MODULUL VI REGLEMENTARI JURIDICE INCIDENTE iN DOMENIILE AMENAJARU TERITORIULUL $I AL URBANISMULUL Preocuparile si reglementarile din domeniul urbanismului dateazi din cele mai vechi timpuri. Dup3 cum s-a mentionat in partea destinata prezentarii lumii antice, numeroase cerinfe au fost impuse activitatii de constructie inca din cele mai vechi timpuri. Criterii, cerinje asociate ideii de ordine, de rigoare erau 43valorizate si considerate imperios necesare intr-o asezare de tipul orasului constructorii erau obligati sé respecte mai multe norme de igiena si securitate, astfel ined, in caz de neconformare la acestea, autoritétile municipale puteau interveni pentru a sancfiona ilegalitatile si a lua, pe cheltuiala contravenientului, asuri in vederea conformarii consiructiilor cu regulile publice stabilite. in Roma anticd crau instituite servitutile de inaltime, de perspectiva, de aliniere, de distanfa intre cladiri, de vedere si de esteticd. Cu toate acestea, pan’ la mijlocul secolului al XIX-lea, urbanismul si domeniul juridicului nu s-au intalnit decat punctual, in ,,zona” reglementirilor privind alinierea strazilor si constructiilor. Sporadicele norme aparute in privinta spatiului urban ~ apreciate, uneori, ca gi adevarate constrangeri sociale, nu ne indreptitese si invocim existenfa unui ansamblu coerent de reguli statale' care si guverneze domeniul organizarii spatiale a teritoriului (la scar macro), respectiv urbanismului. Problematica reglementarilor legale in domeniul urbanismului este una extrem de sensibild si complex intrucat este organic” legati de chestiunile aferente proprictitii ; una dintre dificultaile majore cu care se confrunta urbanismul este modul in care se pot compatibiliza principiile care guverneaza cele doud tipuri de proprietate: cea publica si cea privata’, deoarece in domeniul juridical urbanismului, atunei cind se urmireste realizarea_ proiectelor colectivititilor publice, se poate usor aduce atingere drepturilor proprietarilor solurilor. Codul civil defineste, la art.410, dreptul de proprietate: “Proprietatea este dreptul ce are cineva de a se bucura si dispune de un Iucru in mod exclusiv gi absolut, insi in limitele determinate de lege”, dar infelesul acestei norme este interpretabil si circumstantiabil in ,,dat-ul” oferit de situafiile ivite in practica organizarii spatiale. Dreptul de proprietate poate si se dovedeasca incompatibil cu obiectivele de amenajare pe care le au colectivitafile publice, insi obiectivele de interes general trebuiesc atinse, astfel incat a trebuit si se permit acestora sa instituie 0 adevarata polifie de urbanism, cu ajutorul cireia si se reglementeze exercitiul drepturilor proprietarilor funciari. Solufiile s-au cdutat si s-au concretizat in evolutia si modului de dezvoltare a regimului juridic al urbanismului, respectiv pe cele dou planuri: pe de-o parte, dreptul de proprietate a fost limitat de o maniera din ce in ce mai strict3, astfel " Normele juridice, in general, sc definesc ca reprezentind acea categorie a normelor sociale, instituite sau sanctionate de stat, obligatoriu de respectat in raporturile subiectelor de drept, sub garanfia aplicdrii forfei de constrangere a statului in cazul nerespectarii lor, Totodata ttebuie si subliniem cd exercitarca drepturilor subiective peste limitele legii sau in contradictic cu scopurile acesteia reprezinti un abu, de drept sancyionat de lege. Legea recunoaste exercitarea drepturilor subiective in scopul satisfacerii intereselor personale, materiale si culturale in acord cu interesul general si cu regulile de conviequire sociala. * Dreptul de proprietate public’ apartine statului sau unitajilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz. sau interes publie ( Potrivit art. | din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia), 44incat individul-proprietar a trebuit si cedeze in fata interesclor obstesti( dreptul de a construi - ca atribut de proprietate — cunosednd 0 