‘enfoques y métodos de andlisis de politicas dio lugar a escuelas que, aunque mantuvi cas tos de una relacign vertical entre el Estado, encargado dela dveclony ion tol command ard contro, yla sociedad, cuyorel police selimitasn soos eee as poltcas de gobierno, eventualmente capa de incidren clas syinss graded ec niaclon,Prohundizaremos este time aspecto eel siguiente capiule, oe 60 Praxis En este capitulo, empezaremos por analizar cSmo la transformacién del rol del Es do desde los aitos 1980 conllevé a una redefinicién de las modalidades de la accién pblica,Distinguiremos en primer lugar los conceptos de gobiemo, gobernanza y gober nabilidad para caracterizar la transformacién del Estado, luego veremos que la trans formacién del Estado sigue una ldgica de lo adecuado, antes de analizaros limites de la nocién de mods de gobernanza para cl analisis de politicas. En una segunda seccion, nos detendremos en los problemas que plantea el andlisis de la incidencia de los acto- res no-estatales en las politicas. Veremos en primer lugar los aportes del pluralismo v el corporativismo a la comprensién de los grupos de interés, luego nos dedicaremos a caraeterizar las redes de politicasy las modalidades contemporaineas dela participacién ciudadana y el control social. En la tercera seccién de este capitulo analizaremos las ones dela transformacion del Estado en el diseio de politicas pablicas, hacien en los instruments de politicas. Presentaremos los tipos de instrumenios, antes de explicarlas modalidades de sueleccion y de caracterizar su dualidad sustantiva y procedimental La transformacién del rol del Estado Gobierno, gobernabilidad y gobernanza Mis allé de la manera de gobernar, la gobernanza es una forma de regulacion de las relaciones entre los actores politicos, sociales y econdmicos, en el ambito de la accién, piiblica. Este enfogue nos ayudar a identificar estilos de politicas, haciendo hineapic cn los intercambios entre actores piblicos y privados, en el cambio politico y social orientado politicamente, Con el incremento brusco de los precios del petréleo en los aos 1970, los paises de la OCDE tuvieron que enfrentar una crisis econémica de una ravedad equiparable con la crisis de 1929. En este contexto, Ia racionalizacién de las elecciones presupuestarias se volvié atin mds necesaria, puesto que los gobiernos de estos paises tenfan que enfrentar el triple reto del encarecimiento de las materias primas (que ellos importaban en gran medida), de la inflacién que este conllevaba y del deser- pleo generado por el estancamiento de las economias y la quiebra de miles de empresas. Por cierto, nila profesionalizacién de la administracién publica, ni la multiplicacién de los analisis de politicas pudieron con esta crisis, No obstante, precisamente porque exis- tan los espacios de reflexion y los indicadores criticos de la relacién entre politicas piblicas y democracia, los primeros pudieron adoptar las medidas necesarias para adap- tarse al brusco cambio de entomo internacional anunciado. 61975). Su argumento era que el Estado de Bienestar debfa ser reformado cuanto an, institu les para lograr acuerdos o compromisos sobre el modelo de des? fr ica pa Gre climodelodedesreoy el 7 otro, el sector puiblico siguié asumiendo una funcién i 7 enlrentar problems socials yecontmicosnacionses ves wane cece ee revo, pues inks tras la primera Guerra Munda, con la ereaion de la Socteled ae res transnacionales gubernamentales (como la Organizacién Mundial del Comercio y la (como a Union Munda pars a Consenanén de Natsors UIC ee ane ‘cuand cuando apar ortante en el desarrollo 62 participes, tener voz y voto ¢ incidir en la agenda de otras organizaciones; por otro lado, los regimenes organizan eventos (cumbres, conferencias, etc.) que orientan la agenda de los gobiernos (como en el caso dela Agenda 21, el Protocolo de Kioto o los tratados de libre comercio). ‘Un segundo descentramiento se dio hacia abajo, a través de la descentralizaciéon y la desconcentracién de poder hacia las organizaciones locales que son los organismos sec cionales (municipios, departamentos, regiones provincias, segan el pais). En los tlti= mos treinta afios se ha producido una transferencia de competencias de los gobiernos nacionales hacia estos organismos. Ello creé un nuevo tipo de relaciones dentro del aparato estatal, que se puede leer como una redistribucién del poder, una reasignacién de los recursos a través dela definicién de las modalidades de elaboracién y ejecucién del presupuesto del Estado (qué rubros se desconcentran y cules no se desconcentran), de Ja formulacién y ejecucién de politicas sectoriales, de la inversiOn en infraestructuras, de la administracién territorial, etc. Jolly, 2007). Obviamente eso noalude a un modelo tinico de descentralizacién, hay multiples experiencia de descentralizacién, influencia- das en diversos grados por regimenes federalistas. Por ejemplo, el modelo aleman de descentralizacién ejercié cierta influencia en América Latina, sin llegar a generalizarse nia difundir el régimen bicameral que lo caracteriza (con una Asamblea Nacional y un Parlamento de regiones) (Faguet, 2008). A través de la descentralizacion, hay una de- legacién de competencias administrativas y de poder politico, que se concreta a través de procesos clectorales y puede conllevar a una distincién entre el mapa electoral nacio- nal y el regional, lo cual a su vez puede dar lugar a una mayoria distinta en el legislative yelejecutivo. Finalmente, el Estado se ha descentrado hacia afuera, es decir hacia actores noesta- tales como las organizaciones no-gubernamentales (ONG), las empresas privadas, las aso- ciaciones, etc. Este fendmeno mas antiguo —que remonta a los ainos 1960 con la emer: gencia de los ntievos movimientos saciales— se amplilic6 en los afios 1980 con la gene ralizacién y la difusion de la «nueva gestion pitblica» (new public management), ala vez tuna modalidad adminisirativa y una doctrina (Rhodes, 1997). En este nivel de descen. tramiento, las figuras mas comunes son aquellas de alianza entre el sector piblico y el privado, para ejecutar acciones que tradicionalmente eran del dominio estatal y se han delegado, compartido y hasta privatizado, como el transporte colectivo en éreas urba- nas, en la gestién del agua, del saneamiento, de las telecomunicaciones, del manteni: miento de lasredes viales, etc. (Aguilar, 2006; Dunleavy y Hood, 1994; Bevir et al., 2003). En otro sentido, las ONG asumen un rol en la elaboracién de la agenda de poli priorizar ciertos problemas), en su implementacién (a través de! monitoreo de ciertas actividades), en su evaluacién (a través de la participacionen audiencias piblicas) Isunza Vera y Olvers, 20066). Lapremisa de la nocién de gobierno es que el pueblo, através del sufragio censitario, Iuego universal, deleg6 un poder a una entidad que llamé el Estado. A partir de esta delegacién, se organizé el sistema institucional y el servicio piiblico. Concretamente, desde finales del siglo xvin, esto lo codificamos porla divisi6n de los tres poderes (ejecu- tivo, legislativo y judicial). A inicios del siglo XIX se estructuré una administracién pibli- cca, compuesta por «funcionarios», es decir profesionales que se dedican a hacer funcio- nar la maquinaria estatal. ¥ desde los anos 1930, el Estado y la administracién publica ademds han desarrollado un conocimiento experto, una experticia en la manera de pro- ceder. Lo que cambié desde los afios 1980 es la manera de articular estas tres dimensio- nes, Sigue existiendo el Estado, sigue existiendo una division de poderes en los regime- 63triple descentramiento que se acaba de mencionar. ae = de gobernar Se ontpone una nueva Asi come gobierno tradicional no gobernanza Exstian modelos ce gobieme mas o menos dee aie ae derosas, mas o menos proclives a actuar en nombre del Estado; hay por lo tanto distin. nombrados) y los actores sociales y econémicos. me estos volatlided de los capitales y la especulacién de la que fue victima Grecia en 2010-2011 «sistema capitalista» o de una conspiracién global, es necesario analisar los mocen ‘mos por los cuales se da esta especulacién ¥, a partir de este diaenecaon dense interacciones subjetivas, Es un error pensar que las interacciones reguladas por la Pero no hay algo como un grupo de actores que decide por dénde van los eapitales globalizacién y la difusién de politicas neoliberales alentadas por los organismos fi nancieros multilaterales, crecié la brecha entre los mis ricos y los mas pobres a nivel mundial Sigh, 2002) Eile denotalacapacdad de sauieaion ease ee tea preguntanos qué quota dea copied de obey eee