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(Transcrições das Aulas do G7, Ilan Presser e Rafel Rocha + Mege + Estratégia +
Emagis + Ciclos)
Última atualização: 03/06/2021
Sumário
NOÇÕES INICIAIS SOBRE DIREITO AMBIENTAL: A CONSTITUIÇÃO E O MEIO AMBIENTE. .............................. 7
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 7
1.1. Espécies de Meio Ambiente: .................................................................................................... 11
1.2. Autonomia do Direito Ambiental: ............................................................................................ 13
1.3. Fontes do Direito Ambiental: ................................................................................................... 13
1.4. Pressupostos Filosóficos: Antropocentrismo vs. Ecocentrismo (biocentrismo) ........................ 13
2. DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS SOBRE O MEIO AMBIENTE ........................................................... 14
2.1. DOS PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONÔMICA ............................................................. 15
2.2. DA POLÍTICA URBANA .............................................................................................................. 15
2.3. DA POLÍTICA AGRÍCOLA E FUNDIÁRIA E DA REFORMA AGRÁRIA ............................................. 16
2.4. DO MEIO AMBIENTE ................................................................................................................ 17
2.5. ATUAÇÃO DOS MAGISTRADOS NO ESTADO CONSTITUCIONAL ECOLÓGICO ............................ 22
3. PRINCIPAIS AÇÕES CONSTITUCIONAIS: AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO POPULAR AMBIENTAL ......... 23
3.1. PECULIARIDADES DO PROCESSO AMBIENTAL .......................................................................... 24
3.1.1. DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA ........................................................ 24
3.1.2. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA ....................................................................................... 24
3.1.3. NATUREZA PROPTER REM ................................................................................................ 25
3.1.4. NEXO CAUSAL ROBUSTECIDO ........................................................................................... 25
3.1.5. CARNE LEGAL E TEORIA DO BOLSO PROFUNDO ............................................................... 25
4. AMBIENTALISMO SOCIAL X PRESERVACIONISMO ........................................................................... 26
5. JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................. 26
PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL .......................................................................................................... 29
1. PRINCÍPIOS AMBIENTAIS ................................................................................................................. 29
1.1. PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL .................................................................. 30
1.2. PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO ...................................................................................................... 32
1.3. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO ...................................................................................................... 32
1.4. PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR (OU RESPONSABILIDADE) .............................................. 34
1.5. PRINCÍPIO DO PROTETOR-RECEBEDOR .................................................................................... 35
1.6. PRINCÍPIO DO USUÁRIO-PAGADOR ......................................................................................... 35
1.7. PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO ENTRE OS POVOS ....................................................................... 36
1.8. PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE INTERGERACIONAL (OU EQUIDADE) ....................................... 36
1.10. PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA, PARTICIPAÇÃO POPULAR OU PRINCÍPIO
DEMOCRÁTICO .................................................................................................................................... 37
1.11. PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE ............................................. 37
1.12. PRINCÍPIO DA INFORMAÇÃO ............................................................................................... 38
1.13. PRINCÍPIO DO LIMITE ........................................................................................................... 38
1.14. PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE COMUM, MAS DIFERENCIADA ...................................... 38
1.15. OUTROS PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL...................................................................... 38
2. JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................. 40
COMPETÊNCIA EM MATÉRIA AMBIENTAL ................................................................................................... 51
1. COMPETÊNCIA MATERIAL AMBIENTAL ............................................................................................... 52
1.1. Competência Material Ambiental Comum ............................................................................... 52
1.2. Lei Complementar 140/2011.................................................................................................... 53
1.3. Competência Material Ambiental Exclusiva ............................................................................. 60
1.4. Competência Material Ambiental dos Municípios ................................................................... 61
2. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA AMBIENTAL ........................................................................................ 61
2.1. Competência Legislativa Ambiental Privativa .......................................................................... 61
2.2. Competência Legislativa Ambiental Concorrente .................................................................... 62
3. Hermenêutica Ambiental/In Dubio Pro Natura/Posição do STJ....................................................... 64
4. JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................. 64
POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (Lei 6.938/81) ........................................................................... 69
1. DISPOSIÇÕES GERAIS ....................................................................................................................... 69
1.1. COMPOSIÇÃO E COMPETÊNCIAS DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE .......................... 73
1.1.1. CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA................................................... 75
1.2. INSTRUMENTOS DE EXECUÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE........................ 79
1.2.1. PADRÕES DE QUALIDADE (ART.9°, INC. I) .............................................................................. 79
1.2.3. AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS (ART.9°, INC.III) ................................................. 81
1.2.4. LICENCIAMENTO AMBIENTAL (ART. 9°, INC. IV) ............................................................... 82
1.2.5. INCENTIVOS À PRODUÇÃO E INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS E A CRIAÇÃO OU
ABSORÇÃO DE TECNOLOGIA, VOLTADOS PARA A MELHORIA DA QUALIDADE AMBIENTAL (ART.9°,
INC. V) 82
1.2.6. CRIAÇÃO DE ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS PELO PODER PÚBLICO
FEDERAL, ESTADUAL E MUNICIPAL, TAIS COMO ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL, DE RELEVANTE
INTERESSE ECOLÓGICO E RESERVAS EXTRATIVISTAS (ART. 9°, INC. VI) ............................................ 83
1.2.7. SISTEMA NACIONAL DE INFORMAÇÕES SOBRE O MEIO AMBIENTE (ART. 9°, INC. VII) ..... 84
1.2.8. O CADASTRO TÉCNICO FEDERAL DE ATIVIDADES E INSTRUMENTOS DE DEFESA
AMBIENTAL (ART. 9°, INC. VIII) ........................................................................................................ 84
1.2.9. PENALIDADES DISCIPLINARES OU COMPENSATÓRIAS AO NÃO CUMPRIMENTO DAS
MEDIDAS NECESSÁRIAS À PRESERVAÇÃO OU CORREÇÃO DA DEGRADAÇÃO AMBIENTAL (ART. 9°,
INC. IX) 85
1.2.10. INSTITUIÇÃO DO RELATÓRIO DE QUALIDADE DO MEIO AMBIENTE, A SER DIVULGADO
ANUALMENTE PELO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS
RENOVÁVEIS - IBAMA (ART. 9°, INC. X)............................................................................................ 85
1.2.11. GARANTIA DA PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÕES RELATIVAS AO MEIO AMBIENTE,
OBRIGANDO-SE O PODER PÚBLICO A PRODUZI-LAS, QUANDO INEXISTENTES (ART. 9°, INC. XI) ..... 85
1.2.12. CADASTRO TÉCNICO FEDERAL DE ATIVIDADES POTENCIALMENTE POLUIDORAS E/OU
UTILIZADORAS DOS RECURSOS AMBIENTAIS (ART. 9°, INC. XII) ...................................................... 86
1.2.13. CONCESSÃO FLORESTAL, SERVIDÃO AMBIENTAL E SEGURO AMBIENTAL (ART.9°, INC. XIII)
86
LICENCIAMENTO AMBIENTAL ..................................................................................................................... 91
1. DEFINIÇÕES/REGRAS GERAIS ........................................................................................................... 91
1.1. COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO ................................................................................. 94
1.2. LICENÇAS AMBIENTAIS .......................................................................................................... 101
1.2.1. DAS ESPÉCIES DE LICENÇA AMBIENTAL .......................................................................... 102
1.2.14. LICENÇA AMBIENTAL: ATO DISCRICIONÁRIO OU VINCULADO? CONTROLE JUDICIAL DA
DISPENSA....................................................................................................................................... 109
1.2.15. Condicionantes Socioambientais: Medidas Preventivas, Medidas Mitigadoras e Medidas
Compensatórias............................................................................................................................. 110
1.3. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL ......................................................................................... 110
1.4. Modificação, Suspensão e Cancelamento da Licença Ambiental ........................................... 118
1.5. Compensação Ambiental ....................................................................................................... 118
1.6. Regularização das Atividades Instaladas ou em Funcionamento ........................................... 119
1.7. Crimes Relacionados à Ausência ou Vício no Licenciamento Ambiental e Crimes Contra a
Administração Ambiental .................................................................................................................. 119
2. JURISPRUDÊNCIA ........................................................................................................................... 120
CÓDIGO FLORESTAL .................................................................................................................................. 121
1. DISPOSIÇÕES GERAIS ..................................................................................................................... 121
2. ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE ....................................................................................... 131
2.1. FLORESTAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE POR ATO DO PODER PÚBLICO:........................ 137
2.2. REGIME DE PROTEÇÃO DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE: .................................. 139
3. ÁREAS DE USO RESTRITO ............................................................................................................... 142
4. RESERVA LEGAL ............................................................................................................................. 143
4.1. PROTEÇÃO DA RESERVA LEGAL .............................................................................................. 151
5. SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO PARA USO ALTERNATIVO DO SOLO .................................................. 157
6. CADASTRO AMBIENTAL RURAL ..................................................................................................... 158
7. DA EXPLORAÇÃO FLORESTAL ......................................................................................................... 159
8. PROIBIÇÃO DO USO DE FOGO E CONTROLE DOS INCÊNDIOS ........................................................ 161
9. INSTRUMENTOS DE APOIO E INCENTIVO À CONSERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE ......................... 162
10. COTA DE RESERVA AMBIENTAL ................................................................................................. 163
11. INCENTIVOS À AGRICULTURA FAMILIAR .................................................................................... 164
12. PROGRAMAS DE REGULARIZAÇÃO AMBIENTAL - PRAs.............................................................. 164
13. JURISPRUDÊNCIA ....................................................................................................................... 165
SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA – SNUC......................................... 171
1. DISPOSIÇÕES GERAIS ..................................................................................................................... 171
1.1. CATEGORIAS DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ..................................................................... 178
1.1.1. Tipos de Unidades de Conservação (art. 7º): .................................................................. 178
1.1.2. Categorias de unidades de proteção integral ................................................................. 179
1.1.3. Espécies de unidades de proteção de uso sustentável ................................................... 182
1.1.4. RESERVA DA BIOSFERA................................................................................................... 185
2. Criação, Implantação e Gestão das Unidades de Conservação: ..................................................... 185
2.1. Normas Gerais: ........................................................................................................................... 185
2.2. Zonas de Amortecimento: .......................................................................................................... 186
2.3. Corredor ecológico: .................................................................................................................... 186
2.4. Mosaico de UCs: ......................................................................................................................... 187
2.5. Plano de manejo:........................................................................................................................ 187
2.6. Taxa de Visitação – art. 35: ......................................................................................................... 187
2.7. Compensação por significativo impacto ambiental negativo – art. 36: ....................................... 188
2.8. Populações tradicionais: ............................................................................................................. 188
3. JURISPRUDÊNCIA ........................................................................................................................... 190
RESPONSABILIDADE POR DANOS AO MEIO AMBIENTE ............................................................................. 191
1. DEFINIÇÕES RELACIONADAS .......................................................................................................... 191
1.1. RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL .................................................................................. 192
1.1.1. Responsabilidade Solidária entre Poluidores ................................................................. 193
1.1.2. Inversão do Ônus da Prova............................................................................................. 195
1.1.3. Obrigação Propter Rem .................................................................................................. 196
1.1.4. Imprescritibilidade da Obrigação de Indenizar ............................................................... 197
1.1.5. Teoria do Risco Integral .................................................................................................. 197
1.1.6. Cumulação de pedidos ................................................................................................... 198
1.1.7. DANO AMBIENTAL ......................................................................................................... 199
1.1.8. INTERVENÇÃO MÓVEL DA FAZENDA PÚBLICA ................................................................ 201
1.1.9. CARÁTER DÚPLICE/AMBIVALENTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL .............. 202
1.2. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL .............................................................. 203
1.2.1. Advertência .................................................................................................................... 208
1.2.2. Multa simples e multa diária – vedação ao bis in idem .................................................. 209
1.2.3. Apreensão do produto e do instrumento de infração administrativa ou de crime
ambiental ...................................................................................................................................... 210
1.2.4. Destruição ou inutilização do produto ........................................................................... 211
1.2.5. Suspensão de venda e fabricação do produto ................................................................ 211
1.2.6. Embargo de obra ou atividade ....................................................................................... 211
1.2.7. Demolição de obra ......................................................................................................... 211
1.2.8. Suspensão parcial ou total de atividades ....................................................................... 212
1.2.9. Restritiva de direitos ...................................................................................................... 212
1.2.10. Prescrição Administrativa Ambiental ............................................................................. 212
1.3. Termo de Ajustamento de Conduta Ambiental – TAC AMBIENTAL ........................................ 214
2. JURISPRUDÊNCIA ........................................................................................................................... 215
TUTELA PROCESSUAL DO MEIO AMBIENTE ............................................................................................... 218
1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................ 218
2. MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO – DIREITO DIFUSO E FUNDAMENTAL DE TERCEIRA DIMENSÃO... 219
3. A JURISDIÇÃO CIVIL OBJETIVA ....................................................................................................... 219
4. A AÇÃO CIVIL PÚBLICA ................................................................................................................... 220
4.1. OBJETO E LEGITIMIDADE ........................................................................................................ 220
4.2. INQUÉRITO CIVIL .................................................................................................................... 222
4.3. O compromisso de ajustamento de conduta ......................................................................... 222
4.4. COMPETÊNCIA JURISDICIONAL .............................................................................................. 223
4.5. LIMINAR ................................................................................................................................. 226
4.6. Inversão do ônus da prova ..................................................................................................... 226
4.7. Coisa julgada .......................................................................................................................... 226
4.8. Litispendência ........................................................................................................................ 228
4.9. Prescrição .............................................................................................................................. 228
4.10. Desistência ......................................................................................................................... 229
4.11. Reexame necessário........................................................................................................... 229
4.12. Fundo de defesa de direitos difusos ................................................................................... 229
4.13. Controle incidental de constitucionalidade em Ação Civil Pública ..................................... 229
5. AÇÃO POPULAR AMBIENTAL ......................................................................................................... 230
NOÇÕES INICIAIS SOBRE DIREITO AMBIENTAL: A CONSTITUIÇÃO E O
MEIO AMBIENTE.
1. INTRODUÇÃO
No geral, suas normas têm caráter imperativo e coercitivo, sujeitas aos princípios maiores
do Direito Administrativo de Indisponibilidade do Interesse Público e Supremacia do Interesse
Público sobre o Privado.
MEIO AMBIENTE, por sua vez, é o conjunto de fatores exteriores que agem de forma
permanente sobre os seres vivos, aos quais os organismos devem se adaptar e com os quais têm de
interagir para sobreviver. Segundo Édis Milaré (2003, p. 165), “o meio ambiente pertence a uma
daquelas categorias cujo conteúdo é mais facilmente intuído que definível, em virtude da riqueza e
complexidade do que encerra”.
Dessa forma, o meio ambiente sadio pertence à categoria de DIREITO FUNDAMENTAL DE
TERCEIRA GERAÇÃO, possuindo NATUREZA TRANSINDIVIDUAL e DIFUSA. Pois os destinatários são
indeterminados e seu objeto é indivisível. Trata-se de um único interesse pertencente a diversas
pessoas. É um direito transindividual. Por conta de sua indivisibilidade, não é possível definir quem
são os interessados.
Corrobora com o entendimento que o Direito Ambiental trata de interesse difuso a definição
contida no art. 225 da CRFB na qual o meio ambiente é “bem de uso comum do povo”, por isso não
pode ser qualificado como um bem que pertença a uma determinada pessoa física, pessoa jurídica
(pública ou privada), mas, sim, como um bem pertencente a uma coletividade indeterminada.
O meio ambiente apresenta uma natureza complexa, de estrutura bifronte, que consiste
em contemplar o direito de defesa das pessoas (negativo), frente aos abusos do Poder Público, e o
direito prestacional (positivo), em que o Poder Público tem o dever de preservar o meio ambiente.
Conceito Legal - art. 3º, I da Lei 6.938/1981 - “Meio ambiente, o conjunto de condições,
leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida
em todas as suas formas”.
Há um a relação direta entre esse conceito e a "Teoria da Incerteza", também denominada
de "efeito borboleta", de acordo com a qual, quando um a espécie é destruída, por exemplo, na
América do Sul, pode gerar reflexos ambientais no Hemisfério Norte ou vice-versa. Em suma, de
acordo com essa teoria, quando há a destruição de um microbem ambiental (recursos e fatores
ambientais), afeta o macrobem ambiental (equilíbrio ecológico).
A teoria da incerteza explica que não é possível saber a tolerabilidade e a resiliência dos
ecossistemas e do planeta. Não se sabe como o planeta é realmente afetado e quais as consequências
causadas pelo desequilíbrio ambiental. Prova disso é o aquecimento global provocado pela ação
humana, fenômeno cientificam ente com provado.
Em razão desse fenômeno, os índices pluviométricos têm sido reduzidos. Belém, capital do
estado do Pará, vem sofrendo, a cada ano, com a queda sistemática no volume das chuvas. Isso afeta
diretamente, por exemplo, o fenômeno denominado "rios voadores da Amazônia", que se refere à
umidade que sai do Norte, carregada pela corrente atmosférica, gerando chuvas no Centro-Oeste,
Sul e Sudeste do país, o que torna possível a agricultura nesses locais. Porém, como o índice de chuvas
tem sido reduzido na Região Norte, o fenômeno "Rios Voadores da Amazônia" tem levado menos
umidade às demais regiões do país, prejudicando a agricultura em regiões como o Sul e a cidade de
Cuiabá.
OBSERVAÇÃO: Hoje já se fala em economia ambiental ou economia ecológica, pois há um
diálogo profundo entre a economia e a ecologia.
Esse conceito legal de Meio Ambiente, previsto na PNMA, em bora bem amplo, é insuficiente
sob o ponto de vista da Constituição Federal de 1988, pois foca apenas no Meio Ambiente natural.
Além disso, é um conceito preservacionista, enquanto hoje já se fala em ambientalismo social (ou
socioambientalismo).
OBSERVAÇÃO: Essa deficiência do conceito ficou clara na prova do MPF que caiu no XXIX,
Unidade de Preservação de Proteção Integral. Povos e Com unidades tradicionais. Alternativas para
o asseguramento de direitos socioambientais. Enfatiza-se socioambientais porque o ser humano está
intimam ente relacionado à questão ambiental.
Por essa razão, a Resolução CONAMA 306/2002 ampliou o conceito de Meio Ambiente, para
abranger, por exemplo, o meio ambiente cultural (previsto nos arts. 215 e 231, CF), o meio ambiente
do trabalho (art. 7º, CF) e o meio ambiente artificial (também previsto na CF, quando trata das
cidades e da possibilidade de instituição das regiões metropolitanas - lembrando que o direito à
qualidade de vida nas cidades é um direito social consagrado na Constituição Federal).
Após a Conferência de Estocolmo, outros encontros foram realizados, sendo o de maior destaque
o ECO 92, que pode receber denominações diversas pelas bancas examinadoras, como ECO 92,
RIO 92, ECO RIO 92 ou Declaração do Rio de 1992.
Houve a preservação de valores consagrados pela Conferência de Estocolmo, entretanto com um
novo cenário internacional, com um maior objetivo de práticas de preservação ambiental,
preservação das relações sociais e desenvolvimento econômico. Entre os avanços tem-se a
preocupação com a saúde pública e com as populações indígenas; a questão da proteção das
mulheres no ambiente de trabalho; a proteção da infância e da juventude. Observa-se uma
ampliação das normas em questão de desenvolvimento sustentável.
A consolidação da ideia de desenvolvimento sustentável deu-se no Relatório de Brundtland,
publicado com o título “O Nosso Futuro Comum”. A partir de então, os eventos mundiais tomam
como base, exatamente, o Desenvolvimento Sustentável aclamado na ECO 92. Destaca-se o
seguinte trecho do Relatório de Brundtland:
Não obstante, resultaram da ECO 92: (i) Agenda 21: produzido na CNUMAD visando ao
planejamento de um conjunto de ações mundiais que garantissem metas para o Desenvolvimento
Sustentável até o século XXI e envolvesse os governos, organizações internacionais, organizações
não governamentais e a sociedade civil dos países. É documento programático; (ii) Declaração do
Rio (27 princípios): assim como em Estocolmo, produziu-se no Rio a Declaração do Rio, a qual,
mesmo não sendo de caráter obrigatório, proclamou resoluções e princípios, ora ratificando, ora
ampliando o alcance de muitas visões apontadas na CNUMAH/72; (iii) Declaração de Princípios
sobre Florestas: documento polêmico, contra o qual o Brasil e a China apresentaram resistência
para efetivação de um documento obrigatório, defendendo maiores discussões sobre o tema; (iv)
Convenção sobre Mudanças Climáticas: acordo multilateral voluntário adotado um mês antes da
Conferência do Rio, que pode ser vinculado devido à abertura das assinaturas ocorrida no Rio). A
convenção partiu da necessidade de reduzir as atividades poluentes; (v) Convenção sobre
Diversidade Biológica: principal documento mundial sobre biodiversidade. Tem como objetivos a
conservação da diversidade biológica, o uso sustentável dos recursos biológicos e seus
componentes, a distribuição justa e equitativa dos benefícios do uso dos recursos genéticos. No
Brasil, o Decreto 4.339/2002 instituiu a Política Nacional da Biodiversidade; (vi) Protocolo de
Kyoto: tratado internacional que teve como objetivo fazer com que os países desenvolvidos
assumissem o compromisso de reduzir a emissão de gases que agravam o efeito estufa, para aliviar
os impactos causados pelo aquecimento global. O Brasil não assumiu compromissos específicos
quanto à redução de percentuais de emissão de gases, tendo em vista que, quando assinado o
Protocolo de Kyoto, o Brasil era considerado um “país em desenvolvimento”. Todavia, em 2009,
foi sancionada a Lei nº 12.187/2009 (Política Nacional de Mudanças Climáticas), que prevê a
redução de emissões de gases. Apesar de não estar vinculado à redução de emissões por
instrumentos internacionais, o Brasil voluntariamente se dispôs a reduzir as emissões de GEE,
conforme art. 12 da Lei nº 12.187/2009.
c) Protocolo de Kyoto: firmado em 1997, teve o objetivo precípuo de promover o controle
climático da terra por intermédio da diminuição da emissão de gases de efeito estufa.
d) Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável: realizada em Johannesburgo, em
2002, serviu para reforçar e acelerar as metas e compromissos firmados nos encontros anteriores.
- Meio Ambiente Natural - Composto pelos bens ambientais, recursos naturais e bens da
natureza que existem independentemente da ação humana: água, solo, ar atmosférico, fauna e flora.
- Meio Ambiente Cultural - É formado por bens tangíveis e intangíveis ligados à memória,
ação e formação dos diversos grupos integrantes da sociedade brasileira. O patrimônio cultural
nacional, incluindo as relações culturais, turísticas, arqueológicas, paisagísticas e naturais. Ex:
pelourinho, acarajé, capoeira etc.
Constituído pelo patrimônio cultural, descrito como os bens materiais e imateriais que identificam
um grupo, tais como as formas de viver, criar e fazer; as formas de expressão; as obras artísticas,
dentre outras. Exemplo de patrimônio cultural material: Obras de arte, centros históricos como
de Ouro Preto, de Olinda, Pelourinho. Exemplo de patrimônio cultural imaterial: caipirinha, frevo,
samba, capoeira, carnaval.
“Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial,
tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à
memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as
formas de expressão;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações
artístico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico,
paleontológico, ecológico e científico.”
- Meio Ambiente do Trabalho ou Laboral - É formado por bens materiais e imateriais que
permitem o exercício seguro e digno da atividade laborativa remunerada exercida pelo trabalhador.
O local onde homens e mulheres desenvolvem suas atividades laborais.
Constituído pelo complexo máquina-trabalho, envolvendo o local de trabalho, as condições do
ambiente do trabalhador, os equipamentos de proteção, entre outros. Exemplo: luminosidade,
conforto térmico, os equipamentos de segurança, o próprio local de trabalho, etc
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei: VIII -
colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
- Meio Ambiente Artificial - Tem um enquadramento residual. Tudo que o homem criar e
não estiver inserto no meio ambiente do trabalho ou cultural, vai integrar o meio ambiente
artificial. O meio ambiente artificial é formado pelos espaços urbanos, incluindo as edificações, que
são os espaços urbanos fechados.
É constituído pelo espaço urbano construído, formado por um conjunto de edificações e de
equipamentos públicos. É uma dimensão do ambiente humano. Tem como elementos: prédios,
pontes, ruas, ou qualquer projeto arquitetônico, não importando o juízo de valor sobre o bem.
Esse ambiente urbano caracteriza diretamente a intervenção humana no meio natural. Os
elementos que formam o ambiente artificial (urbano) são tutelados no art. 225, 182 e 183, ambos
da CF/88, bem como, no campo infraconstitucional, pela Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade).
O meio ambiente cultural, artificial e do trabalho têm em comum o fato de serem formados
por bens tangíveis e intangíveis decorrentes de uma ação do homem. Atente-se que tudo que o
homem faz e produz, material ou imaterialmente, utiliza matéria prima proveniente do meio
ambiente natural.
Definição Clássica:
Definição Moderna:
#APROFUNDANDO:
No que diz respeito aos pressupostos filosóficos do Direito Ambiental, o
antropocentrismo e o biocentrismo se sobressaem como concepções predominantes. Na
primeira, oriunda das tradições aristotélicas e judaico-cristãs, o ser humano é apontado como
titular e destinatário de todos os recursos naturais existentes, devendo a proteção ao meio
ambiente ocorrer apenas na medida necessária para que os interesses humanos sejam
resguardados.
Já na segunda concepção, que se fundamenta na Ecologia Profunda, cada recurso natural
possui um valor intrínseco e deve ser protegido em razão de sua função ecológica, pois os seres
vivos e os elementos que propiciam a vida fazem parte de um sistema integrado e
interdependente, sendo o ser humano apenas uma parte dessa complexa teia.
