PRINCIPIOS Y FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN

Por Dr. Raúl Puigbó. (1927-2002)

El autor es doctor en Ciencia Política, es autor de numerosas publicaciones sobre temas políticos, históricos y
sociales. Ha sido secretario de Estado de Promoción y Asistencia de la Comunidad del Gobierno argentino y se ha
desempeñado como consultor de la OEA y la UNESCO en Colombia. Ha sido profesor y decano de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad del Salvador.

1. IMPORTANCIA DEL FUTURO:

Desde épocas remotas el hombre demostró poseer preocupación por el provenir, ser sensible
ante la incógnita que le deparaba el futuro. Así lo prueba la existencia de actividades y profesiones,
institucionalizadas por el respectivo sistema social, que se encargaba de escrudiñar e interpretar el
porvenir (oráculos, pitonisas, adivinos). Por cierto que en el tiempo actual existen numerosos
especialistas en predecir el futuro, como lo prueba la gran difusión de adeptos a la astrología, la
cartomancia, la clarividencia o precognición, etc. De un modo muy sorprendente, los brujos han
regresado: es que el hombre de hoy es “contemporáneo del futuro”.1
Hay una profunda diferencia en la actitud asumida por las sociedades antiguas y las actuales
frente al arcano del futuro: antes expresaba la angustia existencial nacida de la finitud de la vida
humana; hoy expresa una necesidad social del deseo de adecuarse al vertiginoso ritmo de los cambios
del tiempo presente. Anticiparse a los acontecimientos es un modo de colocarse a la “altura de los
tiempos” y en un nivel de competencia frente a otras sociedades y a otros grupos humanos. La
conceptualización del futuro ha cambiado. Antes el futuro se visualizaba como un horizonte lejano e
infalible (en el sentido de la dificultad de ser aprehendido racionalmente y, por lo tanto, de ser
comprensible al entendimiento humano). Empero, ahora el futuro es actual, gravita en la vida presente,
se encuentra latente en cada acontecimiento y en cada situación del presente. Futuridad y
contemporaneidad se confunden en una misma categoría temporal, de igual modo que bien pueden ser
coetáneos tiempos tan distantes en lo histórico como la edad de piedra y la edad atómica: un africano
mágico, propio de la edad de piedra, adquiere y usa artefactos producidos por la industria de la era
moderna (bicicletas, fusiles, radios, etc.). Bien podría decirse que en muchos de nuestros actos y
decisiones, el futuro se encuentra en “estado naciente”. El hombre contemporáneo, como ha dicho
Toffler, tiene la sensación, nada absurda por cierto de que “toda la historia se echa sobre nosotros”.2

2. LA CONQUISTA DEL ESPACIO Y DEL TIEMPO:

Decía Spengler que el hombre occidental moderno –al que denominaba hombre fáustico- era un
devorador del tiempo y del espacio3. A partir de las cruzadas y los grandes descubrimientos geográficos
de los siglos XV y XVI, el hombre moderno se lanza a la conquista del espacio: primero en la superficie
terráquea y, más recientemente, en el espacio cósmico. El espacio terrestre fue redescubierto y
conquistado en dos dimensiones: la horizontal (exploraciones geográficas)= y la vertical (ascenso a las

1
PAUWELS, Louis y BERGER, Jackes. ”El retorno de los brujos”. Ed. Plaza y Janes. Buenos Aires- Barcelona, 1963. P.
55.
2
TOFFLER, Alvin. “El shook del Futuro”. Ed. Plaza y Janes. Buenos Aires- Barcelona. P. 27.
3
SPRENGLER, Oswald. “La decadencia del Occidente”. Revista de Occidente. Madrid.
cumbres más elevadas y descenso a las profundidades terrestres y marítimas). Al ser encarada la
exploración cósmica se ha venido a comprender claramente que las dimensiones del tiempo y del
espacio se integran y son interdependientes.
El descubrimiento del tiempo, como dimensión determinante del espacio, tiene implicancia de
gran trascendencia, especialmente para la conducción política. La estrategia militar y la estrategia
política manejaban dos dimensiones para planificar sus acciones: el espacio (entendido como la
SITUACIÓN en la cual debe actuarse) y el movimiento (como una acción desplegada para alcanzar
determinado objetivo en cierto tiempo). En esta concepción estratégica, el tiempo jugaba como factor
accesorio y subordinado al movimiento en el sentido cinético que engloba una acción desenvuelta en un
tiempo y en un espacio determinados. La estrategia actual, en cambio, invierte el orden de prelación: el
movimiento adquiere sentido en función del tiempo que es el factor determinante de la estrategia. El
espacio mismo es concebido como expresión del tiempo y hasta la distancia se mide en función de la
velocidad. Por esta razón y como consecuencia de la revolución del transporte el mundo se ha
empequeñecido.
Uno de los instrumentos técnicos que el hombre contemporáneo ha utilizado para dominar el
tiempo y el espacio es la planificación.

