CONTROL GUBERNAMENTAL EN LA REPUBLICA ARGENTINA LAREFORMA ADMINISTRATIVA Y EL CONTROL GUBERNAMENTAL Dr. Héctor Constantino Rodriguez 1. INTRODUCCION 4.4. ANTECEDENTES DEL CONTROL DE LA HACIENDA PUBLICA EN NUESTRA REGION. Existe una hipétesis histérica que sostiene que la incorporacién del pueblo llano al Pariamento inglés convocada por Simén de Monfort en 1265, se debid al inflyjo que sobre este personaje ejercieron las instituciones espafiolas. Ya en las Cortes de Letn de 1188, tiene acceso a las Curias el estado llano, con mucha anticipacién a cualquier otro pals europeo. En Alemania no entra en la dieta hasta 1232, en Inglaterra ya hemos visto que fue en 1265, en Francia Felipe el Hermoso no convocd a los representantes de las ciudades hasta 1302. En efecto, la primera Curia plena a la que asisten los representantes de las ciudades y villas es la de Leén de 1188 por convocatoria de Alfonso IX. Se celebré en la Iglesia de Santa Maria de la Regla, 65 aflos antes de que Enrique Il convocase a los comunes en 1254 y de que fuera conacida Ja Carta Magna. Estas asambleas nacieron para entender en la concesion de subsidios a la Corona y como érganos limitativos al poder real en la votacién de impuestos y en la inspeccién de las sumas recaudadas. EI derecho castellano no pudo ser transplantado Integramente al nuevo mundo por cuanto las caracteristicas geogréficas del territorio y las particularidades de la empresa colonizadora obligaron desde un primer momento a dictar normas especiales que se conocen bajo la comin denominacién de Derecho Indiano. En 1570 Felipe Il ordené al Consejo la recopilacién de toda la normativa vigente que sdlo después de numerosos intentos y complicaciones pudo ser culminada en 1680 bajo el reinado de Carlos Il. La famosa Recopilacién de Leyes de los Reinos de las Indias contaba con nueve libros siendo el ‘octavo el respectivo al régimen hacendistico. Para el control de la hacienda real en los tertitorios coloniales la corona de Espafia se valid de instituciones muy conocidas como: Juicios de Residencia, Visitas y Rendicion de Cuentas. E lfuicioidevresidencia tonsistia en el examen de cuentas que se tomaba de los actos cumplidos por up funconar pibico a conclu el dessmbho de su cargo. Estos jucios que se regian pot un etalado ritual reciben el nombre de la exigencia hacia el uncionario saliente de permanecer en el lugar hasta llegar a una conclusion respecto de su actuacion. Este procedimiento cuyo ongen se rena 3 siglo Ven e imperio oman Tamane de Grenls bap el omperador Zenon tenia ura fase secrata ra piblica Durante primera fase el juez averiquaba la conducta del uncionario y durante la publica escuchaba quejas y recibia denuncias de los vecinos. Un elemento que habilualmente se pasa por allo es que el objeto de estos juicios era conocer tanto lo malo como lo bueno de una gestién, no ‘s0lo_se_buscaba hacer efectiva la responsabilidad del agente sino también premiar_al buen ‘gobernante. Las|isitas!constituyeron otro medio de control que junto con el juicio de residencia era mirado con ecelo por quienes deblan someterse a él. Con frecuencia se los ha confundido pero tenian sus diferencias, Por ejemplo: el juez de la visita podia iniciar sus actuaciones antes de publicar los edictos y en cualquier momento de una gestion, ios funcionarios visitados permanecian en sus ‘Scanned with CamScannerpuestos mientras que los residenciados debian hacer abandono de ellos durante el juicio y tas sentencias graves podian ser objeto de recurso de suplicacion en las residencias pero no en-las, ‘Visitas. Por ultimo el juez de residencia se cefla a dictar sentencia sin ocuparse de remediar los prosiemas. halledos- El visiedor sola-ser Tacullado para tomar Giganss Teddas.y deer ordenanzas La'rendicién de cuentas!Ue las cajas reales se vinculaba a la gestion de un tipo especial de funcionario, pues implicaba el control de la gestién del Oficial Real [o que lo convertia en un tema Gelicado ye que par las manos de ests Ofeales Heaes, pasaban crecidas sumas. Los Oficisles Reales tenian a su cargo la recaudacién de los recursos de la corona y eran designados drectamente por el Rey que debiendo dedicarse exclusivamente a la atencion de los ssuntos hacendisticos. Estos Oficiales Reales, que gozaban de sueldos reducidos eran al principio cuatro en cada ciudad