Apesar de a Constituição Federal adotar a visão antropocêntrica, deve-se ressaltar que
se trata de antropocentrismo alargado, pois se defende uma posição suficientemente
abrangente, a ponto de reconhecer a interdependência entre os seres humanos e a natureza.
É correto afirmar que a CF/88 adota o antropocentrismo mitigado. Nosso ordenamento
jurídico protege os fatores e recursos ambientais que têm uma utilidade direta para o ser humano,
mas também os que têm utilidade indireta. Exatamente em razão da proteção desses recursos
ambientais, que têm utilidade meramente indireta ao ser humano, é que se pode afirmar que a
CF/88 mudou a sua postura de antropocentrismo puro para o antropocentrismo mitigado, posto
que, nesse caso, o fundamento da proteção ambiental não será apenas o ser humano
(antropocentrismo), mas também os seres vivos como um todo (biocentrismo) ou a natureza
enquanto um fim em si mesma (ecocentrismo). Se o Brasil adotasse o antropocentrismo puro e
simples, somente seriam tutelados os recursos ambientais que interessassem diretamente aos
seres humanos.
Defesa do Meio Ambiente como Princípio da Ordem Econômica - Art. 170 da CF – A ordem
econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar
a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
Usucapião Constitucional Especial Urbano - art. 183 da CF - Aquele que possuir como sua
área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que
não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou
a ambos, independentemente do estado civil.
Impossibilidade de Reconhecimento Mais de Uma Vez - § 2º Esse direito não será
reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
Impossibilidade de Usucapião de Imóveis Públicos - § 3º Os imóveis públicos não serão
adquiridos por usucapião.
Desapropriação por Interesse Social para Reforma Agrária - art. 184 da CF - Compete à
União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja
cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com
cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo
ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
Indenização de Benfeitorias em Dinheiro - § 1º As benfeitorias ÚTEIS e NECESSÁRIAS serão
indenizadas em dinheiro.
Isenções - § 5º São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de
transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
Bens Não Sujeitos à Desapropriação para Fins de Reforma Agrária - art. 185 da CF - São
insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
Usucapião Constitucional Especial Rural ou Pro Misero - art. 191 da CF - Aquele que, não
sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por CINCO ANOS ININTERRUPTOS,
sem oposição, área de terra, em zona rural, NÃO SUPERIOR A CINQUENTA HECTARES, tornando-a
produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.
Impossibilidade de Usucapião de Imóveis Públicos - Parágrafo único: Os imóveis públicos
não serão adquiridos por usucapião.
O Poder público deve exigir que o empreendedor faça uma avaliação de impacto ambiental
– A.I.A. (é o gênero, assim toda atividade que utiliza recurso natural deve fazê-la) antes do início da
atividade. Com isso, a utilização dos recursos naturais deve ficar clara nesse estudo prévio de impacto
ambiental – E.P.I.A.
Segundo ensinamentos de Machado, a Constituição Federal foi a primeira a inserir o Estudo
Prévio de Impacto Ambiental, sendo relevante destacar três pontos do mandamento constitucional.
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas,
métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade
de vida e o meio ambiente;
Também chamado de princípio do limite, sustenta que cabe ao Poder Público colocar um
limite máximo de impacto para determinadas atividades, competindo a ele exercer o seu poder de
fiscalização para verificar se os empreendimentos estão respeitando esse limite na utilização de
recurso natural. De acordo com Machado: O risco na produção (da energia nuclear, por exemplo), na
comercialização, no emprego de técnicas (como a biotecnologia) e de substâncias (como
agrotóxicos), tem que ser controlado pelo Poder Público (art. 225, § 1º, V). (MACHADO, Paulo Affonso
Leme. Direito ambiental brasileiro. 24. ed. – São Paulo: Malheiros, 2016, p. 164).
Meio ambiente Constituído pelos recursos naturais e pela correlação recíproca de cada um
NATURAL desses em relação aos demais.
Meio ambiente Constituído ou alterado pelo ser humano, é constituído pelos edifícios
ARTIFICIAL urbanos e pelos equipamentos comunitários.
Controle da produção, Essa disposição constitucional foi disciplinada, em parte, pela lei que
comercialização e emprego regula a disposição no meio ambiente de agrotóxicos.
de técnicas que comportem
risco para a vida e meio
ambiente
Atuação do Estado nas fases evolutivas dos direitos fundamentais, passando pelo Estado de
Direito, pelo Estado Democrático de Direito, chegando ao Estado Constitucional Ecológico. Nesse
momento, será visto com o a atuação dos magistrados se alterou nesses diferentes Estados,
conforme classificação do jurista francês Antoine Garapon.
Estado de Direito (Século XIX): "juiz oráculo". O magistrado era visto com o mera "boca da
lei". Apenas declarava qual era o direito aplicável ao caso concreto através de um a operação
matemática subsuntiva.
Estado Democrático de Direito (Século XX): "juiz trabalhador social". O magistrado passa a
ter metas a cumprir, devendo mostrar resultados no cumprimento de suas funções. Sendo pago pela
sociedade, deve satisfações a ela.
Estado Constitucional Ecológico (Século XXI): "justiça descentralizada, da proximidade ou
da participação". Em bora o modelo anterior, do juiz trabalhador social, não tenha sido
completamente abandonado, passou-se à fase da justiça descentralizada, da proximidade ou da
participação. A atividade jurisdicional se abriu à participação social. Exemplo disso são institutos
como as audiências públicas, inspeções judiciais, amicus curiae (sociedade aberta de intérpretes
constitucionais - Peter Häberle), dentre outros. A sociedade civil é chamada a participar das decisões
judiciais. Esse papel deve ser observado, não apenas pelos magistrados, mas também pelos membros
do Ministério Público.
A justiça descentralizada, da proximidade ou da participação pode se manifestar em dois
caminhos diversos:
I) Substancialismo: essa ideia, defendida pelo professor e adotada majoritariamente,
sustenta que existem invariantes axiológicas, ou seja, existem valores que não podem ser
relativizados. O meio ambiente não admite tergiversação. Trata-se de um a invariante
valorativa/axiológica, pois ele deve ser sempre protegido. No século XX, no Estado Constitucional de
Direito, a dignidade da pessoa humana era o valor que norteava todo o ordenamento jurídico. No
Estado Constitucional Ecológico, esse valor é a sustentabilidade (desenvolvimento sustentável), que
fundamenta todos os demais princípios e regras do ordenamento jurídico.
II) Procedimentalismo: defende que a sociedade é complexa, plural e pósindustrial. Essa
sociedade não admite verdades absolutas, invariantes axiológicas. Não existem, no ordenamento,
normas que não admitem tergiversação em hipótese alguma. Devem ser assegurados procedimentos
adequados de tomada de decisão (com grande participação social), para que, diante das
circunstâncias do caso concreto, seja analisado se é, ou não, hipótese de relativização de
determinado valor.
Importante destacar que, desde o Estado Democrático de Direito, o magistrado deixou de
ser visto com o mera "boca da lei" (silogismo de subsunção) e passou a ser visto com o criador do
direito, característica mantida no Estado Constitucional Ecológico, vivenciado atualmente. A norma
jurídica é reconhecida enquanto interação entre texto normativo e realidade. O magistrado, com o
texto normativo em mãos, cria o direito para o caso concreto, tendo com o foco, sempre, a
sustentabilidade (desenvolvimento sustentável), valor fundamental do Estado Constitucional
Ecológico. Direito é fato, valor e norma (teoria tridimensional do direito - Miguel Reale).
A ação civil pública (ACP) é não apenas um dos mais importantes instrumentos de defesa
dos interesses coletivos lato sensu, mas também uma das mais vantajosas técnicas de tutela
processual do meio ambiente. Ela é um instrumento processual previsto no art. 129 da CRFB e
regulado pela Lei nº 7.347/85, que visa tutelar direitos e interesses metaindividuais, e norteada pela
parte processual do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990), especificamente o Título
III, no que for compatível, por força do art. 21, da Lei nº 7.347/1985, formando-se um microssistema
processual coletivo.
No que tange à ação popular, nasceu com a Constituição Federal de 1934 e é
regulamentada pela Lei nº 4.717/1965, originariamente destinada à tutela do patrimônio público.
Por se tratar de tutela jurisdicional coletiva, aplica-se subsidiariamente o sistema processual
coletivo, formado pelo Título III do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990), combinado
com a Lei nº 7.347/85. Na Constituição Federal de 1988, ela está prevista no art. 5º, LXXIII, tendo o
seu objeto sido alargado.
O meio ambiente e a moralidade administrativa agora poderão ser protegidos pela ação
popular, que tem natureza coletiva, pois o autor substitui toda a coletividade, o que torna ação
popular um remédio para o exercício da democracia direta, porquanto permite uma participação
direta do cidadão na proteção do patrimônio ambiental.
O estudo detalhado sobre ação civil pública e ação popular ambiental será apresentado na
pílula de estudo referente à Tutela Processual do Meio Ambiente.
3.1. PECULIARIDADES DO PROCESSO AMBIENTAL
Processo é instrumento para um fim. O homem não existe para o processo, mas o processo
existe para servir o ser humano, o direito material. Sob esse aspecto, trabalha-se com um processo
civil formalista valorativo. Existem algum as peculiaridades que diferenciam o processo ambiental da
lide interindividual, as quais serão vistas a seguir.
Art. 50. Em caso de abuso da personalidade jurídica, caracterizado pelo desvio de finalidade,
ou pela confusão patrimonial, pode o juiz decidir, a requerimento da parte, ou do Ministério Público
quando lhe couber intervir no processo, que os efeitos de certas e determinadas relações de
obrigações sejam estendidos aos bens particulares dos administradores ou sócios da pessoa jurídica.
Essa é a teoria seguida como regra geral, inclusive no direito civil. O direito do consumidor
e o direito ambiental, por outro lado, seguem a teoria menor, conforme já visto.
Há basicamente duas correntes doutrinárias que debatem a forma com que o meio
ambiente e a economia devem se relacionar: (i) o chamado ambientalismo social ou
socioambientalismo – busca localizar o ser humano no centro do direito ambiental (corresponde
ao comando do nosso legislador constitucional ao definir o princípio da dignidade da pessoa humana
como um dos princípios basilares de nosso ordenamento jurídico); (ii) o preservacionismo ou
movimento ambiental tradicional – dá maior prevalência aos bens ambientais, considerando, por
exemplo, que as populações tradicionais e os pobres de uma maneira geral são uma ameaça à
conservação ambiental e que as unidades de conservação deveriam ser permanentemente deles
protegidas. Tende a seguir modelos de preservação ambiental importados de países desenvolvidos.
No ambientalismo social, o direito ambiental seria conceituado como o conjunto de regras
e princípios que visam à preservação do meio ambiente, na condição de direito fundamental e
essencial à sadia qualidade de vida das presentes e futuras gerações. No preservacionismo, o direito
ambiental visaria à preservação do meio ambiente, pelo simples interesse na manutenção dos bens
ambientais.
5. JURISPRUDÊNCIA
USUCAPIÃO.
Pode ser deferida usucapião especial urbana ainda que a área do imóvel seja inferior ao
módulo mínimo dos lotes urbanos previsto no plano diretor. Se forem preenchidos os requisitos do
art. 183 da CF/88, a pessoa terá direito à usucapião especial urbana e o fato de o imóvel em questão
não atender ao mínimo dos módulos urbanos exigidos pela legislação local para a respectiva área
(dimensão do lote) não é motivo suficiente para se negar esse direito, que tem índole
constitucional. Para que seja deferido o direito à usucapião especial urbana basta o preenchimento
dos requisitos exigidos pelo texto constitucional, de modo que não se pode impor obstáculos, de
índole infraconstitucional, para impedir que se aperfeiçoe, em favor de parte interessada, o modo
originário de aquisição de propriedade. STF. Plenário. RE 422349/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado
em 29/4/2015 (repercussão geral) (Info 783).
USUCAPIÃO.
Pode ser deferida usucapião especial rural ainda que a área do imóvel seja inferior ao
módulo rural. Presentes os requisitos exigidos no art. 191 da CF/88, o imóvel rural cuja área seja
inferior ao "módulo rural" estabelecido para a região poderá ser adquirido por meio de usucapião
especial rural. A CF/88, ao instituir a usucapião rural, prescreveu um limite máximo de área a ser
usucapida, sem impor um tamanho mínimo. Assim, estando presentes todos os requisitos exigidos
pelo texto constitucional, não se pode negar a usucapião alegando que o imóvel é inferior ao módulo
rural previsto para a região. STJ. 4ª Turma. REsp 1.040.296-ES, Rel. originário Min. Marco Buzzi, Rel.
para acórdão Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 2/6/2015 (Informativo 566).
COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS.
A disciplina sobre o ordenamento do espaço urbano pode ser feita por meio de outras leis
municipais além do plano diretor, desde que sejam compatíveis com esta. Os Municípios com mais
de 20 mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de
ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas
no plano diretor. Isso significa que nem sempre que o Município for legislar sobre matéria
urbanística, ele precisará fazê-lo por meio do Plano Diretor. O Plano Diretor é o instrumento legal
que dita a atuação do Município ou do Distrito Federal quanto ao ordenamento urbano, traçando
suas linhas gerais, porém a sua execução pode se dar mediante a expedição de outras lei e
decretos, desde que guardem conformidade com o Plano Diretor. STF. Plenário. RE 607940/DF, Rel.
Min. Teori Zavascki, julgado em 29/10/2015 (Informativo 805).
PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL
Função dos Princípios - Os princípios, em regra, são simples, de fácil compreensão e servem
com o norte para se entender a essência de fundamentos de determinados ramos do Direito,
facilitando a construção do próprio ordenamento jurídico do referido ramo e a sua
aplicação/utilização.
De maneira geral, não há consenso da doutrina sobre os princípios de direito ambiental.
Dessa forma, optamos por analisar aqueles com maior incidência em provas de concurso.
1. PRINCÍPIOS AMBIENTAIS
Princípios sempre foram pontos de impacto e discussão no Direito, embora tenha sido
apenas com o advento do pós-positivismo que estes tenham passado de simples fontes de integração
para verdadeiras espécies normativas.
Luís Roberto Barroso preleciona que o pós-positivismo é a designação provisória e genérica
de um ideário difuso, no qual se incluem a definição das relações entre valores, princípios e regras,
aspectos da chamada nova hermenêutica e a teoria dos direitos fundamentais.
Princípios, nas lições de Frederico Amado, são normas jurídicas que fundamentam o sistema
jurídico, com maior carga de abstração, generalidade e indeterminação que as regras, não regulando
situações fáticas diretamente, carecendo de intermediação para a aplicação concreta. Necessitam de
uma análise apurada e adequada ao caso concreto, sendo ponderadas em cada caso sob a luz da
proporcionalidade/razoabilidade.
Roberty Alexy orienta que “princípios são normas que ordenam que algo seja realizado na
maior medida possível, dentro das possibilidades jurídicas reais e existentes. Princípios são, por
conseguinte, mandamentos de otimização, que são caracterizados por poderem ser satisfeitos em
graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua satisfação não depende somente das
possibilidades fáticas, mas também das possibilidades jurídicas.” Paulo Bonavides leciona ainda que
os princípios possuem autonomia jurídica frente aos instrumentos normativos. Os princípios vão
além da simples diretriz de otimização, sendo, portanto, bases fundamentais e estruturais da ciência
do Direito.
Roberty Alexy também segue essa orientação e define que princípios “são normas com grau
de generalidade relativamente alto, enquanto o grau de generalidade das regras é relativamente
baixo.”
Sendo assim, os princípios se encarregam de uma verdadeira carga valorativa fundamental
para a consecução e efetivo cumprimento dos direitos e garantias fundamentais expostos em nossa
Constituição Federal.
Quanto às regras, estas são descritas, de acordo com Luís Roberto Barroso, como relatos
objetivos, descritivos de determinadas condutas e aplicáveis a um conjunto delimitado de situações.
Roscoe Pound orienta que as regras “são preceitos que atribuem uma consequência jurídica
detalhada e definida a uma situação de fato ou a um estado de coisas (state of facts) igualmente
definido e detalhado” De forma bem limítrofe, a regra é espécie da qual a norma jurídica é gênero.
Enquanto princípios fornecem base ontológica e axiológica, as regras ofertam máximas descritivas e,
portanto, dotadas de efetividade e coercibilidade.
Em relação ao conflito que essas diretrizes podem ocasionar (norma x norma, princípio x
princípio e norma x princípio), estas devem ser analisadas conforme o caso concreto que as
expressam.
Conflito entre normas pode ser facilmente resolvido com os métodos de integração
conhecidos: a) cronológico: norma posterior prevalece sobre norma anterior; b) especialidade:
norma especial prevalece sobre norma geral e c) hierárquico: norma superior prevalece sobre norma
inferior.
Até onde se percebe, é bem simples de resolver conflitos entre normas. Tudo pode se
complicar quando o conflito se dá entre norma e princípios e ainda entre somente princípios.
Dworkin preleciona que, quando houver conflito entre princípios, deve-se aplicar o
sopesamento ou o critério do peso ou da importância. No caso concreto, deve-se levar em conta os
princípios em conflito, devendo ser aplicado aquele que possui mais importância ou relevância.
Ressalte-se que Dworkin orientava que a aplicação de um princípio não exclui a apreciação dos
demais, podendo ambos coadunarem-se em graus diferentes.
Robert Alexy discordava de Dworkin, acreditando que na colisão de princípios deveria haver
uma análise de relação de precedência condicionada, ou seja, com base nas circunstâncias do caso
deveriam ser estabelecidas condições em que um princípio prevaleceria sobre o outro.
Nessa revisão rápida sobre teoria dos princípios e a possibilidade de colmatação e
adequação em caso de colisão entre princípios, nos interessa a aplicação dos princípios ambientais.
Diversas normas expressam princípios em seu texto normativo, como por exemplo a Lei
12.187/2009 (Lei que aprovou a Política Nacional sobre mudança do Clima), que expressa os
princípios da precaução, da prevenção, da participação cidadã, do desenvolvimento sustentável e
das responsabilidades comuns, porém diferenciadas.
A Lei 11.428/2006 (Regula o Bioma Mata Atlântica) expressa os princípios da função
socioambiental da propriedade, da equidade intergeracional, da prevenção, da precaução, do
usuário pagador, da transparência das informações e atos, da gestão democrática, da celeridade
procedimental, da gratuidade dos serviços administrativos prestados ao pequeno produtor rural e às
populações tradicionais e do respeito ao direito de propriedade.
Já a Lei 12.305/2010 (Política Nacional dos Resíduos Sólido) prevê os princípios da
precaução, prevenção, poluidor-pagador, protetor-recebedor, a visão sistêmica, desenvolvimento
sustentável, ecoeficiência, etc.
Apesar de princípios expressarem diretrizes valorativas que fundamentam a norma jurídica
e, se não, todo o ordenamento, em direito ambiental temos divergências plúrimas quanto a alguns
princípios e o conteúdo expresso por eles. Procuramos, a seguir, expressar a maior quantidade
possível destes e tentar prever como o avaliador pode lhe cobrar a aplicação em prova.
Para compreender esse princípio, é necessário se ter em mente que existe uma capacidade
máxima de absorção da poluição pelo planeta Terra. A partir da Conferência de Estocolmo de 1972,
começou a se difundir o modelo do desenvolvimento sustentável. O desenvolvimento sustentável é
aquele em que as gerações atuais consomem a sua parcela de recursos da natureza sem privar as
futuras gerações de consumir as suas porções. As gerações atuais não podem exaurir os recursos da
natureza.
Desenvolvimento sustentável é aquele que observa a capacidade de suporte da poluição da
natureza com objetivo de tornar os recursos naturais perenes. A Constituição não menciona
expressamente o aludido princípio, entretanto, implicitamente ela consagrou esse princípio através
de uma interpretação conjunta do art. 170, VI com o art. 225 da CF. O art. 170, VI, prevê como
princípio da ordem econômica a preservação do meio ambiente, inclusive estabelecendo tratamento
diferenciado para empresas que trabalham com tecnologias de menor impacto ambiental. Já o art.
225 concebe o direito fundamental a um ambiente ecologicamente equilibrado.
Tal princípio é considerado o principal entre aqueles que regem o direito ambiental e está
fundamentado na ideia de: I) CRESCIMENTO ECONÔMICO; II) PRESERVAÇÃO AMBIENTAL; e III)
EQUIDADE SOCIAL. Dessa forma, o desenvolvimento só poderá ser considerado sustentável quando
observar esses três fundamentos de forma simultânea.
Tal princípio é de extrema importância, pois as necessidades humanas são ilimitadas, mas
os recursos ambientais não. Assim, deve-se ponderar o direito fundamental ao desenvolvimento
econômico e o direito à preservação ambiental.
Importante ressaltar que esse princípio não possui apenas uma vertente ambiental, mas
também uma acepção social (equidade social), posto que a Constituição tem como um de seus
objetivos o desenvolvimento social dos povos (erradicação da pobreza) através da justa repartição
das riquezas.
Nesse sentido, em situações envolvendo conflito entre atividades econômicas e proteção ao
meio ambiente, deve-se, em um primeiro momento, compatibilizá-los; todavia, quando não for
possível, deverá prevalecer a proteção ao meio ambiente, segundo entendimento apresentado na
ADI 3540/DF:
O STF (ADI 3.540-MC) já se manifestou no sentido de que “o princípio do desenvolvimento
sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente constitucional, encontra suporte
legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator
de obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia, subordinada, no
entanto, a invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores
constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa nem
esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à
preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser
resguardado em favor das presentes e futuras gerações”.
Por fim, deve-se ressaltar que o princípio do desenvolvimento sustentável tem aplicação
direta aos recursos naturais renováveis (ex.: água, florestas, animais etc.) e indireta aos recursos
naturais não renováveis (ex.: minérios). No caso de recursos não renováveis, sua utilização deve ser
racional e prolongada ao máximo, devendo, sempre que possível, ser substituída pela utilização de
recursos renováveis.
Segundo esse princípio, quando já se tem base científica para previsão dos impactos
ambientais negativos decorrentes de determinada atividade lesiva ao meio ambiente, devem ser
impostas ao empreendedor algumas condições em sua atuação para mitigar ou impedir os prejuízos.
Dessa forma, na aplicação desse princípio, verifica-se UM RISCO CERTO, CONHECIDO,
CONCRETO, JÁ SE SABENDO A EXTENSÃO E A NATUREZA DOS DANOS AMBIENTAIS, ou seja, o risco é
certo, e o perigo é concreto.
O princípio da prevenção encontra-se implícito no art. 225 da CRFB/1988 e presente em
diversas resoluções do CONAMA. Em direito ambiental, ele pode ser tido como uma diretriz
primordial, já que se deve sempre buscar a prevenção, visto que em determinadas situações não é
possível remediar.
Exemplo de Aplicação - Exigência de estudo ambiental para o licenciamento de atividade
apta a causar degradação ao ambiente. Com base no princípio da prevenção, considerando que o
dano ambiental é quase sempre irreversível, o licenciamento ambiental e até mesmo Estudo Prévio
de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) podem ser solicitados por
autoridades públicas. Para Antunes:
Este princípio estabelece que, se por um lado, é preciso internalizar os danos ambientais a
quem os causa (poluidor-pagador), é também necessário que sejam criados benefícios em favor
daqueles que protegem o meio ambiente, para fomentar e premiar essas iniciativas (protetor-
recebedor). Dessa forma, este princípio é outra face da moeda que consagra o princípio do poluidor-
pagador.
Ante o exposto, há uma espécie de compensação pela prestação dos serviços ambientais
em favor daqueles que atuam na defesa do meio ambiente, no intuito de se promover a chamada
justiça ambiental.
Segundo esse princípio, as pessoas que se utilizam dos recursos naturais escassos devem
pagar pela sua utilização, ainda que NÃO haja poluição.
Assim sendo, de acordo com o princípio do usuário-pagador, todos aqueles que utilizem
bens da natureza devem pagar por sua utilização, tendo havido ou não poluição. O princípio do
usuário-pagador é mais amplo chegando ao ponto de englobar o princípio do poluidor-pagador.
Todos que estiverem poluindo estão de alguma maneira utilizando do recurso natural, mas nem todo
mundo que está usando um recurso da natureza estará necessariamente poluindo. Exemplo: uso na
minha casa água de maneira racional, eu não estou poluindo. Assim sendo, o pagamento que faço
decorre do princípio do usuário-pagador.
Dessa forma, por esse princípio, a utilização dos recursos naturais mais escassos deve ser
cobrada na tentativa de racionalizar sua utilização, funcionando como medida educativa para evitar
o desperdício.
O doutrinador Paulo Leme ainda preleciona que “o princípio do usuário-pagador não é uma
punição, pois mesmo inexistindo qualquer ilicitude no comportamento do pagador ele pode ser
implementado.” Ou seja, para tornar obrigatório o pagamento pelo uso do recurso, não
necessariamente devem ter sido cometidas infrações.
O STF tem reconhecido a prevalência desse princípio em nosso ordenamento jurídico,
conforme podemos perceber do Informativo 431, na decisão da ADI 3378/DF, cujo relator foi o Min.
Carlos Britto. Elucida tal julgado que o princípio do usuário pagador impõe ao empreendedor a
obrigação de responder pelas medidas de prevenção de impactos ambientais provenientes da
atividade econômica. A inexistência do efetivo dano não exime o empreendedor de compartilhar
dessas medidas.
Ante o exposto, a cobrança pela utilização de um recurso natural, ainda que sem poluição,
consiste em aplicação do princípio do usuário-pagador.
