p. 49）。有關此時期的政黨與派系協商鬥爭過程，參見
Horowitz（2013, pp. 55-88）及 King（2003, pp. 47-74）
。King 為前註中 4 位政治學博士在北伊利諾
大學時期的指導教授。

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 孫采薇 印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治的發展 51

為 38 席，都不是有利於戈爾卡黨的選項。更不幸的是，如此退讓並未使得戈爾
卡黨博得好名聲，1999 年國會大選僅得 22% 的支持率，退居國會第二大黨，而
哈比比也未獲新國會議員支持而黯然退出總統競選。
由上所述，印尼或由於其多重族群宗教與區域裂隙，長久以往發展出各方
勢力協商議價的權力分享文化，影響其在民主轉型之初選擇了能兼顧各方勢力
均衡的比例代表制，造成戈爾卡黨立即喪失優勢政黨地位，以及多元政黨體系
的形成。然而，其後因為國會「政黨碎片化」所造成的政治僵局與停滯現象，
使得制度改革勢在必行。從前述之印尼在《憲法》與《選舉法》有關政黨參選
資格限制的沿革，可清楚看出其目的是抑制地區性小黨，而鼓勵有限的全國性
大政黨之間的競爭，理論上，這應該也會鼓勵理念相近的政黨重組，而使得政
黨數目逐漸減少。然而實際情況是，儘管選舉制度不斷限縮小型政黨參與大選
及進入國會的機會，卻無法提供刺激中大型政黨進一步整合的誘因，因此如表 6
所示，直至 2014 年，還是有 12 ＋ 3 個政黨投入國會大選，10 個政黨成功進入
國會；而在國會中，政黨碎片化現象雖有改善，卻始終無法產生具真正多數優
勢的政黨，歷屆最大黨最多僅能掌握全數 33% 席次（1999 年的民主奮鬥黨），
最差甚至只能拿到 19.5% 席次（2014 年的民主奮鬥黨）。國會欠缺主導政黨，
當然會連帶影響其運作效能，並且由於印尼的總統提名與國會選舉結果掛勾，
在大黨的份量不足，而必須與一至多個政黨聯盟的情況下，造成過去三次總統
選舉中，只有 2009 年的結果是真正與國會選舉結果一致，亦即尤多約諾的民主
黨，在當屆國會大選中是第一大黨，而總統選舉時的政黨聯盟也具多數優勢；
在 2004 年，民主黨僅為第四大黨，而在 2014 年，佐科維的民主奮鬥黨雖是國
會第一大黨，其聯盟卻屬國會少數。

表6
1999 年後印尼國會競爭之政黨數
1999 2004 2009 2014
參選政黨數 48 24 38 12 ( ＋ 3 a)
獲得國會席次之政黨數 20 16 9 10
可參與下屆國會大選之政黨數 6 7 9 10 ( ＋ n b)
可單獨提名當屆總統候選人之政黨數 — 7 1 0
實際提名總統候選人之政黨聯盟數 — 5 3 2
a b
註： 亞齊地區例外允許當地政黨角逐國會大選； 亞齊地區未知。

