Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 47061445

OPINIÓN Nº 003-2015/DTN

Entidad: Gobierno Regional de Cajamarca

Asunto: Facultades del Supervisor o Inspector de Obra

Referencia: Comunicación s/n de fecha 10.ABR.2014

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, El Presidente del Gobierno Regional de

Cajamarca, formula varias consultas relacionadas con las facultades del Supervisor o
Inspector de una obra.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados
entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad con lo
dispuesto por el literal j) del artículo 58 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada
mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “Ley”), y la Segunda Disposición
Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-
2008-EF (en adelante, el “Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 “¿Corresponde o no que el Inspector o Supervisor sustente su decisión de retiro de

la obra de un subcontratista, trabajador, material o equipo?”. (sic).

2.1.1 De manera preliminar, es preciso indicar que la supervisión (o inspección) de obra

es tratada por la doctrina mayoritaria dentro del desarrollo de los derechos del
contratante, en el marco de un contrato de ejecución de obra; así, se hace referencia
al derecho con que cuenta la Administración Pública para “dirigir” y “controlar” la
ejecución de este tipo particular de contrato, el mismo que puede manifestarse de
formas diversas.

En ese sentido, NOGUERA CALDERÓN sostiene que:

“La administración contratante tiene la dirección de la obra. Esta dirección se con-

creta en la facultad que corresponde a la Administración para que la obra se ejecute
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tal como fue concebida en los planos que hacen parte del contrato”1 (el subrayado es
agregado).

De igual forma, CARLOS BARRA, quien entiende a la dirección como una de las
principales prerrogativas administrativas de los contratos de obra, señala:

“Dentro de este concepto genérico —dirección de los trabajos— deben conside-

rarse comprendidas todas las prerrogativas de impulsión, ordenamiento, verifica-
ción y control que la Administración comitente puede ejercer durante la ejecución de los
trabajos contratados (…) la comitente debe verificar el correcto cumplimiento de los tra-
bajos, en el plazo y modo de ejecución, la capacidad profesional y laboral de los téc-
nicos u obreros dependientes (…), realizando las operaciones de control necesarias para
ella”2(el subrayado es nuestro).

De lo expuesto, se establece que el derecho de dirección y/o control que posee la Ad-
ministración Pública sobre la realización del objeto contractual —dentro del cual ha-
llamos a la supervisión o la inspección de ejecución de Obra— tiene por objeto per-
mitir a aquella tomar conocimiento, verificar o advertir una ejecución deficiente de la
obra y, de ser el caso, adoptar las medidas necesarias para una correcta ejecución de
la misma.

2.1.2 Por su parte, la normativa de contrataciones del Estado, en el artículo 47 de la Ley se

refiere al derecho de supervisión que ejerce la Entidad sobre el contratista durante el
proceso de ejecución, en virtud del cual podrá aplicar los términos contractuales para
que se corrija cualquier desajuste respecto del cumplimiento exacto de las obligacio-
nes pactadas.

Ahora bien, para el caso específico de obras, el artículo 190 del Reglamento, exige la
presencia —permanente y directa— de un supervisor durante la etapa de ejecución
de los contratos de obra celebrados bajo el ámbito de aplicación de la normativa de
contrataciones del Estado, cuando el valor de ésta sea igual o mayor al monto
establecido en la Ley Anual de Presupuesto.

1
Camilo Noguera Calderón. El Contrato de Obra Pública. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá
1982. Pág. 61.
2
Rodolfo Carlos Barra. Contrato de Obra Pública. Tomo 2. Editorial Abaco de Rodolfo de Palma.
Buenos Aires. 1986. Pág. 703 – 704.
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Es decir, bajo las condiciones descritas, las Entidades comitentes que se encuentran
dentro del ámbito de aplicación de la normativa de contrataciones del Estado están
obligadas a recurrir —para hacer efectiva una de las manifestaciones del citado poder
de dirección o control— a la contratación de un supervisor de obra, el mismo que
controlará los trabajos efectuados por el contratista, siendo responsable de velar por
la correcta ejecución de la obra y el cumplimiento del contrato; para tal efecto, estará
investido de las facultades descritas en el artículo 193 del Reglamento, teniendo
como límite de actuación la modificación del contrato.

Así, de acuerdo con lo previsto en el artículo 193 del Reglamento, "El inspector o
supervisor, según corresponda, tiene como función controlar la ejecución de la obra
y absolver las consultas que le formule el contratista (...) Está facultado para
ordenar el retiro de cualquier subcontratista o trabajador por incapacidad o
incorrecciones que, a su juicio, perjudiquen la buena marcha de la obra; para
rechazar y ordenar el retiro de materiales o equipos por mala calidad o por el
incumplimiento de las especificaciones técnicas; y para disponer cualquier medida
generada por una emergencia. No obstante lo señalado en el párrafo precedente, su
actuación debe ajustarse al contrato no teniendo autoridad para modificarlo"

Como puede advertirse, el inspector o supervisor de obra, se encuentra facultado para

decidir el retiro de cualquier subcontratista o trabajador, así como para rechazar y
ordenar el retiro de materiales o equipos, siempre por razones que, a su juicio,
perjudiquen el avance de la obra o se encuentre ante una situación de incumplimiento
contractual.

De esta forma, las decisiones adoptadas por el inspector o supervisor, deben

encontrarse motivadas en las razones que se precisan en el segundo párrafo del
artículo 193 del Reglamento. A ello, debe agregarse que tratándose de ocurrencias
que se suscitan dentro de la ejecución de una obra, estas deben constar en el
cuaderno de obra3, el cual es un instrumento indispensable para la comunicación en-
tre la Entidad y el contratista, y para el control de la obra, en tanto tiene por finalidad
registrar los hechos relevantes ocurridos durante su ejecución.

Así, se desprende que el cuaderno de obra tiene, entre otros fines, sustentar las deci-
siones del inspector o supervisor de obra.

2.2 "¿Cómo debería hacerse efectivo la decisión de retiro de la obra de un

subcontratista, trabajador, material o equipo?"

En primer lugar, debe indicarse que, conforme a lo señalado en los antecedentes de la

presente opinión, las consultas que absuelve el Organismo Supervisor de las Contra-
taciones del Estado (OSCE) son aquellas consultas genéricas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado; en esa medida, en vía de con-
sulta, este Organismo Supervisor no puede determinar la forma en la cual debe ha-
3
De conformidad con el numeral 18 del Anexo Único del Reglamento, “Anexo de Definiciones”, el
cuaderno de obra es “El documento que, debidamente foliado, se abre al inicio de toda obra y en el que el
inspector o supervisor y el residente anotan las ocurrencias, órdenes, consultas y las respuestas a las
consultas.” (El subrayado es agregado).
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cerse efectiva la decisión de retiro de la obra de un subcontratista, trabajador, mate-

rial o equipo, pues ello contravendría el literal j) del artículo 58 de la Ley.

No obstante, como ya se ha señalado en la absolución a la primera consulta, las deci -

siones adoptadas por el inspector o supervisor de obra, deben encontrarse motivadas
conforme al artículo 193 del Reglamento, sustentándose con las anotaciones realiza-
das en el cuaderno de obra.

2.3 "¿El Inspector o Supervisor podría disponer el retiro del Residente?"

En principio, debe indicarse que el primer párrafo del artículo 185 del Reglamento
señala que: “En toda obra se contará de modo permanente y directo con un profesio-
nal colegiado, habilitado y especializado designado por el contratista, previa con-
formidad de la Entidad, como residente de la obra, el cual podrá ser ingeniero o ar-
quitecto, según corresponda a la naturaleza de los trabajos, con no menos de dos (2)
años de experiencia en la especialidad.”

Adicionalmente, el cuarto párrafo del referido artículo dispone que: “La sustitución
del residente sólo procederá previa autorización escrita del funcionario de la Enti-
dad que cuente con facultades suficientes para ello, (...)”.

Como se aprecia, la normativa de contrataciones del Estado establece la obligación

que en toda obra se cuente de modo permanente y directo con un residente de obra, el
cual puede ser ingeniero o arquitecto debidamente colegiado, habilitado y especiali-
zado, con no menos de dos años de ejercicio profesional. Tal profesional es designa-
do por el contratista, previa conformidad de la Entidad.

Asimismo, el Reglamento es claro al indicar que el residente de obra solo puede ser
sustituido cuando exista de forma previa una autorización escrita del funcionario de
la Entidad que cuente con facultades para ello.

En ese sentido, el inspector o supervisor de obra, no cuenta con facultades para dis-
poner el retiro del residente de obra, toda vez que este solo puede ser sustituido pre-
via autorización escrita del funcionario de la Entidad que tenga facultades para ello.

Sin perjuicio de ello, es preciso indicar que el inspector o supervisor de obra, en

cumplimiento de sus funciones, puede informar a la Entidad sobre hechos ocurridos
que motiven la sustitución del residente de obra, esto en atención a lo previsto en el
primer párrafo del artículo 193 del Reglamento, según el cual: "La Entidad controla-
rá los trabajos efectuados por el contratista a través del inspector o supervisor, se-
gún corresponda, quien será el responsable de velar directa y permanentemente por
la correcta ejecución de la obra y del cumplimiento del contrato."

De lo señalado, si bien el inspector o supervisor de obra, no cuenta con facultades

para disponer el retiro del residente de obra; en el cumplimiento de sus funciones,
puede informar a la Entidad sobre hechos que motiven la sustitución del residente.

2.4 "¿El contratista podría someter a controversia cualquier desacuerdo con el retiro de
la obra de un subcontratista, trabajador, material o equipo?"
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El numeral 52.1 del artículo 52 del Reglamento, precisa que "Las controversias que
surjan entre las partes sobre la ejecución, interpretación, resolución, inexistencia,
ineficacia, nulidad o invalidez del contrato, se resuelven mediante conciliación o
arbitraje, según el acuerdo de las partes (...)"

De lo señalado, se desprende que toda ocurrencia suscitada durante la ejecución de

un contrato de obra, puede ser sometida a conciliación o arbitraje. Para ello, el
numeral 52.2 del mismo artículo, precisa que "Los procedimientos de conciliación
y/o arbitraje deben solicitarse en cualquier momento anterior a la fecha de
culminación del contrato (...)"

De esta forma, de existir discrepancia respecto a las decisiones tomadas por el

inspector o supervisor de obra, estas podrán ser sometidas a conciliación o arbitraje.

3. CONCLUSIONES

3.1 Las decisiones adoptadas por el inspector o supervisor, deben encontrarse motivadas
en las razones que se precisan en el segundo párrafo del artículo 193 del Reglamento,
sustentándose con las anotaciones realizadas en el cuaderno de obra.

3.2 Si bien el inspector o supervisor de obra, no cuenta con facultades para disponer el re-
tiro del residente de obra, el cumplimiento de sus funciones, puede informar a la En -
tidad sobre hechos que motiven la sustitución del residente.

3.3 De existir discrepancia respecto a las decisiones tomadas por el inspector o supervisor
de obra, estas podrán ser sometidas a conciliación o arbitraje.

Jesús María, 19 de enero de 2015

SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ

Director Técnico Normativo

NFP/