1.7. PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO ENTRE OS POVOS
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 4º, IX, estabelece a “cooperação entre os povos
para o progresso da humanidade” como princípio nas suas relações internacionais, o qual deixa claro
que uma das áreas de interdependência entre as nações é a relacionada à proteção do ambiente.
Esse princípio, muito utilizado no Direito Ambiental Internacional, decorre da ideia de que o
dano ambiental é transfronteiriço, como: a chuva ácida; os gases do efeito estufa, que geram
aquecimento global, buraco na camada de ozônio, (Protocolo Montreal. Substituição do uso do CFC),
crise hídrica e conflito federativo. A implementação desse princípio não importa em renúncia à
soberania do Estado ou à autodeterminação dos povos.
É um princípio fundamental da República, devendo nortear as relações internacionais do
Brasil (art. 4º, CF/88). Dessa forma, as nações devem cooperar entre si na busca pela proteção do
meio ambiente, sobretudo porque os danos ambientais ultrapassam as divisas territoriais de um país.
Para esse princípio, as gerações presentes devem preservar o meio ambiente para as
gerações futuras. Assim, os recursos ambientais devem ser utilizados de maneira racional, para que
as futuras gerações também possam deles gozar.
Dessa forma, pode-se dizer que o princípio do desenvolvimento sustentável busca realizar
o princípio da solidariedade intergeracional. Assim, o direito ao desenvolvimento deve ser exercido
de modo que as necessidades de desenvolvimento e de meio ambiente para as gerações presentes
e futuras sejam atendidas equitativamente.
Princípio 03 - Declaração Rio (ECO/1992) - O direito ao desenvolvimento deve ser exercido
de modo a permitir que sejam atendidas equitativamente as necessidades de desenvolvimento e de
meio ambiente das gerações presentes e futuras.
Qual a diferença entre dano transtemporal e dano transfronteiriço no Direito Ambiental?
Este princípio decorre da previsão legal, que considera o meio ambiente como um valor a
ser necessariamente assegurado e protegido para uso de todos.
Previsto no art. 225, § 1º, da CRFB, esse princípio estabelece que o Poder Público é obrigado
a atuar na proteção do meio ambiente. Caracteriza a indisponibilidade do meio ambiente e está
presente na Declaração de Estocolmo de 1972 (Princípio 17).
Segundo esse princípio, o meio ambiente é um direito difuso, indispensável à vida, sendo
a sua proteção um dever irrenunciável do Poder Público. Dessa forma, o Estado deve atuar como
agente normativo (editando normas ambientais) e regulador (fiscalizando o cumprimento das
normas) da ordem econômica ambiental.
Ante o exposto, o exercício do poder de polícia ambiental é vinculado (em regra), de modo
que não há que se falar em conveniência e em oportunidade na escolha do melhor momento e
maneira de sua exteriorização. O meio ambiente é indisponível e autônomo, motivo pelo qual não
pode ser objeto de transação.
O poder de polícia, o licenciamento ambiental e a extrafiscalidade são alguns dos
instrumentos que o Poder Público tem para a proteção do meio ambiente. É o princípio da
obrigatoriedade da atuação (intervenção) estatal que explica e justifica, por exemplo, a não
indenização por parte do Estado de certos limites impostos na exploração da propriedade privada.
Segundo esse princípio, as pessoas possuem o direito de participar ativamente das decisões
políticas ambientais, na medida em que os danos ambientais são transindividuais. Não é somente o
Poder Público que deve atuar, como visto no princípio da obrigatoriedade de atuação estatal. A
coletividade também deve atuar. Esse princípio assegura ao cidadão a informação e a participação
na elaboração das políticas públicas ambientais, devendo-se assegurar os mecanismos judiciais,
legislativos e administrativos necessários para essa participação.
Princípio 10 - Declaração Rio (ECO/1992) - A melhor maneira de tratar as questões
ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No
nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de
que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e de atividades
perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios.
Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as
informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e
administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos.
Exemplo de Aplicação - A necessidade de realização de audiências públicas em
licenciamentos ambientais complexos; a consulta pública na criação de unidades de conservação;
a ação popular; o direito de petição etc.
Tal princípio consiste no dever do Estado de editar e de efetivar normas jurídicas que
instituam padrões máximos de poluição, com a concepção de não afetar o equilíbrio ambiental e a
saúde pública. O estabelecimento de padrões de qualidade, inclusive, é um dos instrumentos da
Política Nacional do Meio Ambiente.
Princípio do Meio Ambiente Equilibrado → Estabelece que deve ser mantido um meio
ambiente equilibrado, ou seja, sem alterações significativas provocadas pelo homem. Isso porque o
meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental, bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida.
Princípio do Direito à Sadia Qualidade de Vida → É uma evolução do direito à vida, ou seja,
não basta ser assegurado o direito à vida, mas, sim, o direito a uma vida com qualidade, o que
pressupõe condições ambientais dignas.
2. JURISPRUDÊNCIA
LEGITIMIDADE DOS LIMITES FIXADOS PELA LEI 11.934/2009. De acordo com o princípio da precaução,
se existe uma desconfiança, um risco de que determinada atividade pode gerar um dano ambiental
sério ou irreversível ao meio ambiente e à saúde humana, neste caso, a referida atividade deverá ser
proibida ou restringida mesmo que ainda não exista uma certeza científica de que ela é realmente
perigosa.
No caso analisado pelo STJ, uma associação de moradores de São Paulo ajuizou ação civil pública
pedindo que a concessionária de energia elétrica "Eletropaulo Metropolitana – Eletricidade de São
Paulo S.A" fosse obrigada a reduzir o campo eletromagnético na sua linha de transmissão localizada
nas proximidades deste bairro. Segundo a parte autora os níveis do campo eletromagnético
poderiam causar danos à saúde humana e ao meio ambiente e pediu que a concessionária adotasse
os mesmos parâmetros que são previstos na legislação da Suíça.
Entretanto, a Corte concluiu que, atualmente, não existem fundamentos fáticos ou jurídicos a
obrigar as concessionárias de energia elétrica a reduzir o campo eletromagnético das linhas de
transmissão de energia elétrica abaixo do patamar legal fixado pela ANEEL. STF. Plenário. RE
627189/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 8/6/2016 (repercussão geral) (Info 829).
PRINCÍPIOS AMBIENTAIS
O presente princípio traz consigo uma nova dimensão ao já consagrado
princípio do Estado de Direito, no qual o Poder Público e os cidadãos devem se
submeter ao império da lei, lei esta que garanta o desenvolvimento
Princípio do ESTADO sustentável, com o fomento do crescimento, aliado à proteção do meio
SOCIOAMBIENTAL DE ambiente e à distribuição de renda.
DIREITO Com base neste entendimento o Estado não está restrito a uma postura
negativa, de apenas impedir restrições indevidas ao pleno exercício dos
direitos fundamentais do cidadão, mas está sim obrigado a se posicionar
ativamente, tomando medidas que visem concretizar tais direitos
fundamentais, levando em conta a proteção do meio ambiente como
pressuposto de uma boa qualidade de vida, essencial para a garantia da
dignidade da pessoa humana. Portanto, segundo este princípio o Poder Público
tem o dever de garantir, através de uma postura proativa, o exercício dos
direitos fundamentais do cidadão, inclusive através de políticas públicas
voltadas para a promoção de um meio ambiente equilibrado, já que este é
pressuposto dos demais direitos fundamentais. O Estado Socioambiental de
Direito aponta para a necessidade de se compatibilizar crescimento econômico,
desenvolvimento social e preservação do meio ambiente. Tal princípio leva a
proteção do meio ambiente para o foco de tutela do Estado, na medida em que
referido equilíbrio serve como fator de reforço do princípio democrático. O
núcleo básico de direitos de cada pessoa (saúde, educação, vida, dignidade...),
também chamado de mínimo existencial, só pode ser garantido pelo Poder
público em um ambiente onde a preservação dos recursos naturais seja uma
necessidade e prática constantes. Enfim, a base para o desenvolvimento
humano e social passa por um meio ambiente equilibrado, e cabe ao Estado
garantir tal situação por meio de políticas públicas. É a materialização do
Estado Socioambiental de Direito.
O conceito de desenvolvimento sustentável engloba três elementos essenciais
Princípio do e indissociáveis, quais sejam: CRESCIMENTO ECONÔMICO, IGUALDADE SOCIAL
DESENVOLVIMENTO E PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. A Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente
SUSTENTÁVEL e Desenvolvimento conceitua o desenvolvimento sustentável como “O
desenvolvimento que procura satisfazer as necessidades da geração atual,
sem comprometer a capacidade das gerações futuras e satisfazerem as suas
próprias necessidades”. As sociedades que buscam o desenvolvimento
sustentável têm que conciliar o aumento de riquezas com a sua justa
distribuição, sem perder de vista a preservação do meio ambiente.
Em uma comparação simplória podemos fazer a seguinte ilustração: “o bolo tem
que crescer, esse bolo tem, ainda, que ser repartido entre todos e, no final, não
pode restar sujeira na mesa, de modo que as pessoas que irão chegar possam
fazer um novo bolo sem problemas”. Essa é a essência do desenvolvimento
sustentável. A maximização dos lucros, tão perseguida no
capitalismo, tem que se adequar à necessidade premente de preservação do
meio ambiente. A Carta Magna, em seu artigo 170, exige referida
compatibilização ao informar que a ordem econômica tem por fim assegurar a
todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social e observado,
entre outros, o princípio da defesa do meio ambiente. O princípio do
desenvolvimento sustentável foi o centro de toda a discussão da Rio-92.
Expressões da aplicação do princípio do desenvolvimento sustentável podem
ser verificadas na aplicação de fontes de energia limpa, no manejo florestal, em
atividades de reciclagem, etc. E cabe ao Estado fomentar a aplicação do
princípio em comento. Enfim, o desenvolvimento sustentável deve garantir às
gerações futuras a possibilidade real de suprirem suas necessidades. A
efetivação do desenvolvimento sustentável passa, segundo Marcelo Abelha
Rodrigues13, por três necessidades básicas:
1. Evitar/diminuir a produção de bens supérfluos e agressivos ao meio
ambiente;
2. Convencer o consumidor a não consumir produtos “inimigos” do meio
ambiente; e
3. Estimular o uso de “tecnologias limpas” no exercício da atividade
econômica.
CF/88
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme
os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
...
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de
elaboração e prestação.
Lei 6.938/81
Art. 4º A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a
preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
...
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua
utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a
manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
Lei 9.433/97
Art. 2º São objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos:
I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de
água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos;
II - a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o
transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável.
Lei 11.428/2006
Art. 6o A proteção e a utilização do Bioma Mata Atlântica têm por objetivo
geral o desenvolvimento sustentável e, por objetivos específicos, a
salvaguarda da biodiversidade, da saúde humana, dos valores paisagísticos,
estéticos e turísticos, do regime hídrico e da estabilidade social.
Lei 12.187/2009
Art. 4o A Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a proteção
do sistema climático;
Lei 12.305/2010
Art. 6o São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
...
IV - o desenvolvimento sustentável;
Lei 12.651/2012
Art. 1o...
Parágrafo único. Tendo como objetivo o desenvolvimento sustentável, esta Lei
atenderá aos seguintes princípios:...
FUNDAMENTO
Ressalta-se que os recursos minerais são bens da União, mas a fiscalização pode ser feita
por todos os entes.
Norma de Cooperação - art. 23, parágrafo único, da CF - Leis complementares fixarão
normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em
vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
Com o intuito de reforçar, em âmbito administrativo, o denominado Federalismo
Cooperativo, foi editada a Lei Complementar 140/2011, que “fixa normas, nos termos dos incisos III,
VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do
exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do
meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas,
da fauna e da flora; e altera a Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981”.
A LC 140/2011 fixa normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas
à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em
qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.
Objetivos Fundamentais no Exercício da Competência Comum - art. 3º - Constituem
objetivos fundamentais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no exercício da
competência comum a que se refere esta Lei Complementar:
Esta atuação se dá através da inserção de membros do corpo social nas decisões ambientais
(princípio democrático ou princípio da participação comunitária). Ressalta-se que, como a gestão é
descentralizada, cabe a todas as esferas de governo, inclusive os Municípios, apesar de não
constarem especificamente no dispositivo.
Ressalta-se que essa uniformidade é dada pela Política Nacional do Meio Ambiente, sem
prejuízo das autonomias regionais.
Instrumentos de Cooperação - art. 4º - Os entes federativos podem valer-se, entre outros,
dos seguintes instrumentos de cooperação institucional: (listagem meramente exemplificativa).
I - consórcios públicos, nos termos da legislação em vigor;
II - convênios, acordos de cooperação técnica e outros instrumentos similares com órgãos
e entidades do Poder Público, respeitado o art. 241 da Constituição Federal;
Os convênios são largamente utilizados em acordos para delegação de competência para
licenciamento ambiental. Dessa forma, a regra é a delegabilidade, salvo expressa proibição legal.
Ressalta-se que, para que uma esfera de governo delegue competências, é necessário que
a outra possua órgão ambiental competente, com profissionais habilitados para exercê-la e que haja
um conselho de meio ambiente.
Art. 241 da CF - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio
de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a
gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Ações Administrativas dos Estados - art. 8º - São ações administrativas dos Estados:
Ressalta-se que a competência para a ordenação do solo urbano municipal é dos Municípios
e é exercida principalmente pelo Plano Diretor Municipal.
Em regra, o Plano Diretor Municipal é OBRIGATÓRIO PARA OS MUNICÍPIOS COM MAIS DE
20 MIL HABITANTES, mas existem outras hipóteses de obrigatoriedade, mesmo para os com menos
de 20 mil (ex.: possuir empreendimento com significativo impacto ambiental; estar inserido em uma
zona de interesse turístico; fazer parte de uma região metropolitana etc.).
Adicionalmente, se o Município quiser se utilizar dos instrumentos de edificação compulsória
previstos na CF e no Estatuto da Cidade, tais como o parcelamento compulsório do uso do solo; IPTU
progressivo; ou desapropriação por interesse social por descumprimento da função social do solo,
DEVE POSSUIR UM PLANO DIRETOR.
STJ: “as normas ambientais devem atender aos fins sociais a que se destinam, ou seja,
necessária a interpretação e a integração de acordo com o princípio hermenêutico in dubio pro
natura” (REsp 1.367.923, de 27/08/2013).
De acordo com o STJ, no julgamento do Recurso Especial 1.198.727, de 14/08/2012, “a
legislação de amparo dos sujeitos vulneráveis e dos interesses difusos e coletivos deve ser
interpretada da maneira que lhes seja mais favorável e melhor possa viabilizar, no plano da eficácia,
a prestação jurisdicional e a ratio essendi da norma. A hermenêutica jurídico-ambiental rege-se pelo
princípio in dubio pro natura”.
Adicionalmente, para o STJ, no caso de normas plurissignificativas, deve ser feita a
interpretação mais favorável à proteção ambiental, tomando-se como critério hermenêutico o in
dubio pro natura ou pro salute.
4. JURISPRUDÊNCIA
COMPETÊNCIA.
A disciplina sobre o ordenamento do espaço urbano pode ser feita por meio de outras leis municipais
além do plano diretor, desde que sejam compatíveis com esta. Os Municípios com mais de 20 mil
habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de
ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas
no plano diretor. Isso significa que nem sempre que o Município for legislar sobre matéria
urbanística, ele precisará fazê-lo por meio do Plano Diretor. O Plano Diretor é o instrumento legal
que dita a atuação do Município ou do Distrito Federal quanto ao ordenamento urbano, traçando
suas linhas gerais, porém a sua execução pode se dar mediante a expedição de outras lei e
decretos, desde que guardem conformidade com o Plano Diretor. STF. Plenário. RE 607940/DF, Rel.
Min. Teori Zavascki, julgado em 29/10/2015 (Informativo 805 do STF).
1. DISPOSIÇÕES GERAIS
A Política Nacional do Meio Ambiente foi instituída pela Lei 6.938/81. Trata-se de um
verdadeiro marco legislativo, uma vez que antes desta lei o direito ambiental era considerado apenas
uma vertente do direito administrativo.
Essa lei implementou a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), trazendo determinações
ao poder público na execução das políticas ambientais, criando órgãos e estabelecendo princípios e
objetivos dessa política.
A utilização do termo “política nacional do meio ambiente” demonstra a intenção da referida
lei em direcionar o ordenamento jurídico nacional, instituindo um conjunto de princípios, valores e
objetivos que devem reger a tutela ambiental, além de instrumentos que visam auxiliar a
concretização dos objetivos ali expostos.
A Lei 6.938/81 define normas gerais sobre a proteção ambiental, estabelecendo princípios,
objetivos e instrumentos para a implementação da preservação dos recursos naturais no País.
Princípios da PNMA - art. 2º A Política Nacional do Meio Ambiente tem por OBJETIVO A
PRESERVAÇÃO, MELHORIA E RECUPERAÇÃO DA QUALIDADE AMBIENTAL PROPÍCIA À VIDA,
VISANDO ASSEGURAR, NO PAÍS, CONDIÇÕES AO DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO, AOS
INTERESSES DA SEGURANÇA NACIONAL E À PROTEÇÃO DA DIGNIDADE DA VIDA HUMANA,
atendidos os seguintes PRINCÍPIOS:
O inciso I traz a ideia de sustentabilidade e, embora não fale em cuidado social, está implícito
pois é interesse econômico e também da sociedade a redistribuição da riqueza, isto é, é implícito
crescer a economia e preservar o meio ambiente.
ATENÇÃO!! A sustentabilidade refere-se a um princípio, todavia, se questionado em prova se
é objetivo da PNMA, a resposta é positiva, conforme disposição do artigo 4º, um a vez que o
examinador pode ater-se à lei seca. Da mesma forma, o inciso VII também traz como objetivos outros
dois princípios, quais sejam o poluidor-pagador e o usuário-pagador.
Ressalta-se que, em diversas hipóteses, a recuperação integral do meio ambiente é inviável
ou impossível. Dessa forma, caberá ao poluidor indenizar os danos causados.
Entretanto, SEMPRE É PREFERÍVEL A RESTAURAÇÃO INTEGRAL DO MEIO AMBIENTE
degradado ao pagamento de indenizações.
No que tange à recuperação de áreas degradadas, em relação às mineradoras, trata-se de
exigência constitucional e, em relação às demais atividades, está prevista no artigo 2º, objeto de
estudo, como o que a doutrina denomina de objetivos gerais ou fins abstratos.
Obs: As definições apresentadas acima são muito cobradas em provas de primeira fase. dessa
forma, é extremamente importante sua memorização.
1.1. COMPOSIÇÃO E COMPETÊNCIAS DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Para se implementar a Política Nacional do Meio Ambiente, foi instituído o Sistema Nacional
do Meio Ambiente (SISNAMA), que é formado por órgãos e entidades de todas as esferas do
governo que atuam no campo ambiental. O SISNAMA foi constituído pela Lei 6.938/81, a qual aduz
em seu art. 6°:
Este inciso também deve ser considerado verdadeiro quando lançado em sua integralidade
no texto de provas, mas aqui também é necessária a atualização. A função de realização de estudos
e projetos elencados neste dispositivo, atualmente vem sendo feita pelos órgãos ambientais que
fazem o licenciamento ambiental, na esfera federal, v.g. o IBAMA. Isso não é mais feito pelo
CONAMA. Porém, deve ser tomada redobrada atenção, pois se cobrada a literalidade da lei, o inciso
II deve ser tomado por correto.
Merece destaque a revogação do inc. III do artigo acima, o qual elencava como competência
do CONAMA a atribuição de decidir como última instância administrativa em grau de recurso. A partir
da instalação do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Lei 11.941/2009), o CARF, não compete
mais ao CONAMA tal incumbência, tendo sido revogado tal inciso.
Importante, ainda, ressaltar que a mais relevante atribuição do CONAMA é estabelecer
padrões de qualidade ambiental para o licenciamento ambiental e para as atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras através de resoluções normativas.
Vê-se que o CONAMA é órgão administrativo com grande poder. Inclusive, há debates na
doutrina sobre o poder normativo deste. Vale ressaltar que o Decreto 99.274/1990, lista no art. 7º
outras competências do órgão. Com relação ao Poder Normativo do CONAMA, convém destacar o
seguinte trecho de Frederico Amado (2016, fls. 112/113):
Com efeito, o poder normativo do CONAMA insere-se no poder normativo inerente aos
órgãos de cúpula do Poder Executivo, encontrando seus limites na lei, não havendo se falar em
delegação incondicionada.
Os atos do Conselho Nacional do Meio Ambiente podem ser classificados em resoluções,
moções, recomendações, proposições e decisões.
São atos normativos administrativos colegiados que estabelecem critérios,
Resoluções normas técnicas e padrões de qualidade ambiental, além dos
procedimentos que devem nortear a atuação das entidades e órgãos
ambientais.
Moções São manifestações, normalmente de congratulação ou repúdio.
Recomendações São direcionamentos a respeito de atos normativos, políticas públicas ou
programas governamentais.
Proposições São proposições encaminhadas ao Conselho de Governo ou às comissões
responsáveis da Câmara dos Deputados ou do Senado.
Decisões Trata-se de decisões finais em âmbito administrativo a respeito das sanções
impostas pelo IBAMA, devendo o CIPAM se manifestar previamente.
QUADRO SINÓTICO
Órgão Superior: Função de assessorar o Presidente da República na formulação da política
Conselho de Governo nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os
recursos ambientais.
Função de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo,
diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos
naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e
Órgão Consultivo padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e
e Deliberativo: essencial à sadia qualidade de vida, com as seguintes competências:
CONAMA a) estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser
concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA;
b) determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das
alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos
públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e
municipais, bem assim a entidades privadas, as informações
indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e
respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa
degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio
nacional.
c) determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição
de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou
condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de
financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;
d) estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle
da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações,
mediante audiência dos Ministérios competentes;
e) estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à
manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional
dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.
Órgão Central: Função de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão
Ministério federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o
do Meio Ambiente meio ambiente.
Órgãos Executores: Função de executar e fazer executar a política e as diretrizes
IBAMA e ICMBIO governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as
respectivas competências.
Órgãos Seccionais: Órgãos Estaduais com a função de executar programas, projetos e pelo
Órgãos ou Entidades controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação
Estaduais (e DF) ambiental.
Órgãos Locais: Órgãos Órgãos Municipais com a função de controle e fiscalização de atividades
ou capazes de provocar a degradação ambiental, nas suas respectivas
Entidades Municipais jurisdições.
Além de estabelecer os princípios e objetivos que devem nortear a política nacional do meio
ambiente, a Lei 6.938/81 também traz instrumentos que servirão para que o Poder Público possa
tornar concreta e real a política pública em matéria ambiental.
Verifica-se, na referida lei, a presença de instrumentos jurisdicionais e não jurisdicionais
(administrativos).
Os instrumentos administrativos podem ser classificados como preventivos ou repressivos a
depender de sua função preponderante.
Os preventivos (como as atividades de fiscalização) atuam antes do dano se concretizar,
evitando a ocorrência deste, e estão arrolados no art. 9° da Lei 6.938/81.
Instrumentos da PNMA - Art. 9º - São Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
II - o zoneamento ambiental;
É o instrumento instituído pela PNMA e regulamentado pelo Decreto n° 4.297/02, que visa
delimitar áreas de acordo com as suas características ecológicas, econômicas e sociais.
Consiste em dividir o território em parcelas nas quais as atividades humanas se sujeitam a
normas e restrições específicas, com a finalidade de reduzir impactos ambientais, bem como garantir
o uso sustentável dos recursos naturais. Tal instrumento, também chamado de Zoneamento
Ecológico-Econômico, é definido pelo art. 2° do Decreto n° 4.297/02 da seguinte forma:
A instituição desse instrumento tem como objetivo organizar, de forma vinculada, as decisões
dos agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que de alguma
forma utilizem recursos naturais.
Quanto à competência para a promoção do zoneamento ambiental, estabelece a Lei
Complementar 140/2011 que compete à União elaborar o zoneamento ambiental de âmbito nacional
e regional. Por sua vez, os Estados devem elaborar o zoneamento de âmbito estadual, em
conformidade com os zoneamentos de âmbito nacional e regional.
Para os munícipios, não há previsão expressa acerca da promoção de zoneamento municipal,
não obstante a competência desses para a promoção do Plano Diretor. Entretanto, nada impede que
o município institua seu zoneamento local, desde que em consonância com o nacional, o regional e
estadual.
As alterações dos produtos do ZEE, bem como mudanças nos limites das zonas e indicações
de novas diretrizes gerais e específicas, somente poderão ser realizadas, conforme art. 19 do Decreto
regulador, após decorrido um prazo de dez anos de sua conclusão ou de sua última modificação, não
sendo exigido esse prazo em caso de ampliação do rigor da proteção ambiental da zona a ser
alterada, ou de atualizações decorrentes de aprimoramento técnico-científico.
Tem-se, ainda, o zoneamento ambiental industrial nas áreas críticas de poluição, disciplinado
pela Lei 6.803/80. Este deverá ser aprovado por lei, observada a seguinte divisão:
a) Zonas de uso estritamente industrial: destinam-se, preferencialmente, à localização de
estabelecimentos industriais cujos resíduos sólidos, líquidos e gasosos, ruídos, vibrações, emanações
e radiações possam causar perigo à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações, mesmo
depois da aplicação de métodos adequados de controle e tratamento de efluentes (art. 2° da Lei
6.803/80).
b) Zonas de uso predominantemente industrial: destinam-se, preferencialmente, à instalação
de indústrias cujos processos, submetidos a métodos adequados de controle e tratamento de
efluentes, não causem incômodos sensíveis às demais atividades urbanas e nem perturbem o
repouso noturno das populações (art. 3° da Lei 6.803/80).
c) Zonas de uso diversificado: destinam-se à localização de estabelecimentos industriais, cujo
processo produtivo seja complementar das atividades do meio urbano ou rural que se situem, e com
elas se compatibilizem, independentemente do uso de métodos especiais de controle da poluição,
não ocasionando, em qualquer caso, inconvenientes à saúde, ao bem-estar e à segurança das
populações vizinhas (art. 4° da Lei 6.803/80).
d) Zonas de reserva ambiental: nas quais, por suas características culturais, ecológicas,
paisagísticas, ou pela necessidade de preservação de mananciais e proteção de áreas especiais, ficará
vedada a localização de estabelecimentos industriais (art. 7° da Lei 6.803/80).