3. DEFINICIÓN
La Planificación es el instrumento de carácter técnico que utilizan los organismos de conducción
nacional, regional o local con el propósito de racionalizar sus procedimientos y el uso de sus recursos,
con miras a satisfacer las necesidades presentes y futuras de una comunidad.
Una definición de planificación podría ser la siguiente: Es el conjunto sistematizado de métodos
y de técnicas que procuran la utilización más racional y eficiente de los recursos humanos,
institucionales, naturales y económicos, de que disponen ciertas unidad político- jurisdiccionales
(naciones, regiones, provincias, municipios), con la finalidad de adoptar decisiones que permitan
alcanzar determinadas metas, seleccionadas con un criterio gradual de prioridades, en tiempos
cronológicamente prescriptos y al menor costo social relativo (/según criterios de relación insumo-
producto y de eficiencia global y eficiencia parcial) y en sus espacios predeterminados. Es preciso hacer
una advertencia: en el insumo se engloba además de los clásicos factores de producción (capital, mano
de obra, materia prima, y tecnología), dos nuevos factores no menos principales: el tiempo y el espacio.

4. ÁREAS DE ACCIÓN
La planificación se ha convertido en una necesidad impostergable para los estados. Es que las
necesidades crecen a mayor velocidad que los recursos y ello obliga a la racionalización en el uso de los
recursos. Cualquiera sea el sistema político vigente, en la mayoría de los estados se recurre a la creación
de una oficina de planificación encargada de realizar tareas principales:
a. Las investigaciones necesarias para formular un diagnóstico de la realidad fáctica o potencial del
país y sus regiones, tanto presente como futura (prognosis).
b. Inventariar los recursos humanos, institucionales, naturales y económicos con los que se cuenta
en cada ciudad o región.
c. Crear –donde no existiera- o reforzar el sistema de informática como base de apoyo para la
planificación y programación.
 d. Capacitar y organizar a especialistas en planeación sectorial y analistas de presupuestos.
e. Crear un sistema de evaluaciones y seguimiento de programas.
f. Coordinar con los organismos de acción sectorial y de jurisdicción territorial a fin de integrar, en
un sistema nacional, los subsistemas de planificación que existieren en el territorio nacional.
g. Asesorar a los organismos de conducción política respecto de las alternativas más favorables
que existen ante cada decisión que se debe adoptar.
h. Preparar el presupuesto anual y los presupuestos por programas.
i. Explicitar las estrategias y políticas que deben orientar y dar coherencia a las acciones
sectoriales y territoriales.
j. Determinar un nuevo ordenamiento territorial que permita un manejo más racional del espacio.
k. Detectar las metas nacionales a diez o veinte años de acuerdo a una hipótesis global
(prospectiva).

Estas tareas son tan importantes que justifican por sí solas, la necesidad de crear un sistema de
planificación. Sin embargo, no siempre han sido las causas que originaron la decisión de crear oficinas de
planificación, sino que en muchos casos, nacieron del deseo de imitar a los países más desarrollados o
debido a la recomendación de un organismo internacional. Tal es el caso de la Carta de Punta del Este,
que impuso como requisito para el logro de créditos internacionales la presentación de proyectos
elaborados según las técnicas de planeación. Ante la perspectiva de lograr créditos internacionales,
muchos gobernantes de países latinoamericanos se vieron en la necesidad de crear oficinas de
planificación para ajustarse a los requisitos condicionantes de los créditos. NO actuaron por
convencimiento, sino por la presión externa. En América Latina, antes de 1950, solo existían dos oficinas
de planificación; entre 1951 y 1960 fueron creadas doce oficinas planificadoras de nivel central
(nacional), y entre 1961 y 1963 fueron creadas otras seis4. En la actualidad, además de las oficinas
centrales, se han ido creando en las regiones y provincias oficinas de planificación autónomas del
sistema central o bien como delegaciones de la oficina nacional; asimismo se han ido creando oficinas
de planificación en los principales municipios con miras a la planificación urbana y física (planes
reguladores del crecimiento urbano) y la regulación del uso eficiente del suelo.

