Introduccién EL ESTADO EMPRESARIO EN LA ARGENTINA EN PERSPECTIVA HISTORICA El Estado moderno cumple al menos tres funciones principales. En primer ‘ezar, es el encargado de establecer el marco juridico y las instituciones basi- eas que regulan las relaciones sociales, Jos derechos de la propiedad e impo- sen la vigencia de la ley. Esas funciones del sector piiblico se amplian a medi- 2 gue el crecimiento econémico genera nuevas demandas sociales que lo ceaducen a proveer servicios educativos, sanitarios y de asistencia. En segun- > lugar, en el ejercicio de sus funciones, el Estado también participa activa- ente en la distribucién de ingresos y riesgos en el conjunto social. Por ulti- =o. el Estado promueve el crecimiento econémico.! Esta tiltima funci6n tiene s=tiguos antecedentes que se remontan a Ja provisién de la infraestructura Sésica para estimular el desarrollo de las fuerzas productivas. Si bien la inter- senci6n directa a través de empresas piiblicas es un fendmeno histérico tardio, ‘gee cobra impulso a partir de la segunda posguerra, la intervencion estatal fue =x proceso central de la conformacién del capitalismo.? Como veremos a con- seuaci6n, el Estado argentino intervino activamente desde sus origenes, si sien los instrumentos utilizados y sus efectos en términos de desarrollo econé- smico se apartaron claramente del desempefiado por los paises de industrializa- eidn tardfa> 1, EL ESTADO COMO EMPRESARIO DURANTE EL PREDOMINIO DELA DINAMICA AGROEXPORTADORA, 1860-1940 ‘A mediados del siglo XIX, a raiz de la expansidn del capitalismo interna- cional, la Argentina comenz6 a incorporarse en el mercado mundial como exportador de productos primarios € importador de manufacturas. La formaci6n del capitalismo argentino fortalecié la constitucién del Esta- do central, un proceso que, a la vez, permitié la consolidacién de Jas relacio- nes capitalistas de produccién.4 Si bien el liberalismo econémico por entonces en auge establecfa como condicién esencial para el desarrollo de las fuerzas22 EL ESTADO EMPRESARIO EN LA INDUSTRIA ARGENTINA productivas el retiro del Estado de toda funcién econémica, éste desempeie un papel central al establecer las bases juridicas sobre las cuales se eliminar!. an las trabas a la expansién del capital. El Estado federal fue parte activa de la conformacién de un mercado nacional unificado, mediante el estimulo a la construccién de una extensa red ferroviaria. También desempeiié un papel principal en el establecimiento de los. principios juridicos esenciales para la constitucidn de los mercados de factores (capital, trabajo y tierras). No obstan- te, la presencia del Estado no se circunscribi6 sélo al establecimiento de un marco juridico y al estimulo de la iniciativa privada. En las primeras décadas de este proceso también asumi6 funciones empresariales que ya desarrollaba desde hacia tiempo en el sistema financiero.5 Si bien los avatares que determinaron la injerencia estatal en el Ambito econémico no han sido objeto de estudios detallados, los hechos, en cambio. son bastante conocidos. Las empresas ptiblicas tuvieron origen principalmen- te en la segunda mitad del siglo XIX, entre las que descollaron los ferrocarri- les como parte de un desarrollo en el que el Estado impulsaba la integracién de un mercado interno y la economia agroexportadora.® Aun antes de la con- solidacién de un Estado nacional, el Estado de la provincia de Buenos Aires asumi6 este papel. Asi en 1862, el gobierno bonaerense convirtié en una ver- dadera empresa publica el Ferrocarril Oeste, que habia sido fundado en 1857 por miembros de la burguesfa terrateniente y comercial portefia. El fracaso de la direccién empresaria privada original y las crecientes necesidades de capital para expandir sus servicios, Ilev6 al Estado provincial a iniciarse en la tarea de administracién y direccién de esa empresa modema (Schvarzer y Gomez, 2006). El papel que los ferrocarriles desempeiiaron en la consolidacién de la uni- dad politica y econémica del pais condujo también al Estado federal a embar- carse en empresas similares. Si bien las Iineas ferroviarias que surcaban la Tegién pampeana fueron instaladas por empresas de capitales extranjeros (algunas de las cuales recibieron el estimulo de las garantias oficiales de ga- nancias que reducfan el riesgo de la inversi6n), la falta de interés Pprivado en otras dreas alenté también la intervencién directa. Asi, en los afios setenta el gobierno nacional avanz6 en la construccién de los ferrocarriles para unir Cér- doba con las ciudades de Mendoza, San Juan y Tucumén. Como en el caso del Ferrocarril Oeste, estas primeras experiencias no permitieron la maduracién de un cuerpo estable de gerentes y técnicos ni la autonomia necesaria para for- talecerlas. El impacto econdmico y politico que generaba el ferrocarril desper- 16 el interés de las elites politicas provinciales Por estas empresas, y a través del