É válido ressaltar que o instrumento prevê que as indústrias ou grupos de industrias já
existentes, que não resultarem confinadas nas zonas industriais definidas de acordo com esta Lei,
serão submetidas à instalação de equipamentos especiais de controle e, nos casos mais graves, à
relocalização, sendo esta a medida mais extrema.
Por fim, destaca-se que a legislação não concede às indústrias o direito adquirido de pré-
ocupação. Além disso, eventual direito de indenização no caso de relocalização dependerá da análise
casuística da situação, a fim de se mensurar se os prejuízos experimentados pela empresa
decorreram ou não diretamente de uma postura comissiva ou omissiva da administração pública.
Tal instrumento visa incentivar o poder público a criar espaços especialmente protegidos.
O conceito de áreas protegidas é deveras amplo e abarca institutos constituídos por outros
diplomas que devem ser objeto de estudo posteriormente, como a área de preservação permanente,
a área de proteção especial, os corredores ecológicos, os quilombos, a reserva legal, as terras
indígenas, as áreas tombadas, as unidades de conservação e a área de zoneamento ecológico, além
das áreas circundantes de proteção e dos terrenos de marinha e mais outras dezenas de áreas
legalmente instituídas.
A criação destas áreas também recebeu proteção constitucional, tendo o constituinte
estabelecido, no art. 225, § 1°, inc. III, que incumbe ao Poder Público definir, em todas as unidades
da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegido, sendo a
alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
1.2.7. SISTEMA NACIONAL DE INFORMAÇÕES SOBRE O MEIO AMBIENTE (ART. 9°, INC. VII)
Este instrumento é previsto pelo art. 9°, inc. VIII, e definido mais adiante, no art. 17, inc. I. Por
vezes, as bancas examinadoras fazem referência à sigla CTF para o Cadastro Técnico Federal.
Administrado pelo IBAMA, trata-se de registro obrigatório de pessoas físicas ou jurídicas que
se dedicam à consultoria técnica sobre problemas ecológicos e ambientais e à indústria e comércio
de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras.
Sem o cadastro, não poderá o profissional ou a consultoria patrocinar estudos ou avaliações
de impactos ambientais junto aos órgãos ambientais competentes. Dessa forma, a Administração
Pública pretende ter um maior controle sobre os profissionais que atuam na área, seja do ponto de
vista quantitativo ou qualitativo, já que as informações produzidas em matéria ambiental são
consideradas de interesse público.
Tal instrumento, apesar de sua importância para a gestão ambiental, ainda não foi
implementado.
Este instrumento é previsto pelo art. 9°, inc. XII, e definido mais adiante, no art. 17, inc. II.
Administrado pelo IBAMA, trata-se de registro obrigatório de pessoas físicas ou jurídicas que
se dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou à extração, produção, transporte e
comercialização de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de produtos
e subprodutos da fauna e flora, nos termos do art. 17, inc. II.
1.2.13. CONCESSÃO FLORESTAL, SERVIDÃO AMBIENTAL E SEGURO AMBIENTAL (ART.9°, INC. XIII)
Os três instrumentos diferem entre si. A concessão florestal é contrato administrativo através
do qual o Poder Público outorga ao particular a exploração sustentável das florestas públicas.
A gestão das concessões florestais caberá, no âmbito federal, ao Serviço Florestal Brasileiro –
SFB, órgão vinculado ao Ministério do Meio Ambiente, criado pela lei em análise. Saliente-se que
apenas pessoas jurídicas instituídas sob as leis brasileiras e com sede e administração no Brasil
poderão celebrar ajuste.
Poderão ser objetos da concessão florestal as florestas públicas (natural ou plantada, de
propriedade da Administração Direta ou Indireta) ou floresta nacional, distrital, estadual ou
municipal.
Em regra, não poderão ser objeto da concessão florestal as unidades de conservação de
proteção integral, as reservas de desenvolvimento sustentável, as reservas extrativistas, reserva de
fauna e áreas de relevante interesse ecológico.
Entretanto, quando expressamente previsto no plano de manejo destas áreas, admite-se a
concessão.
Já o seguro ambiental é instrumento que tem como objetivo a reparação de danos ambientais
advindos das atividades econômicas.
Trata-se de contrato de seguro, o qual tem potencial importância no que diz respeito à
reparação de danos ao meio ambiente. Infelizmente, ainda é instituto pouco desenvolvido.
A servidão ambiental, disciplinada pelos arts. 9°-A, 9°-B e 9°-C, é espécie de servidão
administrativa, com natureza de direito real sobre coisa alheia, devendo, assim, ser registrada
imobiliariamente. Nela, o proprietário renuncia, de maneira permanente ou temporária, total ou
parcialmente, ao uso, exploração e supressão dos recursos naturais daquela área.
Art. 11. Compete ao IBAMA propor ao CONAMA normas e padrões para implantação,
acompanhamento e fiscalização do licenciamento previsto no artigo anterior, além das que forem
oriundas do próprio CONAMA.
§ 2º Inclui-se na competência da fiscalização e controle a análise de projetos de entidades,
públicas ou privadas, objetivando a preservação ou a recuperação de recursos ambientais, afetados
por processos de exploração predatórios ou poluidores.
Incentivo do Poder Executivo - art. 13. O Poder Executivo incentivará as atividades voltadas
ao meio ambiente, visando:
I - ao desenvolvimento, no País, de pesquisas e processos tecnológicos destinados a reduzir
a degradação da qualidade ambiental;
II - à fabricação de equipamentos antipoluidores;
III - a outras iniciativas que propiciem a racionalização do uso de recursos ambientais.
Parágrafo único. Os órgãos, entidades e programas do Poder Público, destinados ao
incentivo das pesquisas científicas e tecnológicas, considerarão, entre as suas metas prioritárias, o
apoio aos projetos que visem a adquirir e desenvolver conhecimentos básicos e aplicáveis na área
ambiental e ecológica.
Penalidades Aplicadas pela Violação às Medidas de Proteção - art. 14 - Sem prejuízo das
penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas
necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da
qualidade ambiental sujeitará os transgressores:
I - à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 (dez) e, no
máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs, agravada em casos de
reincidência específica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua cobrança pela União se já
tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Federal, Territórios ou pelos Municípios;
II - à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público;
III - à perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos
oficiais de crédito;
IV - à suspensão de sua atividade.
§ 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado,
INDEPENDENTEMENTE DA EXISTÊNCIA DE CULPA, a indenizar ou reparar os danos causados ao
meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos
Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos
causados ao meio ambiente.
Ante o exposto, a responsabilidade civil em matéria ambiental é claramente OBJETIVA.
Assim, para que haja a obrigação de indenizar, suficiente a COMPROVAÇÃO DO DANO e do NEXO
CAUSAL.
Importante ressaltar que a responsabilidade objetiva aplicada ao direito ambiental é a
responsabilidade civil objetiva calcada na TEORIA DO RISCO INTEGRAL. Segundo esta teoria, o dever
de indenizar se faz presente somente em face do dano, ainda que nos casos de culpa exclusiva da
vítima, fato de terceiro, caso fortuito ou de força maior.
Chama-se atenção também para o fato de que a responsabilidade civil ambiental é
SOLIDÁRIA.
§ 2º No caso de omissão da autoridade estadual ou municipal, caberá ao Secretário do Meio
Ambiente a aplicação das penalidades pecuniárias prevista neste artigo.
§ 3º Nos casos previstos nos incisos II e III deste artigo, o ato declaratório da perda, restrição
ou suspensão será atribuição da autoridade administrativa ou financeira que concedeu os benefícios,
incentivos ou financiamento, cumprimento resolução do CONAMA.
§ 5º A execução das garantias exigidas do poluidor não impede a aplicação das obrigações
de indenização e reparação de danos previstas no § 1º deste artigo.
1. DEFINIÇÕES/REGRAS GERAIS
A utilização dos recursos naturais depende de prévio consentimento do Poder Público, visto
que são bens de uso comum do povo e essenciais à sadia qualidade de vida.
O consentimento estatal para a utilização de recursos naturais é dado por meio de
procedimento de licenciamento ambiental, um importante instrumento de gestão ambiental, na
medida em que, por intermédio dele, o Poder Público exerce o controle prévio sobre as atividades
que possam de alguma forma impactar o meio ambiente, buscando com isso a implementação dos
princípios do desenvolvimento sustentável, da prevenção e da precaução.
Nessa perspectiva, o meio ambiente é qualificado como patrimônio público a ser
necessariamente assegurado e protegido em função do uso coletivo, cujo controle a Administração
Pública faz por meio do poder de polícia; portanto inexiste direito subjetivo à sua livre utilização.
No texto constitucional, há uma verdadeira presunção de que toda atividade econômica é
impactante do meio ambiente. Não é por acaso que a ordem econômica brasileira tem por princípio
a defesa do meio ambiente (art. 170, VI).
Conceito de Licenciamento - É um PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO destinado a licenciar
atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos naturais, efetiva ou potencialmente
poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental. Dessa forma, trata-se
de uma manifestação do poder de polícia ambiental.
O licenciamento ambiental é plurifuncional, pois podem ser apontadas diversas funções por
ele exercidas:
a) Objetiva o controle de atividades potencialmente poluentes, procurando uma atuação
sustentável, para prevenir danos;
b) Operacionaliza os princípios da precaução, prevenção, poluidor-pagador e usuário-
pagador;
c) Impõe medidas mitigadoras e compensatórias para a degradação ambiental que está
prestes a ser autorizada;
d) Possui a potencialidade de inserir determinada atividade em um contexto de programação
e planificação do desenvolvimento econômico nacional, regional ou local – instrumento voltado para
o desenvolvimento sustentável;
e) Instrumento de direito econômico, pois importa no planejamento e na tomada de decisões
sobre o que preservar e o que degradar (texto adaptado de Sílvia Capelli e outras).
Carvalho Filho, leciona que o poder de polícia "é a prerrogativa de direito público que, calcada na
lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade
em favor do interesse da coletividade." Com efeito, os consentimentos estatais, com as licenças,
decorrem do poder de polícia administrativo e representam resposta positiva da Administração
Pública aos pedidos formulados por indivíduos interessados na utilização de recursos naturais
(CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30 ed. São Paulo: Atlas,
2016, p. 78).
Critério Residual - É possível apontar um critério residual, qual seja, o CRITÉRIO DA ATUAÇÃO
SUPLETIVA, posto que, quando o órgão do ente federado de menor extensão não puder atuar, o de
maior abrangência o fará.
Art. 15 da LC 140/2011 - Os entes federativos devem atuar em caráter
supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização
ambiental, nas seguintes hipóteses:
I - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar
as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação;
II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações
administrativas municipais até a sua criação; e
III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as
ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes
federativos.
(TJCE-2014-FCC): A empresa X pretende instalar uma indústria no Estado Alfa. Tal Estado, contudo, não possui
órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente. Nesta hipótese, segundo a LC 140/2011, a competência
para conduzir o licenciamento ambiental será supletiva da União. BL: art. 15, I da LC 140/11
Atuação Supletiva Vs. Atuação Subsidiária - Art. 2º, II e III da LC 140/2011 - Para os fins desta
Lei Complementar, consideram-se:
II - ATUAÇÃO SUPLETIVA: ação do ente da Federação que se SUBSTITUI ao ente federativo
originariamente detentor das atribuições, nas hipóteses definidas nesta Lei Complementar;
III - ATUAÇÃO SUBSIDIÁRIA: ação do ente da Federação que VISA A AUXILIAR no
desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, QUANDO SOLICITADO
(provocado) pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições definidas nesta Lei
Complementar.
(TJAL-2015-FCC): Segundo a Lei Complementar Federal n° 140/2011, atuação supletiva é a ação do ente da
Federação que se substitui, nas hipóteses previstas na citada lei, ao ente federativo originariamente detentor das
atribuições. BL: art. 2º, II, LC 140/2011.
(TJRS-2016-Faurgs): Acerca dos princípios de Direito Ambiental, assinale a alternativa correta: A incorporação do
princípio da subsidiariedade, no ordenamento jurídico nacional, como princípio do Direito Ambiental, reforça o
princípio do federalismo cooperativo ecológico. Nesses termos, o princípio da subsidiariedade traça diretrizes
quanto à descentralização política do Estado em matéria ambiental. BL: art. 2º, III c/c art. 16, LC 140/2011
Ressalta-se que no caso do Distrito Federal, por não possuir divisão em municípios, tem
competência para licenciar nas hipóteses de impacto que não ultrapasse as suas fronteiras.
Critério da Dominialidade do Bem - Para esse critério, a definição do órgão ambiental
licenciador decorrerá da titularidade do bem a ser afetado pelo empreendimento licenciando:
Entende-se que o art. 4º da RES. 237/97 CONAMA é compatível com o art. 7º, XIV da LC
140/2011, com exceção de dois aspectos:
i) A LC 140/2011 abandonou a expressão “empreendimentos e atividades com significativo
impacto ambiental de âmbito nacional ou regional” para definir a competência federal, prevista
no caput do art. 4º; e
ii) Quanto às APAs, a competência deve observar os critérios do art. 12 da LC 140/2011.
##Atenção: ##TJMS-2020: ##FCC: A LC 140/11 apresenta critérios para a definição de competência para o
licenciamento ambiental pela: 1) União (art. 7º); 2) Estados e DF (art. 8º) e; Municípios e DF (art. 9º). Ort. 9º, XIV
da LC 140/11, elenca ação administrativa dos Municípios promover o licenciamento ambiental das
atividades/empreendimentos. Todavia, a questão ao indicar que o Conselho Estadual do Meio Ambiente escolheu
o critério de “ter ou não EIA-RIMA” observou apenas o “potencial poluidor”, já que o EIA-RIMA é para
qualquer atividade POTENCIALMENTE causadora de SIGNIFICATIVA degradação ambiental (a Res. 01/86
Conama, que dispõe sobre critérios básicos e diretrizes gerais para a avaliação de impacto ambiental, traz uma lista
EXEMPLIFICATIVA), não considerando, assim, o “porte” e a “natureza da atividade”, que são critérios
cumulativos previstos expressamente na lei para o licenciamento ambiental realizado pelos Municípios.
Portanto, os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente têm que considerar os critérios de “porte”, “potencial
poluidor” e “natureza da atividade”, para definir a tipologia de impacto ambiental local, que será de competência
municipal. Como apenas foi considerado o “potencial poluidor”, a presente deliberação é nula, pois, como
referido, que deveria ter considerado também o porte dos empreendimentos e a natureza da atividade.
(TJPE-2011-FCC): Os municípios brasileiros, face ao ordenamento constitucional e legal, no que se refere ao
licenciamento ambiental podem emitir licença ambiental, desde que o empreendimento seja de interesse apenas
local e não afete o meio ambiente em nível regional ou nacional.
Dessa forma, as competências dos estados para o licenciamento ambiental foram elencadas
de maneira remanescente às federais e municipais.
O DF não possui municípios, dessa forma, nos termos do art. 10 da LC 140/2001, são ações
administrativas do Distrito Federal as previstas nos arts. 8º e 9º.
Licenciamento por Ente Único - art. 13 da LC 140/2011 - Os empreendimentos e atividades
são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade
com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
§ 1º Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável
pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do
licenciamento ambiental.
Competência no Código Florestal - O novo Código Florestal (Lei 12.651/2012) trouxe algumas
regras de fixação de competência no processo de licenciamento. Discute-se se tais disposições são
constitucionais, posto que o art. 23, parágrafo único da CF determina que somente LC pode regular
competências materiais comuns entre as entidades da federação.
Ocorre que, caso constitucionais, são normas especiais e posteriores à LC 140/2011, devendo
prevalecer. Seguem os dispositivos que tratam de licenciamento:
ATENÇÃO: Não há licença tácita, com exceção da licença de operação em renovação, caso o
órgão competente não se manifeste no prazo.
Sendo a licença um instrumento de gestão ambiental, é com ela que se identifica, controla,
previne, mitiga e compensa o uso incomum e o impacto do meio ambiente. Por meio dela, pode
tanto ser fixado o custo de internalização da degradação ambiental que virá a ser causada pela obra
ou atividade – poluidor-pagador, como pode ser estabelecido um preço pelo uso incomum do bem
ambiental – usuário-pagador.
Ademais, enquanto a licença é dotada de definitividade, a autorização é precária. Assim,
enquanto esta pode ser revogada ad nutum pela Administração Pública, o cancelamento de uma
licença gera direito a indenização. Aliás, por ser a licença ato vinculado, preenchidas as exigências
legais, tem o particular direito subjetivo à sua concessão. De forma diferente, a autorização está
sempre sujeita aos motivos de conveniência e oportunidade da Administração Pública.
E é exatamente por isso que se discute se a licença ambiental seria, de fato, uma licença.
Afinal de contas, no processo de licenciamento, há uma série de variantes e sopesamentos
verificados em cada caso concreto, em que o órgão ambiental contempla uma solução de equilíbrio
envolvendo a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento econômico. Há, aí, nítida atividade
discricionária, ainda que fundamentada em dados técnicos.
Já o licenciamento ambiental é composto por uma sequência de fases ou atos diretamente
relacionados. A etapa anterior condiciona a etapa seguinte, ou seja, caso não seja concedida a licença
prévia, não se podem conceder as licenças de instalação e de operação. E, caso não seja concedida a
de licença de instalação, também não pode ser concedida a licença de operação. A propósito, o art.
19 do Decreto n. 99.247/90 dispõe que o processo em regra se desdobra em três etapas, devendo
cada uma delas culminar na concessão da licença ambiental compatível com o andamento
processual.
Portanto, o procedimento de licenciamento ambiental – processo administrativo – é único e,
no decorrer do seu trâmite, são concedidas as três licenças em ordem hierárquica e de forma
continuada. É o chamado procedimento trifásico.
Espécies de Licença – art. 8º RES. 237/97 CONAMA – O Poder Público, no exercício de sua
competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
I – Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento
ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua
implementação;
(TJPI-2012-CESPE): A licença prévia, a ser concedida na fase preliminar do planejamento de atividade, deve conter
os requisitos básicos a serem atingidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos
municipais, estaduais ou federais de uso do solo. BL: art. 8º, I, da Res. 237/97 do Conama.
Prazos das Licenças – art. 18 RES. 237/97 CONAMA – O órgão ambiental competente
estabelecerá os prazos de validade de cada tipo de licença, especificando-os no respectivo
documento, levando em consideração os seguintes aspectos:
I – O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo
cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou
atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos.
II – O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no mínimo, o estabelecido
pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 6
(seis) anos.
III – O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar os planos de controle
ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez) anos.
a) Licença Prévia – LP: concedida na b) Licença de Instalação – LI: c) Licença de Operação – LO:
fase preliminar do planejamento do autoriza a instalação do autoriza a operação da
empreendimento ou da atividade. empreendimento ou atividade de atividade ou empreendimento
Serve para atestar a viabilidade acordo com as especificações após a verificação do efetivo
ambiental do projeto e aprovar a constantes dos planos, programas cumprimento do que consta das
sua concepção, estabelecendo os e projetos aprovados, incluindo as licenças anteriores, com as
requisitos básicos e condicionantes a medidas de controle ambiental e medidas de controle ambiental e
serem atendidos nas próximas fases demais condicionantes, da qual condicionantes determinantes
de sua implementação. Pode ou não constituem motivo determinante. para a operação.
ser precedida de EIA/RIMA, Permite, portanto, que o
dependendo do impacto ambiental a empreendedor passe a
ser gerado pela atividade. Deve ser materializar o projeto aprovado.
instruída com certidão da Prefeitura Se, todavia, o tipo de
atestando a sua compatibilidade com empreendimento depender de
o uso do solo (conforme algum equipamento para operar,
estabelecido no Plano Diretor). Não estará condicionado à etapa
autoriza qualquer alteração física no seguinte.
empreendimento proposto, tais
como corte de árvores, aterros,
obras.
PRAZOS
Licença Prévia: mínimo fixado no Licença de Instalação: mínimo Licença de Operação: mínimo
projeto e máximo de 5 anos. fixado no projeto e máximo de 6 de 4 e máximo de 10 anos.
anos.
A renovação de licenças ambientais deve ser requerida com antecedência mínima de 120 (cento e vinte)
dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença, ficando este automaticamente
prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente (LC nº 140/11, art. 11. § 4º).
Prazo Máximo para Análise dos Pedidos de Licença – art. 14 da RES. 237/97 CONAMA – O
órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de análise diferenciados para cada
modalidade de licença (LP, LI e LO), em função das peculiaridades da atividade ou empreendimento,
bem como para a formulação de exigências complementares, DESDE QUE OBSERVADO O PRAZO
MÁXIMO DE 6 (SEIS) MESES A CONTAR DO ATO DE PROTOCOLAR O REQUERIMENTO ATÉ SEU
DEFERIMENTO OU INDEFERIMENTO, RESSALVADOS OS CASOS EM QUE HOUVER EIA/RIMA E/OU
AUDIÊNCIA PÚBLICA, QUANDO O PRAZO SERÁ DE ATÉ 12 (DOZE) MESES.
§ 1º - A contagem do prazo previsto no caput deste artigo será suspensa durante a
elaboração dos estudos ambientais complementares ou preparação de esclarecimentos pelo
empreendedor.
§ 2º - Os prazos estipulados no caput poderão ser alterados, desde que justificados e com a
concordância do empreendedor e do órgão ambiental competente.
Inexistência de Licença Tácita – art. 14, § 3º da LC 140/2011 – O decurso dos prazos de
licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica emissão tácita nem autoriza a
prática de ato que dela dependa ou decorra, MAS INSTAURA A COMPETÊNCIA SUPLETIVA referida
no art. 15 (já visto acima).
Prazo para Pedido de Renovação das Licenças – art. 14, § 4º da LC 140/2011 – A renovação
de licenças ambientais deve ser requerida COM ANTECEDÊNCIA MÍNIMA DE 120 (CENTO E VINTE)
DIAS DA EXPIRAÇÃO DE SEU PRAZO DE VALIDADE, fixado na respectiva licença, ficando este
AUTOMATICAMENTE PRORROGADO ATÉ A MANIFESTAÇÃO DEFINITIVA do órgão ambiental
competente.
(MPSC-2013): De acordo com a Lei Complementar 140/2011, a renovação de licenças ambientais
deve ser requerida com antecedência mínima de 120 dias da expiração de seu prazo de validade,
fixado na respectiva licença. BL: art. 14, §4º, LC 140/11.
As licenças são, no Direito Administrativo, atos tradicionalmente tidos por vinculados. No caso
da licença ambiental, há forte controvérsia sobre o assunto. Isso porque a análise administrativa do
atendimento dos requisitos necessários para se obter a licença é fase, apesar de técnica, dotada de
algum grau de discricionariedade para se chegar à conclusão da viabilidade ambiental ou não do
procedimento.
Parece que, não obstante isso, a maior parte da doutrina tende a considerá-la como um ato
vinculado. Sendo o empreendimento ou a atividade ambientalmente viável, não há como se denegar
a licença ambiental.
Essa vinculação, entretanto, é totalmente especial. Por exemplo: a licença pode ser revogada
no futuro, se houver modificação das condições fáticas (está sujeita à cláusula rebus sic stantibus);
quando o Poder Executivo demora inescusavelmente no procedimento de concessão da licença, o
Poder Judiciário, se provocado (via MS ou lei ordinária), não concede a licença ambiental, antes
fixa prazo para que isso seja feito.
Parte da doutrina entende que o termo licença estaria sendo empregado sem o rigor técnico-
jurídico, devendo, no caso, ser entendido como autorização. Essa é a posição de Paulo Affonso Leme
Machado, Toshio Mukai e de Vladimir Passos de Freitas.
De outro lado, Édis Milaré entende que a licença ambiental se trata de verdadeira licença,
uma vez que a capacidade decisória da Administração se resume ao reconhecimento formal de que
os requisitos ambientais para o exercício do direito de propriedade (empreendimento ou
atividade) estão preenchidos. É preciso, na lição de Milaré, diferenciar a licença ambiental da licença
tradicional, de modo a considerá-las apenas parentes e não irmãs gêmeas. Entendem como licença
mesmo: Antônio Inagê de Oliveira e William Freite. Paulo de Bessa Antunes entende que é sui
generis.
A licença ambiental tem uma estabilidade temporal, que não se confunde com a
precariedade das autorizações e nem com a definitividade das licenças tradicionais. Garante-se, no
lapso temporal da licença, a inalterabilidade das regras impostas no momento da outorga, salvo se o
interesse público recomendar o contrário.
Por conta dessa possibilidade de revogação/anulação da autorização/licença no prazo de sua
validade, há a discussão sobre se haveria direito à indenização ou não. O STJ e o STF têm sido
casuísticos, observando, principalmente, o estado das obras.
Importante o julgado abaixo, que dispõe sobre o controle judicial da dispensa da licença.
O Poder Judiciário pode controlar o mérito de uma licença ambiental? De acordo com o
Supremo, não poderá o Poder Judiciário entrar na questão da viabilidade da licença ambiental, no
seu MÉRITO. Este caso chegou ao STF quando da discussão das obras de transposição do Rio São
Francisco.
