III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo

arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva

São Paulo, 2014

( ) Ambiente e Sustentabilidade ( ) Crítica, Documentação e Reflexão ( ) Espaço Público e Cidadania

( X ) Habitação e Direito à Cidade ( ) Infraestrutura e Mobilidade ( ) Novos processos e novas tecnologias
( ) Patrimônio, Cultura e Identidade

O Programa Minha Casa Minha Vida e seus reflexos no espaço

em Aracaju‐SE, Brasil: Dispersão Urbana e Periferização da
Moradia
The Minha Casa Minha Vida program and their reflections in space in Aracaju‐SE, Brazil:
Urban Dispersion and periphery of the housing
El Programa Minha Casa Minha Vida y sus reflejos en lo espacio urbano en Aracaju‐SE,
Brasil: Dispersión Urbana y Periferización de la Habitación

FRANÇA, Sarah Lúcia Alves (1);

(1) Doutoranda, Universidade Federal Fluminense, UFF – PPGAU. Niterói, RJ, Brasil, sarahfranca@ig.com.br

1
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

O Programa Minha Casa Minha Vida e seus reflexos no espaço

em Aracaju‐SE, Brasil: Dispersão Urbana e Periferização da
Moradia
The Minha Casa Minha Vida Program and their reflections in space in Aracaju‐SE, Brazil:
Urban Dispersion and periphery of the housing
El Programa Minha Casa Minha Vida y sus reflejos en lo espacio urbano en Aracaju‐SE,
Brasil: Dispersión Urbana y Periferización de la Habitación

RESUMO
Aracaju, capital do Estado de Sergipe, tem sido alvo de intervenções dos setores público e privado para
construção de empreendimentos residenciais pelo Programa Minha Casa Minha Vida ‐ PMCMV, lançado
em 2009 pelo Governo Federal. Entretanto, um dos maiores entraves é o acesso à terra urbanizada,
tendo como alternativa a ocupação de áreas dispersas, periféricas, desvalorizadas e carentes de
saneamento ambiental e transporte público. Assim, este artigo busca avaliar a implantação do PMCMV
em Aracaju e as dinâmicas que caracterizam a produção desses conjuntos habitacionais. O resultado é a
dispersão e fragmentação desses empreendimentos no tecido urbano de Aracaju, na busca pela
valorização fundiária em função dos investimentos públicos e privados. Além disso, a incorporação de
novos produtos pelo mercado imobiliário cria novos “bairros”, sem oferta de infraestrutura e serviços
públicos, com impactos na mobilidade urbana, agravando a exclusão socioespacial, proveniente do
financiamento de moradias na franja urbana periférica. Para isso, foram realizados levantamento
documental em órgãos públicos, referentes às informações sobre empreendimentos, visitas ao local,
bem como elaboração de tabelas e cartogramas, que traduzem o processo de inserção desses
empreendimentos habitacionais.
PALAVRAS‐CHAVE: Programa Minha Casa Minha Vida, habitação de interesse social, dispersão urbana

ABSTRACT
Aracaju, capital of Sergipe, has been the target of interventions in the public and private sectors for
construction of residential projects by Minha Casa Minha Vida Program ‐ PMCMV, launched in 2009 by
the Federal Government. However, one of the biggest barriers is access to urban land, as an alternative
to taking occupancy of scattered, peripheral, devalued and poor environmental sanitation and public
transportation areas. Thus, this article seeks to assess the implementation of PMCMV in Aracaju and the
dynamics that characterize the production of such housing. The result is the dispersion and
fragmentation of these enterprises in the urban fabric of Aracaju, in the quest for land values in terms of
public and private investment. Moreover, the incorporation of new products by the real estate market
creates new "neighborhoods" without offering infrastructure and public services, with impacts on urban
mobility, worsening socio exclusion from the housing finance in the urban fringe. For this, documentary
survey were conducted in public agencies, relating to information about projects, site visits, as well as
drafting tables and maps, which reflect the process of inserting these housing estates.
KEY‐WORDS: Minha Casa Minha Vida social housing, urban sprawl

RESUMEN:
Aracaju, capital de Sergipe, ha sido el objetivo de las intervenciones en los sectores público y privado
para la construcción de proyectos residenciales de Programa Minha Casa Minha Vida ‐ PMCMV, lanzado
en 2009 por el Gobierno Federal. Sin embargo, uno de los mayores obstáculos es el acceso a la tierra
urbana, como una alternativa a ocupación de locales dispersos, periféricos, desvaluados e pobres de

2
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

saneamiento ambiental y de transporte público. Por lo tanto, este artículo trata de evaluar la aplicación
de PMCMV en Aracaju y las dinámicas que caracterizan la producción de este tipo de viviendas. El
resultado es la dispersión y fragmentación de estos conjuntos de viviendas en el tejido urbano de
Aracaju, en la búsqueda de valorización de la tierra en conforme la inversión pública y privada. Además,
la incorporación de nuevos productos por parte del mercado de bienes raíces crea nuevos "barrios", sin
ofrecer la infraestructura y los servicios públicos, con impactos sobre la movilidad urbana, el
empeoramiento de la exclusión social, desde la financiación de la vivienda en la periferia urbana. Para
ello, la encuesta documental se llevó a cabo en los organismos públicos, en relación a la información
sobre proyectos, visitas de campo, así como mesas de dibujo y mapas, que reflejan el proceso de
inserción de estas urbanizaciones.
PALABRAS‐CLAVE Programa Minha Casa Minha Vida, habitación de interés social, dispersión urbana

