SOCIOLOGIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Renate Mayniz FUENTE ORIGINAL Mayntz, R., Soziologie der éffentlinchen Verwaltung, Heidelberg: Miler Juristischer Verlag GmbH, 1978. FUENTE REPRODUCIDA Mayntz, R., Sociologia de la Administracién Publica, Madrid: Alianza Universidad, 1985, pp. 121-146.SOCIOLOGIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Renate Mayntz ORGANIZACION DE LOS ORGANOS ADMINISTRATIVOS Los principios de la organizacién burocratica administrativa Tras habernos ocupado de las caracterfsticas y problemas del macrosistema organizativo de la Administracién Publica, consideraremos ahora cuestione: organizativas relativas Jos de tal macrosistema, lot departamentos administrativos. Su forma de organizacién, a pesar dé una cierta modificacién, puede calificarse todavia hoy de predominantemente burocratica. Siguiendo a Max Weber, el cientifico social habla de organizacion burocratica, cuando se dan unas caracteristicas estructurales muy coneretas. Tales caracteristicas pue- den resumirse en cinco puntos: 1. Una i is stablecida con exactitud. 2. Un sélido sistema de lineas verticales de comunicacién (conductos re- glamentarios), qué Han de ser observadas. 3. Una division reglamentada del trabajo, basada en la especializaci 4, Un sistema de reglas y principios, que establezca los derechos y de- beres de todos los miembros de la organizacién. 5. Un sistema de formas de_procedimiento, exactamente definidas, para la réalizacién de las tareas “), La jerarquia de antoridad y las lineas verticales de comunicacién pueden relacionar entre si tanto a individuos como a subunidades organizativas. La figura ] muestra esquematicamente la constitucién burocratica de la Admi- nistracion Pablica. Los puntos 3 y 4 de la anterior detinicién significan que. cada puesto de este esquema de organizacién es competente en tareas muy determinadas. Estas atribuciones de tareas se establecen en forma de planes 555TEORIA DE LA ORGANIZACION Jefe superior Fig. L—Organizacién burocritica de los drganos administrativos de distribucién de asuntos. Ellos fijan Ja distribucién interorganica del trabajo y regulan la atribucién casi automatica de las tareas surgidas a lo largo del trabajo a determinados puestos 0 personas. Este principio de las competencias establecidas es de gran relevancia para la actuacion de los 6rganos adminis- trativos. E] ultimo punto de la definicién se refiere al alto grado de norma- lizacién de las actividades de la Administracién. Y ello se debe no sélo al principio de] Estado de Derecho, segtin el cual toda accién administrativa necesita un fundamento juridico, sino que ‘a su concrecién contribuyen tam- bién variadas reglas de procedimiento, disposiciones para su realizacidn, pres cripciones para la aplicacién de los medios, ete., que surgen, en parte, de la necesidad de control en el interior de la organizacién. Aparte de las caracterfsticas estructurales mencionadas, para la organiza- cién burocratica es tipica la forma especial de relacionarse con sus miembros. El funcionario es seleccionado para ingresar en 1a organizacién basandose en su cualificaci6n, acreditada, por ejemplo, mediante un certificado de forma- cién. Tiene una relacién contractual con su patrono estatal, percibe una re- muneracién monetaria por su actividad y es ascendido segiin los criterios del rendimiento y de la antigiiedad. Los medios de trabajo que utiliza no son de su propiedad personal, Tal como supuso Max Weber, una Administracién organizada segin estos principios goza de una adecuacién funcional Sptima. En primer lugar, se debe esto a la competencia especializada de la plantilla administrativa; los espe- ‘ialstas estén en mejores condiciones que otros de clegir los medios adecus- dos para la consecucién de los objetivos fijados y de hallar respectivamente Jas soluciones correctas a los problemas. En segundo lugar, la adecuacién a 556SOCIOLOGIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA objetivos, propia de la Administracién burocratica, se basa en su _calculabi dad, unida a su vez a la sujecién a las normas y también a la disponibilidad de un aparato de poder para el que rige el principio de la obediencia, Por lo demas, Ja forma burocratica de organizacién no es una caracteristica ex- clusiva de la Administracién Publica, sino que se desarrolla m’s 0 menos marcadamente en todas las grandes organizaciones orientadas racionalmente a la consecucién de