eae 64 un declive irreversible del Estado como figura institucional, un «vaciamiento del Esta- do» (Rhodes, 1996) que afecta la capacidad de gobernar. La segunda hipstesis es que esta evolucién se acompatia de la transformacién del Estado para adaptarse a un entor- no en cambio acelerado, lo cual plantea problemas de reactividad y de flexibilidad, mas que de poder (Pierre y Peters, 2000). En efecto, hay una gran heterogeneidad entre las naciones, ya no solamente en términos geopoliticos, pues la fragmentacion de los blo- ques capitalista, socialista y tercermundista que caracterizaban el mundo de la Guerra ‘maneras de adaptarse, los modos de gober Fria, genera dificultades en modelizar nanza que adoptan los estados. Al comparar la manera en que estos diltimos interactéan con las sociedad contexto de la globalizacién, Pierre y Peters notan que algunos siguieron fuertes (en Francia, Alemania y Japén), mientras otros se debilitaban (en los paises escandinavos) algunos siguieron débiles (en la mayoria de los paises de América Latina y Africa), mien- tras otros se fortalecian (en Estados Unidos, Corea del Sur y Taiwan). En el primer caso, el Estado pasé de un sistema centralista a uno descentralizado, donde el gobierno cen- tral se concentra en preocupaciones estratégicas y delega a los gobiemnos locales la ges- 1ti6n de los problemas operativos: una divisién del trabajo que incrementa su capacidad de ajuste. En el segundo caso, el aparato estatal se debilit6, se acabaron las «interde pendencias gobernadas» con las empresas (Pierre y Peters, 2000: 175) vel corporativis- mo dejé lugar a nuevas relaciones entre el Estado y el mercado a través de redes secto- riales, En el tercer caso, e] Estado fue atin mas debilitado por las transformaciones de la economia politica global, que ahondaron los problemas intemnos y la herencia colonial xacterizada por divisiones religiosas y étnicas, por una economia basada en las mate- vias primas, etc.) El Estado mantuvo a menudo una relacién perversa con la sociedad civil, en la cual podia ser st victima (caso cel Estada desarrallisia) 9 secnestraria (casa, del Estado depredador), en funcién de compromisos y de relaciones clientelares que impidieron st adaptacién, En un contexto donde la politica resulta generalmente en un juego de suma nula, conde las ganancias de los unos se hacena costa de la derrota de los tres, las intervenciones de la comunidad internacional exacerbaron los contlictos so- ciales. En cambio, en el cuarto caso, la globalizacion incrementé el poder estatal sobre Jas fuerzas nacionales, al orientar la inversion directa extranjera y la inversién nacional. Este fortalecimiento del Estado fue facilitado, en algunos casos, por factores culturales (caso de los patses asisticos), y en otros por el estatuto de «superpotencia militar» (caso de Estados Unidos), Elervor de Rhodes es haber pensado que el cambio de modalidad de gobierno vino. de un cambio de asignacién de poder, cuando en realidad se trataba de un problema de capaciclades (Rhodes, 2006b). Si uno piensa en términos de poder, la mera transferen- cia de poder de la administracién central a los organismos seccionales significa un debilitamiento del Estado central y de la capacidad nacional, estado-céntrica, de gober- nat, Por cierto, estos organismos forman parte del Estado, pero no responden a los ‘mismos mandatos, ni tienen la misma legitimidad. Pensemos en particular en las riva- lidades regionales (como aquellas que oponen a Quito y Guayaquil en Ecuador, las, provincias orientales de la Media Luna y La Paz.en Bolivia, los departamentos amaz6- nicos y Lima en Pert, etc.), para atraer inversién directa extranjera, captar recursos estatales o controlar el aparato estatal. En otros términos, aunque las colectividade: locales formen parte de un sistema institucional nacional, reflejan otro tipo de legitimi: dad y enfrentan otras prioridades. Emtonces, pensar la transferencia de competencias y recursos del gobierno ceniral a Jos organismos seccionales en términos de podet, es en el 65asumir que hay un debilitamiento del Estado nacional en beneficio de los actores loca: les. En cambio, si uno interpreta este fenémeno en términos de capacidad estatal y de logica de lo adecuado, no es un juego de suma nla, lo que se transfiere no se pierde, sino que coge otra expresi6n, la modalidad de toma de decisién es mas adecuada, pues permite tomar en cuenta con mayores detalles las preocupaciones locales y optimizar ¢l gasto piiblico (Pierre y Peters, 2000). La descentralizacién no significa, de por si, un dcbilitamiento del Estado, en realidad esto depende de los mecanismos de coordina. cidn existentes, Vemos entonces que la discusién sobre la gobernanza procede de un movimiento histérieo, no de una discusion tedrica, ni por una sutileza intelectual, sino de la necect, dad de entender una nueva manera de gobernar que resulta del triple descentramiento del Estado. El problema no consiste en definir un nuevo modo de gobiemo sino més bien entender una multitud de estilos de gobierno. Cabe enfatizar-en gute el gobierno, la gobermabilidad y la gobemnanza no son singnimos (Fontaine, 2010: 104-116) El gobier zo, o la accién de gobernar, abarca al acervo de actividades de los actores sociales. pol. fHcos y administrativos que buscan guiar, dirigir, controlar o administrar la sociedad la gobernanza es el modelo que emerge de estas actividades; la gobernabilidad (de un sistema socio-politico) es un proceso de balanceo entre las necesidades y las capacida. des del gobierno (Kooiman, 1993), Desde luego, cabe distingnir dos tipos de problemas: Jos problemas de crisis de gobernabilidad democratica y los problemas de gobernanza. Ambos fueron exper entados en América Latina y el Caribe, tras la crisis de la deuda de los afios 1980 la tnultiplicacién de los planes de ajuste estructural impuestos por los organismos fina ¢ieros multilaterales en el contexto particular de la consolidacién inacabada de las instituciones democraticas (Biglaiser y Derouen, 7004; Medellin, 2006). La crisis de Eobernabilidad result6 muchas veces de la ausencia de coincidencia entre las mayo. Flas del ejecutivo y del legislativo, que conllevé a la imposibilidad de tomar decisionee Viables sin pactos politicos entre Presidente de la Republica oel gobierno y el Congre. so ola Asamblea Nacional (Pérez-Lindn, 2010). A estos factores sistémicos se sumaron los efectos del sobre-endeudamiento de varios paises a raiz del doble choque petrolero de los afios 1970 (Fontaine, 2010). El incremento de los precios habla ido un excedente de liquidez de «petrodélares» (es decir los délares generados por la venta de petréleo) en el mundo y una reduccién de las tasas de interés en los metcados banca. ios. En algunos patses, el acceso a unos créditos a baja tasa de interés fue facilitedo or el descubrimiento de nuevas reservas de petréleo y contribuyé a incrementar la deuda pablica, con una cornupeién endémica en telén de fondo. Cuando los precio del petréleo volvieron a bajar en Jos afios 1980 y cuando las principales carenciae Hegaban a término, el Estado se volvis insolvente y tuvo que declararse en moratoria antes de negociar nuevos plazos de reembolso, condicionados a la implementavion de Planes de ajuste estructural monetaristas. En ese contexto, el peso del servicio de Ia deuda, ahondado por algunos escandalos de corrupcidn, se volvié un factor de venflic, {os sociales y de crisis de gobernabilidad. La cécada de los levantamientos indigenas, iniciada en Ecuador en 1991 es un producto de esta crisis y de la incapacidad de parte de los gobiernos de turno de tomar en cuenta ciertas demandas de reconocimente (Fontaine, 2007) La fragilidad institucional explica la vulnerabilidad a estos procesos financieros in- ternacionales y la exposicion al endeudamiento externo debilita el sistema institucio nal nacional. Se generé un circulo vicioso en el cual, por falta de un sistema institucional 66 eisai es institucional (on particular a través del endeadamiento piblico externo). En muchos casos, la isis econdmica fue ahiondada por la incapacidad del Estado de pactar con ee eee mente a medidas de polfticas 0 al gobierno en. fos de materias pr sectoessoclles que se oponfan puntvalm cas a bro Ecsndoyol,Rrty Yenc eres) deal nana ae bla nos enero ne ue i ea wc deere sno de coms inOcbe cntn anes 197, Pr tantoen Anica Latina omoc ox pas dela OCDE ttn risis de gobernabilidad acompanel paso del paradigma Keynesian ta, como ya se ha mencionado. La logica de lo adecuado Dos perspetias ean den shea dro e inapan a actors pics apart de era de a lec eiona oto hace nai ns