Impacto ambiental pode ser entendido como qualquer alteração das propriedades físicas,
químicas e biológicas no meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia
resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam a saúde, a segurança e o
bem-estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e
sanitárias do meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais (art. 1°, da Resolução CONAMA nº
001/86).
Uma vez caracterizados os respectivos impactos suscetíveis de ocorrerem a partir da ação a
ser executada na área em estudo, algumas medidas mitigadoras e compensatórias devem ser
propostas para reduzir ou eliminar tais impactos negativos. Os programas ambientais e as medidas
de controle deverão ser identificados para que se possam minimizar, compensar e, até mesmo,
eliminar os impactos negativos da instalação do empreendimento e incrementar medidas que
possam potencializar os impactos socioambientais positivos advindos do projeto.
As medidas mitigadoras são estabelecidas antes da instalação do empreendimento e visam à
redução dos efeitos provenientes dos impactos ambientais negativos gerados por tal ação. Para
definir essas medidas, as avaliações devem ser executadas com os demais profissionais envolvidos
na elaboração dos projetos do empreendimento, a fim de obter soluções viáveis para amenizar os
danos ambientais.
Já as medidas compensatórias são aplicadas para compensar, de alguma forma, os prejuízos
e danos ambientais efetivos advindos da atividade modificadora do ambiente.
Estudos ambientais são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais
relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento,
apresentado como subsídio para a análise da licença requerida.
Impacto ambiental é qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e/ou biológicas
do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia humana que, direta ou
indiretamente, afetem:
a) A saúde, segurança e bem-estar da população;
b) As atividades sociais e econômicas;
c) A biota;
d) As condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
e) A qualidade dos recursos ambientais.
Conceito de Estudos Ambientais - art. 1º da RES. 237/97 CONAMA - Para efeito desta
Resolução são adotadas as seguintes definições: III - Estudos Ambientais: são todos e quaisquer
estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e
ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da
licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório
ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área
degradada e análise preliminar de risco.
Estudo de Impacto Ambiental/ Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) - É a modalidade
mais complexa de estudo de impacto ambiental, sendo decorrente diretamente da Constituição.
Trata-se de instrumentos formais que precedem a licença ambiental, dela fazendo parte, sendo de
inteira responsabilidade do interessado no empreendimento a sua elaboração, assim como os custos,
sempre que pretender realizar alguma das atividades para cujo exercício a lei os exija.
Sabe-se, outrossim, que a constitucionalização dos Estudos de Impacto Ambiental não foi
acompanhada de uma legislação ordinária apta a concretizar a determinação constitucional no plano
da prática diária administrativa. Em verdade, a norma constitucional é considerada aberta e necessita
que o Poder Executivo defina os parâmetros e critérios capazes de estabelecer, com certa margem
de segurança, qual é o conceito de atividade que efetiva ou potencialmente possa ser causadora de
significativa degradação ambiental. Atualmente, com a finalidade de suprir eventual lacuna
legislativa, a matéria encontra-se regulada por resoluções administrativas do CONAMA.
No ano de 1972 realizava-se a Conferência de Estocolmo que, apesar da inexistência de
obrigatoriedade para os países participantes, trouxe uma série de influências. Para o Brasil, pode-se
dizer que, a partir da referida Conferência, constatou-se o início de uma legislação moderna e
engajada na proteção ao meio ambiente. Durante este período, já na década de 70, a história da
legislação nacional dava conta do surgimento do estudo de impacto ambiental, que teria vindo à
lume através da edição do Decreto-Lei nº 1.413/75.
A Lei nº 6.938/81 representou, em certa medida, uma mudança qualitativa no sistema legal
de proteção ambiental, pois buscou criar um sistema estruturado e organicamente coerente de
medidas a serem adotadas para o alcance dos objetivos fixados já a partir do DL 1.413 de 1975. Vale
lembrar que a Lei nº 6.938/1981 elevou a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) à categoria de
instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Outrossim, é importante ressaltar
que, mesmo com a Lei nº 6.938/1981, os arts. 9º e 10º da Lei nº 6.803/1980 ainda continuam em
vigor, eis que completamente coerentes com a Lei nº 6.938 de 1981. No tocante às avaliações de
estudo de impacto ambiental, temos que a resolução mais importante é a número 1, de 23 de janeiro
de 1986 (alterada pela de nº 237/97). Esta Resolução buscou dar uma regulamentação, a mais
completa possível, sobre o assunto, muito embora diversos assuntos pertinentes ao tema
remanescessem carentes. A mais importante de todas as inovações operadas diz respeito ao fato de
a resolução 1/1986 ter inovado no instituto definido pelo art. 9º, III da Lei 6.938/1981, pois a
Avaliação de Estudo de Impacto Ambiental era efetivada através da realização de EIA e dos
respectivos Relatórios de Impacto Ambiental – RIMA. Posteriormente, a denominação Estudo de
Impacto Ambiental acabou se popularizando. Hoje, bem se sabe que a exigência de estudos de
impacto ambiental, ou de qualquer outra forma de avaliação de impacto ambiental, é medida
tipicamente administrativa e, portanto, praticada pelo Poder Executivo.
Além disso, a Avaliação de Impacto Ambiental – AIA coloca-se como mecanismo de realização
do desenvolvimento sustentável.
Mas afinal, o que é a AIA?
Tendo em vista que qualquer projeto de desenvolvimento interfere no meio ambiente, mas,
igualmente, sendo certo que o crescimento socioeconômico é um imperativo, deve haver
mecanismos que conciliem tais fatores, minimizando os impactos ecológicos negativos. Um desses
mecanismos é a AIA.
Importante não incidir no equívoco reducionista de entender a AIA como apenas o EIA. A
AIA pode ser implementada tanto para projetos que envolvam execução física de obras e processo
de transformação como para políticas e planos que contemplem diretrizes programáticas, limitadas
ao campo das ideias, neste caso denominada Avaliação Ambiental Estratégica. Já o EIA é apenas uma
ferramenta do licenciamento ambiental.
Nos termos da Resolução CONAMA nº 237/97, A AIA, POR ELA DENOMINADA DE “ESTUDOS
AMBIENTAIS”, É GÊNERO DO QUAL SÃO ESPÉCIES TODOS OS ESTUDOS PARA ANÁLISE DA LICENÇA
AMBIENTAL, TAIS COMO: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório
ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área
degradada e análise preliminar de risco. Essas outras espécies de Estudos Ambientais (ou AIAs),
poderão ser requisitadas na hipótese de não se exigir o EIA.
O EIA é um dos instrumentos da PNMA, previsto no art. 225, § 1º, IV, CR/88 e no art. 9º, III,
da PNMA. A PNMA concedeu ao CONAMA a competência para estabelecer normas e critérios para
o licenciamento (e não para licenciar) de atividade efetiva ou potencialmente poluidora.
Não invade a competência dos Estados o estabelecimento dessas normas, desde que gerais,
já que a competência para legislar sobre meio ambiente é concorrente.
O EIA pode ser definido como a análise prévia das prováveis modificações ambientais em
decorrência da implantação de uma obra ou atividade potencialmente nociva. Entretanto, existe
outro conceito trazido pela Resolução nº 1/86 do CONAMA, anotando que é o estudo (procedimento
administrativo) que visa a antecipar “qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e
biológicas do meio ambiente, que, direta ou indiretamente, afetem a saúde, segurança e o bem-estar
da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do meio
ambiente, e a qualidade dos recursos ambientais”, com o escopo de permitir seja verificada a
viabilidade ambiental de obra ou atividade potencialmente causadora de degradação, bem assim as
medidas mitigatórias que deverão ser adotadas visando à redução do mencionado impacto.
Ou ainda: é um mecanismo administrativo preventivo e obrigatório de planejamento
visando à preservação da qualidade ambiental.
Possui natureza jurídica de pré-procedimento administrativo, vinculado ao licenciamento
ambiental, de natureza constitucional (CR, art. 225, § 1º, IV), destinado a avaliar impactos e definir
medidas mitigadoras e/ou compensatórias pela introdução de atividade significativamente
degradante. O EIA é feito antes da concessão da licença prévia, como uma condição à expedição
desta. O EIA deve ser prévio, a luz dos princípios da precaução e prevenção, de forma que um estudo
posterior é considerado anômalo.
O caráter do EIA é preventivo e obrigatório. A CR exige o estudo prévio de impacto ambiental
para as atividades potencialmente poluidoras. É norma de caráter absoluto, que não comporta
exceção (STF, ADI 1.086/SC).
Obrigatoriedade de EIA/RIMA - art. 3º RES. 237/97 CONAMA - A licença ambiental para
empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de
SIGNIFICATIVA degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo
relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a
realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação.
Lista de Atividades Dependentes de EIA/RIMA (EXEMPLIFICATIVA) - art. 2º da RES. 001/86
do CONAMA - Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de
impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do
IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais
como:
I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
II - Ferrovias;
III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;
IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-
Lei nº 32, de 18.11.66;
V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários
de esgotos sanitários;
VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;
VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como:
barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou
de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação,
retificação de cursos d'água, abertura de barras e embocaduras,
transposição de bacias, diques;
VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);
IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de
Mineração;
X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos
ou perigosos;
XI - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de
energia primária, acima de 10MW;
XII - Complexo e unidades industriais e agroindustriais (petroquímicos,
siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e
cultivo de recursos hídricos);
XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;
XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de
100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos
percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental;
XV - Projetos urbanísticos, acima de 100 ha. ou em áreas consideradas
de relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos
municipais e estaduais competentes;
XVI - Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade
superior a dez toneladas por dia.
Diretrizes do EIA - art. 5º da RES. 001/86 do CONAMA - O estudo de impacto ambiental, além
de atender à legislação, em especial os princípios e objetivos expressos na Lei de Política Nacional do
Meio Ambiente, obedecerá às seguintes diretrizes gerais:
Já o RIMA é o documento final que reúne os dados do EIA, apresentado ao órgão ou entidade
de meio ambiente, geralmente do Estado-membro no qual se localiza ou se pretende localizar a
atividade. Por ser documento final, deve ser elaborado após encerrado o EIA. Ele sistematiza os
estudos realizados, trazendo de forma concatenada todas as informações obtidas, as discussões da
equipe multidisciplinar, suas conclusões e as propostas decorrentes dos levantamentos efetuados
na fase de estudo, inclusive quanto a “alternativas tecnológicas e de localização do projeto”.
Relatório de Impacto Ambiental - RIMA - art. 9º da RES. 001/86 do CONAMA – O relatório de
impacto ambiental - RIMA refletirá as conclusões do estudo de impacto ambiental e CONTERÁ, NO
MÍNIMO:
Audiências Públicas - art. 2º da RES. CONAMA 009/87 - Sempre que julgar necessário, ou
quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinquenta) ou mais
cidadãos, o Órgão de Meio Ambiente promoverá a realização de audiência pública.
§ 1º - O Órgão de Meio Ambiente, a partir da data do recebimento do RIMA, fixará em edital
e anunciará pela imprensa local a abertura do prazo que será no mínimo de 45 dias para solicitação
de audiência pública.
§ 2º - No caso de haver solicitação de audiência pública e na hipótese do Órgão Estadual não
realizá-la, a licença concedida não terá validade.
§ 3º - Após este prazo, a convocação será feita pelo Órgão Licenciador, através de
correspondência registrada aos solicitantes e da divulgação em órgãos da imprensa local.
§ 4º - A audiência pública deverá ocorrer em local acessível aos interessados.
§ 5º - Em função da localização geográfica dos solicitantes, e da complexidade do tema,
poderá haver mais de uma audiência pública sobre o mesmo projeto de respectivo Relatório de
Impacto Ambiental - RIMA.
Ressalta-se que as observações e eventuais críticas levantadas durante a audiência pública
não vincularão a administração pública na concessão da licença.
1 Art. 2º - Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem
submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA e1n caráter supletivo, o licenciamento de atividades
modificadoras do meio ambiente, tais como: (...) IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de
Mineração;
2 Art. 8º da Res. CONAMA 001/86 – Correrão por conta do proponente do projeto todas as despesas e custos referentes á realização
do estudo de impacto ambiental, tais como: coleta e aquisição dos dados e informações, trabalhos e inspeções de campo, análises
de laboratório, estudos técnicos e científicos e acompanhamento e monitoramento dos impactos, elaboração do RIMA e
fornecimento de pelo menos 5 (cinco) cópias.
Segundo o STF, é inconstitucional preceito da Constituição Estadual que submete o RIMA ao
crivo de comissão permanente da Assembleia Legislativa, por atentar contra o Princípio da Separação
dos Poderes.
Ressalta-se que: (i) o pagamento da compensação não exime o impacto que excedeu ao
previsto. Com isso, o STF acatou que 0,5% é inconstitucional, pois é o órgão ambiental que define o
percentual; e (ii) o pagamento da compensação do art. 36 da Lei nº 9.985/2000 é em dinheiro.
Lei nº 9.605/98
Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em
qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou
serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos
órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e
regulamentares pertinentes. Pena: detenção, de um a seis meses, ou
multa, ou ambas as penas cumulativamente. (...) Art. 67. Conceder o
funcionário público licença, autorização ou permissão em desacordo
com as normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços cuja
realização depende de ato autorizativo do Poder Público. Pena:
detenção, de um a três anos, e multa.
2. JURISPRUDÊNCIA
CÓDIGO FLORESTAL
1. DISPOSIÇÕES GERAIS
Na linha de proteção ao meio ambiente, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, o art. 225, § 1°, III, da Constituição federal assevera que cabe ao Poder Público
definir ‒ em todas as unidades da federação, isto é, na União, nos estados, no Distrito Federal e nos
municípios, dentro da competência comum administrativa – espaços especialmente protegidos, que
só poderão ser suprimidos ou alterados por lei. O mesmo dispositivo, em seu § 4°, aduz que a
Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a
Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização se fará, na forma da lei, dentro de condições
que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
O Código Florestal de 2012 é norma geral voltada à proteção e uso sustentável das florestas
e das demais formas de vegetação nativa e, como tal, padroniza conceitos, princípios e
procedimentos que devem ser observados e especificados pelos demais entes federativos no
exercício de suas competências ambientais.
A Lei 12.651/12 é impropriamente denominada de Código Florestal, porque ela não se intitula
dessa forma e também não protege apenas florestas, posto que tutela florestas e outras formas de
vegetação nativa, conforme arts. 1-A e 2º da Lei.
Art. 1º-A - Esta Lei estabelece normas gerais sobre a proteção da
vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva
Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal,
o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção
dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros
para o alcance de seus objetivos.
Princípios - art. 1º, parágrafo único - Tendo como objetivo o desenvolvimento sustentável,
esta Lei atenderá aos seguintes princípios:
Com essa finalidade, o diploma padroniza conceitos, princípios e procedimentos que devem
ser observados e especificados pelos demais entes federativos no exercício de suas competências
ambientais, de modo que impõe limitações ao exercício do direito de propriedade, como a previsão
de instituir Áreas de Preservação Permanente – APP ou de Áreas de Reserva Legal - ARL, que deverão
ser protegidas pelo proprietário ou possuidor devido à relevância ambiental da vegetação ali situada.
Tais limitações têm por fundamento o princípio constitucional da função socioambiental da
propriedade (art. 5°, inciso XXIII, da CF).
Florestas como Bens de Interesse Comum - art. 2º - As florestas existentes no território
nacional e as demais formas de vegetação nativa, reconhecidas de utilidade às terras que revestem,
são BENS DE INTERESSE COMUM a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de
propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem, o
que reflete a titularidade difusa do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum da população.
A propósito, a exploração ou utilização dos recursos florestais em desacordo com o Código
Florestal é considerado uso irregular da propriedade, sujeitando o infrator a responder civil,
administrativa e criminalmente por sua conduta.
(TJRJ-2012-VUNESP): Com base na Lei 12.651/12, analise a assertiva: A utilização e a exploração
da vegetação de forma contrária à mencionada lei configura uso irregular da propriedade, com
possibilidade de responsabilidades civil, penal e administrativa. BL: art. 2º, §1º do CFLO.
De outro lado, o § 2º, do art. 2°, do Código Florestal, encampando o que vinha decidindo o
STJ sob a égide do antigo Código Florestal, prevê que as obrigações ambientais têm natureza real e
são transmitidas ao sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferência de domínio ou posse
do imóvel rural. Assim, a aquisição de um imóvel rural ou urbano com um passivo ambiental
responsabilizará o novo proprietário, mesmo que este já tenha adquirido o bem com a degradação
ambiental perpetrada pelo antigo detentor, por tratar-se de uma obrigação propter rem, a exemplo
do dever de recuperar a vegetação nas áreas de preservação permanente e de reserva legal.
Destaque-se, ademais, que a responsabilidade civil por dano ao meio ambiente é objetiva, ou seja,
INDEPENDE DA COMPROVAÇÃO DE DOLO OU CULPA, BASTANDO A COMPROVAÇÃO DO DANO E
DO NEXO CAUSAL (art. 14, § 1º, da Lei 6.938/81).
TRF3 #Prova oral: O passivo ambiental é obrigação propter rem? E no caso de desapropriação
de bem imóvel em que há área degradada?
COMENTÁRIO DA QUESTÃO
Sim, o passivo ambiental é obrigação propter rem, inclusive está sumulado. Ademais,
desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade. Ainda assim, o passivo ambiental
também é obrigação propter rem, porque é a lei que estabelece um a limitação administrativa.
O ponto é: o passivo ambiental no caso de desapropriação continua sendo um a obrigação
propter rem, no entendimento do professor Ilan Presser, pois está na lei ou no ato administrativo.
Assim, ainda que a desapropriação seja forma originária de aquisição da propriedade, o passivo
ambiental se adere ao título/ao domínio, de modo que pode ser exigida do Poder Público a
recomposição.
O que não se poderia exigir, na visão do professor, seria um a multa real, porque, com a
transferência originária, são apagados débitos de ITR, multa etc.
No entanto, quanto ao dever de recomposição, pela própria natureza do art. 225, CF - Estado
de Direito Ambiental - e pelos princípios de direito ambiental (com a sustentabilidade e precaução),
não se poderia criar um a exceção referente a quando o Poder Público desapropriasse um a área
já desmatada. Mesma interpretação deve ser dada ao caso de leilão (judicial ou extrajudicial), que
também é forma originária de aquisição da propriedade, no qual a obrigação propter rem persiste,
porque ela prevalece sobre esse fato.
Sobre essa questão não há julgado de tribunal superior, mas, parece ao professor, que é a
opinião m ais adequada ao sistema e m arco normativo regulatório vigente.
I - Amazônia Legal: os Estados do Acre, Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia, Amapá e Mato
Grosso e as regiões situadas ao norte do paralelo 13° S, dos Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste
do meridiano de 44° W, do Estado do Maranhão;
II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação
nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade
geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o
bem-estar das populações humanas;
São áreas destinadas exclusivamente à proteção de suas funções ecológicas e, como regra
geral, são caracterizadas pela intocabilidade e vedação de uso econômico direto. Constitui uma
limitação restritiva calcada no princípio constitucional da função socioambiental da propriedade.
Definição recorrente em provas de primeira fase.
III - Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse RURAL,
delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável
dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos
ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna
silvestre e da flora nativa; (Definição recorrente em provas de primeira fase).
IV - área rural consolidada: área de imóvel rural com ocupação antrópica preexistente a 22
de julho de 2008, com edificações, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris, admitida, neste
último caso, a adoção do regime de pousio;
#CRÍTICA
O STF entendeu que não se pode aceitar que um Estado, “ao qual é imposta
constitucionalmente a defesa e preservação do meio ambiente, conceba a gestão de resíduos e o
lazer como hipóteses de intervenção e supressão de vegetação em áreas de preservação
permanente e em áreas de uso restrito”. Dessa forma, para a Corte não se mostra compatível com
o art. 225 da CF/88 permitir a relativização da proteção da vegetação nativa para “gestão de
resíduos” ou para a “realização de competições esportivas”.
O STF deu interpretação conforme a CF ao art. 3º, VIII, para condicionar a intervenção
excepcional em APP, POR UTILIDADE PÚBLICA, À INEXISTÊNCIA DE ALTERNATIVA TÉCNICA E/OU
LOCACIONAL À ATIVIDADE PROPOSTA. Segundo o STF, a previsão do art. 3º, VIII, é constitucional,
porém a interpretação a ser dada é a de que apenas pode haver intervenção em área de proteção
permanente (APP) EM CASOS EXCEPCIONAIS E DESDE QUE COMPROVADA A INEXISTÊNCIA DE
ALTERNATIVA TÉCNICA E/OU LOCACIONAL À ATIVIDADE PROPOSTA.
IX - interesse social:
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação
nativa, tais como prevenção, combate e controle do fogo, controle da
erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies
nativas;
b) a exploração agroflorestal sustentável praticada na pequena
propriedade ou posse rural familiar ou por povos e comunidades
tradicionais, desde que não descaracterize a cobertura vegetal
existente e não prejudique a função ambiental da área;
c) a implantação de infraestrutura pública destinada a esportes, lazer e
atividades educacionais e culturais ao ar livre em áreas urbanas e rurais
consolidadas, observadas as condições estabelecidas nesta Lei;
d) a regularização fundiária de assentamentos humanos ocupados
predominantemente por população de baixa renda em áreas urbanas
consolidadas, observadas as condições estabelecidas na Lei nº 11.977,
de 7 de julho de 2009;
e) implantação de instalações necessárias à captação e condução de
água e de efluentes tratados para projetos cujos recursos hídricos são
partes integrantes e essenciais da atividade;
f) as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho,
outorgadas pela autoridade competente;
g) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas
em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa
técnica e locacional à atividade proposta, definidas em ato do Chefe do
Poder Executivo federal;
O STF deu interpretação conforme a CF ao art. 3º, IX, para condicionar a intervenção
excepcional em APP, POR INTERESSE SOCIAL, À INEXISTÊNCIA DE ALTERNATIVA TÉCNICA E/OU
LOCACIONAL À ATIVIDADE PROPOSTA. Segundo o STF, a previsão do art. 3º, VIII, é constitucional,
porém a interpretação a ser dada é a de que apenas pode haver intervenção em área de proteção
permanente (APP) EM CASOS EXCEPCIONAIS E DESDE QUE COMPROVADA A INEXISTÊNCIA DE
ALTERNATIVA TÉCNICA E/OU LOCACIONAL À ATIVIDADE PROPOSTA.
XIII - manguezal: ecossistema litorâneo que ocorre em terrenos baixos, sujeitos à ação das
marés, formado por vasas lodosas recentes ou arenosas, às quais se associa, predominantemente, a
vegetação natural conhecida como mangue, com influência fluviomarinha, típica de solos limosos de
regiões estuarinas e com dispersão descontínua ao longo da costa brasileira, entre os Estados do
Amapá e de Santa Catarina;
XIV - salgado ou marismas tropicais hipersalinos: áreas situadas em regiões com frequências
de inundações intermediárias entre marés de sizígias e de quadratura, com solos cuja salinidade varia
entre 100 (cem) e 150 (cento e cinquenta) partes por 1.000 (mil), onde pode ocorrer a presença de
vegetação herbácea específica;
XVI - restinga: depósito arenoso paralelo à linha da costa, de forma geralmente alongada,
produzido por processos de sedimentação, onde se encontram diferentes comunidades que recebem
influência marinha, com cobertura vegetal em mosaico, encontrada em praias, cordões arenosos,
dunas e depressões, apresentando, de acordo com o estágio sucessional, estrato herbáceo, arbustivo
e arbóreo, este último mais interiorizado;
XVII - nascente: afloramento natural do lençol freático que apresenta perenidade (e também
intermitentes) e dá início a um curso d'água;
##Atenção: ##STF: ##DOD: ##MPSC-2019: Deve-se dar interpretação conforme a Constituição ao
art. 3º, XVII e ao art. 4º, IV, para fixar a interpretação de que os entornos das nascentes e dos
olhos d´água intermitentes configuram área de preservação permanente. STF. Plenário. ADC
42/DF, ADI 4901/DF, ADI 4902/DF, ADI 4903/DF e ADI 4937/DF, Rel. Min. Luiz Fux, j. 28/2/18 (Info
892).
O STF deu interpretação conforme a CF ao art. 3º, XVII, para estabelecer a interpretação de
que os entornos das nascentes, ainda que INTERMITENTES, configuram área de preservação
permanente.
As Áreas de Preservação Permanente – APPs são localizações definidas pelo Código Florestal
ou por regulamento específico onde a rigor não são permitidas as alterações antrópicas ‒ como um
desmatamento ou uma construção, ou seja, as interferências do homem sobre o meio ambiente ‒
cuja finalidade é deixar determinadas áreas a salvo do desenvolvimento econômico e da degradação.
Conceito de Área de Preservação Permanente - É a área protegida, COBERTA OU NÃO POR
VEGETAÇÃO NATIVA, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a
estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populações humanas.
São áreas destinadas exclusivamente à proteção de suas funções ecológicas caracterizadas,
como regra geral, pela intocabilidade e proibição de uso econômico.
A inexistência de vegetação não descaracteriza a área como sendo de preservação
permanente. Dessa forma, as áreas com características e funções de uma APP, coberta ou não por
vegetação, serão protegidas nos termos da lei.
Com o a APP é coberta ou não por vegetação nativa, não desnatura a APP o fato de ela estar
desmatada. Assim, se houver desmatamento, continua sendo APP e continua tendo a função
ambiental de preservar recursos hídricos, paisagens, estabilidade geológica, biodiversidade e facilitar
o fluxo gênico da fauna e flora.