determinados objetivos ®, La butocratizacién se ve fa- vorecida, entre otras cosas, por la magnitud de la 3 dife- renciaciéa interna y por el imperative constante a realizar sus objetvos, Pero junto a todo esto, el egoismo de los miembros juega también su papel, pues éstos estén interesados en alcanzar sus objetivos personales y deben ser em- pujados al rendimiento y a la obediencia. Las caracteristicas estructurales burocrati il na- turalmente, la realidad organizativa de los 6rganos administrativos. En primer lugar, no rara vez esté modifieado el esquema jerdrquico por elementos de otras formas de organizacién. Asi, por ejemplo, existen cn algunos érganos unidades de plantilla que estan fuera de la linea vertical de orden, estando directamente subordinadas al nivel directivo. Junto a esto hay que citar tam- ién los elementos de la organizacién-matriz, mencionados en el apartado anterior, es decir, dependencias horizontales entre, por ejemplo, la seccién de presupuesto o la de personal y las secciones especializadas; estos elementos también se dan en los niveles de fos érganos administrativos. Finalmente, se han multiplicado en los tiltimos tiempos, como veremos en el capitulo sobre la Administracién ministerial, formaciones tales como grupos de proyectos o departamentos de planificacién, que tampoco corresponden al esquema jerér- quico de la organizacién burocrStica. Puede verse también una segunda modificacién del princi burocratico en el hecho de que en la realidad las relaciones jerdrquicas de dependencia suelen ser con frecuencia mucho menos marcadas de lo que muestra el €s- quema, El superior no posee frecuentemente ni el conocimiento especializado jas informaciones actuales requeridas para dirigir en detalle, mediante ins- trucciones, la actuacién Ge sus subordinados. Por otro lado, tampoco es ne- cesaria en modo alguno una direccién detallada tal mediante instrucciones, puesto que los subordinados actéan fundamentalmente segin los programas y la reglas de procedimiento establecidas. En efecto, se puso de relieve en ef apartado anterior que, incluso en casos de un alto grado de normalizacién legal de la accién administrativa, quedan lagunas de regulacién y, por tanto, margenes de decision, especialmente en las tareas programadas por objetivos. Pero el conacimiento fimitado de Ios superiores reduce sus pos idades de enjuiciar criticamente la actuacién de sus subordinados y de intervenir con S57TEORIA DE LA ORGANIZACION conocimiento de causa en la situaciones concrctas. Por consiguiente, el su- perior depende, en buena parte, de la buena voluntad y diligencia de sus subordinados, en orden a que la unidad organizativa, regida por él, alcance sus objetivos sin que se produzcan mayores anomalias, Tal dependencia es tanto més marcada, cuando un superior necesita a sus subordinados como fuentes de informacién y como consejeros en tareas especiulizadas encomen- dadas personalmente a 61. Estas limitaciones reales de la dependencia jerdr- quica se uaducen, entre otras cosas, en que los superiores no suelen usar plenamente de su facultad formal de impartir Ordenes, intentando normal- mente dar a conocer su voluntad en forma de ruegos, invitaciones, estimulos © consejos ®. Finalmente, el esquema burocrético de organizacién se modifica y com- pleta en la actividad cotidiana administrativa por medio de relaciones infor- males de diverso tipo. Se trata fundamentalmente aqui de relaciones y formaciones grupales no previstas en el esquema organizativo de un Grgano y en as que en parte se transmiten orientaciones y se desartollan practicas que contravienen las normas oficiales. Tales fenémenos informales, detectados inicialmente en las empresas industriales por los cientificos sociales, tienen su origen en las necesidades y objetivos personales de los miembros individuales de la organizaci6n, los cuales no son inanimados cumplidores de funciones, sino personas que intentan también en su respectiva situacién de trabajo satisfacer sus necesidades de seguridad y prestigio y sus deseos de ascender, apartar de si cualquier perjuicio y evitar sobreesfuerzos. Ejemplos de tales fendmenos informales son los contactos horizontales que sortean la via regla- mentaria, la formacién de clan cuyos miembros se apoyan mutuamente en orden a conseguir posiciones superiores, grupos informales basados en la aft- nidad ideolégica y también muchos hébitos de conducta en la realizacién de las (areas. Pero no