ISentacesy concepctones ve definenio acd de clon yes itictnes decom unavariaelondeloquehasidoel gobiems tadconientenuncone Cntorn sail yoltce de ls esiados ese seni, hay un gia deadpan ee wr a su entorno. En el funcionamiento: Interode la gobomania,etolvaa entific dor gw cmblentie qed Teac ent Estado ysl quson kos dessa) ogruposde es Yiosgotersateso cl ghiemno El punode rcs etrcstos ipod scores Gi en la oentacion la debimiiaién den acid publica. Por un lado, hay unarela r Ambito de accién del Estado, que tiende hacia una. statizacion: aaacae acess scabadads para aruna mayor postiad de contol de parc! scion 'y de eficiencia econGmica. . para ineiren leas pena) relate elasones de pode n deri imblioslscusos), recursos de movizacion (organizacigny Te nico) al y externa (entre estos tiltimos y los tomadores de decisién), La idea impli de eta ese uc ay una sparc radial ene sotedad el Estado 9 que ln relacién ente ellos esa prior una relacion de fare ont ness nto dou concer pble de arracin, deeat pon niiienca ceonmicna Ta buroorauzacion de la adninistacion pubes. Dealt Ses topo declan rds mn gestn de lo pbb edo s, conforme Ia cual los estados funcio} aliciones 07que dependen estrechamente del Estado para desarrollar sus actividades: sus clientes son colectividades territoriales, empresas pliblicas y otras agencias estatales En la segunda perspectiva, se toma el contrapié de la premisa fundamental del con. dluctismo, pues los intereses no nacen de la nada, su definicién depende de otra cosa: las instituciones, entendidas como las organizaciones y el acervo de reglas, précticas con. suetudinarias, valores y creencias que estabilizan las relaciones sociales en una comuni. dad dada. Por ejemplo, el Congreso, la familia y el Efe ero funcionan en parte con cédigos y reglas implicitas. En cada sociedad, existen cien tas regularidades que definen cémo hacer, c6mo resolver los problemas politicos y so- Ciales. La gobernanza no es solo la gestién de coaliciones politicas eficientes. Influencia el proceso que condiciona las premuras y moldea la vida politica y social, afecta a la historia pues ésta no esté ni completamente determinada ni tampoco aleatoria, el con. trol humano es posibl En esta concepcién de ks rcito son instituciones formales, gobernanza, las instituciones politicas son a la vez instr mentos de mando, coercién y resolucién de problemas colectivos, arreglos para facilitar {os intercambios y vehfculos para la construccidn de sentido y la definicion del compor famiento adecuado, En este sentido, la gobernanza se vuelve un arte de coordinar lo cual no significa ceder poder por parte del Estado, sino cambiar las modalidades de ejercicio del poder, pasar de una nocién centralizada y jenarquica del poder, en la cual el Estado dirige y controla, a una concepcién del poder del Estado como facilitacién y orientacin (steering), en Ia cual el Estado esta atento a lo que expresan los actores no. estatales para anticipar los conflictos sociales y mitigar sts impactos. Este thtimo es entonees primus inter pares en los procesos politicos y sus capacidades dependen de su aptitud a movilizar a otros actores de la sociedad para sus fines. ¢Como lograr un sistema politico democratic aca reanuida con el proyecto de los pioneros de la «ciencia de las politicas». Se trata dle indagar cémo se elaboran las identidades y los estandares de adecuacién, cmo se organizan en identidades politicas ciudadanas, qué imperativos normativos existen para clas (March y Olsen, 1995). Se busca explicar, también, cémo se desarrolla la capacidadl Politica, con qué recursos y eémo se distribuye, ademas de definir cmo se crean las arrativas sobre las instituciones, cémo estan afectadas por el contexto democratieo (sus normas e instituciones formales), cudles el papel dela religion, de la tradicion, dela ncia, dela familia (etc.) en la conformacién de la vida politica. Por ultimo, se plantea identificar los procesos de aprendizaje que coadyuvan a la adaptabilidad politica, los equilibrios entre las creencias existentes y la experimentacin de nuevas identidades, ast como las posibilidades de mejorar los procesos institucionales. Esta agenda de investigacién se basa en dos premisas: por un lado, asume que las instituciones facilitan las elecciones y las relaciones entre individuos, por el otro, consi dera que los individuos crean instituciones que facilitan estas elecciones y relaciones Se Podria ver en este razonamiento una circularidad: las instituciones nacen de las prefe- rencias individuales y estructuran los intereses. Pero no es asf, en realidad hay ainstite. clones formales» y «no-formales». Esta distincién es una de las mayores innovacione del neoinstitucionalismo sociolégico, pues nos ayuda a desacoplar el sistema y los pro- . En el primer caso el principal objetivo de las politicas es lograr una sociedad justa, con base en una cultura, Ge valores y habits democraticos; el papel del gobierno consiste en moldear las identi- {dades y explicaciones para crear ciudadanos y funcionarios virtuosos. En el segundo caso, el gobierno hace énfasis en la construccion de estructuras politicas (0 institucio- thes formmales) a través de las cuales los ciudadanos pueden definir la naturaleza de la vida politica a la cual aspiran; estas estructuras responden a las demandas poltticas y Jas organizan. ‘A su vez, estas tipologfas padecen dos debilidades. En primer lugar, no consideran, que la definicion de un problema de politica pueda ser constitutivo de un estilo de poli tica. Ahora bien (como ya vimos en el capitulo 1), la elaboracién de la agenda de gobier- hoes en siun problema de politicas pablicas, entonces no puede ser una variable inde- pendiente distinta del estilo de politicas. En segundo lugar, se basan en tna logica circu. Lar, puesto que los modos de gobernanza son definidos por los estilos de politicas pero, en el caso de Pierre y Peters, la denominacin de los modos de gobernanza corresponde mas a estilos de implementacién que a unos sistemas de regulacion de interacciones entre el Estado, la sociedad y el mereado; y en el caso de March y Olsen, las agendas de gobernanza son sinénimas de agendas de politicas. ‘Alin y al cabo, la relacin entre modos de gobernanza y estilos de implementaciont sigue indeterminada pues distintos modos de gobernanza pueden coexistir simul mente a nivel sectorial (Howlett, 2011: 10). Por un lado, no es posible identi Telacion causal entre un determinado modo de gobernanza y un determinado es politicas paiblicas. Por otro lado, en la practica observamos que en particular el cambio Be un modo de gobernanza jerarquica a uno horizontal no necesariamente se aplica de la misma manera a todas las politicas piblicas. Es posible diferenciar tres niveles de objetivos y medios de accién, en funcién de los Ambitos de accién del Estado y del grado de abstraccién de una decisién (ct. Tabla 3). ‘Anivel macro, se definen las preferencias pueden asimilarse a las nociones de «paradigmas» (Hall, 1993) o de ereferenciales glo- bales» Goberty Muller, 1987), El gobierno formula las metas finales y preferencias gene- rales a largo plazo, por ejemplo entre el desarrollo econémico o el desarrollo humano. Elige los instrumentos organizativos y el dsefio institucional, en funcién de sus prefe: rencias por ejemplo, entre la planificacién centralista y la descentralizacion. A nivel meso, s¢ define el estilo de implementacién de las politicas en funcién de referenciales sectoriales. El gobierno formula objetivos de mediano plazo, como por ejemplo corregir Jas fallas del mercado o las del Estado, Elige y combina los instrumentos de politicas, por ejemplo entre el voluntarismo institucional ola nueva gestién pablica, en funcién de Ins capacidades del Estado. A nivel micro, se configura la administraci6n paiblica y los programas de acci6n. El gobierno formula objetivos operacionales y preferencias téent ‘as a corto plazo, por ejemplo para fomentar mayor equidad 0 mayor competitividad Procede a unos ajustes coyunturales ya la calibracién de los instrumentos, por ejemplo de coerciéne incentives. stilo de yerales por tn modo de gobernanza, que| Moco de gobernanza | Estilosde | politica, referenciales | OMen: programas de | | Obie preferencias politics | (ej: comeccin de falls de mercado, equidad, ——— te Estado) competitvidad) | mime | gti | “Sita | tic | [Eee ican) | "ann Incentivos) me Purvres adap de Hove 2009) y Honety Cason (2000), La incidencia de los actores no-estatales Los grupos de interés segtin el pluralismo y el corporativis tar el rol de los grupos de interés en politica, preference sobre to tema de tracién de poder en una