asemenea evolutie); pe de alta, regimul urbanismului nu a impus doar restrictii, ci evolutia sa a promovat o serie de garanfii pentru cei administrati, Dezvoltiri semnificative au vizat Publicitatea deciziilor in materie de urbanism, consultarea administratilor pe calea anchetelor publice, lupta contra arbitrariului ete. Alituri de aceasta manicra de reglementare si-au fcut aparitia activitati de serviciu public care au impus colectivitafilor asumarea activitatii de amenajare a zonelor urbane, salubritatea, estetica urbana si protectia mediului. Dreptul urbanismului a fost definit in doctri ncezi ca un ansamblu de reguli si institufii privitoare la amenajarea si dezvoltarea urbana, permiténd incadrarea evolutiei fizice a localitatilor si avand ca scop realizarea obiectivelor colectivititilor publice in acest domeniu, cu o finalitate de incontestabil interes general. Aceasti definitie permite a se face distinctie intre dreptul urbanismului — edictat in scopul specific al amenajarii teritoriului si, respectiv, legislatiile sectoriale, stabilite pentru solutionarea altor probleme (agricole, foresticre, sanitare), dar care concurd si la afirmarea dreptului ocuparii si utilizrii spatiului Pregedinta Societijii franceze de dreptul urbanismului - profesor Jacqueline Morand-Deviller — considera ci dreptul urbanismului reprezinté ansamblul regulilor privind afectarea spatiului si amenajarea sa. Conceput inifial ca un drept al solului urban, domeniu al dreptului imobiliar, dreptul urbanismului tinde si devin’ un drept al activitatilor desfisurate in legatura cu acesta. Zonarea a condus la trecerea de la o politic a afectarii solului la una a activitatilor exercitate pe acest Spatiu. Dreptul urbanismului se analizeaza, in acelasi context, ca un element al dreptului economic atunci cand acorda prioritate parcelei ca bun, bogatie, ca resursi economic. Evolutiile din ultimii ani merg chiar mai departe, exprimand dorinfa de a se trece de la un urbanism imobiliar la 0 adevarata politic’ a vie{ii in aglomeratiile din ce in ce mai populate Dreptul urbanismului poate deveni — intr-o asemenea perspectiva — un drept global, unul al concentrarii oamenilor pe un spatiu determinat, cu intregul sau cortegiu de ramificatii: securitate, igiend, sdnatate, loisir, educatie, mediu ete. Legislafia in domeniu din {ara noastri nu defineste nici urbanismul, nici activitatea de amenajare a teritoriului, ci privindu-le impreund, precizeazi confinutul acestora, trisiturile specifice, obiectivele lor si modalitijile de realizare, Astfel, Legea nr. 350/201 privind amenajarea teritoriului si urbanismul prevede, la art.2 al.(3) cd “Gestionarea spatial a teritoriului se realizeaza prin intermediul amenajarii teritoriului si al urbanismului, care constituie ansambluri de activitati complexe de interes general ce contribuie la dezvoltarea spatial echilibrati, Ia protectia patrimoniului natural si construit, precum si Ia imbundtifirea conditiilor de viafi in localitati urbane si rurale”. Se poate aprecia, din economia textului de lege invocat, ca urbanismul este unul dintre cele doua instrumente (celalalt fiind amenajarea 45teritoriului) prin intermediul cirora se realizeazi gestionarea spatiali a teritoriului si care are rolul complex precizat de norma juridied prezentata, Potrivit aceleiasi reglementari, el trebuie si reprezinte 0 activitate: a) eperationala, prin detalierea si delimitarea in teren a prevederilor planurilor de amenajare a teritoriului; b) integrata, prin sintetizarea politicilor’ sectoriale privind gestionarea teritoriului localitatilor; c) normativ. prin precizarea modalititilor de utilizare a terenurilor, definirea destinatiilor si gabaritelor de cladiri, inclusiv infrastructura, amenajatri si plantatii (art. 4), Amenajarea teritoriului — ca activitate mai larga, mai cuprinzatoare (circumscriind urbanismul ) ~ trebuie sa fie (in conformitate cu prevederile art.3): ~ globala, wmarind coordonarea diferitelor