5. NECESIDAD DE PLANIFICACIÓN
Entre los factores fundamentales que gravitan para poner de relieve la necesidad de un sistema
de planificación se cuentan:

5.1. La complejidad creciente de los problemas que debe resolver el estado como custodio del bien
común y como garante del orden social.
Esta complejidad es el resultado, a su vez de otros subfactores como ser:
- La diversidad y multiplicidad de alternativas que se abre ante cada decisión que debe adoptar el
poder público.
- La limitación de los recursos disponibles

4
CIBOTTI R. y BARDECCI, O. J. “Un enfoque crítico de la Planificación en América Latina”. CEPAL, Stiago. De Chile,
1971.
- La inestabilidad de las situaciones
- La resolución de las expectativas sociales
- La velocidad de los cambios tecnológicos y científicos.

El gobernante contemporáneo debe enfrentarse con situaciones complejas en estado de

constante precariedad e inestabilidad que influyen par que las decisiones “envejezcan” o se tornen
“obsoletas” con bastante rapidez. En las épocas anteriores a la evolución social, política y económica
tenía un ritmo más lento, por lo que permitía hacer un estudio detenido y sereno de los problemas. Hoy
las decisiones –salvo si se trabaja con un visión prospectiva de los problemas- son casi siempre de
naturaleza urgente y deben ser adoptadas sobre la misma marcha de los acontecimientos. Los países
subdesarrollados, o aquellos que presentan un mayor rezago tecnológico, se ven en la necesidad
perentoria de ganarle tiempo al tiempo, en suma, de “dar saltos históricos”, como los que han dado
India y China, o bien como los que están dando los países árabes y los de África, para superar los
retrasos acumulados en el tiempo histórico. A estas naciones les resulta imposible pasar por las etapas
evolutivas del desarrollo de los países occidentales por lo cual se ven en la necesidad de “saltar” algunas
etapas para intentar un acortamiento de la brecha tecnológica que los separa de los países más
desarrollados. En estos casos ganar tiempo significa proyectarse hacia el futuro sin preocuparse por
recuperar el tiempo ya perdido. El modelo de un progreso moderado y relativamente ordenado (como
el de Europa durante los siglos XVII y XIX) no se aviene con la realidad y necesidad de los países que
quedaron rezagados.

5.2. La aceleración del cambio sociocultural

El fenómeno de la aceleración del cambio, como dice Toffler es “el medio por el cual el futuro va
invadiendo nuestras vidas”. El hombre contemporáneo ha comprobado, con angustia creciente, que el
ritmo veloz de los cambios no permite que los procesos y las situaciones “maduren” con relativa
normalidad. Las decisiones políticas son influidas por la inestabilidad y la transitoriedad generada por los
cambios tecnológicos, económicos y sociales. El gobernante moderno debe tener la capacidad para
comprender las tendencias predominantes en los procesos de rápidos cambios. En las sociedades
estacionarias, o aquellas con lentos procesos de cambio, resulta comprensible que gobiernen los
ancianos ya que, por ser quienes tienen más experiencia acumulada, son considerados los más sabios.
Hoy el criterio de eficiencia ha cambiado.

Un gobernante o un dirigente es considerado capaz si sabe adaptarse a las nuevas situaciones y

captar los nuevos valores sociales. Ser prudente desde el punto de vista político, significa tener la
capacidad para prever los acontecimientos y las situaciones del futuro, así como para descifrar las
tendencias de los procesos de cambio. Vale decir que se le exige al conductor político o al estadista una
condición que antes correspondía al oficio de adivino, o del profeta. Como debe prever qué ocurrirá en
el mundo y en su propio país, en cinco, diez o veinte años, necesita de especialistas en la previsión del
futuro, es decir que necesita de la ayuda de planificadores. La técnica de proyectarse, desde un
horizonte futuro, el presente, es la prospección; su resultado es la “Planificación Prospectiva” que
abarca, en su previsión,, lapsos de corto, mediano o largo plazo para adoptar, con un criterio que
engloba e integra sus decisiones, las necesidades del futuro y las necesidades del presente.