sélo satisfacen tales fenomenos informales las necesidades indi- viduales, sino que incluso pueden ser ttiles a la organizacién. Tal como lo alestiguan las consccvencias Ue Un sservicin aleniendose estrictamente ala letran, las reglas formales de conducta y de procedimiento son frecuentemente insulicientes y, en parte, inadecuadas, de suerte que su cumplimiento estricto exclusivo puede paralizar la capacidad de accion de un drgano. En interés de tal capacidad de accién es con frecuencia necesario rellenar las lagunas de las reglas formales, adaptar las reglas deticientes a los requisitos de la situaciOn respectiva, hacer algo que nadie puede pedir oficialmente, ignorar prescripciones secundarias que cuestan tiempo 0, en el trato de clientes u otros érganos oficiales, emplear estrategias de negociacién, de intereambio y de intimidacién que desde el punto de vista oficial ni estan previstas ni son 558SOCIOLOGIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA justificables. Niklas Luhmann ha acufiado para semejantes modos de conducta el término de «ilegalidad Gti» ©. Precisamente, porque son iitiles, y en tanto Jo sean, tos superiores toleran y encubren tales desviaciones. Sin embargo, los fenémenos informales no son necesariamente, ni tampoco por 10 general y ni siquiera_en_la_mayoria de las veces, titiles a la_organizacién en la forma expuesta. Pueden sepultar la autoridad de los superiores, dejar caer en el vacto sus Srdenes, impedir las innovaciones o dificuttar la realizacion de las tareas de los érganos, convirtiéndose entonces en factores perturbadores. Consideremos atin, finalmente, un cuarto punto en el que el modelo bu- rocritico tampoco refleja la realidad de los érganos administrativos. Sobre la base de las caracteristicas estructurales mencionadas parece que la_organi- zaci6n burocratica est, en principio, libre de conflictos: las tareas estén asig- nadas claramente, su realizacion esti regulada y las relaciones de autoridad estén inequivocamente determinadas. Sin embargo, los conflictos forman parte de hecho, lagunas normativas y margenes de decisién, sino también en el Ambito de las actividades y relaciones reglamentadas. Tanto entre los niveles de la jerarquia como en el interior de y entre subunidades del mismo rango surgen conflictos. Pueden producirse con absoluta independencia de las pe- culiaridades de los miembros, y tampoco se trata entonces, ai siquiera en primer lugar, de una competencia debida a necesidades individuales, ni de prestigio, de oportunidades de ascender 0 de ventajas privadas semejantes. Los conflictos dentro de las organizaciones administrativas estén predominan- temente condicionados de un modo estructural, es decir, son consecuencia de la divisiGn interna del trabajo y de la orientacién de cada ocupante de una posicién, 0 de cada subunidad, hacia su propia tarea parcial. La atencién selectiva que se genera con ello y la absolutizacién de objetivos parciales son, en principio, un requisito de ta capacidad de rendimiento organizativa. Por tanto, los conflictos que aparecen en ese orden son fundamentalmente ine- vitables, y han de ser solucionados una y otra vez de nuevo. Por un lado, en las confrontaciones puede Hegarse a cuestiones reales. Aqui el funcionario competente en cuestiones de fomento de la economia, por ejemplo, entra en conilicto con el funcionario competente en la ordenacién territorial, o el ex- perto que se ocupa de la rehabilitacién de los condenados a penas de prisién se enfrenta con el colega que trabaja ante todo sobre la seguridad en el cumplimiento de las penas. Por otro lado, también surgen conflictos estruc- turalmente condicionados en torno a la distribucion de recursos escasos (me- dios financieros, tiempo, personal), en torno a las competencias y a la prio- tidad relativa de la tarea propia. La regulacién de tales conflictos pertenece a las tareas de direccién central de la respectiva jefatura del servicio y cons- 559TEORIA DE LA ORGANIZACION tituye un requisito importante de la capacidad de funcionamiento y de ren- dimiento del 6rgano administrativo. Problemas y deficiencias de la organizacién burocratica do burocratica en la realidad. Mientras que Max Weber atribuia a la forma burocratica de organizacién un maximo grado de adecuacién, subrayando la trativa, conseguidas mediante aquélla, otros autores, por el contrario, la han criticado como rigida, lenta ¢ ineficaz. Segun esta critica, las deficiencias