sociedad (1 oat sz ulimcionl Vin sais aban deur pu lifusos se expresan a través de sectores organiza dos y son tomecoc oa on eres se porativismo plantea que estos intereses estén can: aia en Cuenta un mismo problema: en el sist itico, actores a tado privilegia ' de proteccién so- responden y toman ma politico, actores externos al Estado se y estos grupos ejercen presiones sobre determinados das y tratan de incidlr en la agenda del gobierno de turno, a través de jias de opinion pablica, eventualmen- emas, tienen age tiples actividades como el cabildeo, las camp te el soborno, etc En sv versi6n opt man de manera ecuénime y que los el tstatales en actos politicos, de manera responsable y transpare! Simple pues hay grupos mds fuertes que otros, hay gremios mas poderosos que otros (pensemos en los sectores petrolero, militar o industrial). Estos ditimos tienen més ca- pacidad de incidencia que las organizaciones de la sociedad civil, ala hora de elaborar, mista, el pluralismo considera que las decisiones politicas se t smandas de los actores no- Larealidad noes tan cndar, adoptar o bloquear proyectos de leyes. Ello se traduce por Ja conformacién de utridngulos de hierro» (Lowi, 2008) entre grupos de interés, funcionarios electos, que toman decisiones, y funcionarios no-electos, que aplican estas decisién o intervienen en clentorno de los congresistas y senadores, En estos triéngulos se crean relaciones de interdependencia (un tema clasico del clientelismo) en las cuales, en lugar de defender 0 ;camnar un interés general, lo que hacen los actores no-estatales (cémaras de comercio, remiales, ete.) es mas bien representar intereses patticulares, localizados en el mapa e En Estados Unidos, pore cas ylaadministracién reci ‘gremios profesionales, etc. Ello ge . mplo, el Congreso funciona con muchas comisiones técni- -onstantemente solicitudes y quejas de asociaciones, ONG, fundaciones ‘aun sistema de interaccionesen el cual, para incidir en las decisiones, hay que organizarse, jogica que liende a forzar la ortzanizacién hacia el cabildeo. El Congreso y el Senado se prestan particularmente bien ‘estas interacciones pues hay un doble nivel de cabildeo: el nivel federal y el nivel local ‘Anivel local, fa democracia es muy participativa y se apoya en a gran riqueza y vitalidad de las naociaciones, da lugar a numerosas redes de financiamiento. para obras caritati- \as 0 para fundaciones cient Estas redes no tienen tanta fuerza en otros contextos nacionales, dond es con el Estado estén mediacas por organizaciones sindicales y gremios profesionales muy estructurados, que canalizan los temas de la agenda pablica y se impusievon en tanto interlocutores exclusivos del Estado en las negociaciones por rama desde los afios 1950, en la Edad de Oro del Estado de bienestar social. De hecho, en Europa (en pi lar en Francia y en Alemania) se ha estudiado el mismo tipo de intermediaciones con otros actores, desde el enfoque del corporativismo (Jobert y Muller, 1987; Mény y Surel, 1). Eso se debe en gran parte ala espeeificidad de los sistemas politicos, en los cuales a influencia de los grapos de interés se da mas a nivel d Es por ejemplo lo que ha dado lugar a las negociaciones por rama, después de Ta Segunda Guerra Mundial, donde grandes cuerpos profesional irgica, en los ferrocarriles, en la educacién) organizados en pod tuna fuerte capacidad de coordinacién y de movilizacién se volvieron los interlocutores privilegiados del Estado. Asf como se eli bernat; se eligen a representantes de los asalariados y d conel gobierno y defender los intereses corporativos. Ocurre Jo mismo que en el contex ‘oestadounidense, es decir que hay sectores mejor organizados que otros y hay sindica: 105 mds fuertes que otros. ¢Por qué hay menos confflictos sociales en Al Francia? Porque existen espacios de negoci no hay en Francia, y porque la configuracion de los grupos de interés jgci6n a la confrontacién. La instituciona- tuna manera de gobernar, una manera es (en la industria meta- -as0s sindicatos con iacién corporativista, cionalizados, qu es distinta y estos tiltimos privilegian la los sindicatos profesionales configemcee objetivos de politicas. ol direas (como los ferrocarriles, la metalurgia, los astiller 1 vete), incluso ce meradosneractonals lo ue fs una iowa etapa de a elobalizacion serra gee ce hora de resolver problemas sociale, econdmleon polices tenes ucla roles lizaci6n. Al tener un rol proclive a la conquista de estos mercados, el Estado se vuelve ‘over un modelo productivo (coms lo hizo el ministeriojaponca de comercis cstcicy con el modelo Toyota en los aitos 1970-1980) Esta relacion con los ctotes cconovsene es muy diferente en paises como Francia, donde se privilegia mas b 5 social de los trabajadon : nts “pope n Amin Latina seasin esta a,x (De la Tome y Peruzzot, 2008) Detrs de esa ida, hay la presunclen pos ol Esco responde menos a interés general que a intress sectoral, corporatvas y que se apa en cerios sores pra promover agenda, Lo que qi sparta ata repomeselémbito enc ca nervone a inldencia policayelniel en gues pra Puesto que la incidencia hoy se da mis alo larg del proceso, No exluye ake hava sna niervencn esd as tas temprans de a ormulcion de pic pro os assoc notes intevenen mas od enla jet dea potkayen acc Esta evolucion reciente se produjocr 6 : inte se produ en dos etapas, Emipezs en ia década de 1980co lastrnsicones hacia repimenes demerits cays fares dermnantes han do lean soil cincaacdd deo gobiero ater de lent cis fr al, 1988), En un segundo moment, la paniipacton soll se etoetoo oo een estrategia de resistencia a las cificlades generadas por la crisis hnancter, ahondada por Ia corrupcién yla falta de transparencia en la goberanza democriticn, Este ee Inés To que encarman ls levantamientosorguestads por movimienos ind enna y region, la paticipacién politica de los actores sociales tom fuerza en un contexte d crisis de gobernabilidad, en condiciones criticas en las cuales mpieron los procesos democriticos, : “— la proteccién tuna intervencién d ferrumpieron los, 16 2 Es necesario recordar este contexto para entender la especificidad del sistema de zgobernanza democrética que surgi luego, para estabilizar las interacciones sociales, politicas y econémicas, Desacoplemos las dos dimensiones para entender dénde inter- Fronen la incidencia politica, la participacién ciudadana y el control social, Hay un nivel Sistemico, que corresponde a un diseilo institucional, a un acervo de reglas, que no se nueven sino cuando hay choques externos o necesidad de adaptarse a un contexto nue: Xo. Hay un nivel procedimental, en el cual las relaciones de fuerza se redefinen constan- Temente a través de las interacciones, Las politicas pablicas se ubican precisamente en el ntro de estas interacciones, entonces no es de extraftarse que donde mejor inciden los fclores sociales es en los procesos, tampoco es de extraftarse que el enfoque teérico de dnalisis de politicas que mds se preocupa por la incidencia de estos actores se centre en. Tos procesos. No significa que no se interesa por el sistema ni por las instituciones for- males, pero las interpreta como el producto de procesos. ‘Agui esta una clave muy importante para entender Ia importancia de ciertos debates sobrela reforma estatal, las reformas constitucionales y el rol de los actores sociales en estos procesos. Hay una especie de reversisn del proceso palitico, que tradicionalmente fra un proceso de arriba hacia abajo, pensado por las elites para el conjunto de la socie- Gad. Esto cambia radicalmente, en particular en la region andina desde los afios 1990, ‘abajo hacia arriba, es decir desde las bases, por cierto con menos terogénea, es diversa y es dinémica por un proceso de orden, menos sistemética porque la sociedad es het (Cepeda y Montealegre, 2007; Segura y Bejarano, 2004), Desde luego, es muy dificil encontrar patrones de estabilidad, constantemente hay conflictos mas o menos graves, mas o menos polarizados, ¥ constantemente hay negociaciones, nada es estable en esta iran sistema estas interacciones? Esta es la gran pregunta del momento, ‘si. Los institucionalistas clasicos pensaban que las instituciones a sittaciGn, evitar esta suerte de caos permanente. Otros, en par listas y cognitivistas, piensan que sfes posible. Para perspectiva, ¢Hal tise puede gabernar servian para evitar es ticular los sociélogos neoinstitucional determina si salimos dela crisis de gobernabilidad, si se puede gobernar di fnente con esta configuracién, es preciso identificar cudles son los elementos sistér n estabilizar estas interacciones, Entre estos tltimos, hay dos elementos