La constatación de esta necesidad social ha originado dos especializaciones:

a. Una disciplina científica: la futurología o estudio sistemático de las principales tendencias que se
darán en las sociedades del futuro
b. Una técnica especializada en incorporar la perspectiva del futuro en las decisiones del presente:
la planificación que conforma un intento racional para aprehender y dominar la dimensión temporal de
las decisiones políticas.

La futurología y la planificación presuponen que el futuro no es algo inevitable o fatal, sino que
por el contrario, puede controlarse mediante decisiones del presente.5

6. FUNDAMENTOS POLÍTICOS DE LA PLANIFICACIÓN

La planificación está íntimamente vinculada con la ciencia política, pues es una técnica auxiliar
de la conducción. Corresponde a la ciencia política estudiar los fines del Estado y la naturaleza del poder;
en cuanto a la planificación su función es contribuir a la racionalidad y eficiencia en las decisiones
adoptadas por la autoridad política, mediante la presentación, a ésta, de las diversas alternativas
debidamente ponderadas. El sistema de planificación es una parte fundamental de la conducción de los
estados ya que le permite alcanzar los fines y las metas fijadas por los conductores de la comunidad
nacional y aun diseñar, a voluntad, un futuro posible y deseable.
Se ha pretendido aislar la planificación de la conducción política, convirtiéndola en una disciplina
meramente técnica. Es ha sido el ideal perseguido por muchos planificadores. Pero no resulta posible
pensar en un sistema de planificación que no dependa de las prioridades fijadas por los conductores de
la nación. Lo contrario sería pensar en una tecnocracia o gobierno de técnicos. La pugna de políticos y
planificadores no es sino una discusión bizantina puesto que los planificadores deben estar al servicio de
la conducción política, aunque bien es cierto que los políticos y burócratas deben compenetrarse de las
técnicas de planificación y así establecer una comunicación más fluida con los planificadores.

Poco a poco esta es la actitud que se va abriendo camino: los planificadores que no interpretan
a los conductores políticos corren el riesgo de encontrarse sin apoyo y sin capacidad operativa, y, en
cuanto a los conductores políticos que desprecien o desconozcan la cooperación de los técnicos en
planificación, corren el riesgo de caer en un pragmatismo peligroso que los puede conducir a frecuentes
fracasos.

Los planes, programas y proyectos elaborados en las oficinas de planificación deben nutrirse,
inspirarse y fundamentarse –necesariamente- en una formulación política general y en un sistema
congruente y coherente de valores e ideas que cuente con el consentimiento de la comunidad. El
planificador interpreta esas directrices políticas (que suelen expresarse en los programas de gobierno o
en las explicitaciones formuladas durante el debate preelectoral), así como el sistema de valores,

5
El método utilizado por ambas es la prospectiva que, al integrar pasado, presente y futuro, permite escoger a
voluntad futuros deseables y posibles ( o futuribles.
creencias e ideas que define la personalidad colectiva de la nación, su estilo de vida y sus tradiciones
sociales y culturales. Este sistema nacional de valores constituye el substracturm valorativo
predominante en la comunidad nacional y es el producto de un largo proceso histórico y cultural.

Los alemanes llaman a este substractum valorativo Weltanschaung6 que podría traducirse como
“concepción de la vida y del universo”. Cada pueblo tiene una cultura idiosincrásica, y su propia
cosmovisión que se manifiesta en el genio peculiar, en el estilo de vida en los cuales se resumen
convicciones, creencias, intuiciones, aspiraciones y expectativas hondamente arraigadas en el sentir
popular. También entran en ellas los mitos y las tradiciones, las costumbres y aquellas ideas fuerza,
capaces de encender la imaginación o de movilizar las energías sociales. Este sistema nacional de valores
condiciona los comportamientos políticos y sociales de cada comunidad y nacional y, por tal razón no
puede ser desconocido por los planificadores.