politici sectoriale int-un ansamblu integrat; - functionala, trebuind sa {ina seama de cadrul natural si construit bazat pe valori de cultura si interese comune; ~ prospectivi, trebuind s& analizeze tendinjele de dezvoltare pe termen lung a fenomenelor si interveniilor economice, ecologice, sociale si culturale gi si tind seama de acestea in aplicare; ~ democraticé, asigurand participarea populatiei si a reprezentantilor ei politici Ia adoptarea deciziilor, Amenajarea teritoriului — al cdrei scop il constituie armonizarea la nivelul intregului teritoriu a politicilor economice , sociale, ecologice gi culturale — se desfaisoari pe intreg teritoriul Roméniei, pe baza_principiului ierarhizarii, coeziunii gi integrarii spatiale, la nivel national, regional si judefean. Principalele obiective ale acestei activitati sunt: - dezvoltarea economica si sociali echilibrati a regiunilor si zonelor, cu respectarea specificului acestora; ~ imbundtatirea calitatii viefii oamenilor si colectivitiilor umane: ~ gestionarea responsabilé a resurselor naturale si protectia mediului ~ utilizarea rationala a teritoriului. Metodologia amenajarii teritoriului si urbanismului Amenajarea teritoriului presupune actiuni teoretice si practice care se directioneazi pe doua cai distincte, dar simultane gi care se completeaza, Tespectiv se susfin reciproc. Cele dou cai vizeazii acelasi cadru material, dar la s ri calitativ deosebite: la scar microteritoriali gi la scard macroteritoriala, Studiul de amenajarea teritoriului la scara microteritoriala are un caracter preponderent analitic. El porneste de la unitatea de baz — asezarea (urbana sau rurali) si de la componentele_morfologice ale acesteia: zona, cartierul, ansamblul urbanistic etc. Pe trepte succesive se abordeaza forme structurale tot mai ample: grupe de localitati, microregiuni municipale, judefe, structuri interjudetene si regionale, inclusiv refeaua de magistrale care realizeazi conexiunile, ajungand — prin 46asamblarea coordonata a acestor studii — la 0 viziune de ansamblu a organizarii intregului teritoriu nagional Studiul de amenajarea teritoriului la scara macroteritoriald abordeaz problematica intr-un concept global si sintetic, prefigurindu-se modele structurale de perspectiva care se refera la intreg teritoriul {arii, Pe baza unei selecfii a modelelor inifiale se compartimenteazi teritoriul in regiuni echilibrate ca profil social-economic, in ari judefene specializate functional care determina fluxurile majore de comunicatie si energetice. Se pot stabili astfel zonele, platformele si modurile polarizatoare ale forjelor de productie, se estimeaza marimea si specificul tuturor localitafilor din retea, fAcndu-se si ierarhizarea lor in teritoriu. Pot fi prevazute directiile de dezvoltare gi se pot anticipa necesitatile de echipare complex, amplasarea si etapele de edificare a investitiilor, prioritatile si urgenfele Abordarea problemelor aceluiasi cadru teritorial pe cele doud cai simultane permite ca, prin compararea obiectiva a solutiilor si selectarea prin optimizare, si se elaboreze sinteza propunerilor privind egalonarea actiunilor remodelatoare a teritoriului atat pentru un viitor imediat, cat si pentru o Perspectiva mai indepartata pentru intreaga rejea de loalitati, pentru intregul teritoriu national. Urbanismul trebuie sa reprezinte — potrivit legii — 0 activitate: ~ operational, prin detalierea si delimitarea in teren a prevederilor planurilor de amenajare a teritoriului; - integratoare, prin sintetizarea politicilor sectoriale privind gestionarea teritoriului localititilor. ~ normativa, prin precizarea modalitafilor de utilizare a terenurilor, definirea destinatiilor si gabaritelor de cladiri, inclusiv infrastructura, amenajari $i plantafii (art. 4). Urbanismul are ca scop stimularea evolujiei complexe a localitijilor, prin realizarea strategiilor de dezvoltare pe termen scurt, mediu si lung. Activitatea se desfasoara la nivelul tuturor localitatilor