Parlamento, presionaron sobre los planes del Estado federal (Salerno, 2002; Palermo, 2006). El auge econdmico y especulativo de fines de la década de 1880 y las difi- cultades financieras de la administracién central, condujeron a una primera reevaluacién del papel del Estado. Bajo el predominio de una concepcién libe- ral, el gobierno del presidente Miguel Judrez Celman (y sus seguidores en lasESTADO EMPRESARIO EN LA ARGENTINA EN PERSPECTIVA HISTORICA 23 as) decidié la privatizacién de los ramales mis rentables de los ferro- publicos. = entonces, el ferrocarril era la empresa que presentaba més demandas vativas para Ievar a cabo sus tareas; su amplio radio de accién y los re- ses financieros y humanos alentaban una organizacién compleja que cubria © sees atendida por los rieles. En el caso de los ferrocarriles publicos, esto no ». Como han estudiado Salerno y Palermo, la construccién de un apara- ‘amente complejo para el manejo del ferrocarril estatal fue un proceso me no avanz6 de modo lineal. Recién en 1909 se constituyé una agencia zada para la administracién y expansidn de las lineas ferroviarias webicas. Pero la Administracién General de Ferrocarriles del Estado (AGFE) agquist6 la autonom{a necesaria. ferrocarril fue la principal empresa estatal durante el siglo XIX, pero no -a. El Estado se hizo cargo desde sus orfgenes del manejo del servicio sal (que fue privatizado mds de cien afios después) y de la construccién de ‘as de salubridad.” La provisién de agua potable y de servicios cloacales j entre las primeras preocupaciones ptiblicas tras la epidemia de fiebre ‘memilla que afecté a Buenos Aires a principios de la década de 1870. Luego == = periodo de veinte afios en el que esas obras estuvieron en manos de una esa extranjera, el Estado nacional creé en 1892 la Comisién de Obras de bridad, que tomé6 a su cargo la concesién. Finalmente, en 1912, una ley uso la creacidn de un organismo estatal para la provisién de servicios de corriente y cloacas en todo el pais.$ I nuevo siglo encontré al Estado nacional consolidado. La gran expansién mica de las primeras décadas no requirié nuevas iniciativas publicas en =| campo empresario. Los afios de entreguerras marcaron un cambio en esta orientacidn. El im- pacto provocado por la Primera Guerra Mundial y sus consecuencias en Eu- = pa comenzaron a resquebrajar la confianza en el pensamiento econémico sodoxo. La inestabilidad econémica de Europa, sacudida ademés por la re- i6n bolchevique y el surgimiento del fascismo, oblig6 a los Estados a ir nuevas funciones. Como se sabe, la economia argentina supo adaptarse muy bien a las condi- somes econémicas de los afios veinte. Luego de las perturbaciones de la inme- “sta posguerra, la prosperidad econémica se fortalecié. En este marco, la cri- al papel tradicionalmente limitado que se asignaba al Estado, no encontré =a formulacién clara. Aun para quienes alentaban una amplia reestructura- s6n de Ia economia argentina, con una mayor industrializacién y expansion | mercado interno, Ja idea de un Estado productor era rechazada. Asi, por mplo, en 1930, Alejandro Bunge habja sefialado que “La intromisién del stado en el comercio y en la industria, que no sea para fomentarla y regular- presenta una de las mas dafiosas tergiversaciones y extralimitaciones de uncién de gobierno, pudiendo llegar tales actividades a ser un verdadero corrosivo para la economfa nacional” (Bunge, 1932, pag. 54). Aunque Bunge24 EL ESTADO EMPRESARIO EN LA INDUSTRIA ARGENTINA. entendia que habja 4reas en donde esa intervencién estatal directa se justifica- ba, como en la explotacién petrolffera, consideraba que las empresas estatales eran menos eficientes que las impulsadas por la iniciativa privada. Pero ade- més, la intervenci6n directa del Estado vulneraba la libertad de comercio y de industria, ya que éste por su poder y ventajas, entre las cuales figuraba la dis- ponibilidad del dinero de los contribuyentes, no competia en igualdad de con- diciones. Por detrds de estas prevenciones se encontraba el temor a la deriva- ci6n del intervencionismo en “socialismo de Estado”. Sin embargo, durante los afios veinte surgieron dos iniciativas que estaban destinadas a adquirir significativa importancia como empresas del Estado. La explotacién petrolera, que se habfa iniciado tras el descubrimiento del yaci- miento de Comodoro Rivadavia en 1907, se convirtio en un campo de impor- tante atractivo econémico privado y estatal. Hasta los afios veinte la explota- ci6n fiscal debid enfrentar diversos contratiempos, entre los que se encontraba la resistencia de la elite politica a la creacién de nuevas empresas ptiblicas. Por fin, en 1922, el presidente radical Marcelo Torcuato de Alvear decidié dotar de mayor autonomfa al organismo, y lo convirti6 en la Direccién Géneral de Yaci- mientos Petroliferos Fiscales (YPF). En la presidencia del general Enrique Mosconi (1922-1930), la empresa logr6é mejorar notablemente su