Las naciones son el resultado de un proceso de sucesivas integraciones de sus partes

componentes (grupos y regiones); proceso que culmina cuando éstas llegan a reconocerse como partes
integrantes de una comunidad global. Este proceso implica una transferencia de lealtades, desde los
sectores y las regiones, a la nación. La nación es una comunidad de partes diferenciadas por sus
peculiaridades socio-culturales o socio- políticas; comunidad fundada a su vez, en una necesidad
compartida de realizar una empresa política en común, en el mundo y en la historia.7

Cada pueblo tiene una idea-o una representación ideal- suficientemente esclarecida de lo que él
significa en el mundo y en la historia. A esta representación ideológica que las naciones tienen de sí
mismas, llamamos “ideología nacional”. Ella es una interpretación profunda del ser nacional: de lo que
la nación fue, de lo que la nación es y de lo que la nación aspira a ser. “lo que fue” y lo “que es”
conforman un legado histórico que puede interpretarse pero nunca cambiarse. En cambio, “lo que
aspira a ser” se traduce en la voluntad nacional desplegada hacia el mundo y el porvenir. No decimos “lo
que será” pues implicaría un mero posibilismo. En la aspiración de ser, mediante la prospección
histórica, arraiga la motivación que impulsa a desplegar las energías sociales y la creatividad con el fin de
alcanzar un destino de grandeza.

Las ideologías nacionales nutren a los regímenes políticos que se suceden en la conducción
nacional. En ciertas épocas y como consecuencia de la acción de determinadas generaciones, las
ideologías nacionales se sistematizan y estructuran en un conjunto integrado de aspiraciones y de metas
bien concretas: en cuyo caso conforma un proyecto nacional. La modernización de Japón y también el
proceso modernizador de la Argentina, fueron el resultado de sendos proyectos nacionales que hicieron
suyos determinadas generaciones con decisión y vigor político: la generación que eliminó, a mediados
del siglo pasado, el “shogunato” y afianzó la dinastía de Meiji en Japón8, y la llamada “Generación del

6
DE WALT (Mundo, Universo y Orbe) y ANSCHUNG (Intuición, contemplación, Opinión). Otra acepción podría ser
Cosmovisión.
7
PUIGBÓ, Raúl. 1964. “Fundamentos Teóricos de la Nación”. Buenos Aires. DELOS, J. T.: 1964 “La Nación”.
8
ERSENSTAD, S.N. 1968. “Modernización. Movimiento de protesta y cambio social”. Ed. Amorrortu. Buenos Aires.
P130- 141.
80”9 en la apertura hacia la modernización del estado, la sociedad y la educación en Argentina, a fines
del siglo XIX: Las ideologías nacionales y, cuando existen, los proyectos nacionales, contribuyen a definir
y diseñar las llamadas “estrategias nacionales” que, por su parte, conforman las líneas directrices de los
planes naciones que deben elaborar los sistemas de planificación, para orientar las acciones las acciones
del Estado y de las organizaciones comunitarias.

Existe una correspondencia causal- lógica, entre los conceptos hemos descripto: el sistema
nacional de valores que fundamenta las ideologías nacionales y estás a su vez, sirven de fundamento a
los proyectos nacionales y a las estrategias, que por su parte, sirven de base a los planes, programas y
proyectos que elabora el sistema nacional de planeamiento, como instrumento de la racionalización de
las acciones del estado y de la comunidad organizada.

7. REGIMEN POLÍTICO Y SISTEMA DE PLANEAMIENTO

Los modelos de planificación varían según el régimen político y la capacidad que demuestra
tener el estado para influir o para negociar con los niveles de decisión no gubernamentales,
especialmente con las confederaciones económicas y las sindicales que agrupan las fuerzas productivas.
Esta observación de la capacidad de negociación del Estado, también se refiere a sus relaciones con las
grandes empresas multinacionales, algunas de las cuales manejan presupuestos superiores a algunos
presupuestos nacionales.
En los países subdesarrollados la planificación, por lo general, es prescriptiva, pues se teme que
la acción de los intereses particulares (especialmente extranjeros) pueda perturbar los planes y las
prioridades fijadas por la conducción política del estado. Por otra parte en estos países la intervención
del estado en la economía es de fundamental importancia, no solamente por ser el Estado el primer
consumidor de la nación, sino por la necesidad de inducir el proceso de desarrollo que lo lleva a
promover, estimular y proteger determinadas actividades económicas. En los países semiindustriales el
estado tiende a actuar en forma supletoria cuando en un campo o sector se observa una relativa
incapacidad de acción por parte de los intereses privados, pero en los demás casos, no tratándose de
actividades vinculadas con la defensa nacional, deja que actúen los sectores privados (sociales o
individuales). En los países altamente industrializados (siempre que no pertenezcan a los sistemas
colectivistas), se prefiere utilizar el modelo indicativo, caracterizado por una intervención indirecta del
estado en base a estímulos y premios; El estado en tales casos, tiene la capacidad para negociar con los
factores privados.