3
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

1 INTRODUÇÃO

No Brasil, o direito à terra e à moradia adequada é garantido desde 1988 pela Constituição
Federal, através dos artigos n°182 e 183 e reafirmado em 2001, pelo Estatuto da Cidade, em
seu artigo 2°, que por conseguinte deve ser promovido e protegido nas cidades através dos
seus Planos Diretores. A concretização deste direito, através de implementação de políticas
públicas e normatizações, ainda é um sonho distante da realidade.
A partir de 2000, com a injeção de financiamentos de bancos internacionais, como o Banco
Interamericano de Desenvolvimento – BID, e os federais, como a CAIXA, e sobretudo em 2007,
com o lançamento de programas habitacionais como o Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC, o mercado privado se viu atraído para seguir o eixo da produção
habitacional voltada para o segmento econômico.
Em Aracaju, o cenário da produção habitacional tem se dado de forma dispersa e fragmentada
em direção à periferia urbana, e mostra a participação ativa e privilegiada dos agentes
imobiliários e efetivação dos seus interesses na condução do processo de expansão da cidade.
O Estado abandonou seu papel de protagonista na promoção da moradia, para tornar‐se
mediador e viabilizador do setor imobiliário, especialmente na escolha de locais de
implantação dos empreendimentos, como sucede no Programa Minha Casa Minha Vida –
PMCMV.
Diante disso, o objetivo desse artigo é avaliar a implantação do PMCMV em Aracaju e as
dinâmicas que caracterizam a produção desses conjuntos habitacionais, bem como análise da
distribuição espacial dos conjuntos habitacionais e sua relação com a dispersão urbana. Para
realização deste foram realizados levantamento bibliográfico e documental através de
pesquisa em órgãos públicos, informações sobre empreendimentos, visitas ao local, bem como
elaboração de tabelas e cartogramas, que traduzem espacialmente, a inserção desses
empreendimentos habitacionais no tecido urbano de Aracaju.

2 ARACAJU E A PRODUÇÃO HABITACIONAL NOS ÚLTIMOS ANOS

Sede da capital de Sergipe, Aracaju está situada na porção leste do Estado, com uma área de
182 Km2 que ocupa 0,79% do território sergipano. Cidade de porte médio, abriga 614.577
habitantes, conforme estimativas do IBGE, para 2013 (Figura 1).
O mercado imobiliário de Aracaju, assim como nas outras capitais brasileiras, tem passado por
transformações significativas. Nos últimos 14 anos, observa‐se uma dinamização do setor da
construção civil, sobretudo com enfoque na produção de unidades habitacionais de tipologia
verticalizada, além de uma acentuada elevação do valor da terra e, consequentemente, das
unidades imobiliárias, com fortes resultados na estruturação sócioespacial da cidade.

4
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

Figura 1: Localização do Estado de Sergipe e Aracaju.

Fonte: IBGE, Editado por Sarah França, 2011.

O crescimento urbano de Aracaju se caracterizou pela materialização da desigualdade

sócioespacial consequente da ação dos atores, a partir de novas concepções sobre o papel do
Estado e da indústria imobiliária. A exclusão social traduziu‐se pela ocupação informal nos
loteamentos precários, o que levou o poder público a planejar políticas habitacionais e de
provisão de infraestrutura. Por outro lado, a proliferação dos produtos imobiliários acirraram
cada vez mais o cenário de segregação sócioespacial e as distorções de oferta de infraestrutura
urbana.
Diante do excludente panorama do mercado formal de moradias recorrente do recuo das
políticas do Estado, nos últimos 30 anos, o quadro de precariedade se alargou. O resultado foi
a crescente ocupação informal em loteamentos periféricos nos bairros Olaria, São Conrado,
Santos Dumont, Coroa do Meio, Coqueiral, Santa Maria, que agravou o cenário de dispersão
urbana. Distante do centro urbanizado, essas casas foram construídas em etapas, no sistema
de mutirão, sem acompanhamento técnico de engenharia e arquitetura, sem financiamento e
desrespeitando a legislação fundiária, urbanística e edilícia.
O adensamento, o incremento do valor fundiário, a escassez de terras urbanizadas, o
empobrecimento da população, a mobilidade social descendente e os movimentos
intraurbanos associados à dificuldade de acesso ao mercado imobiliário formal foram fatores
importantes, relacionados ao brusco avanço no número de assentamentos precários.
De fato, esses problemas decorreram da falta de políticas habitacionais municipais, da
aplicação de instrumentos urbanísticos, institucionais, financeiros e outros, que poderiam ser
articulados com ações e políticas adotadas de forma participativa. Aliás, a fragilidade da
aplicação da legislação que garante o direto à cidade, conforme preconizou a Constituição
Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade em 2001, influenciou e influencia a formação dos
assentamentos precários.
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Aracaju, promulgado em 2000, definiu
diretrizes para política habitacional, a fim de garantir o acesso de todos à moradia digna
através de processos democráticos, bem como assegurar a reserva de Áreas Especiais de
Interesse Social – AEIS para o inserção de empreendimentos habitacionais, embora isso não
tenha sido difundido ao longo desses anos.
As primeiras iniciativas da gestão municipal após a aprovação do Plano Diretor se voltaram
para a adoção de políticas habitacionais e de provisão de infraestrutura. Elaborado em 2001, o
Plano de Erradicação de Moradias Subnormais – PEMAS identificou 23.751 moradias
distribuídas em 72 assentamentos irregulares, seja do ponto de vista jurídico (posse da terra),
quanto do urbanístico (carência de infraestrutura e serviços) (PMA/SEPLAN, 2001).
5
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