organizacion interna. En 1925, alcanzé a integrarse verticalmente al inaugurar una destileria propia en La Plata, financiada mediante la reinversi6n de sus utilidades, La presencia de la empresa volvi6 a impulsar proyectos legislativos favora- bles a la nacionalizacién de los pozos petroliferos y el monopolio estatal de su explotacién. Sin embargo, el desplazamiento del radicalismo terminé con estos planes. Durante los afios treinta, YPF continud compartiendo con la ini- ciativa privada la explotacién de la industria petrolera, situacién que no impi- di6 su expansién productiva ni la mejora de su autonomfa financiera y técni- ca.? Para entonces, YPF se habfa convertido en un modelo de intervencién estatal en América latina utilizado luego por México y Brasil para crear empresas similares. La otra iniciativa provino de las Fuerzas Armadas y estaba vinculada a la provisién de nuevos medios de guerra. La Fabrica Militar de Aviones era una empresa estatal que no vendfa inicialmente su produccidn en el mercado. Su tarea era construir aviones para el Ejército sobre la base de licencias y compo- nentes de importacin. En la década de 1930, la empresa inicié la produccién de aviones con disefio propio y en la segunda posguerra se convertié en la impulsora de nuevas industrias ya especificamente civiles.10 E] estallido de la Gran Depresién marcé el inicio del derrumbe de las vie- jas ideas sobre el papel del Estado. En la Argentina, como en el resto de las economias capitalistas, la intervencidn del sector publico se acentu6 a fin de limitar los efectos que la desestructuracién del mercado internacional estaba provocando. La reduccién del monto colocable y del precio de los productos de exportacién obligé al gobierno de José Félix Uriburu a abandonar el patron de cambios oro e implantar el control de cambios. También se llev6 adelanteEL ESTADO EMPRESARIO EN LA ARGENTINA EN PERSPECTIVA HISTORICA 25 ==2 reforma del arancel aduanero. En los siguientes afios, esta politica se tu6 con algunas modificaciones de importancia en el control de cambios la creaci6n de un Banco Central de capitales mixtos, que intervendria sobre politica monetaria y financiera. Estas medidas formaron parte de lo que por nces se Ilamaba “economia dirigida” o “intervencionismo defensivo” ria, 1944). Durante los ajios treinta, e] Estado nacional creé diversos organismos que, la colaboracién de los intereses privados involucrados, buscaban regular ‘ss principales ramas de la actividad productiva. Entre 1928 y 1937, se consti- ron veintitrés comisiones y juntas nacionales reguladoras de la produc- Sa. De este conjunto sélo cuatro entidades eran consideradas permanentes y s= las doté de una importante autonomfa funcional; otras cinco estaban llama- a desaparecer de acuerdo con lo establecido en su propia ley creadora, ssentras que catorce comisiones s6lo tenfan funciones asesoras.!! Esas decisiones ponen en evidencia los limites ‘con que se concebia la rvenci6n estatal en la Argentina. M4s importante atin, la proliferacién de este tipo de entidades temporarias y la falta de autonomfa era el resultado de la tivamente rapida recuperaci6n de la economfa local en comparacién con la de los pafses industrializados e incluso de algunas economfas primario ex- El gobierno de Pedro Aramburu anuncié planes en esta direccién Pero salvo la disolucion del IAPI y del IMIM, ademas de algunas modificaciones del sistema financiero esos cambios no fueron realizados durante su gestién, La primera gran reestructuracién de las empresas puiblicas creadas durante la posguerra fue Ievada adelante por el presidente Arturo Frondizi a comien- 20s de la década de 1960. Si bien Frondizi habia levantado un Programa elec toral de fuertes contenidos nacionalistas y estatistas, poco después de iniciade su gobierno introdujo un giro a sus politicas Y Precis6 cl ideario “desarrollis- ta”. Frondizi mantuvo su Programa orientado a la implantacién de un sector Entre 1959 y 1962 se Privatizaron numerosas empresas del Estado, como Ja Corporacién de Transportes de Buenos Aires, el Expreso Villalonga-Fur- long, el Frigorifico Municipal Lisandro De la Torre, las firmas industriales que integraban Ja DINIE, la Direccién Nacional de la Industria de Ja Madera yla empresa Talleres de Reparaciones Navales, aunque Pocas de ellas eran decisi-EL ESTADO EMPRESARIO EN LA ARGENTINA EN PERSPECTIVA HISTORICA 33 sular al que se aplicaba en la administracién publica central. En este aspec- ® clcaso mds importante, por su aporte determinante al déficit de las empre- ss estatales, fue el de los ferrocarriles. A comienzos de la década de 1960 la “mpresa sufria una fuerte descapitalizacion en tanto que perd{a terreno frente ‘= competencia del transporte automotor. Por otra parte, era la principal presa publica por el ntimero de empleados, que habfa alcanzado el récord 200.000. Frondizi creé una nueva entidad denominada Empresa Ferrocarri- ies del Estado