que Jlisis de politicas puiblicas: las redes de politicas y las que permitin interesan particularmente al ai coaliciones promotoras. sen la «nueva gobernay Las redes de politicas pitblicas sario volver a considerar la relacién entre actores no-estatales y sistema de aria entre grupos de interés y Estado caracteristi- a del pluralismo y del corporativismo, es decir dejar de verlos como adversatios 0 socios el Estado a través de los congresistas o de ciertas agencias del servicio publico. Lo que hos introduce a la nocién de redes de politicas, en primer lugar, es la multiplicidad de “grupos de interés y su extrema heterogencidad, en cuanto a su naturaleza (por la agenda {gue les convoca y alrededor de la cual se conforman) y funcionamiento (Le Galés y That- cher 1995). Esto se analiza a menudo como una modalidad de funcionamiento de la ad- ministraci6n piblica que ha caracterizado la enueva> gobernanza (Rhodes, 1997; Considi- ney Giguéve, 2008; Considine er al., 2009; Bevir, 2010). Por ejemplo, Rod Rhodes interpre: ta au desarrollo, como una modalidad del «vaciamiento del Estado» que resulté de las politicas neoliberales de Margaret Thatcher (1979-1990) en et Reino Unido (Rhodes, 1996). Ese gobernanza, para salir de la elacion bin: 7@parecian mas redes de politicas para sustituir al gobierno o | El desarrollo de las redes de politicas coadyuve dy ‘cular de andlisis de politcas, que ha dado lugar a una expresién muy comti "a oe mo Pa de una interaccién, esi afectada por una red? = muchas expresiones, en funcién de st rturacion. En la tipoogin de Rive izada, con un grado de integracién que las vuelve parecidas a una a fe nfiguraciones, agrupaciones, modalidadrs de accién o modalidades de gobeisara, i a de incideneia en las politicas muy variable. Buscando la linea de 1 nano nssden cin tn nia acres tes como meen Cane ae incidencia en un tema particular y en un momento particular, c oe ley o la denuncia de un problema, : a a var cémo fu car el sector privado, ala administraci6n publica uv6 a incrementar la autonomia del go. c parte, un punto ro de miemb miembros, sino mas bien en tér oe ae 2001; Sandstrém y Carlsson, 2008; Wu y Knoke, 201 3). . compone, ¢c6mo interacttian sus miembros? re os o formals (incluso con edligono rege accion informales, Por ejemplo el Inte gener interacsione Informe Haat a momento en. se constituyen comunidades, grupos de discusién jes temstieas que induciran cédigos de conducta y un cierto grade San partcipacin de cada miembro. Las moddida, lay modos de interaccién ritas), ¥ modos de inter it Incidencia en las polticaspiblicas? En ciertos casos, existe redes may consolida, oe a una tan capacidad propositiva (las redes de at ‘as, por ejemplo) que ten. ran mucha incidencia; en otros casos, existen redes reactiva de tios o de consumidores, por ejemplo) cuye embros se movi an para Beene Sonne -cemplo} cuvosmismbros se morilzan par logue pero n todo, por este estiramiento conceptual, el enfoque de rede eons via de ra medio, que siempre requiere de una co! one ye una te iplementaci6n con otros enfoques 78 sissies eae te6ricos (Le Gals, 1995; Peters, 1998; Adam y Kriesi, 2007). Esto explica en parte st. aleance limitado y por qué terming incorparandose paulatinamente a enfoques te6ricos Ge aleance mayor. Por un lado, el concepto de red fue asimilado por los enfoques centra- dos en las interacciones subjetivas que colocan las nociones de representaci6n, de cons- truccién de sentido, de valores en el centro de la configuracién de las redes, como nticleo de sentido de ellas (Hajer y Wagenaar, 2004). Es muy comin, por ejemplo, en las redes tematicas, que proceden de una reinterpretacion de algunas teorias de los movimiento sociales, entender e6mo los actores convergen, se organizan en redes, no solamente frente al Estado. Al extremo, la nocién de redes de politicas se confunde con aquella de esociedad red» (Castells, 2002). ‘Otros autores ven a las redes como instituciones pues, mas alla de las interacciones personales o subjetivas, se observa la emergencia de tendencias que tratan de captar Ciertas agrupaciones desde el nivel ms elemental, com las redes tematicas, hasta el mas complejo, con las comunidades de politicas (Bloom-Hansen, 1997; Bresser, 1998; Ansell, 16). Estas tiltimas son las que mejor pueden aprovechar de la apertura de ventanas de oportunidad para incidir en la agenda de politicas, pues sus miembros se reconocen, ‘comparien una identidad colectiva, conocen los términos de la discusién, no solamente problema sino las posibles soluciones, conocen los interlocutores dentro del aparato esiatal yen la comunidad, aprovechan por ejemplo de las comisiones de ciertos organis- mos internacionales, y pueden entonces movilizar estos recursos en el momento corto cuando se abren estas ventanas, durante una campana electoral o tras un acontecimien- to que modifica el ciclo de atencion. Por diltimo, los enfoques racionalistas —en particular con la doctrina de la nueva stién piiblica— acabaron con cargar este concepto de una fuerte carga normativa, ya ‘que no existia, una realidad performativa nacida del des- 1996; Coen y que tendieron a legitimay al plazamiento de la autoridad det Estado hacia el sector privado (Rhode Thatcher, 2005), Cuando se trata de aclministracion pablica, esto se traduce mentos normativos hasta prescriptivos, como Jos informes sobre la ebuena gobernan- za» publicados por el Banco Mundial (Kaufmann ef al, 1999). También se observa a través de la literatura sobre la nueva gestion pablica (Dunleavy y Hood, 1994; James y Manning, 1996; Hood, 1991). Lo que era inicialmente un fenmeno observable, las fa- izacién, se volvié un motivo de desmembramiento del, ilo, De esta manera, ciertas teo- nada las del Estado por la burocr aparato administrativo, mas que una raz6n de mejo ras de las redes terminaron diciéndonos cémo desmontar el Estado, en lugar de ay entenderlo mejor ¥, eventualmente, mejorarlo (Greenaway, 2007) La participacion y el control social Si asumimos que las condiciones objetivas de gobierno se han transformado en el sentido del triple descentramiento de Pierre y Peters, uno de los principales retos del anilisis de politicas radica en la medicién empfrica de la relacién entre la participacion de los actores no-estatales en la acci6n publica y el disefio de las polfticas puiblicas. Dos tenfoques se contraponen al respecto: el uno, racionalista, se interesa por los intereses de los actores y sus célculos y estrategias para conseguir sus fines, siguiendo una logica racional instrumental; el otro, cognitivista, se interesa por las ideas de los actores, su cultura, sus representaciones del mundo, siguiendo una légica racional orientada por encias abordan problemas distinios, lo cual vuelve sus valores y creencias. Estas di 9difetmente comparables sus métodos y sus halla : ° cabe proceder al esacoplamiento de! sistema y de los provesos que encontramos enc Abie de pols pblisas:no ay sitemasin proceso tno hay prowess sin sistema, cas (por empl ins de una comisin de contol ancorpeti, una seen objetivas de las politicas. Si la observamos desde una perspectiva procedimental (ha- vas de las politicas. 3 ae explicar ciertos desenlaces de las politcas pablicas en todas sus faes, dese como se Hay una fuerte coincidencia entre los temas societa 4 = tiviny Stanbury. 3008 Patel gobierno y perl) Alaenerc deta conte. gen tres logics inttuconales agin del Beal, logca dc nsec isto del a ado. ia que est en juego en estas tres dimensiones es cémo los actores no- do dela sociedad del mercado? En delermindos momentos hay anesnceton el cs y la presencia de actores no- Esta- ta una politica 80 irene resultados de tna politica, Este debate estan antiguo como la politica —por lo menos Feaue ln chad antigua la eiudadania tiene wn afin de inci en la politics, en las GeSisioncs dela clits, Esa libertad de los ancianos, en la politica grgga, que encuen seri xpresign contempordinea en la democracia directa o pariipatia; ela palit te deliberativa de Habermas; son los procesos de democratizacion del Estado, no solo Pica parn debatr dea naturaleza del Estado, del sistema institucional y del funciona- Pate de las naitciones (Habermas, 999) Hay que entender la nocion de democrs- Tacton coma a Topica de una sociedad civil que busca inciiren todos los niveles procesos polos, sisémicos y procedimentales Frente aes tenemos una lca de gobierno que cambié de un modelo tradicional ment central jrrguieo,teenocatico, un modelo descentralizado, mas horizontal y saver, Soptmos pentande en el Estado como el actor principal, central dels pliticas Pelicss de los procesos de velormas