importante: Un tesorero, un contador, un factor y un veedor, mas tarde estos dos ultimos cargos {endieron a desaparecer. Debian actuar en conjunto y su responsabilidad era solidaria Ca funcion de Tos ofciales reales gozd hasta el sigio XVIII de una relativa independencia por la ‘Separacion que la Corona acostumbraba a hacer de este ramo con respecto al politico y militar. La recaudacion obtenida se depositaba en la denominada caja real y su custodia estaba a cargo de los mismos Oficiales. A fines del sigio XVII se calculaba que en todo el imperio indiano existian “unas cincventa cajas reales. ‘Los Oficiales reales debian registrar cuidadosamente los ingresos obtenidos y también los pagos ® sulorizados que habian efectuado. Las cuentas asi confeccionadas eran sometidas al control de las auioridades_superiores. Al principio Tue excluswamente fa contaduria del Consejo de Indias la encargada de esta tarea. ‘Como ya he mencionado era el Consejc \diasvel que debia fiscalizar la actuacién de los! Gaeads relcay velar oleae ee oe reall La fiscalizaci6n se hacia a través de visitas o inspecciones a los lugares donde operaban los delegados_reales y a través del examen de la documentacién que contenia las cuentas de la Hacienda publica en cada una de las Givisiones administrativas de la colonia. Por Real Provision del 4 de julo de 1543 los Oficiales ‘estaban obligados a enviar a la Contaduria de! Consejo de Indias un tiento de cuenta al fin de cada afio, es decir un resumen de lo recibido y lo gastado, y una cuenta completa cada tres afios. Asimismo por Real Cédula de 1554 se creo un sistema de contralor adicional sobre las cuentas de_ las Cajas Reales a cargo de la audiencia local” embargo, muchos de estos oficiales no respondieron a la confianza que la naturaleza del cargo implicaba, promoviendo y originando grandes desfalcos y escéndalos administrativos que afectaron pecuniariamente al tesoro real y desacreditaron al sistema. Como respuesta institucional, durante el reinado de Felipe Ill, en el aflo 1605, se promulgan las ordenanzas de Burgos'en virud de las cuales se crean los tres primeros Tribunales de Cuentas! (Constituidos por tres contadores cada uno) en las ciudades de Méjico de la Nueva Espafa, Ciudad de los Reyes de! Peri y Santa Fe del Nuevo Reino de Granada. Asimismo la provincia de Venezuela y a Ista de Cuba debian nombrarse Contadores que se entenderian directamente con el Consejo de Indias. Entre las numerosas causas de su creacién destacé la necesidad de un mayor control de la actividad desarrollada por los Oficiales Reales, Resultaba a todas luces imperativo desarrollar ‘organismos capaces de resolver el problema de la toma de cuentas de los funcionarios del Fisco en Indias, En este sentido la ardua labor de estos tribunale: dar finiquito a las cuentas de los Oficiales Reales, Tesoreros y custodios de las rentas reales: entendian también en el cobro de los endémicos retrasos de pagos de deudas fiscales e inventariaba anualmente [aS cajas reales. P La escasa significacién econémica de las Cajas provinciales del Rio de la Plata determin6 que no hubiera Tribunal de Cuentas sino hasta mediados del siglo XVIll cuando Buenos Aires comenzé a experimentar un periodo comercial sin precedentes. En efecto, en 1767) Carlos Ill tomé debida nota de la nueva realidad y tras consultar al Consejo de Indias cred la Contaduria_y Tribunal Mayor de Cuentas de Buen ers Aes que abarcande as provincias del Rio de la Plata, Paraguay y Tucuman reorganiz6 el funcionamiento de todas las subtesorerlas existenles en las provincias, hasta ese entonces deficientemente controladas por el tribunal de Lima. ‘Scanned with CamScannerEl proceso de independencia determiné que la Corona fuese reemplazada por el pueblo como accionista Unico y que la profundizacion de los procesos democraticos incremente el nivel de exigencias de ese accionista sobre el drgano de control en un todo de acuerdo con aquelio que sostenia Aristoteles en su obra Polltica (Lib. VI. Cap. 12): ‘Tratandose de los poderes constituidos en la verdadera democracia, se atribuye al pueblo reunido en Asamblea General, entre otras facultades, la de aprobacién de las cuentas piblicas.” 