de la organizaci6n burocrdtica no son una especie de degeneracién evitable de un principio realmente positive. Las ventajas y deficiencias de la organizacién burocratica son mas bien las dos caras de la misma medalla, es decir, pro- vienen ambas de los mismos principios estructurales. Esta bifrontalidad, como en Jano, de la organizacién burocratica se mues- tra claramente en uno de sus elementos centrales, fa sujecidn de toda acti vidad administrativa a reglas o programas explicitamente formulados, Como ‘se ha detallado més arriba, ésta es una condicion para qué la Administracion funcione como instrumento de ejecucién y permanezca limitada al mismo tiempo en su arbitrariedad. Ademis, la vinculacién a las reglas presupone también a norma, propia del Estado de Derecho, de un trato igual a todos los ciudadanos. En tanto esta sujeci6n se tome mas en serio en la accién cotidiana de los érganos administrativos, en la misma medida la orientacién hacia las normas se convertiré en el principio dominante, desplazando a la orientacién hacia ei éxito de la accién. Esta tendencia a la transformacion de la mera vinculaciOn a las reglas.en una orientacién dominante hacia las reglas se ve reforzada por el sistema de formacién y de estimulos. Durante la for- macién, la concentracién en el aprendizaje de reglas o normas juridicas fa- vorece tal orientacién. En fa Administracién misma el predominio del control de rectitud y la consiguiente tendencia a premiar la obediencia y la fidelidad a las normas operan como estimulo de la orientacién hacia las reglas. En el control de rectitud, mencionado mas arriba, se comprueba sobre todo si se han observado Jas prescripciones en vigor y las normas juridicas relevantes ®. En el personal administrative, formado de esta manera, que debe decidir segtin reglas fijas tanto en los casos particulares como en los programas con- dicionales, y cya actuacién se mide constamtemente por el criteria de la fidelidad a la norma, es muy facil que el seguimiento de las reglas se convierta 560SOCIOLOGIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA en un hébito automitico ¢ incluso en una necesidad. «Fl resultado de ello —piensa Friedrich Lauxmann, quien a su vez es un alto funcionario— es una fidelidad cabal en todo caso, pero no una persecucién flexible de objetivos» ”, La consecuencia problemitica de todo esto es que la accién de la Ad- ministracién no esta con frecuencia a la altura del caso especial o de una situacién nueva ¢ inesperada, no pudiendo producir el efecto descado. Las reglas condicionales (si... entonces) dispensan, ciertamente, de la necesidad de desarrollar en cada caso concreto un nuevo criterio de decision a la medida del efecto deseado, pero han sido formuladas como tales en orden a un efecto determinado. Sin embargo, la regla no puede considerar excepciones ni des- plazamientos posteriores de los problemas; por esta raz6n su aplicacién en tales casos es disfuncional, desde el punto de vista del efecto deseado. Pre- cisamente esta disfuncionalidad origina una orientaci6n dominante hacia las reglas. que insiste en la aplicacién de las. mismas incluso en fos casos espe- ciales, en lugar de buscar tas soluciones més adecuadas a la realidad del asunto. Todavia es muy ilustrativo el ejemplo hallado por R. K. Merton en el periédico y que relata el caso de un noruego a quien las autoridades norteamericanas negaron Ja nacionalidad, alegando que no habla residido en los Estados Unidos durante cinco aitos consecutivos, tal como estaba prescrito; el afectado habia tomado parte durante todo ese tiempo como miembro de una expedicién norteamericana a bordo de una nave norteamericana en un viaje a un territorio reivindicado por los Estados Unidos, La sujecin a las reglas y la orientacién a las mismas afectan no sélo la accién administrativa ditigida hacia el exterior, sino también las reglamentaciones internas de pro- cedimiento, como, por ejemplo, en los casos de utilizacién econémica de los medios 0 en la Administracién de personal. Semejantes reglamentaciones de procedimiento constituyen medios impersonales de direccién, exoneran tanto a los superiores (quienes tendraén que dar menos instrucciones concretas) como a los subordinados y facilitan sobre todo la rendicién de cuentas ante las instancias de control. Por otra parte, tienen lugar también aqui las mismas consecuencias secundarias negativas que ocasiona la orientacién hacia las re- glas en