EL OMBUDSMAN Y SU IMPACTO EN LOS PAISES LATINOAMERICANOS 'M. EN D.P, FERMIN MIGUEL OLGUIN DIAZIntroduccion La historicidad de los derechos humanos.- significa que los derechos tienen una edad -Norberto Bobbio-, es decir, van surgiendo tal y como lo van permitiendo las condiciones sociales e ideolégicas, y las reivindicaciones que dan sustento a los derechos no han existido siempre ni hubieran podido ser imaginadas en otros tiempos. Se han convertido en un referente inexcusable de la modernidad, aquello que da cuenta de la evolucion del género humano hacia un estadio de mayor desarrollo y bienestar, que por el momento permanece inalcanzado.“Son un signo de los tiempos”. El desarrollo histérico de los derechos humanos se ha realizado de manera acumulativa, es decir, ninguno de los derechos humanos que se han consagrado en el pasado ha sido repudiado o desconocido en el presente, generdndose asi una matriz expansiva. Aunque algunos en la actualidad sean menos relevantes, todos siguen conservando una validez universal.Ferrajoli.- historicamente, todos los derechos fundamentales han sido sancionados en las diversas cartas constitucionales, como resultado de luchas o revoluciones que, en diferentes momentos, han rasgado el velo de la normalidad y naturalidad que ocultaba una opresién o discriminacion precedente; desde la libertad de conciencia a las otras libertades fundamentales, desde los derechos politicos a los derechos de los trabajadores, desde los derechos de las mujeres a los derechos sociales. Estos derechos han sido siempre conquistados como otras tantas formas de tutela en defensa de sujetos mas débiles, contra la ley del mas fuerte -iglesias, soberanos, mayorias, aparatos policiales o judiciales, empleadores, potestades paternas 0 maritales- que regia en su ausencia.La especificacién de los derechos humanos.- junto a la universalizacién de los derechos humanos se ha producido también un proceso de “especificacién” de los mismos. Norberto Bobbio.- se ha dado en virtud del paso del hombre abstracto al hombre concreto, del individuo considerado solamente como ciudadano al individuo considerado en los distintos roles o estatus que puede tener en la sociedad -aunque no se trata de roles solamente sociales, sino también biolégicos-. La universalizacién puso en claro que los derechos pertenecen a todas las personas, los ciudadanos o las personas con capacidad de actuar. Para Ferrajoli, la especificacién quiere responder a las preguntas “;Qué hombre?” y “:Qué ciudadano?”.La especificacién se ha producido sobre todo en el campo de los derechos sociales, en la medida en que la igualdad y la libertad genéricamente expresadas no han sido suficientes para proteger todos los intereses de los grandes grupos marginados o que conviven la sociedad de forma desventajosa. La especificacion se refiere tanto a los destinatarios - a los sujetos-, como a los bienes que protegen esos derechos -los objetos de los mismos-.Estructura Institucional encargada de la proteccion de los Derechos Humanos En la actualidad, la mayoria de los paises contamos en nuestro sistema juridico con una estructura institucional para la tutela de los derechos humanos. En el caso particular de México, el primer ambito de accion lo integran los mecanismos jurisdiccionales internos de garantia, a través de los cuales, las autoridades judiciales se encargan de analizar las demandas presentadas ante ellas por presuntas violaciones a los derechos fundamentales y, haciendo un examen de constitucionalidad y legalidad sobre los actos denunciados, determinaran si en realidad existe dicha violaci6n.Dicha tarea la realiza la Suprema Corte de Justicia de la Nacion (nuestro maximo organo jurisdiccional) y lo hace a través de los tres medios de defensa que contempla nuestra Constitucién Federal -articulos 103, 105 y 107- - El Juicio de Amparo -Las Acciones de Inconstitucionalidad - Las Controversias Constitucionales Ademas también resuelven cuestiones de invasion de la soberania de las entidades federativas con base en un examen de concordancia y respeto de los actos realizados (y que constituyen el objeto de la denuncia) y lo que nuestra Constitucion Politica establece.Otras instituciones especializadas que garantizan y brindan proteccion a los derechos humanos son las siguientes: -Procuraduria Federal del Consumidor - Procuraduria Agraria -Procuraduria Federal de Proteccion al Ambiente - Comision Nacional de Arbitraje Médico - Consejo Nacional para Prevenir la DiscriminaciénDentro de esta estructura institucional con que contamos, para tutelar el respeto a los derechos humanos (art. 102 CPEUM) se encuentran las Comisiones Estatales de Derechos Humanos, asi como la Comisién Nacional de Derechos Humanos, que tienen entre sus objetivos fundamentales promover el conocimiento de los derechos humanos y dar la seguridad de que estos organismos actuan conforme a la ley; pero, ademés, la sensibilidad necesaria para abordar cada uno de los casos de su conocimiento, ya que en ellos pudiera resultar no solo violacion a los derechos fundamentales, sino afectaciones en la vida