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 52 民主與治理 第 3 卷第 1 期

在探討印尼多黨政治的特徵時，Slater（2004）曾指出，1999 ～ 2004 年間，

印尼政治是呈現政黨壟斷化（party cartelization）狀態，即政黨在議會中享有提
名與彈劾總統的權力；而藉由與所有大政黨組成執政聯盟，瓦希德與梅嘉娃蒂
都成功地排除有效反對勢力。但在 2004 年開始總統直選後，印尼政治的遊戲規
則，本應隨著制度改變而產生巨大變化，因為理論上，總統制著重多數決及權
力制衡，其運作邏輯是「勝者全拿」而非「權力分享」。不過，由於《選舉法》
中對推舉總統的政黨資格門檻頗高，又並未規定正副總統須為同黨，等於是從
制度上鼓勵政黨之間的結盟及菁英權力分享文化的持續。而由其後歷任總統任
命的內閣成員組成來看，更顯示儘管總統制並未提供總統制度性誘因去分享權
力， 權 力 分 享 的 政 治 文 化 卻 似 乎 自 動 制 約 了 歷 任 總 統， 使 得 政 黨 勾 結（party
collusion）的傳統模式很有韌性地持續存在。從表 7 可見，歷任內閣對於國會主
要政黨幾乎是統統有獎，尤其對於伊斯蘭政黨常有超比例的禮遇，而當屆總統
對於自己所屬政黨的酬庸，卻總是很克制地不超過 35%。在瓦希德與梅嘉娃蒂
時代，尚可解釋為總統是由國會各政黨推舉，而存在公平報酬的關係，但尤多
約諾為直選總統，並且在 2004 年第一輪競選之時，僅得戈爾卡黨卡拉派（副總
統）與新月星黨表態支持，但其後組閣時，除了民主奮鬥黨堅持不入閣之外，
其他的政黨還是雨露均霑。另外，戈爾卡黨在 2004 年與 2009 年大選均未支持
尤多約諾，尤其 2009 年原副總統卡拉還另組團與尤多約諾競爭，但在選後政府
組閣時，也並未受到「懲罰」。2014 年的佐科維總統內閣算是最為符合總統制邏
輯的分配，除了副總統卡拉被計算是戈爾卡黨成員之外，佐科維對於大選時的
敵對陣營，僅任命團結建設黨一員入閣。即便如此，佐科維政府中還是有六大
政黨分享權力，與瓦希德及梅嘉娃蒂時代幾無差異。
綜上所述，印尼伊斯蘭政黨彼此之間難以整合，卻在面對世俗政黨時顯現
高度妥協合作的意願、印尼傳統政治菁英權力分享文化的持續運作，以及其選
舉制度，不論是國會選舉比例代表制的採行，抑或是總統提名與國會選舉結果
掛 鉤 的特 殊 設計，都是 印尼 多黨 政治 體 系鞏 固的 最 重要 因素， 其中 關 鍵即在
於，能在國會存活的中型政黨，最好的策略是透過與大黨在總統選舉中結盟取
得利益，而若不幸選錯邊，只要選後輸誠，也不會毫無所獲，如此便無危機意
識與進一步整合的必要。更甚者，總統直選制度的施行，反而是進一步鼓勵個
人型政黨產生，以及政黨之間隨意結盟從而使得菁英與群眾對政黨忠誠度降低
的最大制度性因素。就連原有的政黨，也因缺乏制度化，而隨著總統直選有走
向以主要領導人為中心的黨內威權情況（Ufen, 2009, pp. 161-162）。這其中最

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 表7

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印尼主要政黨國會席次與內閣席次分配比例
孫采薇

單位：%
1999 Wahid 99 Wahid 00 Megawati 01 2004 SBY 04 2009 SBY 09 2014 Jokowi 14
國會席次 內閣席次 內閣席次 內閣席次 國會席次 內閣席次 國會席次 內閣席次 國會席次 內閣席次
PDI-P 33.1 22.2 14.3 35.3 19.8 (0) 16.8 (0) 19.5 31.3
Golkar 26.0 26.0 28.6 29.4 23.3 25.0 18.9 14.3 16.3 6.3
PD — — — — 10.0 20.0 26.4 33.3 10.9 (0)
Gerindra — — — — — — 4.6 (0) 13.0 (0)
Hanura — — — — — — 3.0 (0) 2.9 12.5
NasDem — — — — — — — — 6.3 18.8
伊斯蘭政黨總和 35.3 51.8 57.3 35.3 39.8 55.0 30.2 52.3 31.3 31.3
PPP 12.6 7.4 4.8 17.6 10.6 15.0 6.8 9.5 7.0 6.3
PKB 11.0 22.2 28.6 5.9 9.5 5.0 5.0 9.5 8.4 25.0
PAN 7.4 14.8 14.3 5.9 9.6 10.0 8.2 14.3 8.8 (0)
PBB 2.8 3.7 4.8 5.9 2.0 10.0 — — — —
PK(S) 1.5 3.7 4.8 (0) 8.2 15.0 10.2 19.0 7.1 (0)
註： 政黨所占內閣席次比率，均為除去非政黨之獨立人士再加上正副總統二職後所做之計算。以 2014 年為例，在 10 月佐科維
總統所公布的 34 名內閣中，具政黨背景者為 14 人，加上正副總統則母數為 16，其中民主奮鬥黨內閣部長有 4 人，加上
總統則子數為 5，相除所得為 31.3%。總統所屬政黨以粗體標示。另自 2004 年起，未在總統直選中表態支持當屆總統之
政黨（2004 年以第一階段大選為準）以灰底表示。
印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治的發展
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 54 民主與治理 第 3 卷第 1 期