la accién administrativa hacia afuera. Aparte de la sujecion a las reglas, también la caracteristica burocratica de las tencias fijas ti Las compe- tencias establecidas en los planes de distribucién de los asuntos alivian la jefatura del servicio, hacen més transparente la division interna del trabajo en los érganos y evitan conflictos en torno a la distribucién de tareas. Fo- mentan, empero, una estrecha mentalidad de competencia y una reduccién del sentimiento de responsabilidad al propio y limitado ambito de trabajo, dificultan 1a colaboracién en tareas que comprenden simultdneamente varios S61TEORIA DE LA ORGANIZACION campos de competencias ¢ impiden una adaptacién adecuada cuando cambian las tareas de un 6rgano administrativo. ‘También se siguen consccuencias secundarias negativas del principio je~ r&rquico que exige obediencia de los subordinados y que hace responsables del comportamiento de éstos a los superiores. Este principio, llamado ae tabilizar el cardcter instrumental de la Administracién Publica, conduce, segin una critica muy extendida, a eludir la responsabilidad de los subordinados y a una desmesurada necesidad de control en los superiores. Ello significa de nuevo que las decisiones problematicas en casos especiales suelen tender a ser empujadas 0, también, absorbidas hacia arriba en la escala jerdrquica, sobrecargando asi la capacidad de trabajo del nivel dirigente. Pero no sola- mente las decisiones 2 quico, ubicandose alli donde ya no existe la familiarizacién necesaria con las circunstancias de las decisiones, En cualquier caso el principio de la respon- sabilidad del superior obstaculiza la delegacién de la responsabilidad hacia abajo, es decir, la descentralizacién administrativa ". Ello es especialmente desventajoso para la realizacién de tareas de planificacion y modelacién, en las cuales no solamente han de realizarse programas condicionales, sino que han de alcanzarse también objetivos, y donde el drgano, o la subunidad co- rrespondiente, necesita un margen propio de decisién a fin de elegir las me- didas mas adecuadas, acordes con la respectiva situacién. La combinacién de 1a sujecién desmesurada a las normas con la depen- dencia jerarquica y con las competencias estrictamente establecidas es res- ponsable de la insuficiente capacidad de adaptacién y de innovacién, cali cadas de debilidades centrales de la organizacién burocratica™, La mencio- nada combinacién de caracteristicas estructurales inhibe ya la aparicién de impulsos de cambio y al mismo tiempo acta como obstaculo a la implantacién de reformas. Miche] Crozier habla por ello de un circulo vicioso burocratico que comienza con el establecimiento de todas las actividades y relaciones mediante reglas impersonales, y con la centralizacién de decisiones, condu- ciendo finalmente a que sélo mediante intervenciones relativamente radicales desde la ciispide politica pueda transformarse un sistema tan rigido ¢ incapaz. de cambios adaptativos. Tal transformacién se produce, después, como crisis a la que de nuevo sigue una larga fase de estancamiento ", La rigidez de la organizacién burocratica afecta, por otra parte, ante todo a sus caracteristicas estructurales y modos de procedimiento y no tanto a sus tareas u objetivos. El cambio de objetivos no es un proceso auténomo en las organizaciones administrativas puesto que sus tareas les son asignadas por instancias politicas; la rigidez burocratica se produce aqui sobre todo como resistencia a la pér- 562SOCIOLOGIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA dida de tareas desemperiadas hasta ahora, y apenas como obstéculo a la asignacién de nuevas tareas a la Administracién Publica. Los diversos problemas derivados de la organizacién burocratica de la Administracién son graves sobre todo desde e} punto de vista del rendimiento, especialmente cuando los fenémenos descritos aparecen en el ambito dé una Administracién de servicios, que deberfa estar orientada a las necesidades de sus clientes. Sin embargo, puesto que el principio burocratico de organizacin en la Administracién Publica no est realizado con una fidelidad tipico-ideal, se_dan_ también tendencias contrarias. De esta suerte, ya en los aiios cin- cuenta, tanto Blau como Francis y Stone, muestran mediante investigaciones empiricas sobre la Administracién Jaboral norteamericana que a pesar de la insistencia oficial en la estricta sujeci6n a las normas, la conducta del personal