Nota-se que a definição de APP até parece um pouco com a definição de Unidade de
Conservação. Além disso, verifica-se que o aspecto socioambiental é forte, pois o conceito de APP
prevê o bem-estar da população humana e, com isso, a existência e qualidade de vida da existência,
incluindo a dos demais recursos ou fatores ambientais.
A APP é sempre mais ampla do que a Área de Reserva Legal; ela já está imposta pela
legislação. O Código Florestal já define rigorosamente quais são estas áreas e já faz uma proteção
imediata. A APP atinge tanto a área urbana, quanto a rural, pública e privada.
Instituição das APPs - As áreas de preservação permanente podem ser instituídas por LEI (art.
4º) ou por ATO DO PODER EXECUTIVO (art. 6º). Tem-se as APPs criadas por lei e as APPs criadas por
ato do Poder Executivo. Já a reserva legal sempre é criada por lei, 80% , 35% ou 20% .
Importante consignar que, como as APPs previstas no art. 4º do Código Florestal de 2012 são
instituídas diretamente pela Lei, independem, em regra (exceção: reservatórios d'água artificiais), da
adoção de qualquer providência de demarcação pela Administração.
Dessa forma, configuram-se como verdadeira limitação administrativa ao direito de uso da
propriedade, sendo INCABÍVEL, EM REGRA, QUALQUER TIPO DE INDENIZAÇÃO aos proprietários
em virtude de tal regime jurídico.
Logo, se envolver espaços territoriais específicos, essa modalidade de APP não deve ser
classificada como limitação administrativa, podendo ser classificada como desapropriação indireta
e gerar direito à indenização para o proprietário.
Áreas de Preservação Permanente Instituídas por Lei (Importante Memorização) - art. 4º -
Considera-se Área de Preservação Permanente, EM ZONAS RURAIS OU URBANAS, para os efeitos
desta Lei:
(MPGO-2014): A área de preservação permanente poderá estar situada em zonas rurais ou
urbanas, áreas públicas ou particulares, podendo estar coberta ou não por vegetação nativa. BL:
art. 3º, II3 e art. 4º, caput do CFlo.
3Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por: (...) II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou
não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e
a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;
Cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 Faixa de 50 (trinta) metros
(cinquenta) metros de largura
Cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a Faixa de 100 (cem) metros
200 (duzentos) metros de largura
Para os cursos d’água que tenham largura Faixa de 500 (quinhentos) metros
superior a 600 (seiscentos) metros
Vale ressaltar que a linha inicial de demarcação da largura das APPs foi alterada, reduzindo a
dimensão das APPs: mede-se, agora, não a partir do nível mais alto do corpo de água (nível
alcançado com a cheia sazonal), mas sim da “da borda da calha do leito regular”.
Como é possível perceber, este inciso não tem aplicabilidade imediata, pois depende da
licença ambiental para delimitar sua dimensão.
(MPGO-2019): Segundo o disposto na Lei 12.651/2012 (Código Florestal), é correto afirmar: Não
será exigida área de preservação permanente no entorno de reservatórios artificiais de água que
não decorram de barramento ou represamento de cursos d'água naturais. BL: art. 4º, §1º, CFlo.
§ 4º Nas acumulações naturais ou artificiais de água com superfície
inferior a 1 (um) hectare, fica dispensada a reserva da faixa de proteção
prevista nos incisos II e III do caput, vedada nova supressão de áreas de
vegetação nativa, salvo autorização do órgão ambiental competente do
Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama.
IV - as áreas no ENTORNO DAS NASCENTES E DOS OLHOS D'ÁGUA
PERENES (ou intermitentes), qualquer que seja sua situação
topográfica, no raio MÍNIMO DE 50 (CINQUENTA) METROS;
O STF deu interpretação conforme a CF ao art. 4º, IV, para estabelecer a interpretação de
que os entornos das nascentes e dos olhos d´água, ainda que INTERMITENTES configuram Área De
Preservação Permanente - APP.
Ressalta-se que a doutrina majoritária entende que o Poder Público pode aumentar o
tamanho desta APP, posto que a legislação prevê apenas um raio MÍNIMO de 50 metros.
(MPSC-2019): De acordo com decisão proferida pelo STF, no julgamento da ADI 4.903, foi
reconhecida a caracterização das nascentes e olhos d'água intermitentes como áreas de
preservação permanente, de modo que, atualmente, a proteção do entorno destas áreas abrange
o raio mínimo de 50 (cinquenta) metros no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes e
intermitentes, nos termos do art. 4º, IV, da Lei Federal n. 12.651/2012. BL: Info 892, STF.
A proteção das florestas e demais formas de vegetação que se encontrem no topo dos
morros, montes, montanhas e serras tem a finalidade de preservar a integridade dos acidentes
geográficos, evitando, ainda, enchentes e inundações nos térreos mais baixos (a vegetação constitui
barreira natural).
Ademais, o simples efeito da vigência do Código Florestal fez com que as restingas, fixadoras
de dunas ou estabilizadoras de mangue, fossem consideradas como de preservação permanente.
As florestas de preservação permanente por efeito da lei só podem ser suprimidas por outra
lei, diante do princípio da similitude das formas.
#DIZERODIREITO #STJ: A legislação municipal não pode reduzir o patamar mínimo de proteção
marginal dos cursos d'água, em toda sua extensão, fixado pelo Código Florestal. A norma federal
conferiu uma proteção mínima, cabendo à legislação municipal apenas intensificar o grau de
proteção às margens dos cursos d'água, ou quando muito, manter o patamar de proteção (jamais
reduzir a proteção ambiental). STJ. 2ª Turma. AREsp 1.312.435-RJ, Rel. Min. Og Fernandes, julgado
em 07/02/2019 (Info 643).
(MPSC-2013): Conforme a Lei 12.651/12, as áreas em altitude superior a 1.800 metros, qualquer
que seja a vegetação, considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas.
BL: art. 4º, X, do CFlo.
(TJCE-2018-CESPE): Com base no Código Florestal - Lei 12.651/12 -, assinale a opção correta: Uma
área coberta de florestas e que exerce a função de proteger várzeas pode ser considerada de
preservação permanente se declarada de interesse social por ato do chefe do Poder Executivo. BL:
art. 6º, III, CFlo.
4Art. 2º. (...) § 2º As obrigações previstas nesta Lei têm natureza real e são transmitidas ao sucessor, de qualquer natureza,
no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural.
Memorizar os conceitos de utilidade pública; interesse social e baixo impacto ambiental.
Permissão de Acesso - art. 9º - É permitido o acesso de pessoas e animais às Áreas de
Preservação Permanente para OBTENÇÃO DE ÁGUA E PARA REALIZAÇÃO DE ATIVIDADES DE BAIXO
IMPACTO AMBIENTAL.
Desapropriação em APP - Em caso de desapropriação de imóvel por utilidade pública ou
interesse social, entende a melhor doutrina que deve-se excluir do valor da indenização a cobertura
florestal em APP, posto que a regra é a impossibilidade de supressão da vegetação.
#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA #STF: É inconstitucional lei estadual prevendo que é possível a
supressão de vegetal em Área de Preservação Permanente (APP para a realização de “pequenas
construções com área máxima de 190 metros quadrados, utilizadas exclusivamente para lazer”.
Essa lei possui vícios de inconstitucionalidade formal e material. Há inconstitucionalidade formal
porque o Código Florestal (lei federal que prevê as normas gerais sobre o tema, nos termos do art.
24, § 1º, da CF/88) não permite a instalação em APP de qualquer tipo de edificação com finalidade
meramente recreativa. Existe também inconstitucionalidade material porque houve um excesso
e abuso da lei estadual ao relativizar a proteção constitucional ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, cujo titular é a coletividade em face do direito de lazer individual. STF. Plenário. ADI
4988/TO, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 19/9/2018 (Info 916).
4. RESERVA LEGAL
(TRF2-2018): Todo imóvel rural deve manter área com cobertura de vegetação nativa, a título de
Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação Permanente,
observado o seguinte percentual mínimo em relação à área do imóvel situado em Cerrado: 35%.
BL: art. 12, I, “b”, do CFlo.
(TRF3-2016-CESPE): Todo imóvel rural deve manter área com cobertura de vegetação nativa, a
título de Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação
Permanente, observados os seguintes percentuais mínimos em relação à área do imóvel caso os
imóveis estejam situados na Amazônia Legal, excetuados os casos previstos no art. 68 da referida
Lei: 80% (oitenta por cento), no imóvel situado em área de florestas; 35% (trinta e cinco por cento),
no imóvel situado em área de cerrado; 20% (vinte por cento), no imóvel situado em área de campos
gerais. Para os imóveis situados nas demais regiões do país, o percentual é de 20% (vinte por
cento). BL: art. 12, incisos I e II do CFlo.
5Art. 3º, Lei 12.651/12: Para os efeitos desta Lei, entende-se por: I – Amazônia Legal: os Estados do Acre, Pará, Amazonas,
Roraima, Rondônia, Amapá e Mato Grosso e as regiões situadas ao norte do paralelo 13º S, dos Estados de Tocantins e Goiás,
e ao oeste do meridiano de 44º W, do Estado do Maranhão; (...) III - Reserva Legal: área localizada no interior de uma
propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo
sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e
promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa;
O Novo Código Florestal definitivamente superou a antiga e errônea interpretação de que a
ARL estabelecia um percentual de desmatamento lícito. Não é disso que se trata. Ao estabelecer a
ARL, a lei impõe um mínimo protetivo, o que não significa que o proprietário é livre para suprimir.
Ele somente poderá fazê-lo, após implantado o CAR, se houve autorização do órgão ambiental
estadual.
O art. 12 define, nas propriedades rurais, o mínimo que o proprietário tem que deixar para
a ARL, que não pode ser concomitantemente com a APP. Isso é importante, pois não se pode
aproveitar a APP da propriedade e dizer que ela concomitantemente é ARL. As duas áreas têm que
ser somadas.
Fracionamento do Imóvel - § 1º Em caso de fracionamento do imóvel rural, a qualquer título,
inclusive para assentamentos pelo Programa de Reforma Agrária, será considerada, para fins do
disposto do caput, a área do imóvel ANTES DO FRACIONAMENTO.
Imóvel Situado em Áreas Diversas (Áreas de Transição) - § 2º O percentual de Reserva Legal
em imóvel situado em área de formações florestais, de cerrado ou de campos gerais na Amazônia
Legal será definido considerando SEPARADAMENTE OS ÍNDICES contidos nas alíneas a, b e c do
inciso I do caput.
Supressão de Novas Áreas Após Implementação do CAR - § 3º Após a implantação do CAR, a
supressão de novas áreas de floresta ou outras formas de vegetação nativa apenas será autorizada
pelo órgão ambiental estadual integrante do Sisnama se o imóvel estiver inserido no mencionado
cadastro, ressalvado o previsto no art. 30.
Art. 30. Nos casos em que a Reserva Legal já tenha sido averbada na
matrícula do imóvel e em que essa averbação identifique o perímetro e
a localização da reserva, o proprietário não será obrigado a fornecer ao
órgão ambiental as informações relativas à Reserva Legal previstas no
inciso III do § 1º do art. 29.
(MPRS-2017): No que tange à delimitação da Área de Reserva Legal disciplinada na Lei 12.651/12,
é correto afirmar que a supressão de novas áreas de floresta ou outras formas de vegetação nativa,
após a implantação do Cadastro Ambiental Rural – CAR, apenas será autorizada pelo órgão
ambiental estadual integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) se o imóvel
estiver inserido no mencionado cadastro, ressalvado o previsto no artigo 30 da Lei 12.651/12. BL:
art. 12, §3º, do CFlo.
Alteração na Reserva Legal em Virtude de ZEE - art. 13 - Quando indicado pelo Zoneamento
Ecológico-Econômico - ZEE estadual, realizado segundo metodologia unificada, o poder público
federal poderá:
I - reduzir, exclusivamente para fins de regularização, mediante
recomposição, regeneração ou compensação da Reserva Legal de
imóveis com área rural consolidada, situados em área de floresta
localizada na Amazônia Legal, para até 50% (cinquenta por cento) da
propriedade, excluídas as áreas prioritárias para conservação da
biodiversidade e dos recursos hídricos e os corredores ecológicos;
Critérios para Definição da Área de Reserva Legal - art. 14 - A localização da área de Reserva
Legal no imóvel rural deverá levar em consideração os seguintes estudos e critérios:
O art. 15 do Código Florestal não se aplica para situações consolidadas antes de sua vigência
O art. 15 da Lei nº 12.651/2012, que admite o cômputo da área de preservação permanente no
cálculo do percentual de instituição da reserva legal do imóvel, não retroage para alcançar
situações consolidadas antes de sua vigência. Em matéria ambiental, deve prevalecer o princípio
tempus regit actum, de forma a não se admitir a aplicação das disposições do
novo Código Florestal a fatos pretéritos, sob pena de retrocesso ambiental. STJ. 1ª Turma. REsp
1646193-SP, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. Acd. Min. Gurgel de Faria, julgado em
12/05/2020 (Info 673).
Natureza
A Área de Reserva Legal consiste em uma limitação ao direito de propriedade (limitação
administrativa existente em função do princípio da função socioambiental da propriedade).
Trata-se de obrigação “propter rem”, ou seja, é uma obrigação que acompanha a coisa e vincula
todo e qualquer proprietário ou possuidor de imóvel rural, já que adere ao título de propriedade
ou à posse.
Onde fica a área de reserva legal dentro do imóvel rural? Em outras palavras, em um sítio, por
exemplo, como a pessoa sabe onde está a área de reserva legal? É o proprietário/possuidor que
define isso?
NÃO. A localização da área de Reserva Legal dentro da propriedade ou posse rural deverá ser
aprovada pelo órgão estadual integrante do SISNAMA ou instituição por ele habilitada, conforme
os critérios previstos no art. 14 do Código Florestal.
Existem imóveis rurais que não precisam constituir área de reserva legal?
SIM. Segundo prevê os §§ 6º a 8º do art. 12, não será exigida Reserva Legal para:
• empreendimentos de abastecimento público de água e tratamento de esgoto;
• áreas adquiridas ou desapropriadas por detentor de concessão, permissão ou autorização para
exploração de potencial de energia hidráulica, nas quais funcionem empreendimentos de geração
de energia elétrica, subestações ou sejam instaladas linhas de transmissão e de distribuição de
energia elétrica;
• áreas adquiridas ou desapropriadas com o objetivo de implantação e ampliação de capacidade
de rodovias e ferrovias.
Alguns autores alegaram que esse art. 15 do novo Código Florestal seria inconstitucional porque
implicaria um retrocesso na proteção do meio ambiente, afrontando, portanto, o art. 225 da
CF/88. O STF acolheu esse argumento?
NÃO. O STF declarou a constitucionalidade do art. 15 da Lei nº 12.651/2012 tendo em vista que
ele está de acordo com o “desenvolvimento nacional” (art. 3º, II, da CF/88) e o “direito de
propriedade” (art. 5º, XXII, da CF/88).
Requisitos:
i) propriedades contínuas; e
ii) percentual legal em relação a cada imóvel devidamente respeitado.
Art. 17 - A Reserva Legal DEVE SER CONSERVADA COM COBERTURA DE VEGETAÇÃO NATIVA
pelo proprietário do imóvel rural, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica,
de direito público ou privado.
Possibilidade de Exploração - § 1º Admite-se a exploração econômica da Reserva Legal
mediante MANEJO SUSTENTÁVEL, PREVIAMENTE APROVADO PELO ÓRGÃO COMPETENTE DO
SISNAMA, de acordo com as modalidades previstas no art. 20.
6 Art. 9o-A. O proprietário ou possuidor de imóvel, pessoa natural ou jurídica, pode, por instrumento público ou particular
ou por termo administrativo firmado perante órgão integrante do Sisnama, limitar o uso de toda a sua propriedade ou de
parte dela para preservar, conservar ou recuperar os recursos ambientais existentes, instituindo servidão ambiental.
(Redação dada pela Lei nº 12.651, de 2012). (...) § 2o A servidão ambiental não se aplica às Áreas de Preservação Permanente
e à Reserva Legal mínima exigida. (Redação dada pela Lei nº 12.651, de 2012).
7 Art. 12 do Código Florestal - Todo imóvel rural deve manter área com cobertura de vegetação nativa, a título de Reserva
Legal, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação Permanente, observados os seguintes
percentuais mínimos em relação à área do imóvel, excetuados os casos previstos no art. 68 desta Lei: I - localizado na
Amazônia Legal: (...) b) 35% (trinta e cinco por cento), no imóvel situado em área de cerrado;
Procedimento Simplificado - § 2º Para fins de manejo de Reserva Legal na pequena
propriedade ou posse rural familiar, os órgãos integrantes do SISNAMA deverão estabelecer
procedimentos simplificados de elaboração, análise e aprovação de tais planos de manejo.
Suspensão das Atividades - § 3º É obrigatória a suspensão imediata das atividades em área
de Reserva Legal desmatada irregularmente após 22 de julho de 2008. (Vide ADC Nº 42) (Vide ADIN
Nº 4.902) (Vide ADIN Nº 4.903)
ATENÇÃO!! Diferentemente da APP, na qual a regra geral é a intocabilidade, na reserva legal,
permite-se o manejo florestal sustentável, assim, a utilização, sem descaracterizar ecologicamente
os recursos florestais e os ecossistemas, é permitida.
Prazo para Recomposição - § 4º Sem prejuízo das sanções administrativas, cíveis e penais
cabíveis, deverá ser iniciado, nas áreas de que trata o § 3º deste artigo, o processo de recomposição
da Reserva Legal em até 2 (dois) anos contados a partir da data da publicação desta Lei, devendo
tal processo ser concluído nos prazos estabelecidos pelo Programa de Regularização Ambiental -
PRA, de que trata o art. 59.
Registro Através da Inscrição no CAR - art. 18 - A área de Reserva Legal deverá ser registrada
no órgão ambiental competente por meio de inscrição no CAR de que trata o art. 29, SENDO
VEDADA A ALTERAÇÃO DE SUA DESTINAÇÃO, NOS CASOS DE TRANSMISSÃO, A QUALQUER TÍTULO,
OU DE DESMEMBRAMENTO, com as exceções previstas nesta Lei.
Garantia da Reserva Legal em Caso de Posse do Imóvel - § 2º Na posse, a área de Reserva
Legal é assegurada por TERMO DE COMPROMISSO firmado pelo possuidor com o órgão competente
do Sisnama, com FORÇA DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL, que explicite, no mínimo, a
localização da área de Reserva Legal e as obrigações assumidas pelo possuidor por força do previsto
nesta Lei.
§ 3º A transferência da posse implica a sub-rogação das obrigações
assumidas no termo de compromisso de que trata o § 2º.
(MPSC-2016): De acordo com a Lei 12.651/12 (Código Florestal), o registro da Reserva Legal no
Cadastro Ambiental Rural (CAR) desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis.
Também prevê a referida lei que a inserção do imóvel rural em perímetro urbano definido
mediante lei municipal não desobriga o proprietário ou posseiro da manutenção da área de Reserva
Legal, que só será extinta concomitantemente ao registro do parcelamento do solo para fins
urbanos aprovado segundo a legislação específica e consoante as diretrizes do plano diretor de que
trata o § 1º do art. 182 da Constituição Federal. BL: art. 18, §4º c/c art. 19 do CFLo.
Requisitos para Coleta de Produtos Não Madeireiros - art. 21 - É livre a coleta de produtos
florestais não madeireiros, tais como frutos, cipós, folhas e sementes, devendo-se observar:
Com efeito, para a pequena propriedade ou posse rural familiar, o manejo sustentável da
Reserva Legal para exploração florestal eventual, sem propósito comercial direto ou indireto, para
consumo no próprio imóvel, independe de autorização dos órgãos ambientais competentes, limitada
a retirada anual de material lenhoso a 2 metros cúbicos por hectare, sem comprometer mais de 15%
da biomassa da Reserva Legal, nem ser superior a 15 quinze metros cúbicos de lenha para uso
doméstico e uso energético, por propriedade ou posse rural, por ano (art. 56 do Código Florestal).
Dispensa de Autorização - art. 23 - O manejo sustentável para EXPLORAÇÃO FLORESTAL
EVENTUAL SEM PROPÓSITO COMERCIAL, PARA CONSUMO NO PRÓPRIO IMÓVEL, independe de
autorização dos órgãos competentes, devendo apenas ser declarados previamente ao órgão
ambiental a motivação da exploração e o volume explorado, limitada a exploração anual a 20
(vinte) metros cúbicos.
(TJDFT-2015-CESPE): O manejo sustentável para exploração florestal eventual, limitada a vinte
metros cúbicos, sem propósito comercial e para consumo no próprio imóvel, independe de
autorização dos órgãos competentes. BL: art. 23 do N Cflo.
Desapropriação em Área de Reserva Legal - Entende a doutrina majoritária, bem como o STJ,
que, em caso de desapropriação, DEVERÁ SER INDENIZADA A COBERTURA FLORESTAL NA ÁREA DE
RESERVA LEGAL, POIS PASSÍVEL DE EXPLORAÇÃO VIA MANEJO FLORESTAL SUSTENTÁVEL, PORÉM
EM QUANTIA INFERIOR À ÁREA ONDE É PERMITIDO O CORTE RASO DA VEGETAÇÃO.
Importante ressaltar que o STJ exige, para que haja indenização, que exista plano de manejo
devidamente confirmado pela autoridade competente (Resp. 867.085/2007).
Compensação/Recomposição da Reserva Legal - art. 66 - O proprietário ou possuidor de
imóvel rural que detinha, em 22 de julho de 2008, área de Reserva Legal em extensão inferior ao
estabelecido no art. 12, poderá regularizar sua situação, independentemente da adesão ao PRA,
adotando as seguintes alternativas, isolada ou conjuntamente:
Em certas situações se faz necessária a supressão de vegetação nativa para uso alternativo
do solo. Nos termos do art. 3°, VI, Código Florestal, isso significa a "substituição de vegetação nativa
e formações sucessoras por outras coberturas do solo, como atividades agropecuárias, industriais,
de geração e transmissão de energia, de mineração e de transporte, assentamentos urbanos ou
outras formas de ocupação humana".
Art. 26 - A supressão de vegetação nativa para uso alternativo do solo, tanto de domínio
público como de domínio privado, dependerá do cadastramento do imóvel no CAR, de que trata o
art. 29, e de prévia autorização do órgão estadual competente do SISNAMA.
Priorização de Projetos que Priorizem Utilização de Espécies Nativas - § 3º No caso de
reposição florestal, deverão ser priorizados projetos que contemplem a utilização de espécies
nativas do mesmo bioma onde ocorreu a supressão.
Requerimento para Supressão - § 4º O requerimento de autorização de supressão de que
trata o caput conterá, no mínimo, as seguintes informações:
Dispensa de Informações Referentes à Reserva Legal - art. 30 - Nos casos em que A RESERVA
LEGAL JÁ TENHA SIDO AVERBADA NA MATRÍCULA DO IMÓVEL E EM QUE ESSA AVERBAÇÃO
IDENTIFIQUE O PERÍMETRO E A LOCALIZAÇÃO DA RESERVA, o proprietário não será obrigado a
fornecer ao órgão ambiental as informações relativas à Reserva Legal previstas no inciso III do § 1º
do art. 29.
7. DA EXPLORAÇÃO FLORESTAL
INSTRUMENTOS DE MANEJO DA EXPLORAÇÃO FLORESTAL (ARTS. 31 A 34)
São isentos de PMFS: (i) a supressão de florestas e formações sucessoras para uso
alternativo do solo; (ii) o manejo e a exploração de florestas plantadas localizadas fora das Áreas
de Preservação Permanente e de Reserva Legal; e (iii) a exploração florestal não comercial realizada
nas pequenas propriedades rurais ou por populações tradicionais.
Isenção de Plano de Manejo - art. 32 - São isentos de PMFS:
Uso de Matéria-Prima Florestal - art. 33 - As pessoas físicas ou jurídicas que utilizam matéria-
prima florestal em suas atividades devem suprir-se de recursos oriundos de:
I - florestas plantadas;
II - PMFS de floresta nativa aprovado pelo órgão competente do
Sisnama;
III - supressão de vegetação nativa autorizada pelo órgão competente
do Sisnama;
IV - outras formas de biomassa florestal definidas pelo órgão
competente do Sisnama.
(TJMG-2018-Consulplan): A sociedade empresária X consome carvão vegetal na produção de ferro
gusa. Requereu isenção quanto à obrigação de fazer reposição florestal, porque o carvão é
produzido com 80% de madeira de floresta plantada e o restante de floresta nativa. O requerimento
deverá ser parcialmente deferido quanto ao percentual de utilização da floresta plantada. BL: art.
33, caput, incisos I a III, §1º e §2º, II, “b”, do Cflo.
Proibição do Uso de Fogo - art. 38 - É proibido o uso de fogo na vegetação, EXCETO NAS
SEGUINTES SITUAÇÕES:
O código Florestal, por meio do art. 44, instituiu a Cota de Reserva Ambiental - CRA, título
nominativo representativo de área com vegetação nativa, existente ou em processo de recuperação,
sob regime de servidão ambiental, de Reserva Particular do Patrimônio Natural, de Reserva Legal
instituída voluntariamente sobre a vegetação que exceder os percentuais estabelecidos em lei, ou
existentes em propriedade rural localizada no interior de unidade de conservação de domínio público
que ainda não tenha sido desapropriada. Tais cotas poderão ser negociadas com proprietários cujas
terras apresentem percentual de vegetação nativa inferior ao mínimo exigido em lei, nos casos
autorizados pelo Código Florestal. Dessa forma, a lei busca atribuir valor à vegetação nativa
preservada, remunerando aqueles que contribuem para a proteção dos recursos naturais. O vínculo
de área da propriedade à CRA deve ser averbado na matrícula do respectivo imóvel no registro de
imóveis competente.