personal, familiar, laboral, social, etcétera.De igual forma, contamos con Sistemas Internacionales -Universal y Regionales- de proteccién a los derechos humanos. Los Estados reunidos en la ONU y en el caso de América la OEA, ademas de aprobar y adoptar instrumentos internacionales de derechos humanos, han desarrollado una serie de mecanismos de vigilancia sobre el cumplimiento de los mismos. En relacién al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos de Naciones Unidas, surgido de la Declaracién internacional de Derechos Humanos, y que entré en vigor en 1966, se cred el Comité de Derechos Humanos (Sistema Universal) que supervisa el cumplimiento del Pacto por los Estados partes, mismo que examina los Reportes periédicos que cada Estado debe’ entregar, y en su caso, elabora las Observaciones Generales que permiten mayor claridad sobre el significado de los articulos del pacto; y la recepcién de las Quejas 0 Denuncias individuales.El Sistema Interamericano de Derechos Humanos, compuesto por la Comision Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La primera de ellas, es el drgano principal de la OEAy es fa encargada de promover y proteger los Derechos Humanos en el continente y lo hace a través de los mecanismos de: visitas “in situ”, informes por pais, informes temdticos, celebracién de audiencias, relatorias temdticas y denuncias ‘individuales. Por su parte, la Conte Interamericana, es un organismo internacional que no asigna responsabilidad individual sobre violaciones a los Derechos Humanos, sino “la Responsabilidad del Estado Parte”, por violaciones a la Convencién; pero también, emite “opiniones consultivas” sobre la interpretacion de sus disposiciones.Al tenor de lo establecido en el articulo 1° de la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades, en el ambito de sus competencias, tienen la obligacién de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios de: Universalidad.- este principio es ta piedra angular del derecho internacional de los derechos humanos. Surge del conocimiento de la dignidad que tienen todos los miembros de la raza humana sin distincién alguna, por lo que los derechos humanos se consideran prerrogativas que le corresponden a toda persona por el simple hecho de serlo.Interdependencia.- consiste en que todos los derechos humanos se encuentran vinculados intimamente entre si, de tal forma, que el respeto y garantia, © bien, la tranggresion de alguno de ellos, necesariamente impacta en otros derechos. En este sentido, se debe tener entonces, una vision integral de la persona humana a efecto de garantizar todos y'cada no de sus derechos universales. Indivisibilidad.- significa _que todos {os derechos humanos son infragmentables sea cual fuere su naturaleza. Cada uno de ellos conforma una totalidad, de tal forma que se deben garantizar en esa integralidad por el Estado, pues todos ellos derivan de la necesaria proteccion de la dignidad jumana. Progresividad.- establece la obligacién para el Estado de generar en cada momento histérico una mayor y mejor proteccién y garantia de los derechos humanos, de tal forma, que siempre estén en constante evolucién y bajo ninguna justificacién en retroceso,El origen de la Instituci6n La institucién naciéd en Europa, y tiene su mas antiguo antecedente en la figura del “Justittie Kansler” creado por el Rey de Suecia en el siglo XVI. Este organo funcionaba como un delegado de la Corona, que entre otras funciones tenia encomendado supervisar la correcta aplicacién de las leyes por parte de los servidores publicos.Posteriormente, la institucién fue consagrada en la Ley Constitucional Sueca de 1809, y su ejercicio quedé a cargo de un funcionario que debia ser designado por el Parlamento y su funcién primordialmente consistia en vigilar la actividad de los tribunales. * La Constitucion Sueca, vigente desde 1975, aun conserva esta figura y el modelo original para su designacion por parte del Parlamento; pero, aun y con ello, cuenta con autonomia funcional y tiene encomendado el recibir las reclamaciones de los gobernados contra las autoridades administrativas cuando afecten sus derechos e intereses legitimos.*La funcidn que desarrolla, tiene como proposito obtener un pronto arreglo, o bien, en caso de no lograrlo, iniciar una investigacion para formular recomendaciones a_ las autoridades administrativas involucradas, las cuales son publicadas a través de informes periddicos -generalmente anuales- que rinden al propio organo legislativo.Figuras analogas de la Corona Espajiola para América “El Juicio de Residencia” Esta institucién nacié en Espafia en el aio 1501, bajo el reinado de Isabel la Catolica y concebida para garantizar la administracién de los vastos y lejanos territorios americanos, conquistados por Espaiia. Tenia como finalidad el tratar que las disposiciones de ta Corona Espanola, legales, administrativas 0 politicas, fueran debidamente cumplidas. Tal juicio daba oportunidad a que los habitantes de estas Tegiones tuvieran la oportunidad de hacer oir su voz cuando el funcionario cesaba en el cargo, para denunciar sus abusos o errores que hubiera cometido en su desempeno. En este sentido, el pueblo, como entidad politica social, fue tenido muy en cuenta (especialmente los indios) y casi en su beneficio estaba orientada esta institucion.