administrativo en contacto con los clientes estaba determinada en estos as- pectos mucho mas por una orientacién hacia la prestacién de servicios que por una orientacin hacia las reglas. Allf donde un cliente presentaba pretensiones justas, en opinin del funcionario encargado de examinar su documentacién, se usaban flexiblemente las normas en interés de éste, y sélo se mantenia rigidamente su estricta observancia en los casos en que esto servia para rechazar pretensiones consideradas injustas. Muchos de estos fun- cionarios segufan las prescripciones administrativas que acarrean mucho tra- bajo s6lo en tanto ello pareciese conveniente 0 necesario desde la perspectiva objetiva del obsecvador cientifico; 1o mismo sucedia con el cumplimiento de normas que habrian lastrado la realizacin de la tarea encomendada Blau encontré también un ejemplo de adaptacién espontanea, en la cual unos instructores administrativos desarrollan estrategias compensadoras a fin de atenuar el efecto negative de una nueva normativa. En un drgano admi- nistrativo se habla introducido un nuevo procedimiento estadistico para Ia valoracién y control del rendimiento de trabajo que producia una fuerte com- petencia entre los instructores administrativos afectados. Esta competencia conducia a que se descuidasen los casos problematicos de los que buscaban trabajo, al objeto de conseguir tasas més clevadas de desempleados colocados con éxito. Los instructores en cuestién desarrollaron, al efecto, normas y es- trategias informales de comportamiento que contrarrestaban aguel peligro, O bien se penalizaba informalmente ¢l comportamiento competitive descrito, 0 bien los instructores se ayudaban mutuamente, de suerte que los unos alean- zasen sus elevadas tasas de colocacién y los otros pudieran solucionar sus casos probleméticés |. Pero ntes procesos de autoadaptacién espontanea en las organiza- ciones admisistrativas con, 6|fin de losiar mejor low objtivos se-producen inicamente cuando se cumplen determinados requisitos previos. Es esencial 363TEORIA DE LA ORGANIZACION _para ello la orientacién profesional de los eolaboradores, quienes deben iden- tificarse con sus tar¢ init it iendo inter. nalizado también las pautas profesionales del comnortamicnte eficaz para la soluciéa de los problemas. $i se da este requisito, el personal administrativo consideraré las disfunciones del procedimiento vigente, etc., como una per- turbacién. Si se cumple ademés el Prerrequisito previo importante de_una suficiente independe: positivas con los colegas y dependencia Tistada respecto del superior) y, a mismo tiempo, el sistema oficial de estimt éxito, entonces todo esto conduce a reacciones esponténeas de adaptacion que actian positivamente en orden a la realizacién de las tareas ‘'*. Si faltan total o parcialmente estos requisitos previos, pueden producirse también adap- taciones espontineas, pero mas bien a costa, no a favor, de la realizacién de fas tareas (9. Aunque, ¢n principio, aqui hemos hablado tinicamente de un comporta- miento espontaneo de adaptacién en el nivel de los instructores administra- tivos ejecutores, los requisitos previos que acabamos de mencionar forman parte de un complejo de caracteristicas organizativas, que muestran en con- junto Ja imagen contraria a la organizacién burocratica: el modelo organizativo. del equipo de profesionales. Bste modelo organizativo, deducido de una mul- tiplicidad de estudios empiricos llevados a cabo en diversos campos, incluidas empresas industriales, se distingue por las siguientes caracteristicas 1. Los miembros de Ja organizacién son, por su formacién y orientacién, especialistas profesionales, es decir, poseen extensos conocimientos y comple- jas habilidades en su ambito de trabajo y estan motivados por si mismos para el trabajo, sin que medie coerciGn ni fiscalizacién. 2. Un bajo grado de reglamentacién deja més margen de accién a la responsabilidad personal y, por tanto, a la iniciativa e improvisacion. Tal mar- gen de accién es reclamado de modo tipico por los especialistas profesionales y se les puede otorgar sin perjuicio para el rendimiento, puesto que actéan orientados hacia su tarea, 3, Como complemento del punto anterior, el ambito de tareas y de res- onsabilida iembro no se fija rigidamente; las tareas que surgen se distribuyen ad hoc entre los respectivos miembros competentes y libres. 