Argentino (EFEA), a la que sometié a un programa de reduc- de personal y de eliminacién de ramales y servicios.25 La “batalla del sporte”, como se denominé a la operaci6n, era una tarea demasiado ambi- esa para un gobierno relativamente débil; la oposicién gremial y politica que aron los planes desarrollistas provocé el fracaso de esa politica. Dado = el déficit de los ferrocarriles explicaba mds del 80% del total de las em- sas del Estado, que era la causa principal del déficit fiscal, los efectos del erama sobre el presupuesto publico fueron magros (Treber, 1968). En cam- la politica desarrollista tuvo mejores resultados en frenar y luego provocar censo del mimero de empleados en las empresas piblicas; entre 1959 y 963, el personal de las empresas descendi6 un 30%, de 441.000 a 303.000. La racionalizacién y privatizacién de las empresas ptblicas no significé un © del Estado en todas las dreas. La politica econémica frondicista puso is en el desarrollo de sectores clave, como las industrias basicas, la otacién petrolffera y el complejo automotor. Para esto recurrié principal- al capital extranjero. En ocasiones, el programa debi6 apelar a alguna «ma de asociacién entre el Estado y el sector privado; el autoabastecimiento petolero se alcanz6 sobre la base de contratos de explotacién firmados con las des empresas internacionales que vendian su producci6n a YPF. El presi- Scate alenté una mayor participacién del capital privado en SOMISA median- a reforma de su ley constitutiva, a pesar de lo cual Ja expansién de la em- sa qued6 en manos ptiblicas. Por otro lado, la resolucién del viejo pleito con la Compajifa Argentina de Electricidad derivé en la creaci6n de SEGBA, ‘ociedad an6nima en la que participaban los antiguos concesionarios y el tado, que finalmente fue nacionalizada en 1963. Por ultimo, las provincias Tucumén (ley 2.815/59) y de Entre Rios (ley 4.184/59) establecieron nor- para la instalacién de empresas provinciales 0 sociedades de economia ‘xta de cardcter industrial 0 minero, y en 1958 se cred Yacimientos Mineros uas de Dionisio para explotar una zona minera de Catamarca, con partici- in accionaria de la Universidad de Tucumaén, la provincia de Catamarca y <1 Estado nacional. Durante la década de 1960 se iniciaron nuevos emprendimientos estatales, sunque bajo formas juridicas novedosas. Durante el gobierno del general Juan Carlos Ongania, su ministro de Economfa, Adalbert Krieger Vasena, establecié tas bases para una intervencién estatal a través de nuevas formas legales que uponia podian mejorar el desempefio estatal. En 1967 se promulg6 la ley 318 que establecia un régimen legal para sociedades andénimas con mayo-34, EL ESTADO EMPRESARIO EN LA INDUSTRIA ARGENTINA ria de capital estatal.2* Como puede observarse en el cuadro 4, bajo este sist=- ma se reorganizaron varias empresas ya existentes, como ELMA, AFNE & IME. También se constituyeron otras nuevas, que se localizaron en proyectos que las autoridades militares consideraban estratégicos para alentar una mayor industrializacién. Estos fueron los casos de Hidronor, Hipasam, Petroquimics General Mosconi y Petroquimica Bahia Blanca. Con excepcién de Aceros Ohler, donde la presencia del capital privado alcanzaba el 33% del total, em general la totalidad del capital de estos emprendimientos estaba en manos d= diversas dependencias o empresas del Estado, como Fabricaciones Militares_ YPF 0 Gas del Estado. CUADRO 4 PRINCIPALES EMPRESAS PUBLICAS CREADAS EN EL PERIODO 1958-1974 Afio Empresa 1958 Yacimientos Carboniferos Fiscales (YCF) 1958 Editorial Universitaria de Buenos Aires (EUDEBA) 1959 Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires S.A. (SEGBA) 1960 Industrias Argentinas M.A.N. 1963 Subterraneos de Buenos Aires 1966 Carboclor 1967 Hidroeléctrica Norpatagénica S.A. (HIDRONOR) 1967 Empresa Lineas Maritimas Argentinas (ELMA) 1968 Industrias Mecanicas del Estado (IME) 1969 Aceros Ohler S.A. 1970 Compaiifa Nacional Azucarera 1970 Hierro Patag6nico de Sierra Grande S.A. (HIPASAM) 1970 Astilleros y Fabricas Navales del Estado S.A. (AFNE) 1970 Petroguimica General Mosconi .A.1.C. 1974 Petroquimica Bahia Blanca S.A. 1972 Carboquimica Argentina S.M. 1973 Petroquimica Rio Tercero S.A. 1974 Salta Forestal (SAFSA) Fuente: elaboracién propia sobre la base de diversas fuentes. Como destacamos, esta creciente participacién del Estado obedecié a c= cunstancias muy diversas y no necesariamente fue producto de posiciones ide- ol6gicas “estatistas” por parte de quienes tomaron las decisiones. La “falle: del mercado”, la escasa disposicién del capital privado a tomar a su cargo act vidades riesgosas 0 de baja rentabilidad, la intencién de retirarse de algunasEL ESTADO EMPRESARIO EN LA ARGENTINA EN PERSPECTIVA HISTORICA 35 “mpresas extranjeras, requerimientos estratégicos, situaciones monopdlicas y vidades que demandaban inversiones de enorme magnitud sélo disponibles 2 el sector publico, pueden