En cuanto a los modelos de planificación de los países colectivistas, éstos son de tipo
centralizado y prescriptivo, aunque se pueden hallar submodelos tan diferenciados como los de URSS,
China Popular y Yugoslavia. Cada uno de estos países ha ido definiendo un modelo peculiar, con
diferencias marcadas en el nivel de centralización o en el reconocimiento de otros niveles responsables
de la programación y ejecución, que no sean exclusivamente las agencias del estado. En la unión
soviética, dado que el estado controla casi la totalidad de la actividad económica, no delega ni comparte
con otros sectores la responsabilidad de la planificación. En China Popular, con una estructura

9
ERSENSTAD, S.N. Op. Cit. P. 144-167.
CORTÉS C., GALLO E. 1967. “LA FORMACIÓN DE La Argentina Moderna”. Paidós. Buenos Aires.
tradicional en la que las comunas juegan un papel decisivo tanto en la planificación como en la ejecución
de planes y programas, el submodelo resulta más descentralizado. En cuanto a Yugoslavia, la
responsabilidad de la planificación es compartida por el Estado, las empresas autogestionarias y los
sectores privados que aún tienen existencia.

También entre las naciones no colectivistas, son distintos los modelos de planificación que se
adoptan. El modelo utilizado por Francia es diferente al utilizado por los Estados Unidos; de igual modo
puede decirse que existen diferencias entre el modelo de planificación de países como Venezuela,
Argentina o Colombia y entre otros países de más alto grado de desarrollo y con una organización mejor
de sus fuerzas sociales y económicas, como Alemania Federal. Por último habría que distinguir los
modelos de planificación relativamente precarios, de algunos países subdesarrollados, como los nuevos
estados africanos, o de países latinoamericanos como Haití, que no poseen un sistema de investigación
e informática, ni dispone de fuerzas socioeconómicas estructuradas, por lo cual el sistema de
planificación tiene que ser, necesariamente, más centralizado, deductivo y prescriptivo.

8. PRECISIONES CONCEPTUALES.
Se pueden hacer algunas precisiones conceptuales y observaciones generales sobre los modelos
de planificación y su vinculación con los regímenes políticos. Helas aquí:
8.1. No hay modelo único de planeamiento aplicable a todos los países y en todo tiempo. El modelo de
cada país debe diseñarse contemplando la realidad y las modalidades de cada país, la tradición social, la
organización política, el nivel educativo y cultura de la población, el grado de desarrollo económico, la
organización socioeconómica, amén de otros factores como la disciplina en el trabajo, la honradez de
los agentes de la administración pública, la capacidad representativa de las organizaciones empresarias,
sindicales, etc.

8.2. Cuando el nivel de desarrollo de un país es muy bajo, más perentorio resulta la necesidad de contar
con un sistema de planificación. En efecto, los recursos deben racionalizarse para cubrir la brecha del
rezago económico, cultural y social. En estos casos la planificación tiende a ser de tipo prescriptivo y
centralizado, sin que por ello se trate de un sistema de tipo colectivista

8.3. El óptimo de un sistema de planificación depende del sistema de valores prevalentes en cada
régimen político. Por consiguiente, hay tantos óptimos como regímenes políticos. El “óptimo” de un
régimen colectivista difiere totalmente del “óptimo” de un régimen capitalista o de uno socialista
moderado. El problema es poder determinar qué se entiende, en cada caso, por “máximo bienestar”. 10

10
TINBERGEN, J. 1969. “Planeación óptima” en Programación del desarrollo económico. Fondo de la Cultura
Económica. 2º Ed. México: Pág. 157-170.