Além do mais, uma vez emitida a CRA, ela pode ser transferida, onerosa ou gratuitamente, a
pessoa física ou jurídica de direito público ou privado, por meio de assinatura de termo pelo titular
da CRA e pelo seu adquirente.
Conforme o art. 3°, V, do Código Florestal, considera-se como pequena propriedade ou posse
rural familiar aquela explorada mediante o trabalho pessoal do agricultor familiar e empreendedor
familiar rural, incluindo os assentamentos e projetos de reforma agrária, com dimensão de até quatro
módulos fiscais. O Código Florestal dedicou o Capítulo XII para tratar da agricultura familiar nas
pequenas propriedades e posses rurais, dispensando um tratamento jurídico diferenciado para o
pequeno produtor rural.
A intervenção eventual de baixo impacto ambiental nas Áreas de Reserva Legal e de
Preservação Permanente, nessas pequenas áreas, terá um processo de licenciamento ambiental
simplificado, sendo apenas necessária uma simples declaração do órgão ambiental, desde que o
imóvel esteja inscrito no Cadastro Ambiental Rural, que terá procedimento simplificado e registro da
reserva legal gratuito.
Da mesma forma, o manejo sustentável da reserva legal para exploração florestal eventual,
sem propósito comercial direto ou indireto, para consumo no próprio imóvel, independe de
autorização dos órgãos ambientais competentes, mas fica limitada a retirada anual de material
lenhoso a dois metros cúbicos por hectare (art. 56, § 1.º, do Código Florestal).
Ademais, na integralização da área de reserva legal, poderão ser computados os plantios de
árvores frutíferas, ornamentais ou industriais, compostos por espécies exóticas, cultivadas em
sistema intercalar ou em consórcio com espécies nativas da região em sistemas agroflorestais. Essas
pequenas propriedades ainda foram desobrigadas de promover a reposição florestal, desde que a
matéria-prima utilizada se destine ao consumo próprio. Finalmente, foi prevista para atender
prioritariamente à pequena propriedade ou posse rural a criação de um Programa de Apoio Técnico
e Incentivos Financeiros, com a inclusão de medidas indutoras e linhas de financiamento, desde que
adotadas medidas benéficas ao ambiente, tais como a conservação da reserva legal acima dos
percentuais mínimos e a recuperação de áreas degradadas.
13. JURISPRUDÊNCIA
O Município é competente para legislar sobre o meio ambiente, juntamente com a União e o Estado-
membro/DF, no limite do seu interesse local e desde que esse regramento seja harmônico com a
disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c. o art. 30, I e II, da CF/88). O STF
julgou inconstitucional lei municipal que proíbe, sob qualquer forma, o emprego de fogo para limpeza
e preparo do solo. Entendeu a corte que seria necessário ponderar, de um lado, a proteção do meio
ambiente obtida com a proibição imediata da queima da cana e, de outro, a preservação dos
empregos dos trabalhadores que atuem neste setor. No caso, o STF entendeu que deveria
prevalecer a garantia dos empregos dos trabalhadores.
Adicionalmente, entendeu o STF que Lei Municipal que proíbe, sob qualquer forma, o emprego de
fogo para fins de limpeza do solo é inconstitucional por violar norma federal que estabelece a
extinção gradativa do uso do fogo como meio facilitador da atividade. Plenário. RE 586224/SP, Rel.
Min. Luiz Fux, julgado em 5/3/2015 (repercussão geral)
Entendeu o STF que é inconstitucional lei estadual prevendo a possibilidade de supressão de vegetal
em Área de Preservação Permanente (APP) para a realização de “pequenas construções com área
máxima de 190 metros quadrados, utilizadas exclusivamente para lazer”. Para a Corte, essa lei possui
tanto vício de inconstitucionalidade formal, como material.
Existe inconstitucionalidade formal, pois o Código Florestal, que é a lei federal que prevê as normas
gerais sobre o tema (art. 24, § 1º, da CF/88), não permite a instalação em APP de edificação com
finalidade meramente recreativa. Adicionalmente, também existe inconstitucionalidade material,
pois houve excesso da lei estadual ao relativizar a proteção constitucional ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, cujo titular é a coletividade, em face do direito de lazer individual. STF.
Plenário. ADI 4988/TO, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 19/9/2018 (Info 916).
Para que a sentença declaratória de usucapião de imóvel rural sem matrícula seja registrada no
Cartório de Registro de Imóveis, é necessário o prévio registro da reserva legal no Cadastro
Ambiental Rural (CAR). A Lei nº 12.651/2012 (novo Código Florestal) instituiu o Cadastro Ambiental
Rural (CAR), que passou a concentrar as informações ambientais dos imóveis rurais, sendo
dispensada a averbação da reserva legal no Registro de Imóveis (art. 18, § 4º). Assim, ante esse novo
cenário normativo, como condição para o registro da sentença de usucapião no Cartório de Registro
de Imóveis, é necessário o prévio registro da reserva legal no CAR. A nova lei não pretendeu reduzir
a eficácia da norma ambiental, pretendeu tão somente alterar o órgão responsável pelo "registro"
da reserva legal, que antes era o Cartório de Registro de Imóveis, e agora passou a ser o órgão
ambiental responsável pelo CAR. STJ. 3ª Turma. REsp 1.356.207-SP, Rel. Min. Paulo de Tarso
Sanseverino, julgado em 28/4/2015 (Info 561).
Entendeu o STJ que a legislação municipal não pode reduzir o patamar mínimo de proteção marginal
dos cursos d'água, em toda sua extensão, fixado pelo Código Florestal. Para a Corte, a norma federal
geral conferiu uma proteção mínima, cabendo à legislação municipal somente intensificar o grau de
proteção às margens dos cursos d'água, ou quando muito, manter o patamar de proteção. Dessa
forma, não poderia reduzir a proteção ambiental. STJ. 2ª Turma. AREsp 1.312.435-RJ, Rel. Min. Og
Fernandes, julgado em 07/02/2019 (Info. 643).
SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA – SNUC
1. DISPOSIÇÕES GERAIS
Conceitos (Importante Memorização) - art. 2º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se
por:
I - unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos
ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características
naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com
objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de
administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção;
(importante definição)
II - conservação da natureza: o manejo do uso humano da natureza,
compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável,
a restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa
produzir o maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações,
mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspirações
das gerações futuras, e garantindo a sobrevivência dos seres vivos em
geral;
III - diversidade biológica: a variabilidade de organismos vivos de todas
as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres,
marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos
de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de
espécies, entre espécies e de ecossistemas;
IV - recurso ambiental: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os
elementos da biosfera, a fauna e a flora;
V - preservação: conjunto de métodos, procedimentos e políticas que
visem a proteção a longo prazo das espécies, habitats e ecossistemas,
além da manutenção dos processos ecológicos, prevenindo a
simplificação dos sistemas naturais;
VI - proteção integral: manutenção dos ecossistemas livres de
alterações causadas por interferência humana, ADMITIDO APENAS O
USO INDIRETO dos seus atributos naturais;
VII - conservação in situ: conservação de ecossistemas e habitats
naturais e a manutenção e recuperação de populações viáveis de
espécies em seus meios naturais e, no caso de espécies domesticadas
ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades
características;
VIII - manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a
conservação da diversidade biológica e dos ecossistemas;
IX - uso indireto: aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou
destruição dos recursos naturais;
X - uso direto: aquele que envolve coleta e uso, comercial ou não, dos
recursos naturais;
XI - uso sustentável: exploração do ambiente de maneira a garantir a
perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos
ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos
ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável;
XII - extrativismo: sistema de exploração baseado na coleta e extração,
de modo sustentável, de recursos naturais renováveis;
XIII - recuperação: restituição de um ecossistema ou de uma população
silvestre degradada a uma condição não degradada, que pode ser
diferente de sua condição original;
XIV - restauração: restituição de um ecossistema ou de uma população
silvestre degradada o mais próximo possível da sua condição original;
XVI - zoneamento: definição de setores ou zonas em uma unidade de
conservação com objetivos de manejo e normas específicos, com o
propósito de proporcionar os meios e as condições para que todos os
objetivos da unidade possam ser alcançados de forma harmônica e
eficaz;
XVII - plano de manejo: documento técnico mediante o qual, com
fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se
estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da
área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das
estruturas físicas necessárias à gestão da unidade;
XVIII - zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de
conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e
restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos
negativos sobre a unidade; e
XIX - corredores ecológicos: porções de ecossistemas naturais ou
seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam entre
elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a dispersão
de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a
manutenção de populações que demandam para sua sobrevivência
áreas com extensão maior do que aquela das unidades individuais.
Órgãos do SNUC - art. 6º - O SNUC será gerido pelos seguintes órgãos, com as respectivas
atribuições:
I - Órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio
Ambiente - Conama, com as atribuições de acompanhar a
implementação do Sistema;
II - Órgão central: o Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de
coordenar o Sistema; e
III - Órgãos executores: o Instituto Chico Mendes e o Ibama, em caráter
supletivo, os órgãos estaduais e municipais, com a função de
implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e administrar as
unidades de conservação federais, estaduais e municipais, nas
respectivas esferas de atuação.
ATENÇÃO!! A execução das ações referentes à PNMA, que antes era atribuição exclusiva do
IBAMA, passou a ser do Instituto Chico Mendes (autarquia federal vinculada ao Ministério do Meio
Ambiente). Dessa forma, o IBAMA permaneceu somente com a possibilidade de exercício do poder
de polícia supletivamente, nos casos de omissão do Instituto Chico Mendes.
Criação das Unidades de Conservação (art. 22) - São criadas por Ato do Poder Público, ou
seja, por LEI OU DECRETO DO PODER EXECUTIVO (Federal, Estadual ou Municipal).
Da mesma forma, a ampliação das unidades de conservação também pode ser realizada por
meio de lei ou decreto do executivo. Entretanto, SUA REDUÇÃO (OU SUPRESSÃO) SOMENTE PODE
OCORRER ATRAVÉS DE LEI (art. 225, parágrafo 1º, III da CF).
I - ESTAÇÃO ECOLÓGICA (art. 9º) - A Estação Ecológica tem como objetivo a preservação da
natureza e a realização de pesquisas científicas.
Esta unidade é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em
seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
É proibida a visitação pública, exceto quando com objetivo educacional, de acordo com o
que dispuser o Plano de Manejo da unidade ou regulamento específico.
Nessas unidades a pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável
pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem
como àquelas previstas em regulamento.
Na Estação Ecológica só podem ser permitidas alterações dos ecossistemas no caso de:
I - medidas que visem a restauração de ecossistemas modificados;
II - manejo de espécies com o fim de preservar a diversidade biológica;
III - coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades científicas;
IV - pesquisas científicas cujo impacto sobre o ambiente seja maior do que aquele causado
pela simples observação ou pela coleta controlada de componentes dos ecossistemas, em uma área
correspondente a no máximo três por cento (3%) da extensão total da unidade e até o limite de um
mil e quinhentos (1.500) hectares.
II - RESERVA BIOLÓGICA (art. 10) - A Reserva Biológica tem como objetivo a preservação
integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana
DIRETA ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus
ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio
natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais.
A Reserva Biológica é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas
em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
Nessas unidades é proibida a visitação pública, exceto aquela com objetivo educacional, de
acordo com regulamento específico.
Nesta unidade, a pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como
àquelas previstas em regulamento. As modificações ambientais permitidas são apenas:
a) Medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados;
b) Ações de manejo necessárias para recuperar e preservar;
c) Equilíbrio natural;
d) Diversidade biológica;
e) Processos ecológicos naturais.
III - PARQUE NACIONAL (art. 11) - O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação
de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização
de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental,
de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.
Esta unidade é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em
seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei. É forma de conservação in situ.
Nele, é absolutamente vedada a exploração econômica dos recursos naturais.
Nesta unidade a visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano
de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e
àquelas previstas em regulamento.
Por fim, a pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como
àquelas previstas em regulamento.
Se criadas por Estado ou Município, serão denominadas, respectivamente, Parque Estadual e
Parque Natural Municipal.
IV - MONUMENTO NATURAL (art. 12) - O Monumento Natural tem como objetivo básico
preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica.
Esta unidade pode ser constituída por áreas particulares, desde que seja possível
compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local
pelos proprietários. Entretanto, havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades
privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão
responsável pela administração da unidade para a coexistência do Monumento Natural com o uso
da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a lei.
Por fim, nesta unidade a visitação pública está sujeita às condições e restrições estabelecidas
no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração e àquelas previstas em regulamento.
V - REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE (art. 13) - O Refúgio de Vida Silvestre tem como objetivo
proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de
espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória.
Esta unidade pode ser constituída por áreas particulares, desde que seja possível
compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local
pelos proprietários. Entretanto, havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades
privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão
responsável pela administração da unidade para a coexistência do Refúgio de Vida Silvestre com o
uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a lei.
Nesta unidade a visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano
de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e
àquelas previstas em regulamento.
Por fim, a pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como
àquelas previstas em regulamento.
I - ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL (art. 15) - A Área de Proteção Ambiental é uma área em
geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos,
estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das
populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o
processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
Esta é constituída por terras públicas ou privadas. Respeitados os limites constitucionais,
podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada
em uma Área de Proteção Ambiental.
As condições para a realização de pesquisa científica e visitação pública nas áreas sob domínio
público serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade. Disporá de um Conselho presidido pelo
órgão responsável por sua administração e constituído por representantes dos órgãos públicos, de
organizações da sociedade civil e da população residente, conforme regulamento.
Nas áreas sob propriedade privada, cabe ao proprietário estabelecer as condições para
pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e restrições legais.
O tratamento especial dado à APA pela Lei Complementar 140/2011, mais especificamente
no tocante ao licenciamento ambiental, e à supressão de vegetação em unidades de conservação. A
definição de competência para promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades e para aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras
em unidades de conservação não observa o critério do ente federativo instituidor – que é o critério
geral, de modo que essa competência será definida conforme os critérios da predominância do
interesse.
(CESPE – 2006 – TRF 4ª Região – Juiz Federal) No regime jurídico das Áreas de Proteção
Ambiental (APAs), consoante a Lei nº 9.985/2000 (que instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza - SNUC), as propriedades particulares
permanecem na posse e domínio dos proprietários, os quais deverão adequar suas
atividades às funções socioambientais da APA. (CERTO)
III - FLORESTA NACIONAL (art. 17) - A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal
de espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos
recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de
florestas nativas.
A Floresta Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas
em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
Nas Florestas Nacionais é admitida a permanência de populações tradicionais que a habitam
quando de sua criação, em conformidade com o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da
unidade.
A visitação pública é permitida, condicionada às normas estabelecidas para o manejo da
unidade pelo órgão responsável por sua administração.
A pesquisa é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão
responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e
àquelas previstas em regulamento.
A Floresta Nacional disporá de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por
sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da
sociedade civil e, quando for o caso, das populações tradicionais residentes.
IV - RESERVA EXTRATIVISTA (art. 18) - A Reserva Extrativista é uma área utilizada por
populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e,
complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem
como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso
sustentável dos recursos naturais da unidade.
A Reserva Extrativista é de domínio público, com uso concedido às populações extrativistas
tradicionais conforme disposto na lei e em regulamentação específica, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
A Reserva Extrativista será gerida por um Conselho Deliberativo, presidido pelo órgão
responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de
organizações da sociedade civil e das populações tradicionais residentes na área, conforme se
dispuser em regulamento e no ato de criação da unidade.
A visitação pública é permitida, desde que compatível com os interesses locais e de acordo
com o disposto no Plano de Manejo da área.
A pesquisa científica é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão
responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e às
normas previstas em regulamento.
Nessas unidades são proibidas a exploração de recursos minerais e a caça amadorística ou
profissional.
A exploração comercial de recursos madeireiros só será admitida em bases sustentáveis e em
situações especiais e complementares às demais atividades desenvolvidas na Reserva Extrativista,
conforme o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da unidade.
V - RESERVA DE FAUNA (art. 19) - A Reserva de Fauna é uma área natural com populações
animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para
estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos.
A Reserva de Fauna é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas
em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
A visitação pública pode ser permitida, desde que compatível com o manejo da unidade e de
acordo com as normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração.
Nessa unidade é proibido o exercício da caça amadorística ou profissional.
A comercialização dos produtos e subprodutos resultantes das pesquisas obedecerá ao
disposto nas leis sobre fauna e regulamentos.
Criadas por ato do Poder Público: Para Paulo Bessa Antunes, a criação se dá por decreto,
enquanto para Vladimir Passos de Freitas, por lei, decreto ou resolução. Frederico Amado entende
que a criação ocorre por lei ou decreto.
A depender da modalidade, podem ser compostas de área pública ou particular. Neste último
caso, será necessária sua desapropriação, por utilidade pública. A Lei do SNUC, no art. 45, exclui da
indenização as espécies arbóreas declaradas imunes ao corte, os lucros cessantes, juros compostos
e áreas sem prova inequívoca do domínio anterior.
A criação deve ser precedida de estudos técnicos e consulta pública. A consulta pública,
concretização do princípio democrático, visa subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos
limites mais adequados (art. 5º, Dec. 4.340/02). O STF (MS 24.184/2003) já decidiu que ela não pode
ser dispensada, sob pena de invalidade do ato de criação, apesar de não ser vinculativa. Frise-se que
a consulta pública é DISPENSADA para ESTAÇÕES ECOLÓGICAS e RESERVAS BIOLÓGICAS, uma vez
que o interesse público é presumido. A mera ampliação dos limites territoriais, sem redução em
outras áreas, depende dos requisitos da criação. No MS 25.347/2010, o STF entendeu não haver
ilegalidade na criação de mais de um tipo de UC pelo mesmo procedimento administrativo.
A desafetação ou redução dos limites de uma UC apenas pode se dar por meio de lei
específica. (exceção ao princípio do paralelismo das formas), já que o art. 225, §1º, III, CRFB, afirma
que alteração e supressão somente podem ser feitas por lei.
Durante os estudos técnicos, podem ser instituídas limitações administrativas provisórias ao
exercício de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradação
ambiental, pelo prazo improrrogável de sete meses. Essas limitações visam a proteção cautelar da
área, quando houver risco de dano grave aos recursos ali existentes, a critério do órgão competente.
Nelas, não serão permitidas atividades que importem em exploração a corte raso da floresta e demais
vegetações nativas. Ficam ressalvadas as atividades agropecuárias e outras atividades econômicas
em andamento, bem como obras públicas licenciadas (art. 22-A, Lei 9.985/2000).
Zona de amortecimento é o entorno de uma UC, onde as atividades humanas estão sujeitas
a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a UC
(art. 2º, XVIII, Lei do SNUC). Todas as UC devem possuir uma zona de amortecimento, salvo as Áreas
de proteção ambiental e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (art. 25, caput).
Pela inexistência de definição dos limites em lei, eles podem ser definidos no ato de criação
da UC ou posteriormente, devendo ser ouvidos os proprietários e possuidores das áreas.
Cabe ao órgão de administração da UC estabelecer normas específicas regulamentando a
ocupação e o uso dos recursos da zona. Se o regime for incompatível com o uso anterior da
propriedade, o Poder Público deve indenizar o proprietário, ou, em último caso, deve desapropriar.
A zona de uma UC de proteção integral, uma vez definida formalmente, não pode ser
transformada em zona urbana.
2.3. Corredor ecológico:
É documento técnico mediante o qual se estabelece seu zoneamento e as normas que devem
presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas
físicas necessárias à gestão da UC. Tem caráter vinculante.
OBS: Zoneamento é a definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação com
objetivos de manejo e normas específicas, com o intuito de proporcionar os meios e as condições
para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de forma harmônica e eficaz.
O plano, que deve ser elaborado em até 5 anos a partir da criação da UC, deve abranger a
área da UC, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, devendo incluir medidas com
o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas.
É garantida a ampla participação da população residente na atualização e implementação
em Reservas Extrativistas, Reservas de Desenvolvimento Sustentável, Áreas de Proteção Ambiental
e, quando couber, das Florestas Nacionais e Áreas de Relevante Interesse Ecológico.
Nas Áreas de Proteção Ambiental e nas zonas de amortecimento das demais UC, o plano de
manejo poderá dispor sobre as atividades de liberação planejada e cultivo de organismos
geneticamente modificados, observada as informações técnicas da CTNBio (Comissão Técnica
Nacional de Biossegurança) sobre:
a) O registro de ocorrência de ancestrais diretos e parentes silvestres;
b) As características de reprodução, dispersão e sobrevivência do organismo geneticamente
modificado;
c) O isolamento reprodutivo do organismo geneticamente modificado em relação aos seus
ancestrais diretos e parentes silvestres; e
d) Situações de risco do organismo geneticamente modificado à biodiversidade.
Pode ser cobrada quando se tratar de unidade de conservação de proteção integral, e seus
recursos devem ser aplicados nas áreas. Não foram definidos pressupostos básicos da cobrança.
2.7. Compensação por significativo impacto ambiental negativo – art. 36:
Em que pese a lei 9.985/2000 não ter definido o termo, a ideia de populações tradicionais
está essencialmente ligada à preservação de valores, de tradições, de cultura. O Decreto 6.040/2007,
art. 3º, I, que aprovou a política nacional de desenvolvimento sustentável dos povos e comunidades
tradicionais define como: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que
possuem recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e
econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição.
São considerados como tal os povos indígenas, quilombolas, seringueiros, pescadores
artesanais, extrativistas, caiçaras, entre outros. É possível sua manutenção, desde que observem o
regime jurídico de utilização dos recursos de cada modalidade, nas:
a) Áreas de proteção ambiental
b) Áreas de relevante interesse ecológico
c) Florestas nacionais
d) Reservas extrativistas
e) Reservas de desenvolvimento sustentável
Nas UC que não podem mantê-los, por manifesta incompatibilidade, as populações serão
indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente realocadas pelo poder
público em lugar e condições acordados entre as partes, devendo o poder público priorizar o seu
reassentamento. Até que isso ocorra, serão estabelecidas normas e ações específicas destinadas a
compatibilizar a sua presença.
Espaços Protegidos Não Incluídos na Lei Do SNUC. Terras Indígenas. Cultivo de Organismos
Geneticamente Modificados (OGM)
Há espaços que as normas anteriores à Lei do SNUC definiam como espaços ambientalmente
protegidos, e não foram abarcados pela lei do SNUC, tais como jardins botânicos e jardins
zoológicos. O artigo 55, da Lei do SNUC, estabelece que eles deverão ser reavaliados, no todo ou
em parte, com o objetivo de serem enquadrados nas categorias criadas pela Lei 9.985/00.
Enquanto não são tomadas as providências, aquelas áreas ambientalmente protegidas continuam
existindo.
Já as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União (art. 20, XI, CF) e
destinam-se à sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos
rios e dos lagos nelas existentes (art. 231, § 2º, CF). Todavia, as terras indígenas, apesar de sua
relevância ambiental, não estão compreendidas como espécie de unidade de conservação da
natureza da Lei do SNUC.
Além do mais, em respeito ao princípio da precaução, com base nas incertezas científicas
sobre os possíveis impactos do cultivo dos transgênicos ao meio ambiente e à saúde, são vedados
a pesquisa e o cultivo de OGM (organismos geneticamente modificados) nas terras indígenas,
assim como nas áreas de Unidades de Conservação (exceto nas Áreas de Proteção Ambiental -
APA), de acordo com o art. 1º, da Lei 11.460/2007. Já que as terras indígenas são equiparadas às
APP's para efeito de exploração dos recursos florestais, apenas as próprias comunidades indígenas
podem explorar tais recursos, ainda assim em regime de manejo florestal sustentável, respeitando
as características ambientais da área.
Cabe Poder Público fazer o levantamento nacional das terras devolutas e definir quais serão
as destinadas à conservação da natureza (art. 43, Lei do SNUC), que, indispensáveis à preservação
ambiental, são bens da União (art. 20, 11, CRFB/1988), e podem ser classificadas como bens
públicos de uso especial, por terem destinação pública específica.
Do mesmo modo que as terras devolutas indispensáveis à proteção ambiental, também são
bens da União as ilhas oceânicas e costeiras (art. 20, IV, CF), com exceção das áreas que estiverem
no domínio do estado-membro (art. 26, II, CF). A lei do SNUC atribui às ilhas oceânicas e costeiras
relevante função ambiental, estabelecendo que se destinam, prioritariamente, à proteção da
natureza. Nesse sentido, de acordo com a lei do SNUC, a destinação das ilhas costeiras e oceânicas
para fins que não sejam de proteção ambiental deve ser precedida de autorização do órgão
ambiental competente (art. 44, da Lei do SNUC).
(CESPE – 2006 – TRF 5ª Região - Juiz Federal) As terras devolutas, em regra, pertencem aos estados,
sendo consideradas bens dominiais. No entanto, as áreas de proteção ambiental localizadas em
terras devolutas são bens de uso especial e pertencem à União. (CERTO)
3. JURISPRUDÊNCIA
1. DEFINIÇÕES RELACIONADAS
A título de introdução, é oportuno registrar que a responsabilidade civil por danos ambientais
é um tema alvo de inúmeras indefinições, mas é certo que tem um regime jurídico próprio, pois sofre
o influxo de normas específicas ambientais, apenas se utilizando as normas dos demais ramos
jurídicos supletivamente no que for compatível, especialmente do Direito Civil e Administrativo.
Definição de Degradação da Qualidade Ambiental - art. 3º, II da Lei 6.938/81 – Entende-se
por degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;
Definição de Poluição - art. 3º, III da Lei 6.938/81 - Poluição, a degradação da qualidade
ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
Definição de Poluidor - art. 3º, IV da Lei 6.938/81 - Poluidor, a pessoa física ou jurídica, de
direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de
degradação ambiental.