“La Vista” Era secreta y abarcaba a todos los funcionarios de una regién o provincia. Ninguno de ellos en particular sabia si se les hacian cargos, de qué, por quién, ni aun después de que se le encontraba culpable y se le sentenciaba, no por el Visitador, quien Unicamente se encargaba de formular el sumario, que debia remitirse cerrado y sellado al Consejo de Indias, quién emitia la sentencia correspondiente. Esta trilogia de intereses y equilibrio (el Estado Espafol, el funcionario y el pueblo americano) hicieron de estos juicios una verdadera institucién popular, que en su época sirvid para evitar, en lo posible, los males propios de una administracion compleja y variada, que actuaba lejos de los organos competentes originarios.Por lo antes mencionado, entendemos ahora que la palabra Ombudsman significa representante, mediador, comisionado, protector, defensor o mandatario del pueblo, el cual, es designado por el Parlamento para supervisar la actuacién de los gobernantes y corregir los actos de mala administracién publica. La figura del Ombudsman pronto traspasd sus fronteras originales y empezo a demostrar su eficacia como érgano controlador de los actos del poder publico, y a partir del siglo XX su finalidad y existencia aparecieron como condiciones o exigencias de una nueva forma de organizacion mundial.En esencia, el Ombudsman es un érgano encargado de asegurar ef desarrollo correcto de la actividad administrativa y la tutela de los derechos de (os administrados. Por eso las atribuciones que se le asignan son, con preferencia, de vigilancia y de control. Pese a que muchas veces sus competencias pueden tener caracter parajurisdiccional, el érgano generalmente se ha encuadrado dentro del Poder Legislativo. Se le ha considerado como un delegado del Parlamento, pero sin que esto afecte su amplia autonomia y completa independencia. No es titular de poderes de orientacién politica. Su accién se dirige a lograr, mediante la denuncia, el planteamiento, el consejo y la mediacién, la correccién del mal uso del poder administrativo y a evitar o a reparar, en ‘igual forma, y por los mismos procedimientos, fa lesion de los derechos individuales, sin que pueda Wlegar a sustituir, con su accién, a la administracién publica.El Ombudsman ha servido, en muchos sistemas politicos, para asegurar la eficiencia del control parlamentario, frente a las consecuencias negativas que resultan de la coincidencia y estrecha relacién politica de la mayoria del Parlamento con el Gobierno, ejercido por titulares pertenecientes al mismo partido politico que controla la mayoria del Congreso. Ante este extremo los procedimientos tradicionales de control a cargo de la oposicién parlamentaria, se han visto fundamentalmente disminuidos y ha sido preciso pensar en una nueva e indirecta forma de control del Parlamento, pero a cargo de una persona absolutamente independiente de la mayoria o de las minorias. De tal modo que, el Ombudsman tiende hoy a asegurar la existencia de un control Parlamentario mas alla de las contraposiciones entre intereses de la mayorias y de las minorias, sobre el funcionamiento de la administracién publicaEl Ombudsman ejerce un control no solo sobre el aspecto objetivo de la accion administrativa. Actua asimismo para tutelar las situaciones individuales frente a la actuacion de la administracion. En sintesis, el Ombudsman es un organo vinculado al Poder Legislativo, sin atribuciones estrictas de control politico, garante del correcto uso del poder administrativo, que asegura el buen proceder de la administracion y la defensa de los derechos lesionados por la actividad administrativa.Sus poderes no son de revisién ni de anulacién. Consisten en el poder que deriva de (a persuasién razonada y seria, y de la influencia respecto de a autoridad administrativa, en su competencia para adoptar iniciativas dirigidas a plantear la correccién de los actos juridicos irregulares o lesivos, en su capacidad para mediar entre los administrados y la administracién y en su atribucién de dar a conocer sus criticas y sugerencias, con todo lo que esto significa en un régimen democratico de opinién. Con relacién a esto ultimo, hay que sefialar la importancia que puede tener (a atribucién de pedir la anulacién de los actos administrativos ilegales y que tenga capacidad para demandar, en ciertos supuestos muy precisos, la declaracién de inconstitucionalidad de las leyes.El Ombudsman no integra el Parlamento, no esta sometido a la instruccion de éste, es ‘apolitico, imparcial y objetivo, tanto por el régimen de su designacion, que en general obliga a un acuerdo interpartidario, como por lo relativo a la duracion de su mandato y a la independencia de sus funciones. Su autonomia de accion esta, en general, reforzada por la discrecionalidad de que goza en la organizacion de su despacho, en la eleccion de sus colaboradores y en la direccion y desempefo de sus actividades.Avance Paises cuyo afan era brindar una mayor proteccién a los ciudadanos comenzaron a adoptar la figura del Ombudsman. Asi, la Constitucion de Finlandia de 1919 incorpord en su texto esta institucién para oponerse a las autoridades que afectaban con actos ilegales la vida de los ciudadanos. Lo mismo sucedio con Noruega, donde el Ombudsman data de 1952 y Dinamarca lo institucionalizo en 1955, debido al aumento considerable de las potestades de las autoridades administrativas, lo cual ocasionaba frecuentes abusos de poder, errores y arbitrariedades que proporcionan una deficiente administracién publica.Alemania en 1957, Nueva Zelanda en 1962 continuaron en esa linea, y ya en la década de los 60's, Inglaterra, Irlanda del Norte, Guayana, Tanzania, algunas provincias de Canada y varios Estados de la Unién Americana, incorporaron esta notable figura dentro de su legislacién y administracién publica. En 1975 se adopt la institucién en Portugal bajo el nombre de Proveedor de Justicia, y en 1978 se creo en Espana la institucion del Defensor del Pueblo. Y sin importar la denominacion adoptada, desempefié un papel importante por la defensa de los Derechos Humanos, principalmente en el campo de las deficiencias en la administracién publica y la prestacion de los servicios publicos.*Conforme al Instituto Internacional del Ombudsman, en 1996 ya eran 75 paises los que poseian semejantes organismos: 27 en Europa, 16 en Africa, 14 en América Latina, 8 en Asia y en la zona asiatica austral y del pacifico; 8 en las Provincias de Canada, 5 en los Estados Unidos, Puerto Rico y Guatemala. Ademas la Union Europea, desde septiembre de 1995 cuenta con un Ombudsman Europeo designado por el Parlamento Europeo, siendo por tanto el primer Ombudsman del mundo con caracter supranacional.Las eyolucion, antes mencionada, de esta institucion, nos lleva a pensar que su adopcion en diversos paises no se debe a un movimiento de “imitacion extra logica”, por el contrario, responde a la preocupacion individual de cada pais para dar solucién a la constante exigencia de los ciudadanos por salvaguardar sus derechos fundamentales ante el poder del Estado y su administraci6én publica, a través de sus agentes.El hecho de que pocos paises del Tercer Mundo han adoptado al Ombudsman, es resultado de una situacién que debe hacernos meditar, ya que en muchos de los casos, la inexistencia de esta figura puede ser consecuencia de que la institucion fue originariamente ajena a la tradicion juridica de los sistemas en que se baso la organizacion constitucional de los paises en desarrollo. Pero también puede ser resultado del error predominante en los afos sesenta, de creer que una politica de desarrollo econdmico y social es incompatible con un sistema estricto de contralor juridico de la administracion y con un régimen muy riguroso de proteccion y garantia de los Derechos Humanos.Su impacto en Latinoamérica Esencialmente, la figura del Ombudsman espajiol fue la que tuvo mayor influencia en las naciones de Latinoamérica, lo que propicié que en la mayoria de los paises que la conforman se haya adoptado {a institucién, si bien con los principios tradicionales de la figura original, con las caracteristicas propias y matices pluriculturales que conforman (a latinoamericana, a lo que se le ha denominado la apari Ombudsman criollo, el cual se ocupa fundamentalmente de la promocién, proteccién y defensa de los derechos humanos en general, asi como la atencién de los reclamos de los ciudadanos que arguyen una deficiente gestién publica por parte de las autoridades.En todos los casos se trata de un cargo publico, que se caracteriza por su independencia y amplias atribuciones de investigacion, asi como por su labor publica. El Ombudsman es, por lo general, directamente asequible al ciudadano; la institucién ha sido creada para el beneficio del gobernado, como una_ previsién contra las deficiencias de la administracién publica; pero asi como se ha adaptado a la diversidad cultural, su actuacién en el presente serd determinante para el futuro, contribuyendo a la lucha contra la pobreza y marginacién que afecta a la mayoria de la poblacién. Deben actuar unidos para enfrentar las dificultades y barreras que entorpecen el desarrollo de los pueblos.Su participaci6n en la transformacion del Estado Su participacién en los procesos de transformacién social de los Estados latinoamericanos, es de vital importancia y trascendencia, su funcién ya no se circunscribe exclusivamente al conocimiento de quejas derivadas de una deficiente administracién publica -figura tradicional- en defensa de los derechos civiles basicos. En su actuacién por la defensa de los derechos fundamentales que le asiste a la persona humana, la institucién interviene en otras esferas de la vida publica de cada pais, como es el caso de impulsar la transformacién del Estado para una mejor prestacién de los servicios publicos, y contribuir a la consolidacién de una democracia en la que se garanticen a plenitud, tanto los derechos fundamentales, como civiles, politicos, sociales, econémicos y culturales.