institucionales, pero no esl nico responsable Orpen x lerto lo esencial ela accion publica es producto de a accin estaal el testo, Tone ness producto dela actividad del Estado, también es determinate. Es producto ss vaubemnamentales una logiea de gestion puede orienta ciertas actividades, regular ‘ible pans l Estado. Entoncesentendennos que alogica de Estado noes la iyi trad chal de gobierno, es una logica de gobernanza —y més preisamente de gobernanza Sonocratscn, Dest la reflexion academica ya través ce as reformas institacionales que weTiotan a cabo-encldmbito esata, hay una preacupacién por la democratizacion de Testor places hay un interés por la partpacion de ia ciudad: se rma en control socal terver elemento ex el me ‘ado, :Cémo procesan los actores econémicos privados estas demandas de participacién y control social? Gran parte de la discusién sobre la gobermanza viene precisamente de la economia, el mero concepto d fcepcion contempordnea, es tn concepto econdmico, que vino de la globalizacién de las estratezias corporativas y de la doble dimension de la gestién a nivel transnacional (eco- nnémiea y politica) (Gaudin, 2002; Hermet, 2005), Por lo tanto, noes de extrafiarse que la tgobernanza se acople con una Iégica de mercado. Eso opera a través de una preocupa: idn por el control. Es ahi donde hay cierta ambigtiedad en las nociones de control Social y responsabilidad, dos traducciones del inglés accountability. Seguin si vemos el problema de la participacion ciudadana desde la perspectiva del Estado hablaremos de responsabilidad», mientras que si lo vemos desde la perspectiva de la sociedad, nos [eferiremos al scontrol social». Obviamente, ambas dimensiones son complementarias, como las obligaciones y los derechos. El aleance del concepto va més alla de una definicién normativa o legal. Si que unos actores (politicos, empresas, gabiernos) tienen responsabilidades hacia otros (usuarios de la administracién piblica, clientes, organismos financieros) y les rinden cuentas, Acoplad a esto, estén las nociones de rendicién de cuentas, transparencia y publicidad de la informacién en los procesos de gestion. Por ejemplo, la difusién de la Jnformacién financiera es considerada por los organismos financieros multlaterales y por cooperacién bilateral como un factor mayor de estabilidad politica, en particular ide la crisis asidtica de 1997 pues esta Gitima result6 en parte de la magnitud de la des al6n en algunos patses, ahondada por la volatilidad de los flujos fina diales. Es también lo que ocurrié en varios pafses de América Latina y el se dieron procesos aceleradas, : ibe, donde brutales, de ajuste estructural y de reorganizacién del pliblico, en contextos poco transparentes, El disefio de las politicas piiblicas Los tipos de instruments de politicas Un modo de gobernanza se refleja en la preferencia de un gobierno por un estilo de politicas pablicas a través de sus instrumentos (Peters, 2015). De hecho, la multiplica cién de los instrumentos de politicas pablicas acompafis la transformaciGn de la pober nanza en el sentido de una mayor colaboracién entre actores estatales y no-estatales (Salamon, 2000: 1640; Jordan et al., 2005). Seménticamente, un instramento es un artefacto que sirve para realizar una actividad, un medio o un conjunto de medios para conseguir un fin o un propésito dado (como satisfacer una demanda, resolver tn pro- blema, ete.) Asi como pasa en el caso de la caja de herramientas de un carpi intuye que no todo sirve con todo. Un martllo no sirve mucho sin clavos, la relacign centre el mariillo y el clavo es casi ontoldgica. Sin embargo, hay una diferencia funda. ‘mental entre las herramientas del carpintero y los instrumentos de politicas. Por st puesto, hay criterios explicatives que justifican la el dera q cién de un buen martillo (la ma- ando, el tipo de clavos que queremos utilizar, nuestro presti puesto, si tenemos fuerza en lam instrumentos de poltticas pabli contesta otras preguntas, Los instrumentos de politicas pablicas constituyen un tipo particular de institucio- hes, que las hacen posible mediante la estabilizacién de los modos de cooperacién: son dispositivos técnicos y sociales que estructuran la accién publica, al organizar las rela: iones especificas entre el Estado y la ciudadania (Lascoumes y Le Galés, 2007). Li dimensién meramente funcional de los instrumentos de politicas no es la tinica que nos interesa, Mas alld de ésta, hay que analizar su naturaleza y empezar a disociar distintos tipos de instrumentos para ubicarios en el proceso general de las politicas. Por ejemplo, tuno entiende que hay instrumentos imprescindibles para hacer ciertas cosas y olt0s que son fiicilmente sustituibles, Esto nos lleva a preguntarnos ciimo se eigen los instrumen. tos. Apparte su dimensién esencial de objeto, como ley, plano base estadisti mento es también un acervo de representaciones, de traducciones e interpretaciones que varian en el tiempo y segtin los actores, como vimos a propésito de la formulaci de problemas (Lascoumes y Le Gals, 20072). R subjetividad y una complejidad que ere involucrados en la discusién, Mas all Ja percepcién del problema que da un sentido a una decisién, Pues lo mismo ocurre con, los instrumentos: ¢qué percepcién se tiene de estos iltimos en términos operativos? ‘ephen Linder y Guy Peters idemtifican hasta siete clases de instrumentos: de provi- sion directa, transferencias, impuestos y tasas, contratacién, autoridad, regulacion y exhortacion (Linder y Peters, 1998), Elios fos tratan como elementos para dar seg miento @ un proce n funcién de los objetivos y de los beneficiarios 0 afectados por la politica, Para estudiarlos, recomiendan, por un lado, tomar en cuenta }eca, e1c.), pero no funciona asi la seleccién de ss. En efeviv, a la hora de elegir un instrumento, uno -cordemos que siempre interviene una nntimero de participantes o de sectores de la solucién al poblema, lo que esta en juego es que se evall 82 rar una politica, combine estas herramientas y las articula para un fin comin. Esteesun {res aspectos: stu naturaleza (producto o actividad), la manera de llegar a la poblacién ste sentido ne de uncon junto dei i se telleja no solo a trav mbitos de la inst schos de uso, la ley, k plo, los instramentos de gobierno directo se materializan en bi is Para clasificar estos instrumentos, Salamon toma en cuen- test caldadsendogena elected eel, ogi, ves epi ca po . aston oan fisibilidad— (Salamon, 2000). regula nisiones regulato por comisiones reg Esta taxonomia busea o elegirlos, en funcion de los objetivos de una politica y de I capacidad del Estado. Sin nbargo refleja una concepci6n funcionalista de estos instrumentos, al asignarles cuali- de ecas con base en criterios, por lo menos, discutibles. Por ejemplo se asume dades intrinsecas con base en P as aradode coercion, efectos {que la regulacion econémica y social iene mn alto grad #08 : poco automaticos y poco visibles, mientras que los instrumentos fiscales ties a le tos, automaticos y visibles. Definir un grado de a partir de estas caractersticas es complejo y hasta mento de utiliracin y de la cor jo grado de coercion, efectos di efectividad efcienia, oquida (ee imposible pues depende del contexto nacional del me Une mejoralternativaeslatipologia elaborada por Christopher Hood, en funcion de nursos disponibles para el Estado, y conocida por sus siglas NATO, por: informa- con (n ality) ‘idad, tesoro y organizacién (Hood, 1986 y aoe eae ett, 007). La categoria de informact itos que producen datos para 5007) a categoria de informacion remit alsinsrumentos ue pracen dates pare eubierno (detectors) ya fos datos producidos por este limo (electors). La etego politicas La categoria de tesoro incluye los instrumentos scales, financieros y monet ead es formales responsables de wna politica o que inciden en ella. pero stones > ? inden onc. Trproblema que se pretendeenfrentar; al revés, cl Estado es productor de informacion 83sobre as polticas, es decir que los actoresetaals emiten informacion cuand hacen Propaganda, mpatas de sensibilizacion inden cuentas, ee Segundo, no hay politica ue no sea reglada por normas legaleso que nose insert en an mateo legal: pee ser de manera implicita (una politica no necesarlamente iene una ley propi) oexpicta (enciertosregimenes la ley es el nstrumentoprivilegiads de una poles), Tercero no existe ninguna politica publica sin contrapart economica- una polca sn partis pre sss una deri de prio Aegon alan destin wedan en letra muerta precisamente porque no tienen financiamiento o porque el fi- stanciamiento.no ha permitido concitarlas, Caro, no existe aa sola otic cy femulacin ceucn)segimiento no dependa de an cui ode una person «que muchas potas son formuladas por otros actors que losquelas ejecta es uno delos problemas de as falls de implementacion ~ pero ninguna plies exste sin una autoridad responsable de darle consistencia. 