Fortalecimiento Municipal y la Reactivacion Economica El fortalecimiento del municipio en México se ubica dentro de la politica gubernamen- tal del fortalecimiento del federalismo para vigorizar la capacidad administrativa, finan- ciera, econémica y politica del municipio. No obstante, dexiste una preocupacion cierta del gobiemo y la comunidad por for- talecer la vida de ta institucién municipal? Si la respuesta es afirmativa, coincidiremos en que el fortalecimiento municipal supo- ne la consecucion de {as siguientes metas: a. Que el gobierno municipal no sirva a los objetivos politicos de manipulacion del poder por parte de los caciques locales, regionales y nacionales. Esto, en virtud de que el centralismo ha derivado para el pais en una pesada carga, haciendo la actividad gubernamental ineficaz, con un alto costo financiero y social, Revertir este proceso centralizader implica, para el gobierno federal, compartir con los gobiernos de las entidades federativas y RAUL MARTINEZ ALMAZAN los municipios tanto funciones como re- cursos, a partir de una nueva revision de las relaciones intergubernamentales. b. La adecuacién de los planes y programas del desarrollo del municipio con los pla- nes y programas de desarrollo estatal y nacional. c. Ubicar a los gobiernos de las entidades federativas y sus municipios dentro de los programas y politicas dei desarrolio regional, Elevar la eficiencia de las entidades del gobierne municipal como proveedoras de servicios a sus respectivas comunida- des e integrar sus acciones con ias que realizan el gobierno estatal y el federal. 2 En suma, fortalecimiento municipal sig- nifica revitalizar y modernizar al municipio, a partir de una perspectiva clara y precisa que determina la propia realidad del pats. Ahora bien, ésobre qué bases podemos cimentar la capacidad de las finanzas publi-120 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL ¥ MUNICIPAL cas para llevar adelante el fortalecimiento municipal y lograr la reactivacion de su eco- nomia? ‘ Para 1986, las politicas de ajuste de la economia de las finanzas piblicas de México no habjan logrado sus metas. Los afios de austeridad y de sacrificio social no han llevado al pals @ una situacién mejor, salvo por el hecho de que gracias al ajuste econémico no se esté en una situacién de mayor crisis. Al inicio de 1986, la caida de los precios internacionales del petrdleo afectaron aun més la economia, reduciendo el ingreso na- cional en aproximadamente 6.57 del PIB sobre una bese anual. La restauracion de ta economia y las fi- nanzas piblicas continué condicionada a dos factores 1. Los ingresos provenientes del petroieo, y 2. Los inyresos derivados de un mayor en: deudamiento externo. Ambos caminos se han reducido como vias para lograr el suficiente financiamien to que el pais esta requiriendo. En materia de politica fiscal, el estanca miento de la economia y el indice de ta inflacion han afectado el sistema tribute rio, limitando Ia posibilidad de fortalecer las haciendas publicas de las entidades fede- rativas y los municipios, mediante mayores transferencias de recursos financieros. El sistema tributario, asimismo, ha perdi- do capacidad de respuesta frente a un pro- ceso altamente inflacionario. El gobierno instrumenta modificaciones a la estructura del sistema tributario, me- diante la correccion de la base gravable del impuesto global de las empresas. Tambien busca disminuir la pérdida de tos ingresos fiscales, resultante del rezago existente cuando el impuesto se causa y se recibe. Para 1987 se contempla el mejoramiento de la administracién tributaria y una recau- dacidr: que se estima en un 137 del PIB. No obstante, la politica fiscal no se orienta a a implantacion de una reforma fiscal in- tegral congruente con la penosa realidad del pais, Tampoco para alcanzar la moder- nizacién de la administracion tributaria en Jos diferentes niveles de gobierno, tendiente a generar una mayor recaudacion de recur- 805 y poner un limite a la evasion y {a elu sion fiscales. Por lo que corresponde al gasto pitblico, la austeridad, significativa en términos desu costo social ¢ infructuosa por los resultados obtenidos, no compensa los egresos por los altos intereses de la deuda interna, igual al 50 del gasto del presupuesto federal, es decir, aproximadamente el 18% det PIB. Respecto a las relaciones fiscales y finan- cieras intergubernamentales, las finanzas de las entidades federativas y los municipios gravitan fundamentalmente sobre los recur: sos financieros de las participaciones fede rales, reflejando su dependencia hacia el gobierno federal y la imposibilidad presente y future de poder cimentar su desarrollo a partir de una sana reestructuracién de sus finanzas publicas, al grado que los propios gobiernos de las entidades federativas no muestran ningn esfuerzo por incrementar sus recaudaciones en las fuentes tributarias que les son propias. En esta referencia de la situacién que guardan las finanzas publicas no podemos omitir a las empresas publicas. Durante 1986 continué Ia venta, fusion y/o liquida- cin de las empresas publicas. De 1 155 em- presas piiblicas y organismos descentraliza- dos existentes en 1982 se redujeron a 697 en 1986. Al respecto se argumenta queexis- te una relacian de causa y efecto entre el déficit pablico y el tamafio del Estado, lo cual es falso. El tamafio de la burocracia esté determinado en razon de la eficiencia y la modernizacién del aparato gubernamen- tal y no como una politica para desmante- far al Estado y en este caso se encuentran también las empresas pUblicas, cuya venta se refiere a las no prioritarias y no estraté- gicas para el pais. Es cierto que existe la presion externa de que el pago de la deuda publica se realice con acciones de las em- presas publicas (como estd sucediendo en México y otros paises deudores) y existe también la presian de que dicho pago sea con las empresas ptiblicas més rentables, no importando su caracter de prioritarias o es- tratégicas, En resumen, las finanzas pblicas, desde cualquier punto de anilisis, politica de pre- cios y tarifas, deuda publica externa e in- terna, sistema cambiario, encaje legal, emi-TRIBUNA 121 sion de papel y crédito, entre otras materias, mostraran su debilidad y limitacion para emprender con éxito una politica de forta- lecimiento municipal y reactivacion de la economia de los municipios. A partir de esta realidad no podemos irmar que las entidades federativas y sus municipios constituyen instituciones vigo- rosas con capacidad real para realizar su ac- tividad gubernamental. Lo més grave es que prevalezca un lenguaje oficial que busca mostrar un municipio que no corresponde a la etapa de crisis economica y financiera del pais. Lenguaje que en nada ayuda a en- frentar los retos del presente y a fortalecer nuestro sistema federal. México, en los proximos afios a nivel de las entidades federativas y los municipios, se caracterizara por falta de recursos finan- cieros para poder mantener niveles mini- mos de bienestar. También por la ineficien- cia de la administracién publica en general y en la organizacién y operacién de los ser- vicios pUblicos en particular, asi como por su déficit en la calidad y cantidad de los servicios urbanos: infraestructura, vivien- da, transporte, entre otros. Todo lo ante- rior, bajo una creciente tendencia hacia el centralismo, afectando Ja vida politica de los municipios. Los desafios del presente y el futuro es- tan poniendo a prueba la capacidad del Es- tado mexicano. Las politicas y estrategias gubernamentales y la menor o mayor parti- cipacién de la sociedad en la realizacion de las mismas, determinaran en los ajios por ve- nir si el pais puede continuar come nacion independiente y soberana. En este contexto, el fortalecimiento de nuestro sistema federal constituye no solo una responsabilidad del gobierno federal, si- no también de las entidades federativas y los municipios. Bajo este criterio, tres mate- rias fundamentales deben ser consideradas en los nuevos esfuerzos en materia de for- talecimiento municipal y reactivacién eco- ndomica. 1, NECESIDAD DE UNA TIPOLOGIA MUNICIPAL La existencia de 2.378 municipios con ca- racteristicas singulares en un pais pobre, en el que prevalece una injusta distribucion del ingreso nacional y profundos deseqt librios entre las regiones y los estados, pre- dominando los problemas y las necesidades propios del municipio rural y del municipio marginado. Simulténeamente, los proble- mas y necesidades generados por los muni- cipios urbanos y los mut s en transi- cin, asi como por aquellos que han reci- bido el impacto del crecimiento de las me- trépolis de las ciudades de México, Guada- lajara y Monterrey. Este hecho, aunado a la necesidad de evi- tar la improvisacion y el desperdicio de los escasos recursos, plantea la necesidad de disponer de una tipologia municipal que dé acceso a informacién bésica, actualizada y confiable para un andlisis del municipio en México, cuya clasificacion de sus elementos basicos permita establecer un marco de re- ferencia en el disefio de las politicas y los programas municipales para los tres niveles de gobierno. 2. RACIONALIZACION DE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL. Las caracter'sticas propias de los municipios y el grado de su crecimiento econémico va a determinar su estructura administra- tiva, la que, asimismo, estaré condicionada por la mayor o menor disponibilidad de recursos. Su desarrollo, de esta manera, es diferente en un municipio urbano respecto de un municipio en transicion, rural o mar- ginado, Conocer la situacién que guarda la admi- nistracién municipal en el pais permitira avanzar en los esfuerzos de racionalizacién, a fin de dotar al municipio de las bases mi- nimas de una adecuada organizacién admi nistrativa, sujeta a principios fundamenta- les de eficiencia, honestidad y productivi- dad. 3. FORTALECIMIENTO DE LA HACIENDA PUBLICA Los problemas derivados de una insuficien- cia de recursos fiscales para el municipi distribucién desigual de los recursos finan- cieros entre los tres niveles de gobierno, afectando en mayor medida al municipio, no obstante los ingresos nuevos que recibe122 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL provenientes de la fiscalidad de la tierra y la insuficiencia de su sistema tributario para lograr una mayor recaudacion y equidad, evitar la evasién fiscal y lograr la disminu- cién de los niveles de deshonestidad. También se piantea la necesidad de cono- cer la profundidad, la magnitud con la que las finanzas publicas han resultado afectadas por la crisis, a partir del hecho de que jos ingresos municipales han resultado severa- mente debilitados. El andlisis sobre la situacién financiera del municipio en la etapa actual del pais no puede reducirse a un simple ensayo conta- ble, reclama en este momento un enfoque presupuestal y programatico en su relacion con el nivel estatal y el federal. Lo anterior nos obliga a replantear el fortalecimiento de la hacienda municipal, no mediante demandas crecientes e irrecon- ciliables sobre los recursos tributarios limi tados por parte de los gobiernos municipa- les, sino a través de: a. La busqueda y utilizacién intensiva de mecanismos de financiamiento municipal no tributarios, Definicion de {a estrategia financiera que deba corresponder al municipio urbano, de transicin, rural y marginado, toman- do como base una tipologia municipal. ¢. El mejoramiento de la administracion tri- butaria municipal. d. El financiamiento de las instituciones y organismos de asistencia técnica a los municipios, dirigido a la formulacién de proyectos productivos y rentables. @. El apoyo y la promocién para el estable- cimiento de empresas piblicas a nivel municipal, asi como el saneamiento de las ya existentes. b.