Nesse estudo, contabilizou‐se 1.056 domicílios situados em áreas de risco, concentrados na

antiga Terra Dura, Porto Dantas, Santos Dumont, Cidade Nova e Soledade. 3.186 moradias
estavam em área de preservação ou pública, grande parte às margens de mangues, lagoas ou
rios, como na Coroa do Meio, Santos Dumont, Jardim Centenário e São Conrado. Por fim,
10.380 domicílios necessitavam de melhorias habitacionais e urbanas, como infraestrutura,
localizados na Coroa do Meio, na Terra Dura, no Porto Dantas (PMA/SEPLAN, 2001), que viriam
a ser definidas como áreas prioritárias. A partir desse diagnóstico, um conjunto de ações e
projetos de recuperação dessas áreas precárias proporcionou novos rumos à cidade.
Um dos primeiros projetos de urbanização de favelas, do Programa Moradia Cidadã,
componente do Programa Nacional HabitarBrasil/BID, prometeu retirar da precariedade
famílias com renda de até três salários mínimos. Considerado um marco na política
habitacional municipal, tinha o intuito de integrar as ocupações irregulares à cidade,
garantindo a segurança da posse, tratando questões socioeconômicas, ambientais e
urbanísticas. A primeira intervenção foi no bairro Coroa do Meio (Loteamento Jardim
Atlântico), seguidos do Santa Maria (Ocupações do Arrozal e do Canal Santa Maria) e mais
recentemente, Porto Dantas, no Coqueiral.
Outra estratégia foi o Programa de Arrendamento Residencial ‐ PAR criado em 2001 pelo
Governo Federal para contribuir na diminuição do déficit habitacional entre as classes mais
carentes da sociedade (Lei Federal n°10.188/2001). Essa estratégia funcionou mediante
participação da Prefeitura Municipal (seleciona os beneficiados), CAIXA (financiador),
construtoras (executa as obras construção das casas e infraestrutura) e Ministério das Cidades
(repasse de verbas). A adesão a esse programa resultou na construção de 8.560 habitações
(entre casas e apartamentos), destinados à classe média baixa e distribuídos em 36
empreendimentos situados nas zonas norte, oeste e sul (CAIXA, 2010). A concentração dessas
unidades gerou a necessidade da adequação de serviços públicos e de saneamento ambiental
a fim de atender a nova demanda. Bairros como Jabotiana, Lamarão, Farolândia, Aeroporto e
Zona de Expansão tornaram‐se alvo da inserção de conjuntos habitacionais pelo programa e
deveriam ser considerados no momento do planejamento de novas ações, tendo em vista
novos níveis de adensamento populacional (FRANÇA, 2011).
Esses projetos elaborados pela Prefeitura Municipal resultaram na construção de 14.674
moradias entregues de 2001 a 2012. Destacaram‐se não somente pelas obras, mas
principalmente pelo enfoque nos aspectos de urbanização e ambiental, com acompanhamento
social e planejamento da mobilidade das famílias e organização destas no local. Outro
elemento positivo foi a recuperação ambiental de áreas degradas, como o manguezal dos
bairros Coroa do Meio e Santa Maria e o plantio de mudas de árvores no Morro do Avião
(Tabela 1).

Tabela 1: Programas Habitacionais da Gestão Municipal, Aracaju, 2000‐2013.

Projeto Número de Unidades Habitacionais

Coroa do Meio 652
Santa Maria 1.900
Porto Dantas 600
Lamarão 410
17 de Março 2.562
PAR 8.560
Total 14.674
Fonte: Elaboração da autora, com dados coletados na SEPLAN, 2013.