enumerarse como causas. En el cuadro 5 se or- sean los factores hist6ricos, coyunturales, militares, socioecondémicos, politi- ses ¢ ideolégicos que impulsaron una mayor intervencidn del Estado. CUADRO 5 FACTORES QUE ESTIMULAN UNA MAYOR INTERVENCION DEL ESTADO. Y SUS EMPRESAS Cumplimiento de politicas compensatorias y anticiclicas. Creacién de condiciones favorables a la acumulacién de capitales y a la expansion de las empresas privadas. Atencién a las nuevas necesidades derivadas de los procesos de urbanizacién e industrializaci6n. Regulacién y arbitraje de la incorporacion de nuevos estratos sociales. Posibilidades que el sector pUblico proporciona al Estado para influir en la estruc- tura y orientacién de la economia. cos, Herencia de intervenciones anteriores. sturales Impacto de las crisis econ6micas. dares Reserva de fuentes de recursos fiscales. Preocupacién por la defensa nacional. Autosuficiencia militar. Utilizacin de saldos financieros acumulados durante la guerra contra naciones poseedoras de inversiones en empresas extranjeras. Debilitamiento de los flujos internacionales de capitales y de la rentabilidad de los servicios piblicos tradicionales. Desinterés por realizar inversiones de largo plazo. Caida de la rentabilidad y crisis de empresas privadas. Uso del sector piblico y de sus empresas por el Estado como érganos especiales para la ejecucién y gesti6n de planes, proyectos y programas. Dindmica de autoexpansién acumulativa del gobierno, de sus drganos y de las fuer- zas politicas en el poder al utilizar el sector puiblico como fuente de recursos y de influencia. Presién de movimientos politicos y sindicales de orientacién nacionalista 0 socia- lista hostiles a las inversiones extranjeras y favorables al predominio del Estado. Proteccién de consumidores, asalariados, pequefios y medianos productores. Politica frente a los monopolios. Mayor injerencia en los medios de comunicacién de masas como instrumento de poder. tes: elaboracién propia sobre la base de Kaplan (1972b), pags. 23-27, y Schvarzer 79).36 EL ESTADO EMPRESARIO EN LA INDUSTRIA ARGENTINA En suma, a través de momentos histéricos diversos, de regimenes pi y gobiernos diferentes y en ocasiones de orientacién contrapuesta, y Ge mandas sociales multiples, los factores y los rasgos configurativos del de intervenci6n estatal persistieron bajo una enorme complejidad de f juridicas y se acumularon durante las décadas siguientes a la posguerra. particular “Estado empresario” alcanz6 su cenit hacia la segunda mitad afios setenta. 2.2.1. La participacién del Estado en empresas privadas La presencia del Estado no se limité a las empresas “ptiblicas”. Ese so de intervencién relativamente acreditado debe completarse con otra sidn de la injerencia estatal en el 4mbito empresarial que recala en la pacién del Estado en el capital de empresas privadas como consecuei distintas circunstancias en el transcurso de las décadas siguientes a la ra. La creacién del IMIM en 1947, destinado a regular el mercado de » y la compra de papeles privados por parte del Banco Industrial y Ie Nacional de Ahorro Postal en los afios sesenta, dio lugar a un proceso de: mulacién de paquetes accionarios de empresas privadas por parte del que otorgaba, al menos potencialmente, prerrogativas sobre su gestién y nistracién. Ms tarde, se intenté evitar la crisis de algunas firmas ind con un denominado “régimen de rehabilitacién de empresas” que inc! condonacién de deudas previsionales y fiscales y en muchos casos t Ja capitalizacién de esas deudas o de los créditos ptiblicos destinados = var” a esas empresas de la quiebra. Con el propésito de mantener a las firmas en operaciones y evitar <) flicto (con empresarios y trabajadores), el proceso de estatizacién se fines de los afios sesenta y un ntmero importante de empresas privadas ron directamente administradas por el Estado; por ejemplo SIAM, La brica, Opalinas Hurlingham, Swift, y varios ingenios azucareros, entre quedaron de este modo bajo control estatal. Pronto la legislacién dio cuenta de esta nueva situacidn: la ley 19.550/72 de sociedades determin6 la existencia, prerrogativas y obligaciones de las sociedades mas con mayoria de capital estatal. El proceso de creciente intervencién del Estado en el capital de las sas privadas con dificultades econdmicas y financieras inst6 incluso a funcionarios piiblicos a proponer Ja creacién de un holding estatal que Jara los paquetes mayoritarios de un conjunto de empresas industriale: como lo hacia el Istituto di Ricostruzione Industriale en Italia), y que capacidad para impulsar la fusidn y la reconversién de las firmas de con las directivas gubernamentales.”’ Esas ideas parecieron cobrar fi 1973 cuando el programa peronista destacaba que “El Estado debe as=L ESTADO EMPRESARIO EN LA ARGENTINA EN PERSPECTIVA HISTORICA 37 CUADRO6 EMPRESAS PUBLICAS CLASIFICADAS POR SU REGIMEN LEGAL Y ADMINISTRATIVO, CIRCA 1976 ‘Wepmen legal y administrativo Ejemplos Deeamentos dela Hoteles de turismo, emisoras de radio y TV. Spssiczcion central ‘Seeres especiales Casa de la Moneda de la Nacién. ‘Syersmos descentralizados Bancos nacionales, DGFM, Junta Nacional de Granos. Shereszs del Estado (ley 13.653/ 2 y modificatorias) Nacionales: Administraci6n General de Puerios, Agua y Energia Eléctrica, ENTel, CIFEN, Gas del Estado, YPF. Provinciales: Lecherita, Textil Saénz Peja (Chaco); Textil For- mosa, Tejeduria Jujefia, Giol (Mendoza); El Gigante, Fabrica Provincial de Calzado (San Luis); Usina Eléctrica Rafaela (San- ta Fe); Matadero Frigorifico La Isla (Santiago del Estero). ‘Sypresas regidas por leyes ‘Specaies (antes incluidas en el Serer anterion) ‘Semecades de economia mixta we 75.349/1946) Ferrocarriles Argentinos (desde 1969). Obras Sanitarias de la Nacién (desde 1978). Nacionales: Atanor SA, Carboquimica Argentina, EUDEBA, Inducior, SOMISA. Provinciales: Aerochaco, Corporacin Entrerriana de Citrus, Corporacién Agricola Vitivinicola-CAVIC (San Juan). Sepecades andnimas Semeedades andnimas con ==> eracidn mayoritaria estatal wey 17.318/1967) Seoedades del Estado ty 20.705/1973) ‘Nacionales: Alcalis de la Patagonia, Carboclor, Winco, Telam, Industrias Argentinas MAN, La Cantabrica, La Emilia, Plastica Bernabé. 8 Provinciales: Industrias Llave (Entre Rios); Papel Misionero (Misiones); Fricader, Textiles Viedma (Rio Negro); Cristalerias San Vicente, La Gallareta (Santa Fe). Nacionales; Aceros Ohler, AFNE, Compafifa Azucarera Las Pal- mas,Compajiia Metaldrgica Austral, Petroquimica Bahia Blanca, SIDINSA, HIPASAM, FORJA, Petroquimica General Mosconi, SEGBA (a partir de 1972, antes era una sociedad an6nima). Provinciales. Corporacion Forestal Neuquina (Neuquén), Clan- clay (San Juan). Argentina 78 Televisora. "presas privadas incorporadas = 2administraci6n del Estado See diversas leyes ‘Corporaciones interestaduales ‘oresa “sui géneris” Nacionales: Switt de la Plata, Editorial Mayo, Electrodinie, La Bernalesa, Editorial Cédex, FASA, canales de television, Astra- sur, HilanderiasOlmos: Provinciales: Fabrica de Calzado Lucas Trejo (Cérdoba); Com- pafifa Papelera del Norte de Santa Fe (Tucuman), CAT. Yacimientos Mineros Aguas de Dionisio, Cofirene, Corporacion Mercado Central de Buenos Aires. Corporacién Argentina de Productores de Carne (intervenida por el Estado desde 1973). Feente: elaboracién propia sobre la base de fuentes varias.38 EL ESTADO EMPRESARIO EN LA INDUSTRIA ARGENTINA, verdadero papel de conductor de la economia, interviniendo plenamente en lov procesos productivos y no sélo administrando 0 sancionando”.?8 La Corpora” cién Argentina de Productores de Carne (CAP), que habia actuado desde le afios treinta como una cooperativa de los ganaderos dedicada a la explotaciés de frigorificos, fue intervenida y pas6 en los hechos a funcionar como une empresa del Estado. Poco después, el gobierno dispuso la creacion de la Cor poracién de Empresas Nacionales (CEN), un enorme holding que agrupaba = las principales empresas estatales y algunas anteriormente privadas, en el que el Estado tenia participacién accionaria mayoritaria. También el Estado asumi6 un papel decisivo para “crear” un sector empre sario privado, al aportar capitales y créditos destinados a la instalacién de nue vas plantas industriales en actividades consideradas claves para la integtacice productiva local 0 por su impacto en la balanza de pagos. Estas empresas maz tenjan su estructura societaria dentro del derecho comercial, pero el Estad- con sus aportes podia determinar el objeto social (leyes 21.608, 22.021 22.072 y decreto 261/75). Desde fines de los aiios sesenta y en los primere:’ afios de la década siguiente un ntimero importante de grandes proyectos priva- dos fueron impulsados a través de licitaciones directamente por el Estado” como Aluar, Papel Prensa o Alcalis de la Patagonia, entre otros. Al igual que en el caso de las empresas ptiblicas, también esta crecients intervencién y ampliaciGn de la esfera estatal en el proceso econémico fue realizandose “sobre la marcha” y con un alto grado de incoherencia adminis- CUADRO7 EMPRESAS PUBLICAS EN 1976 SEGUN FIEL. Tipo de empresas Cantidad Empresas que el Estado posee o administra total o mayoritariamente 248 Empresas en las que el Estado posee capital minoritario pero administra 13 Empresas en las que el Estado no posee capital pero administra a4 Establecimientos y razones sociales que forman parte de empresas que el Estado posee y administra 39 Empresas en las que el Estado posee capital mayoritario 0 minoritaria y participa en su administracién 16 Hoteles propiedad del Estado entregados en concesién a7 Empresas sobre las que el Banco Nacional de Desarrollo ejerce cierto control 7 Empresas incorporadas al régimen de “rehabilitaci6n” sobre las cuales el Estado ejerce cierto control 76 Sociedades andnimas de las cuales el Banco Nacional de Desarrollo y la Caja Nacional de Ahorro y Seguro poseen acciones, sin que el Estado participe en su administracién 260 Fuente: FIEL (1976), pag. 6.