4, La estructura de autoridad, de comunicacién y de control tiene més bien forma de red, y no una forma jerdrquica: las decisiones importantes se “Hdoptadcolegialmente, las informaciones importantes estn a disposicién de todos, y la comunicacién oral y el asesoramiento mutuo sustituyen notable- mente a las instrucciones por escrito, En esta estructura se da mds impor- tancia a la antoridad especializada (funcional) que a la autoridad del cargo. 564SOCIOLOGIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Una organizacién estructural segiin estos principios no est libre de con- Sicios en-au funslonaniento y agebia también Thertemente 2 ssa leniess aumenta, sin embargo, la motivacién de rendimiento, hace posible una mayor flexibilidad y capacidad de adaptacion y fomenta el comportamiento innova- dos. Todo esto hace de la organizacién en forma de equipo de profesionales una alternativa a la burocratica por su mayor adecuacién a objetivos, donde quiera que la capacidad de adaptacién organizativa y de innovacién sea un requisito previo esencial para el éxito. En efecto, este modelo organizativo sélo es aplicable con sentido alli don- de la tarea a realizar por la organizacién requiera de hecho habilidades pro- fesionales; esto significa que mo €s apropiado para ser generalizado a activi- dades rutinarias constantes, para cuya realizacién son més importantes la formalidad y la constancia que la capacidad de accién independiente y la elevada motivacién de rendimiento. Estos requisites previos, empero no son validos igual y det mismo modo para todas las ramas y niveles de la Admi- nistracién Publica. La complejidad de las tareas y la importancia de la ca- pacidad organizativa de adaptacién y de innovacién en la moderna Adminis- tracién de servicios y en una Administracién ocupada en tareas de planifi- cacién 0 que trabaja con programas por objetivos son, dicho de un modo global, fundamentalmente més elevadas que en la Administracién ordenadora tradicional. Este hecho relativiza también la significaci6n de la critica reali- zada mas arriba a la organizacién burocratica. La tesis weberiana de Ja su- perior adecuacién de la organizacién burocratica no es correcta ni falsa, sino valida, aunque s6lo bajo determinadas condiciones. Lo mismo hay que decir de Ja forma de organizacion del equipo de profesionales, Ja cual tampoco es un ideal general, pero en determinadas condiciones opera mucho mas ade- cuadamente que una organizacién burocratica Sobre el cambio de la organizacién burocritica de los érganos administrativos En la Administraciéa Publica pueden observarse hoy algunas posturas en pro del cambio en la organizaciGn, tendentes a una atenuacién de los prin- cipios burocraticos y que, por tanto, presentan modificaciones de la organi- zacién burocratica mas profundas que las formas de modificacién informal y de adaptaciones espontaneas, tratadas mas arriba, que permanecian siempre en el terreno informal. Las posturas en pro de reformas estructurales afectan sobre todo al principio jerérquico y al principio de las competencias estable- cidas. De esta suerte, se ha intentado de diversas formas en la Repiiblica 565TEORIA DE LA ORGANIZACION Federal delegar sistemdticamente responsabilidad hacia abajo, bien sea dando derecho de firma a personal que previamente no Jo tenfa, es decir, propor- cionandoles un dmbito de decisién independiente, bien sea experimentando con el llamado modelo de Harzburg sobre jefatura en las relaciones de co- labaracién “. A este contexto pertenecen también las reflexiones sobre la delegacién de tareas mediante una reforma funcional, es decir, mediante una nueva distribucion de las tareas administrativas entre los distintos niveles de Ja Administracion. En algunos ministerios federales se ha suavizado el prin- cipio de las competencias individuales fijas recurriendo, entre otras medidas, a la introduccién del principio de los grupos; los grupos son unidades de trabajo, mayores que los servicios existentes hasta ahora, que podrén distribuir internamente de un modo flexible entre su personal las tareas que les han sido encomendadas de un modo global. Con la creacién de grupos de trabajo © grupos de Proyecto, cuyos miembros pertenecen a distintas subunidades de uno o t Srganos_administrativos, se pretende atenuar de nuevo el principio verti rarquia. complementéndolo con mecanismos de cooperacién y coordinacién horizontales “®. Hay que mencionar también, finalmente, los variados planteamientos sobre desarrollo de procedimientos para