深受其害的，便是戈爾卡黨。戈爾卡在蘇哈托時代就有軍方與平民政客、世俗
主義派與伊斯蘭信仰派，以及爪哇與外島的派系分歧，這些在蘇哈托威權消失
後迅速惡 化，並 且愈 發朝向個人主 義 與 侍 從 主 義， 黨 內 重 要 領 導 人 各據 山 頭
（Kawamura, 2013; Tomsa, 2009）。從國會層面來看，戈爾卡黨雖喪失其做為唯
一優勢政黨的地位，並且其全國支持率較之於蘇哈托時代，僅剩不到四分之一
（如表 1 所示），不過，與其他新興政黨相較，戈爾卡黨仍是實力最強且地方組
織最穩固的政黨，是以在全國大選中雖然未必能成為國會最大黨，卻總能穩居
老二，並且在政治光譜中，戈爾卡黨反而扮演著平衡左翼民主奮鬥黨及保守伊
斯蘭政黨的「中堅勢力」（Sherlock, 2009, p. 19）。然而，當總統開始直選之後，
一方面由於該黨在西爪哇、東部諸省與外島區的堅實群眾支持基礎與全國性的
財力支援，卻一直缺乏魅力型領袖勝任總統候選人角色，因此成為任何總統候
選人欲贏得全面性勝利所必須爭取的聯盟夥伴，而這便加劇黨內派系鬥爭與分
裂，甚至在選舉時互相傾軋。2004 年總統大選中，戈爾卡在眾搭檔組合中幾乎
無所不在，便是一例。另一方面，憑恃其家大業大，有意參選總統，卻又在黨
內鬥爭中失利者，便乾脆帶著支持者出走，自組新黨以角逐總統大位。不論是
尤多約諾總統（民主黨）或參與 2009 年及 2014 年總統大選的普拉博沃（大印
尼行動黨）與維蘭托（人民良知黨），都是自戈爾卡出走的退休軍系將領。弔詭
的是，戈爾卡黨已經是當今印尼政黨中，黨組織最成熟且最制度化的政黨，其
黨紀竟如此不彰；而其他未如戈爾卡黨面臨資深黨員出走分裂危機的政黨，也
絕非因為黨紀嚴明或組織團結，除了公正福利黨被普遍認為較具制度化之外，
民 主 奮 鬥 黨 比 較 是 以「 蘇 卡 諾（ 之 女 ）」（ 梅 嘉 娃 蒂 ） 為 團 結 號 召， 而 其 他 政
黨，則就算內部菁英鬥爭激烈，卻缺乏出走本錢。

伍、結論

本研究旨在從國家層次選舉（國會與總統大選）中政黨競爭的角度，探討
印尼民主轉型過程中政黨政治發展所顯現的若干特徵，以及形塑這些特徵的非
制度性與制度性因素。從 1999 ～ 2014 年國會大選與總統選舉的過程與政黨競
爭狀況，本研究歸納出後蘇哈托時期印尼政治的四大特徵，即伊斯蘭宗教政黨
的深度介入、舊時代政治菁英的持續活躍、戈爾卡黨絕對優勢的喪失與數度分
裂，以及多黨政治的確立。而造成這四大趨勢的非制度性因素，除了印尼伊斯
蘭政黨的務實性之外，還包括印尼菁英「權力分享」的傳統政治文化，影響了

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 孫采薇 印尼民主化：優勢政黨的式微與多黨政治的發展 55

印尼在邁入民主轉型期之始，首先選擇了比例代表制的國會選舉制度，而此制
度的施行立即導致戈爾卡黨喪失舊時代所享有的優勢政黨地位。戈爾卡黨不再
能一手掌握印尼政局，或許正是印尼之所以成為東南亞唯一真正民主化國家的
關鍵，但國會長期缺乏獨當一面的大黨，甚至過多政黨相互競合的「政黨碎片
化」現象，卻也成為印尼實行有效政治改革與制度化的阻礙。之後，印尼歷經
三次包括《憲法》、《選舉法》、《政黨法》等重要制度性修正，雖對減少國會政
黨的數目產生了一定效果，卻與權力分享文化形成拉鋸：小政黨固然被阻擋於
國會之外，但中大型政黨卻因可繼續分享權力而無進一步整合的動機。2004 年
起總統直選的實施，更進一步刺激個人型政黨的興起，以及戈爾卡黨的數次分
裂。而 印尼的多黨政治 體系，也 在 制 度 與 文化 這 兩個 相 反 的 作 用 力 拉 鋸過 程
中，逐漸鞏固。
在前文中較少著墨的，是軍方勢力在印尼民主化之中所扮演的角色。軍方在
印尼民主轉型初期，曾是令人擔憂的變數，尤其是面對層出不窮的國內動亂，
平民政府多半束手無策，而軍方幾乎成為維持國家統一的唯一機構（戴萬平，
2004，頁 49-50）。不過，從哈比比以降的歷屆政府進行了緩慢而漸進的改革措
施，包括 1998 年廢除軍隊具有「保衛國土與推動國家政治經濟發展」的雙重職
能，而確立政軍分離制度及文官政府對軍隊的最高控制權；1999 年將警察體系
脫離軍隊指揮而由總統直接指揮；2004 年完全取消軍方在國會的保證席次等。
今日軍方的政治影響力雖仍可觀，包括退休將領透過成立個人型政黨發展其政
治勢力，並且其在地方及經濟上的勢力還是遠超過中央政府所能掌控。但在制
度上，政軍分離已是定局，即便是具有軍事背景的政治人物，也能依循成立政
黨與透過選舉等民主方式展現其個人政治野心。
由於印尼 2004 年的國會大選結果呈現第二次政黨輪替，總統直選亦順利完
成，因此被廣泛認可為民主轉型期結束，而進入民主鞏固期（Abdulbaki, 2008;
Azra, 2006）。不過，印尼政黨勾結與菁英貪腐的醜聞層出不窮，也令人對其民
主「品質」持續存在疑慮（孫采薇，2012；蔡東杰，2009；戴萬平，2006）。從
政黨政治角度而言，政黨與政黨體系的制度化，常是政治穩定與朝向民主鞏固
的重要指標，因為這攸關政府決策與政策之效率的提升。而所謂政黨制度化，
其中包括具有明確的黨綱、黨章黨規與有效運行的黨組織，而規範了黨內權力
結構、決策過程及領導與群眾的關係等（Merkel, 1998; O’Donnell, 1996; Randall
& Svåsand, 2002）。但在印尼，各政黨普遍極缺乏組織與制度，多數政黨僅在爪
哇島有真正黨組織的存在，其他地方都靠非正式的人際關係網絡運行，這也助

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長了金權政治（Lauth, 2000; Tan, 2002）。如前所述，目前只有戈爾卡黨與公正

福利黨是制度化較好的政黨，但公正福利黨與其他伊斯蘭政黨選民結構重疊，
不太可能大肆開疆闢土或成為獨當一面的主導型政黨，而戈爾卡黨雖因蘇哈托
時代長期發展下而有著較具制度化且全國性的組織與群眾支持基礎，卻顯然在
規範高層菁英層面的黨紀不彰，因之其首先必須要解決的，是內部派系鬥爭嚴
重的問題。不論如何，政黨制度的健全化，將會是影響印尼未來民主品質的一
項重要關鍵。

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