=L ESTADO EMPRESARIO EN LA ARGENTINA EN PERSPECTIVA HISTORICA 39 y de superposiciones burocriticas. Tal era 1a confusién hacia 1976 que sesultaba claro para los analistas y funcionarios cudntas y cudles eran las piiblicas. Un estudio encargado por el Consejo Econémico Empresa- =< intentaba mostrar el excesivo intervencionismo del Estado en la eco- == listaba 747 empresas controladas de forma total 0 parcial por el sector - aunque en ese total se inclufan mas de 300 sociedades en las que el tenia participaci6n accionaria minoritaria y ejercia ciertos controles ‘=o las administraba directamente (FIEL, 1976, pag. 6). Ademas, no habi- relevadas las empresas de algunas provincias y municipios, ni tampo- de radio y otras. Per su parte, Schvarzer calcul6 433 empresas publicas practicamente para momento y organismos oficiales estimaron un total de 297 empresas (148 nacionales) (Schvarzer, 1986, pags. 257-258). Se todos modos, independientemente de su cantidad, el Estado, a través de reparticiones y empresas, se encargaba de la totalidad de la produc- } Gistribucién de energfa eléctrica y de gas natural, de las dos terceras la produccién de petréleo y el 80% de su refinacién. Controlaba los de comunicaciones y ferroviario, la mitad del trdfico aéreo nacional e nal y maritimo, y la totalidad de los puertos. Asimismo, estaba en “W2mes una porciGn significativa del sistema financiero y de seguros y de CUADRO 8 POSICION DE LAS EMPRESAS PUBLICAS ENTRE LAS 100 INDUSTRIALES MAS GRANDES - 1976 Posicion Observaciones a 2 Controlaba ingenios en quiebra desde 1972 17 (capital en manos de CIFEN y de la Secretaria de Industria y Comercio) 19 24 Eslatizada por quiebra en 1972 37 43 Intervenida por el Estado en 1973 45 Conirolada por el Estado desde 1971 General Mosconi 77 La Esperanza 80 Estatizado por quiebra en 1972 87 89. Controlada por el Estado desde 1973 96. stsboraci6n propia sobre la base de La Prensa Econémica, mayo de 1977.40 EL ESTADO EMPRESARIO EN LA INDUSTRIA ARGENTINA El Estado tenia una participacién mayoritaria en la produccién de acero de productos quimicos basicos, ademas de fabricar en pequefia escala vehic los y aviones. La Participacién de las empresas ptiblicas se acercaba al || del producto y al 25% de la inversion bruta fija interna.” Entre las 100 emp: sas mds grandes de la Argentina, 20 eran de propiedad estatal (13 entre industriales més grandes) y en otras muchas el sector ptiblico tenfa porcio: significativas de su capital. Pronto el Ministerio de Economfa decidié avanzar en la privatizacién muchas de las empresas ptiblicas, mientras en paralelo realizaba, no sin dit cultades, el inventario y determinaba el estatus juridico y administrativo cada una de ellas. 2.3. Crisis y reversién del Estado empresario después de 1976 A partir de 1976 la intervencién del Estado fue cuestionada con firm por los grupos en el poder Politico. Esta critica se apoyaba ademas en un c texto internacional caracterizado por la reversién de las ideas keynesianas q desde fines de los afios sesenta se presentaban como Ia causa del déficit sector ptiblico y del creciente Proceso inflacionario, segiin la Perspectiva ne clasica. Finalmente, el cuestionamiento también se entroncé con la critica los procesos de industrializacion sustitutiva y a los instrumentos estatales des tinados a su impulso (planificacion, otros estimulos). En suma, namiento del capitalismo de Posguerra que, dentro del concepto amplio de Estado de bienestar, incluia al Estado empresario. En la Argentina, las ideas neoliberales se manifestaron crudamente con = fracaso de Ja experiencia peronista de 1973-1976 y con la imposil gobierno democratico de sostener un Proyecto de acumulacién en el medi: plazo. Atin més, a critica a ese modelo y la primera ofensiva (fallida) intervencién del Estado comenzé en 1975 en el propio gobierno peroni: la gestién de Celestino Rodrigo al frente del Ministerio de Economia.3! cificamente, el diagndstico destacaba la ineficie) y el elevado déficit fiscal que provocaban. Pero NO se trataba de errores o malos man en las nuevas circunstancias lejos de gestién: el Estado era intrinseca la economia, y en particular en Ja produccién de bi se orienté la politica econémica ap] Ja ltima dictadura militar. A la lamada privatizacién “periférica” consistente en la Privatizacién par cial de actividades de las grandes empresas ptiblicas, como, por ejemplo, ie cesiOn de Areas petroleras Para su explotacién, se sumé la enajenacién de une dienes y servicios. A ese fiz licada por Alfredo Martinez de Hoz duranteEL ESTADO EMPRESARIO EN LA ARGENTINA EN PERSPECTIVA HISTORICA 41 = mmportante de Jas empresas ptiblicas y de los paquetes accionarios de fir- ‘@ss privadas que el Estado habia acumulado durante afios. De todos modos, el proceso no fue lineal y se registraron algunos