mejorar Ja orientacién de un 6rgano hacia las tareas o la motivaciGn del personal hacia el rendimiento; para ello los puntos de apoyo son, ante todo, las précticas de gestién y de control de las jefaturas de los érganos. Las propuestas y experimentos abarcan desde la introduccién de un management by objectives, es decir, de una direccién mediante establecimiento de objetivos, hasta la complementacién e incluso sustitucién de las formas ordinarias del control de rectitud por formas de controt de rendimiento y éxito “”. Mientras que las posiciones actuales en torno al cambio de la organizacién parten fundamentalmente de! hecho del crecimiento y transformacién de las tareas y de la creciente critica pablica a las deficiencias funcionales de la Administracién, en un futuro previsible se destacard también otro factor adit cional, el cambio tecnolégico. En la industria los cambios tecnolégicos —me- canizaci6én, automatizacién y proceso electrénico de datos— han limitado de un modo ya perceptible el Smbito de aplicacién de los principios de organi- zacion burocratica, La forma b a. de organizacion es, ciertamente, ade- las model Qn mn. s i - duccién _automatizada, A algunos sectores de la Admi legando atin por vez primera la revolucién técnica; sélo Correos y Ferroca- rriles se han visto sometidos hasta ahora en mayor medida a su influjo® En el resto de los sectores de la Administracién Piiblica se encuentran ya las 566SOCIOLOGIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA bases de una racionalizacién técnica en la medida en que en determinados Srganos se llevan a cabo por medio del proceso electronico de datos activi- dades rutinarias como, por ejemplo, rellenar notificaciones de pensiones, pro- cesos de contabilidad en la Administracién de recursos, y en tareas de la Administracién de personal ®?. Son previsibles mayores impulsos hacia un cambio de la organizaci6n administrativa desde el momento en que se estan implantando sistemas de acopio y de almacenamiento de datos (bancos de datos) para ser utilizados en comin por varios organismos 0 por diversos niveles de la Administracién, desde el momento en que van desapareciendo las maquinas de escribir manejadas por personas y desde el momento en que incluso alguna de las formas usuales de contacto directo entre los instructores administrativos y los clientes esté siendo quiz4 sustituida por el monitor te- levisivo, A pesar de [os atisbos de reforma que hemos constatado, y sin considerar los posibles efectos de la innovacién tecnolégica en el futuro, no es de esperar una desburocratizacin a fondo en la Administracién Pablica. En definitiva, la organizacién burocritica de la Administracién no tiene solamente causas histéricas como son la centralizacién del poder y el perfeccionamiento de la Administracién como medio de dominacién. Los elementos estructurales bu- rocraticos desempefian, como hemos subrayado mds arriba, determinadas fun- ciones que hoy no han dejado en modo alguno de ser superffuas, Esto con- diciona, prescindiendo totalmente de la animadversién al cambio en toda or- ganizacién burocrética una vez que se ha establecido, una tendencia al mantenimiento, cuando no a la seconstitucién, del modelo burocratico basico. Bs preciso mencionar aqui, en primer lugar, la responsabilidad politica de las organizaciones administrativas, bien sea directa, o bien mediada a través de un 6rgano administrativo superior. Tal responsabilidad y el concomitante deber de rendir cuentas fortalecen una y otra vez la tendencia a la centra- Tizacién de las decisiones y el principio de la total responsabilidad de los superiores, esto es, el principio de jerarquia. Ademés, el cardcter soberano de los actos de la Administracién exige que las notificaciones, tomas de pos- tura, prohibiciones, requerimientos de pago, etc., se hagan en nombre del cargo respectivo y no de una persona individual. Esto refuerza la exigencia de que el ajustamiento normative de Ios servidores ptiblicos sea constatable, no sélo en interés de la norma de la igualdad de trato, sino también porque lo requiere el deber de rendir cuentas a los superiores y, en timo término, a las instancias politicas de control. Este deber de todo organismo ptiblico acrecienta en cada instructor administrativo el afan de asegurar su propia actuacién contando con ta aprobacién © con una indicacién especifica del superior, y estabiliza asi, en cierto modo, de abajo arriba et principio de S67