6
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

Contudo, ainda que a gestão municipal venha atuando na promoção de moradia de interesse
social, o Plano de Habitação de Interesse Social – PLHIS registrou que em 2010, Aracaju
dispunha de 3.915 habitações em situação precária e 1.024 improvisadas, 9.398
correspondiam às coabitações e 6.514 com ônus excessivo de aluguel. Essa soma resultou
20.851 moradias distribuídas em 44 assentamentos, sendo 19.955 provenientes de famílias
com rendimentos entre 0 a 3 SM, o que correspondeu à 12,6% do total de domicílios do
município (FAPESE/PMA, 2010).
É relevante destacar aqui, a redução de apenas 13,3% do déficit habitacional em relação à
2001, embora tenham havido várias intervenções com esse propósito (FAPESE/PMA, 2010).
Considerando a quantidade de unidades habitacionais produzidas pela gestão municipal
(14.674 casas) durante o período de 2000‐2010, este número sofreu uma pequena queda,
podendo‐se inferir então que grande parte das moradias construídas não foram direcionadas
às famílias de baixa renda. O que ocorre na prática é um descolamento entre o discurso e a
realidade, beneficiando na maioria das vezes, aqueles que não se encontram na faixa alvo de
necessidade de atendimento por moradia.
Diante disso, constata‐se que é grande a carência por habitação de interesse social em
Aracaju, assim como a necessidade de dotação de infraestrutura nos assentamentos precários,
especialmente para o atendimento daquelas categorias de renda mais baixa que não
conseguem se inserir em programas que comprometem parte do salário familiar.

3 O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA EM ARACAJU: DO DISCURSO À

REALIDADE
Em março de 2009, o Programa de Arrendamento Residencial – PAR foi substituído pelo
Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV (Lei Federal n°11.977/2009), criado pelo Governo
Federal como estratégia de impulsionar a economia do país e garantir condições de ampliação
do acesso ao mercado habitacional, para atendimento das famílias com renda de até 10
salários mínimos (SM). O financiamento de novas moradias dá‐se através da parceria entre
construtoras e setor público, através da União, CAIXA e Prefeitura Municipal.
A Prefeitura Municipal de Aracaju aderiu ao Programa Minha Casa Minha Vida em 30/04/2009,
com o pronunciamento do então Prefeito Edvaldo Nogueira, afirmando que “o projeto vai
contribuir para a redução do déficit habitacional de Aracaju e aumentará o investimento na
construção civil e na geração de emprego“1. O detalhe era que a construção das moradias seria
executada diretamente através das construtoras, permitindo celeridade às obras, sem as
limitações e burocracias do poder público. O objetivo era, complementarmente, alavancar o
setor da construção civil em meio à crise econômica que assolava o país.
O Programa se divide em dois eixos de atendimento: faixa de renda entre 0 a 3 salários
mínimos por família (denominada de interesse social), com subsídios do orçamento da União;
e entre 3 a 10 SM por família (mercado “popular” ou “econômico”), com recursos
provenientes do FGTS.
Aracaju oferece empreendimentos para esses dois eixos de mercado. Na faixa de rendimento
de 0 a 3 SM houve uma produção de apenas 4 empreendimentos com um total de 1.262
moradias, localizados em bairros periféricos, situados de forma dispersa no tecido urbano de
Aracaju (Tabela 2).

1
Disponível em www.infonet.com.br/cidade/ler.asp?id=85126&titulo=cidade, acessado em 06/02/2014).
7
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

Tabela 2: Aracaju. Distribuição das Unidades Habitacionais por Faixas de Renda – PMCMV. 2009 a 2013

Até 3 SM De 3 a 10 SM Total
Número de Empreendimentos Habitacionais 4 40 44
Número de Unidades Habitacionais 1.262 9.310 10.572
Fonte: Elaboração da autora com dados coletados em pesquisa de campo e nos órgãos EMURB e CAIXA, 2014

Esses empreendimentos voltados para famílias de baixa renda estão em bairros que
apresentam condições de infraestrutura e serviços públicos insuficientes e fora do tecido
urbano consolidado, dificuldade de acesso à transporte público, com entorno cercado de
grandes glebas, a exemplo do Residencial Jaime Norberto Silva, localizado no bairro Porto
Dantas, um dos mais carentes e problemáticos no tocante à saneamento básico, mobilidade e
criminalidade e, portanto, com baixo valor da terra (Figura 2).

Figura 2. Residencial Jaime Norberto Silva e o entorno grandes lotes, sua inserção na franja periférica

Fonte: Sarah França, dez/2013

Diante disso, verifica‐se que Aracaju apresenta uma peculiaridade. A pequena quantidade de
empreendimentos voltados para a faixa de 0 a 3 SM, demonstra a dificuldade no acesso à terra
urbanizada e barata para viabilizar a produção de habitação de interesse social, frente à
grande demanda de terra para as faixas de 3 a 10 SM. A hipótese é de que o principal entrave
se encontra na característica do mercado imobiliário local que visualiza maior rentabilidade
para os empreendimentos destinados à classes econômicas maiores.
Outro fator se deve às facilidades institucionais e legislativas que agilizam a implementação
desses empreendimentos. Em dezembro de 2009, foi promulgada a Lei Municipal n°93, que
estabeleceu critérios relativos à definição das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS
vinculadas ao PMCMV. Entretanto, apesar de flexibilizar a legislação para os empreendimentos
localizados nas ZEIS definidas no Plano Diretor de Aracaju, nenhum projeto foi inserido nestas
zonas, não sendo essas alternativas suficiente para incentivar o mercado imobiliário a
construir moradias nessas localidades. A falta de articulação para doação de terrenos de
propriedade pública pelo governo municipal também é um dos pontos que dificulta a
implantação de conjuntos para essa faixa de renda.
A pesquisa realizada através de dados da CAIXA, IBGE, Empresa Municipal de Obras e
Urbanização – EMURB da Prefeitura Municipal, complementada com informações nos sites das
principais empresas incorporadoras e construtoras e no Google Earth, e observações em
campo, indicam características marcantes na inserção desses empreendimentos habitacionais,
apontando novas tendências na estruturação da malha urbana.
Aquelas famílias que recebem de 3 a 10 SM encontram uma oferta de moradias muito
superior, favorável ao mercado imobiliário, em função da rentabilidade lucrativa. São 40
empreendimentos habitacionais, resultando 9.310 moradias espalhados por diversos bairros
de Aracaju (Figura 3).

8
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

Figura 3. Aracaju. Empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida por faixa de renda. 03‐10SM.

Fonte: Elaboração da autora com dados coletados em pesquisa de campo e nos órgãos EMURB e CAIXA, 2014

9
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

No total foram construídos 44 empreendimentos entre 2009 e 2013, numa soma de 10.572
unidades habitacionais. A maior parte destes localiza‐se na porção norte, oeste e sul, em
bairros como Zona de Expansão Urbana, Inácio Barbosa e Jabotiana, que somam 6.603
moradias correspondendo a 62,45% da produção total em Aracaju (Figura 3 e Tabela 3).

Tabela 3. Aracaju. Empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida por Bairros. 2009‐2013

Bairros Unidades Habitacionais % do Total

18 do Forte 226 2,14
Aeroporto 270 2,55
Cidade Nova 320 3,03
Inácio Barbosa 1.472 13,92
Industrial 155 1,47
Jabotiana 3.195 30,22
Olaria 608 5,75
Porto Dantas 945 8,94
Santa Maria 773 7,31
Santo Antônio 432 4,09
Soledade 240 2,27
Zona de Expansão 1.936 18,31
Total Geral 10.572 100,00
Fonte: Elaboração da autora com dados coletados em pesquisa de campo e nos órgãos EMURB e CAIXA, 2014

A Zona de Expansão Urbana e o bairros Inácio Barbosa e Jabotiana também são alvo de outros
empreendimentos habitacionais implantados pelo mercado imobiliário para uma faixa de
renda de 03 a 10 salários mínimos, como o Programa de Arrendamento Residencial (cuja
grande parte de seus conjuntos habitacionais está localizado na Zona de Expansão Urbana).
Além disso, outros projetos estruturantes realizados pelo poder público apresentam grande
potencial de influenciar o uso e a ocupação do entorno, valorizando a terra e
consequentemente, produzindo novos arranjos e na maior parte das vezes, expulsando os
antigos moradores.
As melhorias no sistema vário, como a nova ligação entre o bairro Inácio Barbosa e Farolândia
através da Ponte sob o Rio Poxim e o do Complexo Viário Governador Marcelo Déda, bem
como a abertura de avenidas de acessos ao bairro Jabotiana, beneficiam o mercado imobiliário
e garantem a implementação dos projetos habitacionais do PMCMV em meio à inserção de
uma gama de outros produtos imobiliários. Dessa forma, essas melhorias urbanas que
proporcionam uma alta no valor desses imóveis, são exemplos da apropriação dos
investimentos públicos pelo setor privado, sem que haja uma recuperação da mais‐valia
fundiária, uma vez que tem como fator determinante um mercado fortemente aquecido pela
produção de empreendimentos habitacionais em larga escassa e parcialmente subsidiada.
Somado a isso, a implantação desses conjuntos tem gerado uma demanda populacional
inversamente proporcional à oferta de infraestrutura, acarretando sérios conflitos urbanos e
ambientais, causando assim, forte pressão dos movimentos populares por melhorias.
O fato é que as diretrizes estabelecidas para implantação do PMCMV proporcionam ao
mercado a livre escolha da localização dos empreendimentos, em um cenário de ausência de
instrumentos de controle do valor da terra e também da ocupação de áreas sem
disponibilidade de infraestrutura e serviços públicos. Isso proporcionou a atenuação da
periferização da produção habitacional, que ocorreu intensamente nos bairros Jabotiana e na
Zona de Expansão Urbana, áreas de maior crescimento imobiliário nos últimos anos.
10
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

Nessas localidades, principalmente no bairro Jabotiana, na zona oeste de Aracaju, a

concentração de empreendimentos do PMCMV na faixa de 3 a 10 SM deu‐se de forma
contínua, sendo localizados próximos uns aos outros, potencializando os impactos da
transformação no espaço rural em urbano (sítios dão lugar a condomínios), e o uso residencial
predominantemente horizontal dando lugar ao processo de verticalização da moradia (Figuras
4, 5 e 6).

Figura 4: Bairro Jabotiana.

Fonte: Sarah França, dez/2013

Figura 5. Imagem Satélite Bairro Jabotiana em 2003 – Ocupação Figura 6. Imagem Satélite Bairro Jabotiana em 2013 –
predominantemente horizontal. Ocupação verticalizada no entorno do Cemitério Colina da
Saudade, e às margens do Conj. Santa Lúcia.

Fonte: Google Earth, 2013, com modificações por Sarah França, Fonte: Google Earth, 2013, com modificações por Sarah
dez/2013. França, dez/2013.

Esses empreendimentos são de tipologia fechada, em que os condomínios são enclaves

fortificados, conforme denomina Caldeira (2000), reproduzindo com especificidades, efeitos
negativos na sociedade, refletidos no espaço segregado. Muitos deles são constituídos com
mais de 2 torres e um maior número de apartamentos, de 2 e 3 quartos de até 80 metros
quadrados, com oferta de infraestrutura interna de um clube privativo (Figura 7).

11
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

Figura 7: Bairro Jabotiana

Fonte: Sarah França, dez/2013

A fim de facilitar a promoção imobiliária e aumentar a lucratividade, as construtoras buscam

reduzir os custos da construção através dos ganhos de produtividade no preço final de seus
produtos, já pré‐estabelecidos pelo governo federal. Assim, a racionalização da construção dá‐
se sobretudo com a repetição dos projetos e do processo construtivo, ampliando as escadas
dos empreendimentos e promovendo a estandartização.
De fato, a lei federal estabelece um limite de 300 unidades habitacionais por empreendimento
sob a forma de condomínio e 500 unidades em loteamentos, o que as construtoras resolveram
facilmente ao subdividir os empreendimentos fracionando os projetos por etapas, em terrenos
contíguos, mas com as mesmas tipologias, soluções construtivas e projetos arquitetônicos, a
fim de facilitar os procedimentos administrativos e legislativos. Analisando essa questão, foi
identificado a prática dessas formas de racionalização em Aracaju, sendo que dentre os 44
empreendimentos existentes, 12 foram aprovados em etapas, somando um total de 4.765
unidades habitacionais, a maior parte situados no bairro Jabotiana e na Zona de Expansão.
Outro ponto relevante a retomar a inserção dos empreendimentos habitacionais do PMCMV
em bairros antes pouco visados pelo mercado, como o Santo Antônio e Olaria, e a
consequente a valorização da terra, em função dos investimentos públicos, contribuindo para
a produção de novas periferias, onde a expansão, fragmentação e segregação sócioespacial
tornam‐se constantes. Os terrenos de melhor localização são objeto de lançamentos
imobiliários voltados para segmentos de renda mais elevada, fora do PMCMV, ou então ao
aguardo do crescente aumento da mais‐valia fundiária.
Cabe observar, que o acesso à moradia instituída pela Política Nacional de Habitação ‐ PNH,
relaciona‐se com a ampliação do acesso a terra urbana, com infraestrutura e serviços,
garantindo o uso social do espaço e combatendo a especulação imobiliária através da
implementação dos instrumentos urbanísticos de regulamentação do mercado para promoção
de moradia de interesse social.
Sobre a oferta de infraestrutura, há que se considerar que, por estarem localizados afastados
do núcleo urbano, o nível destes serviços não é satisfatório. Há alguns casos, como no bairro
Jabotiana e Zona de Expansão, em que a ausência de saneamento ambiental (esgotamento
sanitário e drenagem urbana) é fortemente contrastada pelo grande número de unidades
habitacionais espalhados, intercalados com áreas de preservação ambiental e glebas vazias ao
aguardo da valorização da terra.
Paralelamente, a inserção dispersa dos empreendimentos do PMCMV em Aracaju também
acarreta sérios impactos no tocante à mobilidade, por estarem situados distantes dos núcleos
polarizadores de oferta de postos de trabalho e com precária ou inexistente rede viária.

12
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

Entretanto, ainda que seja estabelecido pela Portaria do Ministério da Cidade n°140/20102, a
escolha dos beneficiários de acordo com a proximidade com seus locais de emprego, é posto
de lado no momento de sua escolha. Alguns desses empreendimentos estão localizados em
áreas sem pavimentação e acesso do transporte coletivo, dificultando o deslocamento dos
moradores, como pode ser verificado na Zona de Expansão Urbana e Jabotiana.
Embora desfavoráveis em termos de acessibilidade, a localização dos empreendimentos tende
a ser definida principalmente em função da necessidade de adequação do valor da terra aos
valores determinados pela normativa do programa e as margens de lucro das empresas, frente
ao mercado de terras (LIMA, et all, 2013).
Outra vertente deste programa é a participação das “entidades”, sendo necessária a
organização de cooperativas habitacionais, associações e demais entidades privadas sem fins
lucrativos. Denominado Conjunto Jael Patrício de Lima, o empreendimento em construção,
localizado no bairro Santa Maria, contará com cerca de 800 unidades habitacionais, sendo 180
entregues na primeira etapa, está inserido no Programa Minha Casa Minha Vida Entidades
através da Central de Movimento Popular – CMP/SE.
As obras têm sido realizadas através do sistema de autogestão pelos próprios moradores com
recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS3, cujo resultado tem sido
a formação ou fortalecimento de lideranças locais. Atrelados a isso, o grande diferencial está
na ausência do fator da lucratividade favorecem o uso de tecnologia e participação de
assessorias técnicas na realização e acompanhamento desses projetos junto aos seus futuros
moradores, garantem melhor qualidade da moradia, no tocante à arquitetura e à
infraestrutura local.
É importante mencionar também, que em apenas dois quatro anos de existência, o Programa
Minha Casa Minha Vida já superou os números de produção habitacional do Programa de
Arrendamento Residencial (6.830 moradias) durante quase 8 anos de atuação.

4 CONTRADIÇÕES E POSSÍVEIS CAMINHOS DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA

VIDA
Neste trabalho, buscou‐se avaliar os primeiros resultados da implementação do Programa
Minha Casa Minha Vida em Aracaju‐SE entre 2009 e 2013, e as dinâmicas que caracterizam a
produção desses conjuntos habitacionais, bem como análise da distribuição espacial dos
conjuntos habitacionais e sua relação com a dispersão urbana.
Entretanto, como o discurso do PMCMV concentra‐se a redução do déficit habitacional, faz‐se
pertinente analisar a relação entre ambos. Entretanto, os dados coletados na pesquisa
apontam a baixa efetividade do atendimento às famílias de renda inferior a 3SM,
caracterizadas como as mais necessitadas por comporem 95,70% do déficit habitacional de
Aracaju e por apresentarem maior dificuldade de acesso aos financiamentos da moradia
formal. De fato, cerca de 88% do total dos beneficiários do programa em Aracaju está inserido
na faixa de 3 a 10SM e assim compõe apenas 4,30% da demanda por moradia contabilizada
em 2010 (Tabela 4). Isso comprova a atuação contraditória do programa ao cumprimento dos
objetivos propostos, privilegiando assim, a camadas de maior renda, que podem acessar à casa
própria através de financiamentos direto com as construtoras e correspondem a um reduzida
parcela do total do déficit habitacional.
2
Esta Portaria estabelece que o poder público municipal pode definir critérios relacionados à localização,
priorizando candidatos que habitam ou trabalham próximos à região do empreendimento de forma a evitar
deslocamentos intraurbanos extensos e desnecessários.
3
Disponível em <http://www.youtube.com/watch?v=Ln2R‐s6Y_ag,>. Acesso em: 26 nov. 2013.
13
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

Tabela 4: Aracaju. Distribuição das Unidades Habitacionais do PMCMV e o Déficit Habitacional – PMCMV. 2009 a 2013
Até 3 SM % De 3 a 10 SM % Total
Déficit Habitacional (2010) 19.955 95,70 896 4,30 20.851
Número de Unidades Habitacionais 1.262 11,93 9.310 88,07 10.572
Fonte: Elaboração da autora com dados coletados em pesquisa de campo e nos órgãos EMURB e CAIXA, 2014; SEPLAN, 2010.

Além deste, outros entraves merecem ser destacados. A ausência da articulação entre o
planejamento dos programas urbanos, habitacionais e de infraestrutura, tem causado um
descompasso na garantia do direito à cidade e, incentiva, cada vez mais, o mercado imobiliário
na busca incessante pelo mais‐valia. A possibilidade da implantação dos instrumentos
urbanísticos da Estatuto da Cidade e da efetivação das diretrizes estabelecidas pelo Plano
Diretor tem‐se dissolvido de forma muito incipiente nas práticas da gestão municipal de
Aracaju, muitas vezes inviabilizando projetos habitacionais que irão atingir famílias carentes.
Os agentes envolvidos na atuação do PMCMV (proprietários de terras, incorporadores e
construtores) evidenciam que o alto valor da terra em áreas urbanizadas é um grandes dos
obstáculos para o andamento do programa. Esta questão poderia ser enfrentada com a
aplicação dos instrumentos de combate à especulação fundiária inclusos no Plano Diretor de
Aracaju, especialmente as Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, cuja utilização destas para
o PMCVMV foi incentivada posteriormente através legislação municipal.
Fica evidente a importância do entrelaçamento das políticas fundiária, habitacional e de
infraestrutura e urbanização de modo a garantir o acesso à terra urbanizada com valor
reduzido, permitindo que os empreendimentos sejam construídos em áreas de interesse
social, e em maior proporção para àqueles que se concentram na faixa de renda de 0 a 3 SM.
A inserção desses empreendimentos em determinadas áreas que apresentam maior facilidade
para a produção de moradias e por conseguinte com menor valor fundiário, fator decisivo na
localização destes empreendimentos, parece estar mais associada à dinamização da economia
por meio do atendimento à metas quantitativas estabelecidas pelo PMCMV, do que pela
promoção do direito à moradia. Dessa forma, observa‐se que o programa tem trazido sérios
impactos no tecido urbano da capital sergipana, em especial promovendo migrações da
população, resultando assim, em problemas urbanísticos, em especial mobilidade,
saneamento ambiental, acesso a equipamentos e serviços públicos e, por último, expansão dos
limites urbanos que se fundamenta na produção habitacional periférica.
Os empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida em Aracaju tem sido responsáveis
pela segregação espacial, fragmentação do tecido urbano e valorização fundiária, resultando
numa cidade cada vez mais excludente e desigual. A periferização das unidades habitacionais,
inclusive próximas aos antigos conjuntos residenciais implantados pelo Banco Nacional de
Habitação ‐ BNH, é uma reprodução das velhas experiências com nova leitura, porém
repetição dos mesmos problemas.
De fato, o crescimento de Aracaju tem sido, nos últimos anos, norteado para novas direções,
como a Jabotiana e a Zona de Expansão, com o aumento do número de moradias ditas
“populares”, mas destinada para uma população com faixa de renda de 3 a 10SM. A realização
de obras de infraestrutura, sistema viário e serviços públicos, devem ser planejadas
concomitantemente à esses projetos habitacionais, para que esses novos moradores estejam
integrados no tecido urbano.
Por outro lado, apesar de observados os problemas na efetivação do programa que tem
distanciado a população do direito à cidade e à moradia em áreas urbanizadas, em termos
quantitativos, não se pode deixar de mencionar, que em apenas quatro anos de existência, o

14
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

PMCMV já superou os números da produção habitacional do Programa de Arrendamento

Residencial (6.830 moradias) durante seus 8 anos de atuação.
Entretanto, faz‐se necessário o aumento da quantidade de projetos habitacionais voltados
para a população de renda baixa (0 a 3 SM), que não tem acesso à moradia em áreas
estruturadas no tocante ao serviços e proximidades com os postos de trabalho. A oferta desse
tipo de moradia tem se tornado cada vez mais incipiente em Aracaju, devendo ser planejado e
incentivado o aumento da produção habitacional, sobretudo em vazios inseridos em áreas
urbanizadas, a fim de reforçar o acesso à moradia pelas camadas da população que
permaneceram, durante muitos anos, às margens do mercado formal.

5 BREVES CONSIDERAÇÕES
É importante observar a efetividade do Programa Minha Casa Minha Vida em Aracaju não
apenas em termos quantitativos como é tanto explorado pelo poder público na mídia, mas
especialmente qualitativo. Os dados apresentados ao longo da pesquisa permitem considerar
que as contribuições do programa para o cumprimento do direito à moradia e à cidade são
ínfimas. O programa pouco integra a moradia em bairros urbanizados, com mobilidade e
equipamentos públicos, isso porque a localização dos empreendimentos residenciais segue as
determinações do mercado, cujo valor da terra, tem se constituído fator determinante
anunciado pelas construtoras, o que pode ser contornado com os instrumentos urbanísticos
de combate à especulação da terra do Estatuto da Cidade e presentes no Plano Diretor de
Aracaju. A mercantilização da moradia é evidenciada quando se destina a maior parte da
produção habitacional à faixa de renda de 3‐10SM, segmento dito de “mercado”, o qual
favorece a obtenção de maiores porções de lucratividade, em função do maior valor das
unidades habitacionais e das estratégias de racionalização de projetos.
Contudo, constata‐se um processo definido por uma rede de agentes, cuja atuação complexa e
articulada, vem a beneficiar, principalmente, os interesses econômicos, ultrapassando assim, o
âmbito da promoção do direito à cidade. A produção de moradias pelo PMCMV em Aracaju
vem, da mesma forma que o Banco Nacional de Habitação – BNH, acarretar transformações no
tecido urbano, com maior ênfase nos processos de incremento populacional e expansão da
urbanização, induzindo ocupações de modelo periférico, disperso e fragmentado, reduzindo a
qualidade urbanística e ambiental e elevando a importância da moradia como produto de
mercado e não como processo.

6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CALDEIRA, Teresa Pires. Cidade de Muros: crime, segregação e cidadania em São Paulo. São
Paulo: 34 ed./ EDUSP, 2000.
FRANÇA, Sarah Lúcia Alves França. A produção do espaço na Zona de Expansão Urbana de
Aracaju: dispersão urbana, condomínios fechados e políticas públicas. Niterói: Dissertação
de Mestrado, Universidade Federal Fluminense, 2011.
FRANÇA, Vera Lúcia Alves França. Aracaju: Estado e Metropolização. São Cristóvão: UFS, 1999.
LIMA, José Júlio Ferreira; PONTE, Juliano Pamplona Ximenes; RODRIGUES, Roberta Menezes;
NETO, Raul Ventura; MELO, Ana Carolina Campos de. A promoção habitacional através do
Programa Minha Casa Minha Vida na Região Metropolitana de Belém. In CARDOSO, Adauto

15
 III Encontro da Associação Nacional de Pesquisa e Pós‐graduação em Arquitetura e Urbanismo
arquitetura, cidade e projeto: uma construção coletiva
São Paulo, 2014

Lúcio (org.) O Programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais. Rio de Janeiro:
Letra Capital, 2013.
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU. Diagnóstico da Cidade de Aracaju. 3 Produto. Relatório.
Aracaju: PMA/EMURB, 2014.
______________. Plano Estratégico de Moradias Subnormais. Aracaju: PMA/SEPLAN, 2001.
PREFEITURA MUNICIPAL DE ARACAJU/ FUNDAÇÃO DE APOIO À PESQUISA E EXTENSÃO DE
SERGIPE ‐ FAPESE. Plano Local de Habitação de Interesse Social. Aracaju: PMA/SEPLAN,
2010.

16