casos de “sssezaciones en el periodo, como el de la Compaiifa {talo-Argentina de Elec- ‘oded en 1979 0 a través de la “Ley Greco” que dispuso el control ptiblico "© «zias empresas vinculadas al Banco de los Andes SA, institucién financie- == “aya intervencién habia ordenado previamente el Banco Central luego de la ss bancaria de 1980. Entre esas empresas, que sumaban més de cuarenta, = =scontraban Greco Hnos., Resero, Termas de Villavicencio, Bodegas y Sedos Talacasto, Orandi y Massera, Bodegas y Vifiedos Arizu, entre otras. ebién Ja aerolfnea Austral fue estatizada en esos ajios. Esa politica continué durante la gestién de Ratil Alfonsin, no tanto por las ‘Semecciones ideoldgicas de los funcionarios de ese gobierno, como por la ‘eeeesidad de encarar de alguna manera el fuerte déficit fiscal, consecuencia ‘© enorme endeudamiento provocado por la politica econémica de Martinez -& Hoz. El proceso se retroalimentaba y Ileg6 a madurar una fuerte deslegiti- ‘spactin de la accién estatal en todos los planos. La “reforma del Estado”, encarada por el gobierno radical, inclufa la atrac- = de capital privado a la industria petrolera, a través del llamado Plan “Seeston, y la venta de empresas estatales cuya privatizacién no se habia logra- @ cola gestién de Martinez de Hoz. Durante el gobierno democritico se pri- “seearon SIAM y Opalinas Hurlingham; ademés, se anuncié un acuerdo pre- ‘Sener para asociar a empresas del exterior en la conduccién de ENTel y Semolineas Argentinas y se inicié el proceso de privatizacién de algunas de las ‘empresas controladas por Fabricaciones Militares, como Polisur, Monémeros “silicos, Petropol, Induclor, Atanor, Industrias Quimicas SAM y Carboqui- =eca SM, pero la oposicién peronista, militar 0 sindical terminé por dilatar ‘es proyectos.22 La crisis hiperinflacionaria de 1989 marcé pronto el punto de inflexidn: ‘en o mal habja que privatizar, asf lo demandaba una parte importante de la eeeleciOn (incluida una tipificada ciudadana “dofia Rosa”) después de la ‘S=ansigente insistencia de los medios periodisticos sobre la ineficiencia del Sesado y de que se instalaran en forma predominante las dicotomias Estado ~»-1-vis mercado, y dirigismo vis-a-vis libertad y eficiencia privada. Ese pro- sso de deslegitimacién encontraba sustento en el fuerte deterioro de la ‘mpresa publica en los afios anteriores producto de la crisis fiscal y del sindro- me de burocratizacién manifiesto. Para ese entonces las empresas ptiblicas smulaban importantes déficits operativos, sobreendeudamiento, desinver- ~~ =. asignaci6n de recursos ineficiente, altos indices de incobrabilidad, dete- ~ere tarifario, y bastantes demandas judiciales. En 1989 existfan cerca de un sestenar de empresas puiblicas nacionales, que ocupaban 347.000 empleados y === responsables del 87% del déficit puiblico. El desmantelamiento del sector ptiblico cobré fuerza durante la experien- 2 del menemismo en los aiios noventa. Los planteos convergieron con lo quePrivatizacién de las empresas Pliblicas, Ia en particular, de la actividad financiera. muchos analistas del momento, las empresas estatales habjan sido la fundamental del escaso crecimiento de la economia argentina, de las recurrentes y de la inflacién endémica durante medio siglo. En el primer lustro de los afios noventa el retiro del sector Publico fue rapido como masivo. La “reforma del Estado” autorizé al Poder E cut regulacién de los mercados y, €n parte el Banco Hipotecario Nacional) fueron privatizados 0 liquidados. las ventas de las empresas industriales mds importantes pueden mencio: las de SOMISA, Altos Hornos Zapla, Tandanor, YPE y las petroquimicas. A comienzos del siglo XXT ya no quedaban rastros del viejo E: empresario de Ja posguerra. Del total de 89 empresas publicas nacio: registradas hacia 1990, 27 habfan sido privatizadas, 12 concesionadas, 2 encontraban en proceso de privatizacién, 30 fueron liquidadas 0 estaban liquidacién, y sélo restaban 18 en funcior namiento, aunque algunas habjan Teestructuradas. Sin embargo, pese a que el Estado empresario habia desaz cido en la Argentina, incluso en pleno desarrollo de la mayor crisis econ de la historia, algunos ex funcionari is i por hacer atin. No sélo q empresas en manos del Estado (Casa de Moneda, fabricas militares, es de las Fuerzas Armadas), amén de muchas otras provinciales, sino que muchas actividades que deberian trasferirse a la actividad privada, porque: Estado las realiza en forma deficiente. Esto se refiere a cdrceles, a tareas control (impositivo, aduanero y de otro tipo), a tareas de informatica y vinculadas a tecnologia moderna y a tareas de mantenimiento, en especial de traspasar el control de algunas empress a manos del Estado. Poco se avanz6 en ca ‘oces de alerta frente a cualquier atisbo de ico en las actividades e€conémicas, calificad ‘atismo”. De todos modos, en el marco de un proceso de Mayor injerencia del sector publi como “regreso del est: