Elementos para Lograr el Fortalecimiento Municipal y su Relacion con Ja Federacion: Hacia una Propuesta de Analisis Jesde diversos Angulos tanto del mundo aca- 'démico como de la gestién del servidor publico, se ha sefialado la necesidad de fortale~ Cer al municipio mexicano, En todas las posturas existe consenso en fortalecer al municipio res- pectoa los otros niveles de gobierno, en concreto a la Federaci6n. El papel que puede asumir la Federacién como promotora del fortalecimiento municipal ha sido poco explorado, Esta ponen- cia se desarrolla precisamente en torno a la rela- cidn que puede tener la Federacién como promo- tora del fortalecimiento municipal en el marco de un nuevo federatismo LIntroduccién A partir de la serie de reformas que tuyo la Carta Magna en 1983 en su articulo 115 referente (del carfcter del municipio mexicano), diversos es- tudios se concentraron en el perfil que se le daba al municipio. Un nuevo aire de esperanza corrié en tomo a éste, considerndolo como agente potencial de desarrollo. Los debates en pro y Roberto Avalos Aguilar, Director del CEDAEM contra del articulo 115 han sido tantos como las. interpretaciones del mismo. Para los afios 90 —y de manera espec ffica en nuestros dias— se seiia- la la necesidad de construir un nuevo federalis- mo. Un nuevo federalismo se fundamenta no en una moda sino en una realidad que ha provocado el replanteamiiento del sentido de lo municipal, IL. Hacia un fortalecimiento municipal Hablar de fortalecimiento municipal es remitir- nos a un municipio que responda a la dinémica nacional e internacional actual, Con los cambios presentados en 105 90, el municipio ha sufrido tuna serie de retos —atgunos nuevos y otros tradicionales— para hacer frente a su actividad administrativa. Hey por hoy, se requiere que el municipio sea capaz de enfrentar fos cambios que Ia Federacién ha venido desarrollando. Si bien la Federacién responde a los cambios de manera inmediata, los municipios requieren respuestas eficaces dependiendo de su pro- mica. Los efectos son més inmediatos en40 FORO NACIONAL SOBRE FEDERALISMO los municipios aunque las respuestas cada vez son més lentas. Los municipios comparten con la Federacion problemas similares pero con efectos muy par- ticulares. En los primeroses donde la Federacién debe orientar sus esfuerzos en laconstruccién de un nuevo federalismo. Es decir, los problemas co- munes deben tener un caricter corresponsable. Los cambios politicos y administrativos que enfrenta la Federacién (por no mencionar Jos econémicos que han sido interminables) exi- gen el replanteamiento de esquemas politico- administrativos. La Federaci6n ha respondido a resistencias y problemas diversos, consolidando mayores espacios de actuacién administrativa. La Administracién Publica sea cual sea el nivel que se estudie, es dindmica, Sin embargo, enel municipio, que deberia ser la célula basica del sistema federal es el Ambito de gobierno que menos facultades de cambio y adaptacién tiene, ¥ no por su propia voluntad, sino precisamente por la omnipresencia federal. Pareciera ser que en nuestro pais para definir el sentido de lo municipal, necesariamente se tiene que pasar el tamiz de lo federal. En este sentido, el fortalecimiento municipal significa Ia revisi6n de las causas historicas que dieron origen al Estado mexicano. La revision histOrica y sus consecuentes reinterpretaciones, dan un referente necesario en el tipo de munici- pio que deseamos construir para enfrentar el nuevo milenio. Delinear el sentido de lo federal con un referente prospectivo daré muestra més clara de lo que es el municipio mexicano. Para hablar de fortalecimiento municipal, po- demos dividirlo en cuatro grandes componentes. J. El fortalecimiento en lo juridico-admini trativo. 2. El tortalecimiento en materia de servicios publicos, 3. El fortalecimiento de la hacienda puiblica, 4. El reconocimiento de Ia importancia de la participacién ciudadan: Estos cuatro grandes elementos forman parte integral del denominado fortalecimiento muni- cipal, y cada uno de ellos tiene diversas variantes en las que el gobierno federal puede contribuir a su mejoramiento. 2.1. Elfortatecimiento en lo juridico-administrativo Este primer t6pico puntualiza al menos dos ele- mentos: un marco de derecho claro y sencillo, y otro acerca del fortalecimiento de la gestién piiblica municipal, El primero obliga a un re- planteamiento de la Constitucién General de la Reptiblica, A pesar de la serie de reformas ver- tidas en el articulo 115 constitucional, existen todavia algunos puntos que requieren mayor precision, Delimitar las competencias de cada uno de los niveles de gobierno debe estar estipu- Jado en la Carta Magna, a efecto de evitar con- fusiones 2 interpretaciones erréneas. En este sentido es tarea de los diputados fe- derales, encontrar puntos consensuales en el marco de actustcidn municipal de la Constitucién de la Repdblica. La revisin del articulo 115 constitucional es obligada en cualquier andlisis jurfdico del municipio mexicano. El sentido de lo regional cobra importancia en este punto. Reconocer ku heterogeneidad de los municipios y sus problemas comunes es punto de partida en cualquier revisién juridico-administrativa en la materi Por lo que respecta a los cuadros administra~ tivos, es necesario realizar un diagnéstico gene- ral, sistemidtico e integral del quehacer tipico de Jaadministracién municipal, El uso de tipologias y categorfas municipates cumplen un papel fun- damental, sin embargo no es suficiente. Para Hevar a cabo una gestién municipal exitosa no sélo se requiere Ia adopcién de téc- nicas administeativas, sino la capacitacién del servidor ptiblico municipal. No es secreto al- guno que una de las tarews inmediatas a realizar en materia municipal es la capacitacién de los servidores publicos. La Administracién Publica cobra sentido con el recurso humano y si éste no tiene el conocimiento necesario para de- sempefiar las funciones que se lleven a cabo para ampliar las atribuciones administrativas muunicipales, éstas serdn innecesarias sino se determina el perfil tipo det servidor piiblico municipal,GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL, at La gestién piiblica municipal debe tener ma- yor apoyo por parte de [a Federacién. La difu- sin de técnicas administrativas en los gobiernos locales son fundamentales entre los ayuntamien- tos del pais. El uso de técnicas administrativas debe respondera la propia dindmica regional con un sentido claro de lo nacional. Con ello, nueva- mente el sentido de lo regional cobra un sustento fundamental. La Federacién tiene mucho que aportar en este rubro. La Federacién puede desarrollar esquemas de anilisis, a través de muestreos del perfil tipico det funcionario municipal por reas, regiones y tipos de municipios que existen en la actualidad. Para capacitar al personal municipal se requiere necesariamente un diagnéstico confiable del quehacer de! funcionario municipal. Asi, el go- no federal puede coadyuvar a este punto realizando un anilisis del recurso humano en el Ambito municipal, Muchos municipalistas (entendiendo tanto a. Jos estudiosos del fendmeno municipal como a los propios servidores ptiblicos) coineiden en sefialar que la gestién publica municipal es la que mayores posibilidades administrativas ofre- ce. Esta situacién se debe a obvias razones como el tamafio del gobierno municipal, su relacién inmediata con la comunidad y el grado de com- plejidad organizacional que es menor que el de los estados y la misma Federacién. Los mu- nicipios son organizaciones que tienen un mayor dinamismo y una menor complejidad relativa a la de la Federacién. Con ello, la ineorpora- cidn de técnicas administrativas tiene un efecto inmediato. Las limitantes en las tareas administrativas municipales radican en la capacidad de imagina- cidn del servidor ptiblico y en el marco juridico enel que se desempeiie. De tal forma, lo juridico tiene una estrecha y directa relucién con lo ad- ministrative. Muchas de las actividades que se pueden desempeiiar en ef ambito municipal res- ponden mis a inercias propias del sistema admi- nistrativo federal que a la propia dindimica regio- nal, Es decir, agentes ajenos al dmbito municipal determinan el marco de actuacién municipal. $i se desea que exista un fortalectmiento munici~ pal, se deben reconocer las particularidudes que tienen los municipios y la autonomia de gestién de que éstos gozan. Recobrar el verdadero sen- tido del articulo 115 constitucional es premisa fundamental, hoy en dia En materia de fortalecimiento de cuadros ad- ministrativos, la federacién puede fomentar y/o realizar un anilisis integral de las necesidades inmediatas en materia de capacitacién, as{ como determinar cudles son las instituciones capacita- das para impartir cursos de actualizacién a los municipios que lo demanden. La Federacién debe actuar como un eje rector en materia de capacitacién para delinear los grandes temas a desarrollar. Nuevamente, el uso de tipotogias municipales y esquemas administrativos deben coadyuvar al fortalecimiento de los cuadros administrativos municipales. Con ello, se homologaran las ac- ciones y se conjuntarén estuerzos que hasta aho- ra han Sido aislados. Efectivamente, en materia de capacitacién se han desarrollado avances considerables en ia ditima década, aunque no suticientes debido a la limitada coordinacién que existe entre las instituciones que ofrecen servicios de capacitacién. 2.2, El fortalecimiento en materia de servicios ptiblicos Este es un punto basico, en el marco del fortale- cimiento municipal. Los servicios piblicos son la tarea cotidiana de un municipio tipico mexi- cano. La prestacién de los servicios es una de las partes sustantivas de la gestién municipal. Ade- mis, los servicios representan el referente mas concreto e inmediato de actuacién de un gobier- no ante Ia sociedad. Es como lo mencionan al- gunos académicos, ka cara del gobierno. La poblucidn tiene como referente de actua- cidn de su gobierno los servicios que éste preste. Asi, los servicios cumplen una doble funcidn: ser satisfactores de necesidades piiblicas y cons- tituirse en referentes de un buen gobierno ante Ja sociedad, Hoy en dia presenciamnos el replanteamiento (o adelgazamiento) de la actividad estatal. El gobierno federal es quien més ha e.perimentado la disminuci6n de la actividad pablica. Las de- sincorporaciones ban tenido un ecto positivo en ta actuacién de la Adiinistracién Pablica federal, aunque sus consecuencias en el dmbito estatal, por no meneionar el municipal han sido pocos estudiadas. De tal forma, quees pertinente realizar un andlisis de lus consecuencias que ha42 FORO NACIONAL SOBRE FEDERALISMO tenido el redisefio del Estado en el Ambito muni- cipal, pero sobre todo de qué forma pueden responder los municipios al redimensionamien- todet Estado. En ottas palabras, qué papel deben desempefiar los municipios en el proceso de transformacién del Estado mexicano. Los municipios han comenzado a presentar alternativas diversas en la prestacién de servi- cios pablicos. Una nueva arista ha sido incorpo- rada en la gestién municipal. La participacién del sector privado, el cual ha sido decisivo en la prestacién de algunos servicios piblicos. Asf, el sentido de lo piblico es transformado con la participacién del sector privado en la satisfac- cién de necesidades publicas. La combinacién de Ia funcién pitblica con la I6gica de mercado, presenta una interesante variante de anlisis del municipio mexicano. El fortalecimiento del mu- nicipio no se debilita con la participacién del sector privado sino por el contrario lo fortalece al dar mayor eauce ae paricipacién ala socie iad. En este sentido, la Federacidn puede y debe apoyar a los municipios en dos grandes vertien- tes: 1. La difusidn de servicios pablicos suscepti- blesa la participaci6n de lainiciativa privada, mediante esquemas juridico-administra- tivos, y 2. La difusién de experiencias exitosas en aquellos municipios que hayan instrumen- tado alternativas (diferentes a la directa) en la prestacién de servicios piblicos. La ela- boracién de un banco de datos con acceso al mismo por parte de los ayuntamientos, coordinado desde 1a Federacién, seria un buen comienzo en la materia, ademas de su promocién a través de diferentes érganos de comunicacién, Para poder conjuntar los dos esfuerzos ante- riores, se requiere que la Federacién se coordine con los gobiemos de los estados, para tener mayor claridad del marco juridico de las entida- des federativas. Las técnicas en la prestacién de servicios cumplen un papel fundamental en los munici pios mexicanos. La tecnologia es necesaria e indispensable en la prestacin de un servicio pablico, sea cual sea su grado de complejidad. Una de las categorfas que han fortalecido a los servicios piiblicos municipales es el control de calidad. La calidad ha dejado de ser una moda propia de la administracién privada para con- vertirse en una necesidad en las actividades de a gestién pablica. La calidad en et servicio ptiblico es indispensable y punto sustancial en el fortalecimiento municipal. Los lineamientos bisicos de calidad en la prestacién de servicios puiblicos pueden también ser coordinados por la Federacion con informa cién proporcionada por los propios municipios. Asf, las categorias e instruments para cuantifi- car la calidad deben ser establecidos con base en las experiencias que tengan los municipios en la prestacin de servicios tipo, sistematizindose e integrindose éstas en la Federacién en un banco de datos. Nuevamente se da pleno respeto a ta autonomia municipal, pero con una coordina- cién por parte de la Federacién para mantener el caricter nacional. La Federacion tiene la infraestructura necesa- ria para establecer una base de datos en materia de servicios piiblicos municipales. La informa- cidn, su procesamiento, depuracién y andlis son fundamentales en un proyecto deesta enver- gadura, Esta situacién sugiere desarrollar un mecanis- mo de colaboracién, y de relacién gubernamen- tal entre la Federacién y los municipios fortale- ciendo en materia de servicios ef desarrollo municipal, En consecuencia, In Federacién debe propo- ner mecanismos de colaboracién con los muni- cipios en materia de servicios, pero mas que disefiarlos o instrumentarlos. se pretende que se fomente la busqueda de alternativas en la pres- tacidn de servicios piiblicos. La capacitacién y conocimiento claro en la materia se hace nueva- mente indispensable, 2.3. El fortulecimiento de las haciendas piiblicas nunicipates EI forialecimiento de las finanzas municipales es quizs por la importancia econdmica, fa parte mas tfpica en materia del fortalecimiento muni- cipal. Es menester actarar, quel fortalecimiento municipal como lo hemos venido expresando no,GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL a se limita a la cuestién financiera, el fortaleci- miento no se agota en este punto. Si bien es importante, no es el tinico. En materia de fortalecimiento de las hacien- das pablicas municipales, no podemos pasar por alto la Ley de Coordinacién Fiscal. El Sistema de Contribucién y Distribucién de la Hacienda Publica Estatal y Municipal ha demostrado que el centralismo es una de las causas fundamenta- es que ha mantenido una dependencia econém ca por parte de los municipios con la Federacién, Asi, los municipios han tenido poca generacién de recursos propios. Esta afirmacién se basa en un diagnéstico recientemente elaborado en el Centro de Estu- dios de Administracién Estatal y Municipal (CEDAEM) del Instituto Nacional de Administra- ién Publica (INAP). En este diagnéstico se en- contraron puntos interesantes como los siguientes: Existen dos problemas fundamentals en cuanto a las Leyes de Ingresos Municipales se refiere: ausencia del poder tributario del gobier- no municipal y poco ejercicio de la competencia tributaria del gobierno municipal. Dentro de las limitaciones atribuibles a la autoridad munici- pal, el diagnéstico mencionado sefiala que exis- ten 7 causas fundamentales: a) Incapacidad técnica 4b) Deficientes sistemas administrativos cc) Minima o nula informacién al contribu- yente d) Ausencia o falta de seguimiento de los procedimientos de ejecucién e) Ausencia o deficiente control de cumpli- miento ff) Falta de comunicacién entre el pueblo y la autoridad 8) Burocratismo y negligencia Estas limitaciones pueden ser superadas con el apoyo de la Federacién bajo un sistema inte- gral directo de asesoria técnica financiera a los servidores municipales encargados de la admi- nistracién hacendaria. El gobierno federal debe contribuir a superar estos problemas realizando programas constantes de capacitacién, esque- mas de informacién oportunos de cobertura na- cional a los contribuyentes, adopeién de técnicas ad hoc para los municipios tipo y una mejor comunicacién por parte de las autoridades finan- cieras de la federacién con los ayuntamientos. De igual forma, la distribuci6n de! fondo ge- neral de participaciones tiene la caracteristica de estar regido no necesariamente por un concepto de equidad. Los tres criterios para su estableci- miento (poblacionales, recaudatorio y compen satorio) han respondido mas a politicas de equi- librio regional y de desarrollo social, que a criterios de desarrollo econémico y fiscal. Es bien sabido que aproximadamente el 80% de los ingresos derivados de Ia recaudacién se concentran en la Federacién. Derivado del punto anterior, consideramos que la Federacién debe determinar cuatro crite- ios para distribuir los recursos a los estados (que eventualmente retribuyan en una mejora de las haciendas municipales) * Considerarel grado de desarrollo econémi- co-productivo (la aportacién de una econo- mia estatal a la nacional). + Determinar la contribucin de cada entidad ala recaudacién total. En otras palabras, el potencial fisca + Estimulara los estados aaumentarlarecau- dacién participable y a los ingresos coordi- nados, y + Contribuir a garantizar una asignacién de recursos justa y equitativa a los estados de menor grado de desarrollo. El federalismo fiscal en este punto debe ser entendido como una corresponsabilidad de ac- ciones por parte de la Federacidn y tos muni pios, y no como una absorcién o concentracién de materias por parte de la primera sobre los segundos, El papel de la Federacidn respecto al fortale- cimiento de las haciendas municipales es funda- mental y determinante, Nuevamente, siguiendo el diagnéstico realizado por el INAP propone- mos las siguientes grandes acciones a la Federa- j6n en materia de coordinacién fiscal, enten-4a FORO NACIONAL SOBRE PEDERALISMO diendo que éstas no son tinicas ni mucho menos definitivas. a) Revisar el sistema competencial tributario +b) Ampliar la participacién de las entidades federativas en procesos de administracién directa de materias tributarias de origen federal ¢) Precisar el concepto de autonomia de los estados. d) Incluir en la Constitucién Politica Federal ctiterios de regionalizacién En sintesis, en materia financiera municipal tenemos que la dependencia de éstas con la Federacién y la limitacién de espacios tributa- rios asignables a los municipios hacen que los recursos financieros de los municipios tiendan a fa baja, con ello no se cumple Ia autonomia financiera municipal, esencialmente necesaria para un fortalecimiento municipal. En materia hacendaria los municipios en M xico encuentran como mayor desafio, la necesi- dad de satisfacer fos aumentos poblacionales, y Ia satisfaccién de servicios piblicos con ingre- 50s propios que alcancen a satisfacer y propor- cionar los mfnimos de bienestar a fa poblacién 2.4. El reconocimiento de la importancia de la participacién ciudadana Este ultimo punto referente al fortalecimiento municipal es el mais reciente y ha ido adquirien- do importancia en los dltimos aiios. La part pacién de la ciudadania en los procesos deciso- rios gubernamentales en los municipios han dado a los gobiernos locales un perfil distinto al de décadas pasadas. La armonia y Ja estabilidad son condiciones necesarias en la gobernabilidad. Asf, la capaci- dad de gestion administrativa de los servidores municipales requiere consenso por parte de la po- blacién. La comunidad es un referente obliga- doen la actualidad en cualquier decisién pitblica, Los municipios, debido a su cercanfa inme- diata que tienen con el pueblo, deben desarrollar mecanismos diversos de colaboracién. No olvi- demos que los municipios son los gobiernos que mayor relacién directa ¢ inmediata tienen con la comunidad. Como resultado del adelgazamiento del Esta- do, los municipios también han presenciado el impacto en la disminucién de actividades esta- tales. Asi, las comunidades se han organizado para desempefiar tareas que originalmente le habjan competido a la autoridad. Al respecto, los municipios tienen la tarea —por dems comple- ja— de encontrar cauces institucionales de co- municacién y colaboracién Con base a experiencias recabadas en admi nistraciones municipales podemos desarrollar cuatro grandes formas basicas de articulacién de 1a participacién ciudadana: a) La exposicién al piblico de proyectos y planes b) Reuniones de mesas redondas ©) Encuestas de opinién d) Celebracic in de actos piblicos Estos cuatro puntos sustanciales de participa- cidn ciudadana tienen su maxima expresién en la elaboracién de tos Planes Municipales de De- sarrollo, ademés de los comités de participacién ciudadana en la elaboracién del Plan Nacio- nal de Desarrollo. Sin embargo, la participacién ciudadana no se agota solamente con la elabora- cidn de planes, sino que se debe extender a otras reas de igual importancia administrativa. En estos cuatro puntos, la participacisn ciu- dadana es también necesaria como un contrape- so del poder pitblico local. Las acciones que realizan los ayuntamientos adquieren un cai ter demoeritico si la comunidad participa direc- tamente en los asuntos piblicos. No hay que olvidar que la comunidad puede ser un agente eficaz de control y evaluacién de las actividades gubernamentales, ademas de ser co-participes en las acciones pablicas. Asi, Jas funciones de contralorfa y evaluacién de la fun cidn piiblica cobran su esencia histérica, la con- tralorfa es originada por la voluntad popular. El gobierno federal, en este sentido debe fo- ‘mentar a participacién ciudadana respetando losGACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL. 45 espacios de relacién entre autoridades municipa- Ies y poblacién en las diferentes regiones del pais. IH. Conctusién En esta exposicién hemos delineado los puntos basicos que, a nuestro juicio debe contener el fortalecimiento municipal, como premisa bisica, del federalismo y la descentralizaci6n. El papel que desempefia la Federacién con los munici- pios sera fundamental para lograr un municipio que responda a las necesidades futuras. El fortalecimiento municipal debe ser enten- dido por cuatro grandes componentes: —El fortalecimiento juridico-administrativo —E! fortalecimiento de los servicios priblicos municipales —E! fortalecimiento de las haciendas ptibl cas municipales dela EI reconocimiento de la importan participaci6n ciudadana. El sentido real del fortalecimiento municipal podra lograrse solamente si se cumplen los cua- tro puntos anteriores. La integracién de estos elementos y su reconocimiento por parte de la Federacién podrd sentar las bases para un nuevo federalismo mexicano. A lo largo de esta ponencia se han presentado puntos especificos en los cuales la Federacién puede contribuir a aleanzar el fortalecimiento municipal. Eneste sentido, se propone fortalecer las relaciones intergubernamentales entre la Fe~ deracién con los propios municipios. Es precisamente lo que se busca, fortalecer las relaciones administrativas que tiene la Federa- cién con los municipios. Reconocer que los mu- nicipios tienen potencialidad en su gestién pa- blica con el apoyo de Ia Federacién, es alimentar y reconocer el espiritu original de un verdadero ederalismo mexicano.