4810 — En el Acta de! Cabildo se regulan las facultades financieras acordadas a 1Gend)cone organismo colegiado encargado de las funciones de jer administradorr Como sefialaAteHabaian a ens ota sence ping ela pleat ds le gacones da racenda vit ‘aprobacién de los impuestos por el organo que se atribula la voluntad jegislativa del Estad Los sucesivos ensayos constitucionales que tuvieron lugar en el Rio de la Plata adoptaron Previsiones en materia financiera. La Constitucién de 1819 prevela respecto de la conduccién de la hacienda otorgar al Congreso la facultad de establecer derechos e imponer contribuciones para las urgencias del Estado por un plazo maximo de dos afios. ‘A partir de 1820 Buenos Aires registra los gobiernos més progresistas e ilustrados de la época, los de Martin Rodriguez y el General Las Heras. Durante el no de M. Rodriguez funcionaron dos organismosicon atribuciones propias de un! ‘Tribunal de Cuentas! Uno administrativo, encargado de controlar y enjuiciar a toda persona que manejara_fondos del Estado y que no rindiese-cuenta satisfactoria de su_inversin: El otro,’ ‘Gompuesto de tres miembros de la legislatura, encargado de estudiar y apreciar las cuentas presentadas por el Poder Ejecutivo antes de clausurarse las sesiones del afio. El 28 de agosto de 1821 se dispuso Ta creacion de la Tesoreria General y de la Contaduria General de la Provincia. Por primera vez se confecciona un presupuesto de gastos/ por accién del Ministro de Hacienda D. Manuel Garcia, y ese documento se sometié a la accién de la Legislatura. Era el primer intento serio de ordenaf la gestién de la hacienda, mediante la introduccién de tan importante instrumento de contabilidad preventiva. A esta medida le siguieron otras sobre ejecucién de presupuesto, tramite de los gastos, registro de las operaciones, creacién de la caja de amortizacion de la deuda y del libro de fondos y rentas publicas. ri La Constitucién when istra disposiciones muy completas sobre finanzas publicas. Durante e! gobierno de Rivadavia se adoptaron algunas normas en materia de Contabilidad publica: las funciones de caja del Estado se acordaron al Banco Nacional creado en 1826, se dicté un reglamento de contabilidad y administracion para el ejército de operaciones en Brasil. En el periodo de gobiemo de Rosas no se encuentran normas legales 0 reglamentarias. sobre ordenamiento de la hacienda publica. sterioridad a su derrocamiento, el Congreso reunido en Santa Fé da el 1 de mayo de &) a D> Constitucién. Bus disposiciones de hacienda publica fueron tomadas del proyecto de Alberti, y comprenden: Institucién del Tesoro Nacional,/como caja unica y descentralizada. Ingresos que lo constituyen. * Organizacién del Poder Legislativo como érgano volitivo maximo de la hacienda. * _Instituci6n del Poder Legisiativo como érgano de control externo de la hacienda en los aspectos ‘Preventivo, concomitante y critico o ulterior. En la fase preventiva, fija el presupuesto de gastos; en la fase concomitante, cada Camara tiene el derecho de interpelacién a los ministros, llamandolos a sus salas para recibir explicaciones e informes (art.63); en la fase ulterior, el Congreso aprueba o rechaza la cuenta de inversion (Art.67 Inc.7) ‘= Institucién del PEN como érgano directivo y ejecutor de la hacienda. De los hechos posteriores, y en razén del tiempo de mi exposicién, mencionaré las normas sobre hacienda piblica que constituyeron pilares en lo relativo al control econémico financiero del Estado Nacional. Ley'217 de! 26/9/1859 — Bajo la denominacién de “Reglamento General de Pagos", constituyd una verdadera Ley de Contabilidad. Prohibla decretar pagos no autorizados por el presupuesto, ‘esponsabilizaba solidariamente por los decretos por los mismos al Presidente de la Repiblica, los. ministros autorizantes y al contador mayor interventor, ordenaba la apertura de la contabilidad de presupuesto, reglamentaba la forma de presentaci6n de la cuenta de inversidn, etc. Vigencia hasta 1870, en que fue reemplazada por la 428. ‘Ley 428: el 27/08/1865 el Senador Nacional Uladisiao Frias presenta un proyecto de Ley de ccontabilidad inspirado en la Ley francesa sobre hacienda. El Senado sanciona el proyecto ese mismo aflo pero, al pasar a Camara baja para su consideracién permanece cinco afios en la Comisién de Hacienda. Recién en 1870 se debate el proyecto, que wuelve al Senado con modificaciones, siendo convertida en Ley el 26/9/1870. ‘Scanned with CamScanner