7 . Lacleccién de los instramentos de politicas largo del proceso. Por la necesidad de contar, sea con mas informacién, sea con mejores 208; Peters, 205), Pr otro lado, muchos insiamentos tienen varias nctones, Po sancin Sno slay ser sureglamenta) pore adem ene tna nein sora Comisin que lo prepara, lego hay un proceso de enmiendas o eras proyecto finalmente, se elabora un reglamento a la ley adoptada, De tal modo que, tampoco va- Lo quecompljiza cl nai es ue enelconhnto de instruments re dan aves unapolfuncioalidad,ineraccones compas nterdependencaenrelon ss veh neceario o posible (oo) su reform, Adem, os tet o ls luncones ce oe ¥eselabjeto de evaluacién ypercepcones dines. El problem radia cmtonces oo Aerminar la importanci elativa de esta ntraceion su resultado, Unchmple cdc 84 co que ilustra esta idea es el direccionamiento y control de una agencia estatal. En gene- ral, la ley encarna la voluntad del Estado de imponer una manera de proceder, 50 pe de sancién en caso de incumplimiento, delinea el camino que se tiene que tomar para lograr los objetivos de una politica, Pero no siempre es asi, no cualquier ley es un pro ductoex niftilo, en realidad es més bien el producto de una herencia y, en muchos casos, Ja intencién del legislador no se plasma en su totalidad o con el grado de libertad y autoridad que se quisiera en el texto. En muchos casos, una ley es producto de la presién de otros factores, del contexto. Lo mismo pasa con las tasas de interés, las asignaciones presupuestarias, la creacion de autoridades, ete. Dentro del Estado, dos tipos de actores intervienen en la elecci6n de un instrumento. Por un ado, intervienen los que responden ante un pablico, porsu voto y que, en general, cligen un instrumento en funcién de la adecuacién entre el costo 0 el beneticio politico ‘que representa y su dimensién técnica y operativa, Para estos actores, la dimensi6n polf- tica solapa la dimensién técnica. Por otro lado, intervienen funeionarios no electos, que tienen un criterio técnico antes que politico para elegir un instrumento, 0 por lo menos la dimensién politica de su decisién consiste en estar en sintonfa con los funcionarios elec tos con los cuales trabajan, Ademas de esta dimension subjetiva propia de los actores estatales, interviene el criterio de experticia de los actores no-estatales (académicos, profesionales, ONG, shink tanks, ete.), que pueden tener un conocimiento objetivo del problema pero que no tienen tuna incidencia directa en la decisién, puesto que la apoyan sin ser parte de ella. En Giertos momentos, estos altimos juegan un rol clave en la difusi6n o en la legitimacién, de ideas que, en otro momento, eran impopulares o desconocidas, como lo ha mostrado Peter Hall a propésito de la adopeién de la politica monetarista del gobiemo Thatcher enel Reino Unido Hall, 1986). Entonces, la subjetividad en la apreciacion de los instru mentos de politicas remite a tres dimensiones complementarias —politica, técnica y cientifica— que inciden en la prioridad dada a tal o cual instrumento, y en la compleji- dad de la decisién, la sofisticacién de la combinacién de instramentos. Esto abarca, no solo a instrumentos clésicos sino también a creaciones sui generis, como los presupues- tos participativos, las audiencias piblicas, las normas ISO, las alianzas piblico-privado mixta, alianzas estratégicas, contratos de presta- Hasta podria las que intervienen de sociedades de econom vicio), las comisiones civicas de monitoreo y control social mos decir que 3 actores no-estatales y que cambian las modalidades de gobierno. ‘Tres tipos de faciores exégenos inciden en la decisi6n, a la hora de elegir los instru: ‘mentos de una politica, Por un lado, est la legitimidad de los instrumentos entre los que ro toman la deeisisn (el puiblico, los administrados, los grupos de interés, etc), es decir que la eleccién, el diseno y el mejoramiento de los instrumentos de politicas son general- mente objetos de una discusién con los sujetos de la politica por disefiar. Por otro lado, esta la herencia de los instrumentos, cuando relormamos una ley, no partimos desde cero, salvo honradas excepciones, la ley existe o, por lo menos hay algo que existe de lo ‘que se va a llamar «da ley X» (de hidrocarburos, de educacién, de finanzas, etc.). No es tan facil desechar una ley para escribir una nueva pues, precisamente, esa ley ha creado ciertas inercias en el funcionamiento del Estado, de la organizacion que esta a cargo de lapolitica, en los habitos de la ciudadania y en l sistema juridico. Detras de cada ley, hay tuna costumbre, hay dimensiones que no son reformables,a diferencia de los instrumen- tos meramente técnicos, Por tiltimo, est la dimensién cultural, que tiene que ver con las, costumbres de los tomadores de decisin y de los funcionarios piiblicos. De hecho, pese lista de instrumentos tiende a alargarse a medi 85ala gran diversidad de recursos, en la prictica observamos que ellos manejan un ntimero reducido de instrumentos y aproveel ado de adaptacién, un margen de modili- cacién limitados. En un contexto incierto o en un contexto de crisis, es preferible utilizar algo que ya esta probado, un instrumento confiable, que aumentat el riesgo de error all innovar con instrumentos cuyas implicaciones no son familiares, ‘6n de instrumentos las interdependencias entre los paises. Pensemos por ejemplo en las tasas de inte interbancarias: si fomentamos una politica desarrollista, en la cual el Estado invierte para sostener la demanda y, 0, generar riqueza, no vamos a manipular las tasas de interés de la misma manera que si forientamos una politica monetarista en la cual se busca reducir el gasto publico y dejar al sector privado mas margen de maniobra 1 objetivo similar: el fento econdmico. Ahora bien, no porque llegamos al poder luego de una altemman- cia, podremos reformar del dia « la mafiana, por decreto, una tasa de interés interbanca- ria, pues ésta depende de las tasas vigentes en otros paises. El actuar sobre una deci Los factores exdgenos que inciden en la ele snen que ver con Je interés puede tener consecuencias dramaticas 0 muy posi grado de competitividad de una economia, pues incide en el tipo de cambio de la mor dae, indirectamente, en el precio de los productos exportados e importados. Este ejemplo muestra que un gobierno no esta libre de elegiroalterarun instrumen- toexist neralmente, tiene tar, postergar y adecuarse al contexto.en el cual interviene su politica, més atin en paises donde no puede utilizar la moneda como un instrumento de politica comercial, como en los paises de la Unién Europea o en el caso. del Ecuador y El Salvador; délarde Estados Unidos. Qué hace un gobierno que no controla la tasa de cambio, para controlar el déficit comercial de su pais’ Puede accionar instrumenios indirectos a manera de palances, c la importacién de bienes, el control a suya moneda oficial omo el castigo a ida de capitales. Son instrumentos que miti- jdez monetaria, en particular para evitar una salida excesiva de divisas que afectaria la riqueza nacional en casos de choques externos, Los instrumentos como problemas de pe Los instrtumentos no son meros medios para cum| ciertos objetivos sino medios ados y adaptados en funcién de un contexto variable, Ello remite nuevamente ala logica de lo adecuado, que se contrapone a la ldgica de las consecuencias (segdin la cual existen instrumentos adecuados para enfrentar cada problema, cuya elecci6n se hace en funci6n de su operatividad) (March y Olsen, 2006a). En realidad, os instrumen- tos son abjetos de transformacién para adaplarse a un entorno dindmico, e interpretar. Jo por la diversidad de los actores, por la percepcién del riesgo, de la magnitud del problema, de su premura, o sea por la anticipaci6n de las consecuencias. Un instrumen- toesala vez un medio funcional a determ jetivos y una institu tura la manera de formular un problema (Lascoumes y Le Gales, 2007b), En efecto, ninguna politica publica hace tabula rasa det pasado. Cuando identificaros un proble- ma, luego cuando pensamos en una solucién, empezamos por hacer un bricolaje a par- tirde lo que se ha hecho hasta el momento y de lo que se puede hacer, considerando las variables de tiempo, de capacidad institucional y de costo y beneficio politico. En este sentido, por ejemplo, los procesos de participacién ciudadana y de control social son instrumentales, Cuando se reforms la Constitucién colombiana en 1991 y se 86 otorgs derechos especificas a los indigenas, no fue por gusto de las elites ni por bondad del gobierno, fue primero porque los interesados lucharon por estos derechos, segundo porque el dejarles aciministrar territorios como unidades administrativas le permitia administrar mejor el territorio nacional, en particularen las zonas ocupadas por grupos armados irregulares (Fontaine, 2007). Es por la incapacidad del gobierno central de administrar el tervitorio nacional que se reconocieron aquellos derechos territoriales y 's por eso que los derechos colectivos han alcanzado un grado tan alto en Colombia, cuando la pob! a representaba tuna minoria en este pals. La manera cémo un insirumento que sirve la légica del Estado y satisface la deman- da social se puede asimilara una inercia institucional, en la cual la coincidencia de dos logicas a priori contradictorias genera una dinamica propia de creacién y transform: ci6n de las instituciones formales, las cuales se vuelven luego variables independientes del diseno de politicas. A su vez, los instrumentos pueden convertirse en un problema de politica. Por ejemplo, en los paises exportadores de petréleo, las empresas puiblicas petroleras juegen un rol clave en la politi ca, Observamos que, en la fase inicial de esta politica se define el rol de estas empresas como un instrumento privile- giado para llevar a cabo la politica del gobierno. De hecho, en paises como Venezuela, Ecuador y Bolivia, este rol esta normado por la Constitucién politica: las empresas estatales encarnan la legitimidad y la soberanfa del Estado. Ello esta bien en el papel, ia politica, observamos que estas empresas se convierten en si pero en la ejecucion di en problema de politic: Tal es el caso, por ejemplo, de las empresas nacionales de petréleo y gas en América Latina (Fontaine, 2010; Fontaine et al, 2013). En Venezuela, PAVSA (Petréleos de Ve zuela Sociedad Anénima) representa un problema por su aporte desproporcionado a la economia nacional, por su peso politico y su autonomia administrativa. Tradicional: -¢ poco décil y cooperativa con el Ministerio de Petréleos y ‘mente, esta autonomta la h Energia, e incluso durante muchos afios los directivos de la empresa controlaban el poder ejecutivo, En Bolivia, por Io contrario, la debilidad de la empresa estatal YPFB (Yacimientos Petroliferos y Fiscales de Bolivia) se convirtié en un obstéculo para la politica energética de Evo Morales. Al utilizarlas como instrumentos de organizacién, es decir al encargarles la responsabilidad de la politica de petréleo y gas, Hugo Chavez y Evo Morales se dieron cuenta que ninguna empresa estaba en condiciones de cumplit PAVSA estaba administrada por ejecutivos no-alineados con el jobierno y se volvi6 un polo de concentracién de la arse en tn intel con su funcién. La w proyecto socialista d con paros nacionales, ope ciones de sabotaje—, hasta invol golpe de Estado en el 2002. Para que se revirtiera la situaciGn y que el gobierno pudiera implementarsu politica, fue necesario reorganizatla, ras el despido de miles de emplea. dos y el nombramiento ce nuevos Funcionarios de rangos medio y superior: Al opuesto, eleaso de YPFB es de una empresa que habja sido desestructurada en los anos 1990 con sna operaciGn de capitalizacién y que no tenia la capacidad teenolégica, financiera ni humana de asumir la politica de hidrocarburos en Bolivia, Desde luego no podia cum- pli con Ia funcién de operadora principal, asignada por el gobierno, lo cual la convirtié en un problema de politica entre 2007 y 2009. ‘Tradicionalmente, los instrumentos son el producto de compromisos entre distintos actores del procesa de toma de decisién, incluso entre distintas agencias del Estado (Salamon, 2005), Los menos intervencionistas son menos costosos pero més dificiles de controlar que los instrumentos coercitives, Son menos costosos pues implican un se miento indirecto, a través de actores privados o locales; pero por esta misma raz a7mas dificiles de controlar e implican un esfuerzo para formar los actores encargados de In ejecucién de una politica. Esto lo encarnan en particular los procesos de descentrali- zacién y desconcentracién de poder. Muchos instrumentos fueron creados por este do- ble proceso en América Latina, en los diltimos treinta aftos. En cierta forma, alivian la responsabilidad del gobierno central pero generan problemas de coordinacién institu: cional y, a menudo, de eficacia cuando hay una duplicacion de esfuerzos, una superpo- sicién de competencias o contradicciones normativas. Esto puede convertirse en argu mento para volver a centralizar ciertas competencias, despues de un ciclo, como en el caso de la gestién de los servicios hospitalarios, Al contrario, los instrumentos mas intervencionistas, gue tienden a ser menos si lectivos, son mas costosos de administrar pero permiten un mayor control de la politi- ca. Por ejemplo, en la reforma de un sistema de seguridad social, se puede hacer pagar iis alas categorias socio-profesionales media y alta (a traves de un sistema de pensio- nes) para sostener a las categorias popular y media-baja. Este arbitraje lleva a conten- tara.un sector mas que al otro, aunque el objetivo de la politica sea atender las necesi- dadles de todos. Como sucle pasar en las politicas redistributivas, desde el momento en que se toma a unos para dar a otros, se genera una insatisfaccién en uno w otro sector de la poblacion, En general, las politicas redistributivas son politicamente més costo- sas que las distributivas, que pueden llevar a financiar un incremento del gasto publi co mediante el endeudamiento o la reasignacién de una renta, El problema es que los déficits puiblicos son también variables independientes de la inversién directa extran- era, elementos de decisién que definen el riesgo financiero en un pais y la tasa de retomo sobre inversion. En conclusién, los problemas de gobernanza son problemas de courdinaciéu de la accién piblica, que aluden a la capacidad de adaptacién del Estado, no solamente la Viabiliad del gobierno (Ia gobernabilidad), sino sus cualidades, su eficiencia, su profe- sionalismo, ete. Esta es la dimensién sistémica del instituciones formales del Estado. En este sentido, los problemas de la gobernanza son, cn gran parte problemas institucionales. Plantean una doble problematica, que tiene gue ver con la transformacién del Estado y la institucionalizacién de ciertos proc: por ejemplo de las relaciones entre el Estado y los grupos de interés, o a instituci Tizacién de los grupos de interés y la transformaci6n de las maneras de agruparse, que pasa de una nocién organizacional a una de red. Si asumimos que las politicas publi- cas son el producto de las interacciones entre el Estado, la sociedad y el mercado, tenemos que analizarlas como el producto de modos de gobernanza. El decir que las politicas son el producto de la gobernanza implica, si queremos entender el proceso de toma de decisi6n y eventualmente incidir en é1, que no podemos concentrarnos en un solo sector para explicar lo que ocurrié en la politica. Esta visién sociologizante tiende a confundir lo que son los procesos con lo que deberfan ser o lo que quisigramos que sean en un mundo ideal. Nuestro problema no consiste en construir un mundo ideal, sino entender el mun: do real. No hay lugar para las utopfas en el analisis de politicas péblicas, La compleji dad de ciertos temas, que ataften a la utopia, debe ser procesada mediante st incorpo- racién a la discusién sobre las politicas sectoriales. Hay una dimensién filoséfica que interesa a todas las politicas, por ejemplo el desarrollo sostenible o el buen vivir, pero esta dimensién no define una politica en particular, pesea las declaraciones programa- ticas ya las orientaciones ideol6gicas de los gobiernos de turno. En otros términos, no 88 existe algo como la(s) politica(s) del desarrollo sostenible o del buen vivir, sino politi- cas sectoriales que traducen los principios filos6ficos del desarrollo sostenible o del buen vivir en términos de accion publica, mediante objetivos y programas, Aqui esta- mos ala encrucijada de dos caminos, respecto del mejor conocimiento del proceso de toma de decisién: el que lleva a incidir en la decision y el que lleva a tomar la decisién. Lo mismo se puede decir de la participacion ciudadana y del control soctal, que entra: ron con fuerza a la discusién sobre el proceso politico y a Ia agenda de politicas en América Latina y el Caribe, sin por lo tanto lograr a coneretarse en procedimientos estables o constantes. 89