urbane si rurale, in acord cu otentialul acestora gi cu aspiratiile locuitorilor. Principalele obiective ale activitafii sunt: = imbunatitirea conditiilor de viata prin eliminarea disfunctionalitatilor, asigurarea accesului la infrastrueturi, servicii publice si locuinte convenabile pentru tofi locuitorii; = crearea condijiilor pentru satisfacerea cerinjelor speciale ale copiilor, varstnicilor si ale persoanelor cu handicap; ™ utilizarea eficienta a terenurilor, in acord cu functiunile urbanistice adecvate; extinderea controlata a zonelor construite; = protejarea si punerea in valoare a patrimoniului cultural construit si natural; = asigurarea calitijii cadrului construit, amenajat si plantat din toate localitijile urbane si rurale; & protejarea localititilor impotriva dezastrelor naturale . 47Aceste aspecte — punctuale in enumerare, dar complexe in realitate, trebuie particulate” corespunzator, astfel incat ,,intregul” sa fie constituit dintr-un cadru corespunzator de munca si viata pentru membrii comunitatii, Misiunea care revine structurilor cu responsabilitati in domeniu este, de departe, una extrem de dificila'si implicé asumarea responsabilitdtii pe o durata de timp care .greveaza” mai multe generatii Autoritifile cu atributii in materie de urbanizare si documentafii de urbanism Notiunca de “administratie publica” are doua sensuri. intr-unul desemneazi 0 anumiti activitate, iar in celilalt semnificd organul de stat care realizeazi aceasta activitate. Pornind de la aceste chestiuni, se poate explica hojiunea de “serviciu public” — de care se leg nofiunea administratiei publice — acesta (serviciul public) putind fi infeles fie ca prestatie, fie ca organism care realizeaza aceastii prestatie Administratia publicd avand menirea de a servi interesului public, prin natura ei are ca obiect realizarea valorilor politice care exprima interesele generale ale societifii organizate de catre stat, Punerea in executare a legilor aparjine puterii executive, cu ajutorul administratiei publice. Administrafia publica, atat ca activitate, cat si ca organizare, depinde de lege, fiind in acelasi timp expresia si instrumentul acesteia. Mai mult, administratia publica deschide perspectiva necesitatii contenciosului administrativ, institutie menita si asigure respectarea legii de catre administratia publica insasi Aparitia si evolutia preocuparilor administrafiei in materie de urbanism dateaza la noi inci de pe vremea Regulamentelor organice (1831), prin care s-au instituit “ sfaturile oragenesti”, avand ca si atributii principale administrarea si gospodirirea oraselor in componentele sale (pavarea, iluminatul, politica Urbanisticd de infrumusejare etc.). Nevoia acordiirii de personalitate juridica localitafilor urbane s-a numarat printre obiectivele programelor Revolutiei de la 1848, idee care avea sa fie coneretizata prin reglementitile timpului. Faria mai enumera, nici macar succint, reglementirile din domeniul urbanismului, de la aceste forme timpurii pana in zilele noastre, ne _permitem si le abordim pe cele aflate in vigoare. Structura institutionala Legea administratici publice locale nr, 215/201. stabileste cd administratia publica, in unitifile administrativ-teritoriale, se organizeaza si functioneaza in temeiul principiilor autonomici locale, descentralizirii serviciilor publice, cligibilitajii autoritayilor administratiei publice locale, legalitaii si consultarii cetaifenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit ( art.2, al.2 ) 48Autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orage sunt consiliile locale, comunale si orisenesti, ca autorititi deliberative, si primarii, ca autoritafi executive in fiecare jude} se constituie un consiliu judejean, ca autoritate a administratiei publice locale, pentru coordonarea activititii consiliilor comunale si oragenesti, in vederea’ realizarii serviciilor publice de interes judejean (art.22). Raspunderea pentru activitatea de amenajare a teritoriului si de urbanism revine, potrivit legii (respectiv art. 6), autoritifilor administratiei publice centrale si locale, Prin adresabilitatea lor, activitatatile de amenajare a teritoriului si de urbanism sunt asociate administratici publice intrucdt ea este chematai si raspunda tuturor tipurilor de solicitari , fiind direct responsabila de gestionarea corespunzatoare a cestora. Pe de-o parte , este obligatorie asigurarea, pentru tofi cetafenii, a unor condifii de viati corespunziitoare, iar pe de alta parte, se impune Fespectarea principiilor si normelor legale aferente proprietatii, Numeroasele afectatiuni ale solului reclama, in conditiile actuale, 0 compatibilizare a acestora, posibil de solutionat in coordonatele aspectelor privitoare la destinatiile sbiologice” ale acestuia si la regimul juridic reglementator. Consiliul local este cel care analizeazi si aproba, in conditiile legii, documentajiile de amenajare a teritoriului si urbanism ale localitatilor, stabilind mijloacele materiale si financiare necesare in vederea realizarii acestora; aproba alocarea de fonduri din bugetul local pentru actiuni de aprare impotriva inundatiilor, incendiilor, dezastrelor si fenomenelor meteorologice periculoase. De asemenea, consiliul local stabileste masurile necesare pentru construirea, intretinerea si modernizarea drumurilor, podurilor, precum si a. intregii infrastructuri aparyindnd cailor de comunicatii de interes local (art.38). Consiliul judejean, potrivit art.104 al.1 litj, stabileste, pe baza consultarii autoritatilor administrafiei publice locale, comunale si ordsenesti, proiectele de organizare si amenajare a teritoriului judetului, precum si de dezvoltare urbanisticd generali a judejului si a unitatilor administrativ-teritoriale Componente, si urmareste modul de realizare a acestora in cooperare cu autoritatile administratiei publice locale, comunale si ordgenesti implicate. Organul administratiei publice centrale de specialitate, care aplica strategia dezvoltarii si politica Guvernului in domeniile amenajarii _ teritoriului, urbanismului, lucrdrilor publice si constructiilor, cu respectarea autonomici locale este Ministerul Dezvoltarii Regionale si Turismului. Atribujiile sale privese, printre altele, asigurarea elaborarii Planului de amenajare a teritoriului national ca sinteza a politicilor si planurilor sectoriale si locale de amenajare a teritoriului, stabilirea, impreund cu autorititile administratiei publice centrale si locale care au atribufii in domeniu, de misuri pentru protejarea zonelor cu valoare istorica, arhitecturala sau peisagisticd. Organizeazi activitatea de cercetare stiinfitick de interes public in domeniile amenajirii teritoriului, urbanismului si pentru cresterea stabilitafii, siguranfei constructiilor si protectici antiseismice si organizeazi elaborarea, avizarea si aprobarea_normativelor, prescriptiilor si 49reglementarilor tchnice pentru domeniile sale de activitate, organizand si controlul privind aplicarea acestora De asemenea, ministerul de resort exercita controlul de stat din domeniul consttuctiilor, lucrarilor publice urbanismului si amenajirii teritoriului privind Tespectarea regimului de autorizare a construcjillor, precum si aplicarca sistemului calitafii cu privire la proiectarea, executarea, exploatarea gi utilizarea constructiilor prin intermediul Inspectiei de stat in constructii, aceasta find Organizati, in cadrul ministerului ca inspectie centrala, iar in plan teritorial funetionand ca servicii publice descentralizate — inspectii judefene Alaturi de aceste structuri administrative mai existé o serie de alte organisme guvernamentale sau neguvemnamentale care concura la promovarea $i realizarea politicilor si reglementarilor de urbanism ( consilii interministeriale, consilii tehnice; Uniunea Arhitecjilor, Asociatia Profesional a Urbanistilor, Uniunea Artistilor Plastici, alte organizatii stiinjifice, profesionale, de creatie),