O poluidor direto é aquele que promove imediatamente a degradação ambiental, a exemplo
de um agricultor que executa a derrubada de uma floresta.
Já o poluidor indireto, conquanto não realize diretamente a degradação ao ambiente, faz
parte da cadeia que ensejou a lesão ambiental, a exemplo de uma instituição financeira que liberou
os recursos ao agricultor sem exigir previamente a licença ambiental.
A responsabilidade civil advém de ato contrário à ordem jurídica e tem como fato gerador o
comportamento humano (conduta), de modo que é garantido à vítima o direito de restaurar a
situação anterior, ressarcindo-lhe pelo prejuízo causado e oriundo de violação a direito. Com efeito,
a responsabilidade civil finaliza impor a determinada pessoa o dever de indenizar o dano causado a
outrem; é, pois, seu fim precípuo o restabelecimento do status quo ante. Ele decorre, naturalmente,
do princípio do poluidor-pagador.
É um a responsabilidade objetiva, por risco integral, cujo nexo de causalidade é robustecido
de modo a não se romper por causas que, normalmente, o romperiam.
ATENÇÃO: Apesar do robustecimento do nexo de causalidade, ainda é necessário prová-lo.
Súmula 623/STJ: “As obrigações ambientais possuem natureza propter rem, sendo admissível
cobrá-las do proprietário ou possuidor atual e/ou dos anteriores, à escolha do credor.”
Aplica-se, na responsabilidade ambiental, a Teoria do Bolso Profundo, segundo a qual é o
autor da ação que escolhe contra quem demandar. Há, com o visto acima, um a obrigação solidária
com litisconsórcio facultativo.
Deep Pocket Doctrine (Doutrina do Bolso Profundo)
Deep Pocket doctrine possui origem no Direito norte-americano e preconiza que havendo vários
responsáveis pelo dano ambiental, e sendo de difícil aferição a responsabilidade de cada um, deve-
se transferir o ônus da reparação aquele que possui as melhores condições financeiras, daí o termo
“bolso profundo”, pois se remeteria a um bolso com bastante dinheiro.
Nesse sentido, afirma Frederico Amado:
“Há uma tendência específica no Direito Ambiental em buscar responsabilizar quem tem mais
condições de arcar com os prejuízos ambientais, com base na doutrina americana do “bolso
profundo”, uma vez que prevalece que todos os poluidores são responsáveis solidariamente pelos
danos ambientais”.
Ante o exposto, o Estado responde pelos danos ambientais objetivamente, quer por
conduta COMISSIVA, quer por conduta OMISSIVA.
Responsabilidade Subsidiária - Conquanto a responsabilidade do Estado seja objetiva, ela é
de EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. Dessa forma, somente quando os particulares, diretamente causadores
do dano ambiental, não tiverem patrimônio para responder pelos danos causados o Estado será
responsabilizado.
EXEMPLO: Omissão de fiscalização. Não há teoria da falha do serviço, pois a responsabilidade,
em si, é objetiva. Portanto, o Estado possui um a “obrigação solidária” com “execução subsidiária”.
A súmula destaca, ainda, que a obrigação ambiental é propter rem, tendo natureza real. Se o
sujeito comprar um a área já desmatada, mesmo sem ter nexo de causalidade com o desmatamento
em si, haverá o nexo de causalidade a partir da propriedade ou posse da coisa.
Segundo o STJ, há responsabilidade objetiva do Estado por danos ambientais mesmo em se
tratando de omissão na fiscalização ambiental. Nesse sentido, vale colacionar passagem do
julgamento do REsp. 1.071.741, de 24.03.2009:
Direito de Regresso do Estado contra o Poluidor Direto - Mesmo que o Estado se enquadre
como poluidor indireto por sua inércia em evitar o dano ambiental, após a reparação do dano, deverá
regressar contra o poluidor direto. Nesse sentido, colaciona-se passagem do Informativo 388 do STJ:
Apesar de não haver previsão legal neste sentido, o STJ passou a admitir a inversão do ônus
da prova nas ações de reparação dos danos ambientais, com base no interesse público da
reparação e no Princípio da Precaução.
Natureza Real (propter rem) da Obrigação de Reparação - art. 2º, § 2º da Lei 12.651/2012
(Novo Código Florestal) - As obrigações previstas nesta Lei TÊM NATUREZA REAL E SÃO
TRANSMITIDAS AO SUCESSOR, DE QUALQUER NATUREZA, NO CASO DE TRANSFERÊNCIA DE
DOMÍNIO OU POSSE DO IMÓVEL RURAL.
COMENTÁRIO DA QUESTÃO
A pretensão reparatória do dano ambiental público/difuso/coletivo é imprescritível.
Com o visto, o STJ admite o dano moral pela violação aos direitos de personalidade da coletividade
e admite cumulação de obrigação de fazer/não fazer e pagar indenização.
Tratando-se de direito difuso, a reparação civil assume grande amplitude, com profundas
implicações na espécie de responsabilidade do degradador que é objetiva, fundada no simples risco
ou no simples fato da atividade danosa, independentemente da culpa do agente causador do dano.
Dessa forma, o direito ao pedido de reparação de danos ambientais, dentro da logicidade
hermenêutica, está protegido pelo manto da IMPRESCRITIBILIDADE, por se tratar de direito
inerente à vida, fundamental e essencial à afirmação dos povos, independentemente de não estar
expresso em texto legal.
Definição - Para essa teoria, basta que presentes os pressupostos do dano e do nexo causal,
DISPENSANDO-SE AS EXCLUDENTES, como a culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso
fortuito ou força maior.
A posição que prevalece na doutrina ambiental é no sentido de que a Lei nº 6.938/81
adotou, em seu art. 14, § 1º, a RESPONSABILIDADE OBJETIVA na modalidade do RISCO INTEGRAL,
ou seja, o dever de reparação é fundamentado simplesmente pelo fato de existir uma atividade de
onde adveio o prejuízo, sendo desprezadas as excludentes da responsabilidade, como o caso
fortuito ou a força maior, ou seja, não há necessidade de verificar a intenção do agente.
Basta que se configure um prejuízo relacionado com a atividade praticada.
A teoria do risco integral foi a adotada pelo nosso ordenamento. A teoria do risco criado permite
excludentes, ao passo que, na teoria do risco integral, o nexo causal é robustecido.
Quanto à
Reparabilidade Relaciona-se aos interesses difusos, coletivos e,
eventualmente, individuais de dimensão coletiva. A reparação
Dano ambiental de
é dirigida preferencialmente ao bem ambiental de interesse
reparabilidade
coletivo, considerando-se a capacidade funcional ecológica e
indireta
a de aproveitamento humano do meio ambiente. Não
objetiva, pois, ressarcir interesses próprios e pessoais.
Dano patrimonial
Incide sobre os bens materiais. Trata-se do dano material.
ambiental
Considerando à É o dano moral ocasionado à sociedade e/ou decorrente de
extensão do Dano lesão ao meio ambiente. Abrange o dano ambiental
dano extrapatrimonial extrapatrimonial coletivo (quando atingido o macrobem
ambiental ambiental) e o dano ambiental extrapatrimonial reflexo, a
título individual (quando se referir ao microbem ambiental).
Dano ambiental de
À coletividade interessa preservar o macrobem ambiental
interesse da
para as presentes e futuras gerações;
Interesses coletividade
objetivados Aquele que se reflete no interesse particular da pessoa,
Dano ambiental de
inclusive o de defender o macrobem, tutelado via ação
interesse individual
popular.
O professor Ilan Presser abre um parêntese para falar da “intervenção móvel da Fazenda
Pública”. Ele ressalta que, apesar de não ser um assunto estritamente de Direito Ambiental, também
aparece nas provas dessa disciplina.
Se um ente público quiser deslocar-se do polo passivo para o ativo (exemplo: há um
desmatamento em um a unidade de conservação da União, e ela afirma que também foi vítima e,
portanto, quer ir para o polo ativo da demanda), é possível a intervenção móvel do ente público. Para
tanto, ele deve demonstrar de maneira concreta e indubitável que, de boa-fé e eficazmente, tom ou
as medidas necessárias saneadoras da ilicitude.
Isso é parecido com a ação de improbidade administrativa: se o ente público tomar todas as
providências para sanar a lesividade do ato, ele pode deslocar-se para o polo ativo da demanda (ele,
portanto, tem os cadastros no SIAFI e no CAUC retirados).
Isso acontece muito quando há a troca de prefeito. Se o novo prefeito ficar submetido aos
problemas da gestão anterior, ele não conseguirá governar. Portanto, a jurisprudência diz que, se ele
tomar todas as medidas para sanar o ilícito (mandar para o TCU, buscar cobrar o que é de direito do
município etc), ele não terá essa restrição.
Da mesma maneira, no dano ambiental, há um a possibilidade de intervenção móvel do ente
público. Entretanto, isso é um reconhecimento implícito do pedido.
Imagine que o poder público foi colocado no polo passivo. Ele pode fazer a intervenção móvel
se ele, de maneira concreta e indubitável, tiver um a postura extraprocessual que reconheça
implicitamente o pedido, ou seja, que vise a sanar a lesividade.
O juiz admite isso quando o ente público demonstra de maneira concreta, indubitável e de
boa-fé que tomou as providências para sanar a ilicitude e também medidas disciplinares contra
servidores omissos, ímprobo etc. Trata-se de um tema interessante para um a prova discursiva. Essa
intervenção móvel não tem preclusão. Ela pode se dar a qualquer tempo, mesmo após a
apresentação de contestação pelo ente público.
A responsabilidade civil ambiental tem caráter ambivalente ou dúplice: pode ser pública ou
privada. A pública é imprescritível, seja material ou moral [3]. O dano ambiental privado, que também
pode ser material ou moral, é prescritível (é o "dano ambiental em ricochete" ou "bumerangue").
Conforme a tese n. 10 do Jurisprudência em Teses visto acima, o pescador tem direito ao dano
moral ambiental pela privação de suas condições de trabalho em caso de acidente ambiental.
Contudo, o Inf. 574 do STJ diz que, se o causador for um empreendimento lícito e licenciado,
como, por exemplo, um a usina hidrelétrica, o pescador não terá direito a dano moral ambiental
individual, porque oneraria o contrato de concessão.
Fora essa situação, o acidente ambiental dá direito ao dano moral ambiental individual
privado, que é prescritivo e não tem caráter punitivo.
Segundo o STJ, é legítima a fixação de indenização, por dano m oral ambiental privado, de
R$3.000,00 por pescador. Isso porque o caráter punitivo é do direito penal e administrativo. No dano
ambiental material individual é preciso abater da indenização o período de defeso, posto que, no
período de defeso, o sujeito já recebe a mensalidade para não pescar.
Logo, por exemplo, em razão do acidente de Mariana, da mineradora Hydro em Barcarena e
de Brumadinho, os pescadores profissionais que nesses locais viviam não podem m ais pescar em
razão da contam inação. O STJ disse, em repetitivo, que há o direito ao dano material e m oral
individual (que não tem caráter punitivo).
Este foi o caso em que o STJ disse que não há caráter punitivo: Resp 1.354.536-SE (Inf.
538/STJ). O caso envolve um acidente ocorrido em 2008, quando subsidiária da Petrobras deixou
vazar para as águas do rio Sergipe cerca de 43 mil litros de amônia, que resultou em dano ambiental
provocando a morte de peixes e frutos do mar e quebra da cadeia alimentar do ecossistema fluvial
local.
Nesse caso, o STJ afirmou que há legitimidade para pedir indenização por dano ambiental que
resultou na redução da pesca, com o registro de pescador profissional e a habilitação ao seguro-
desemprego, durante o período de defeso, que, somados a outros elementos de prova, são idôneos
à sua com provação.
Lembrando que a emissão da carteira pode ser posterior ao dano ambiental (está, inclusive,
no Jurisprudência em Teses n. 119).
Isso é muito utilizado para ações de segurado especial. O início de prova material legítimo é
a carteira de pescador profissional, pois o STJ disse que esta legitima o pedido de indenização.
Portanto, o que há é um a responsabilidade por dano ambiental objetiva pela teoria do risco
integral. Em regra, ela não admite excludentes. Quem explora atividade econômica se coloca na
posição de garantidor da preservação ambiental.
É inadequado pretender conferir à reparação civil dos danos ambientais caráter punitivo
imediato, pois a punição é função que incumbe ao direito penal e administrativo. Dano moral
individual não tem caráter punitivo.
Em suma: o dano moral individual não tem caráter punitivo e, no dano material, deduz-se o
período de defeso, pois o sujeito já recebeu o seguro defeso.
A compensação pelos danos morais tem um a função preventiva essencial de eliminar fatores
capazes de produzir riscos intoleráveis. Contudo, não há que se falar em punitive damages no direito
brasileiro, que não consagra esse instituto do direito comparado.
O STJ admite também a possibilidade de dano moral coletivo. Ele não decorre apenas do
dano material coletivo (que, no Direito Ambiental, é o dano ambiental público), sendo necessário
que haja algum a demonstração. Não incide a teoria subjetiva do dano moral. Isto é, não é necessário
comprovar dor, sofrimento, humilhação ou constrangimento. Incide, tanto para o individual quanto
para o público, a teoria objetiva do dano moral. Em outras palavras, é um a violação objetiva a um
dos direitos da personalidade. No caso do dano moral coletivo, violação dos direitos objetivos da
coletividade.
A Constituição federal, no seu artigo 225, § 3º, prevê a incidência cumulativa das sanções
administrativas e penais contra os infratores ambientais, independentemente da reparação civil dos
danos. Desse modo, uma conduta poderá gerar a responsabilidade das pessoas físicas ou jurídicas
nas três instâncias, que são independentes e autônomas.
Tendo em vista que a regra geral é a competência material comum entre todos os entes
políticos para proteger o meio ambiente e controlar a poluição em todas as suas formas (art. 23, IV,
da CF), assim como legislar concorrente sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da
natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição
(art. 24, VI, da CF) ‒ cada qual terá a atribuição de instituir as suas próprias infrações administrativo-
ambientais por lei, que culminarão com a aplicação de penalidades administrativas com base no
poder de polícia ambiental, observado o devido processo legal, especialmente com a ampla
possibilidade de defesa, mediante a oportunização de instrução probatória, representação por
advogado e recurso a autoridade superior, entre outras garantias.
Para José Afonso da Silva, a responsabilidade administrativa fundamenta-se na capacidade
que têm as pessoas jurídicas de direito público de impor condutas aos administrados. Esse poder
administrativo é inerente à Administração de todas as entidades estatais – União, Estados, Distrito
Federal e Municípios - nos limites das respectivas competências institucionais.
Dessa forma, a responsabilização administrativa decorre da infração às normas
administrativas de proteção ambiental e enseja a imposição de uma sanção ao sujeito infrator.
Ambas, a infração e a sanção, devem estar previstas em lei em atenção ao princípio da
legalidade, que deve necessariamente reger os atos administrativos.
Poder de Polícia - De forma simplificada é o poder que a Administração Pública exerce sobre
todas as atividades e bens que afetam ou possam afetar a coletividade.
Desta feita, o chamado poder de polícia ambiental consiste na tutela da Administração
Pública sobre as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, tendo em vista o direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Essa obrigação é um corolário do caput
do art. 225 da Constituição Federal, que impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender
e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações (AMADO, Frederico. Direito
Ambiental. 4 ed. São Paulo: Forense, 2014, p. 134).
Se o poder de polícia é monopólio do Estado, o poder de polícia ambiental só pode ser
exercido pelos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA e pela Capitania dos Portos, conforme
estabelece o § 1°, do art. 70, da Lei n. 9.605/98. Os órgãos ambientais integrantes do SISNAMA com
poder de polícia são aqueles responsáveis pela emissão de atos administrativos autorizativos, pela
fiscalização e pela imposição de sanções administrativas ambientais, seja em âmbito federal,
estadual, distrital seja municipal.
A competência para o licenciamento ambiental não se confunde com a atribuição para
exercer a fiscalização ambiental, podendo ser exercidos por diferentes esferas, já que todos os entes
federados têm competência constitucional comum para o controle da poluição, na forma do artigo
23, VI, da Constituição federal.
Entretanto, de acordo com o artigo 17, caput, da Lei Complementar 140/2011, compete ao
órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou
atividade lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de
infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou
autorizada.
Nos termos do § 3°, do mesmo dispositivo, essa competência não impede os entes federativos
da atribuição comum de fiscalizar a conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou
potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor,
prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de
licenciamento ou autorização.
Ao fim, o art. 7º, XIII, da LC 140/2011, assevera que compete à União exercer o controle e
fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar,
ambientalmente, for cometida à União. O mesmo foi previsto para os estados, o Distrito Federal e os
municípios nos artigos 8º, XIII, e 9º, XIII, todos da Lei Complementar 140/2011, sendo esta a regra
atual: ordinariamente, quem licenciou é que irá fiscalizar.
Definição de Infração Administrativa - A infração administrativa é o descumprimento
voluntário de uma norma administrativa para o qual se prevê sanção cuja imposição é decidida por
uma autoridade competente no exercício da função administrativa.
O STJ vem admitindo que a lavratura dos autos de infração pelo IBAMA não é atividade
exclusiva dos analistas ambientais, desde que haja designação para atual na fiscalização ambiental.
Nesse sentido, conforme entendimento sedimentado pelo STJ, o ato administrativo deverá ser
anulado se o servidor que lavrar o auto de infração não estiver designado para fazê-lo.
O auto de infração deverá ser lavrado em impresso próprio, com a identificação do autuado,
a descrição clara e objetiva das infrações administrativas constatadas e a indicação dos respectivos
dispositivos legais e regulamentares infringidos, não devendo conter emendas ou rasuras que
comprometam sua validade (art. 97 do Decreto 6.514/2008).
Caso apresente vício sanável, caberá a convalidação do auto de infração pela autoridade
administrativa superior, desde que seja reaberto novo prazo de defesa ao autuado, a exemplo de
mácula em sua forma. Todavia, o vício insanável ensejará a pronúncia de nulidade do auto de
infração e o arquivamento do processo administrativo, assim considerado aquele em que a correção
da autuação implica modificação do fato descrito no auto de infração. O erro no enquadramento
legal da infração não implica vício insanável, podendo ser alterado pela autoridade julgadora
mediante decisão fundamentada, que retifique o auto de infração.
I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e
flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de
qualquer natureza utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
VII - embargo de obra ou atividade;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total de atividades;
XI - restritiva de direitos.
§ 8º As sanções restritivas de direito são:
I - suspensão de registro, licença ou autorização;
II - cancelamento de registro, licença ou autorização;
III - perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais;
IV - perda ou suspensão da participação em linhas de
financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;
V - proibição de contratar com a Administração Pública, pelo
período de até três anos.
1.2.1. Advertência
A multa simples ‒ que terá por base a unidade, o hectare, o metro cúbico, o quilograma ou
outra medida pertinente de acordo com o objeto jurídico lesado, cabendo ao órgão ambiental
especificar e justificar a escolha da unidade de medida aplicável (art. 74 da Lei 9.605/1998) ‒ será
aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo, não sanar as irregularidades no prazo
consignado na advertência ou opuser embaraço à fiscalização (§ 3°, do art. 72, da Lei n. 9.605/98).
Nesse contexto, a multa simples é aplicada em função de uma infração administrativa
ambiental comum. Caso haja a ocorrência de uma infração administrativa continuada, poderá a
autoridade ambiental aplicar a multa diária (§ 5°, do art. 72, da Lei n. 9.605/98).
Normalmente a multa diária é aplicada quando a irregularidade permanece mesmo após a
aplicação da multa simples, embora nada impeça que aquela modalidade de multa seja aplicada
diretamente. Os valores arrecadados com as multas serão revertidos para o Fundo Nacional do Meio
Ambiente, para o Fundo Naval ou para os fundos estaduais, distrital e municipais de meio
ambiente, de acordo com o órgão responsável pela lavratura do auto de infração da (art. 73, da Lei
n. 9.605/98).
Quando houver dano direto ao meio ambiente e a recuperação da área degradada não puder
ocorrer naturalmente ‒ a multa simples pode ser convertida em prestação de serviços ambientais,
contribuindo, de forma mais efetiva, para a preservação, a melhoria e a recuperação do meio
ambiental (§ 4°, do art. 72, da Lei n. 9.605/98).
Regulamentando essa disposição, o artigo 141, do Decreto 6.514/2008, veda a referida
conversão da multa quando não houver dano direto ao meio ambiente ou quando a recuperação da
área degradada puder ser realizada pela simples regeneração natural.
Se o mesmo fato que originou o auto de infração lavrado pelo IBAMA foi objeto de multa
administrativa aplicada pelo órgão estadual ou pelo órgão municipal de meio ambiente, caberá ao
infrator fazer o pagamento junto à entidade que escolher. O art. 76, da Lei n. 9.605/98, foi claro ao
vedar a possibilidade do bis in idem no caso de multas administrativas em matéria ambiental, pois
o pagamento de multa imposta pelos estados, municípios, Distrito Federal ou Territórios substitui a
multa federal na mesma hipótese de incidência.
Portanto, não é admissível que uma pessoa sofra duas sanções administrativas semelhantes
ao mesmo tempo pelo mesmo fato e sob as mesmas justificativas na mesma esfera de
responsabilização jurídica, que no caso é a responsabilidade administrativa. Somente o efetivo
pagamento da multa pode justificar o arquivamento do processo administrativo em tramitação nos
outros órgãos ambientais.
Tal dispositivo poderá gerar um conflito entre entes políticos, pois bastará uma multa
estadual, distrital ou municipal pelo mesmo fato para afastar a federal, independentemente do valor
e do momento da imposição, o que não se mostra razoável. Logo, deverá prevalecer a primeira multa
imposta, o que privilegia a célere atuação administrativa do órgão ambiental e melhor respeita a
competência comum para a preservação do meio ambiente. Em regulamentação ao artigo 76, da Lei
9.605/1998, o artigo 12 do Regulamento aponta uma interessante saída que se mostra compatível
com o atual ordenamento constitucional, pois prevê que a substituição da multa se dará até o limite
do Decreto 6.514/2008, ou seja, se a multa federal for maior, a substituição será parcial, bem como
será condicionada ao efetivo pagamento ao Poder Público local.
Contudo, o art. 76 da Lei 9.605/1998 deve ser aplicado em harmonia com o art. 17, § 3º, da
Lei Complementar 140/2011, haja vista que, na concorrência de autos de infração lavrados por
diversos órgãos ambientais, irá prevalecer a autuação da entidade que promoveu o licenciamento
ambiental, caso tenha havido esse procedimento administrativo. Caso inexista licenciamento
ambiental ou as multas pelo mesmo fato tenham sido lavradas por entidades ambientais não
concessoras da licença, haverá a aplicação do art. 76, da Lei 9.605/1998.
A ação judicial que busca anular um auto de infração ambiental deve contar com a
participação do Ministério Público como fiscal da lei, pois é evidente o interesse público da
demanda, conforme posicionamento do STJ:
A suspensão parcial ou total de atividades constitui medida que visa a impedir a continuidade
de processos produtivos em desacordo com a legislação ambiental. Essa penalidade implica a
interdição da atividade, devendo ser utilizada apenas quando houver possibilidade de dano
significativo ao meio ambiente ou à saúde humana.
O caput do artigo 1º da Lei 9.873/1999 contempla a regra geral a ser observada para a
contagem do prazo prescricional incidente sobre a o jus puniendi administrativo federal, a seguir
colacionado:
Lei 9.873/99
Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da
data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou
continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo
paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou
despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante
requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da
responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o
caso.
§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração
também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo
previsto na lei penal.
A Lei 9.873/99 foi alterada pela Lei 11.941/2009, passando a prever o novel art. 1º-A que, se
constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo
administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal
relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.
Nesse sentido, o STJ editou a Súmula 467, segundo a qual:
Como o meio ambiente equilibrado é um bem jurídico indisponível, o tomador do TAC (órgão
público), ao estipular as obrigações, e diante da presença de várias alternativas viáveis, deverá
escolher aquela que melhor tutele o meio ambiente, ou seja, a discricionariedade é bastante limitada
pelo interesse público envolvido.
A assinatura de TAC, extrajudicialmente, pelo Ministério Público, poderá redundar no
arquivamento total ou parcial do inquérito civil em andamento, mas não tem o condão de afastar
a ação penal, pois se trata de esfera diversa (penal), conforme pondera Eládio Lecey:
“Mesmo ocorrendo ajustamento na esfera civil e até com reparação do dano, remanescerá a
necessidade de intervenção no juízo criminal. Logicamente, tendo ocorrido termo de ajustamento
de conduta com composição do dano e sendo a infração de menor potencial ofensivo, cabível, de
regra, a transação penal, como já foi aqui destacado. Em caso de infração de médio potencial
ofensivo, constatada, posteriormente, a efetiva reparação do dano por laudo, preenchida estará
condição da suspensão do processo porventura aplicada. Finalmente, a reparação do dano poderá
influenciar, em caso de sentença condenatória, na aplicação da pena. Não terá, no entanto, o condão
de afastar a ação penal.”
2. JURISPRUDÊNCIA
A REPARAÇÃO DO DANO AO MEIO AMBIENTE É DIREITO FUNDAMENTAL INDISPONÍVEL, SENDO
IMPERATIVO O RECONHECIMENTO DA IMPRESCRITIBILIDADE NO QUE TOCA À RECOMPOSIÇÃO
DOS DANOS AMBIENTAIS
Os danos ambientais são regidos pela teoria do risco integral. A pessoa que explora a atividade
econômica ocupa a posição de garantidor da preservação ambiental, sendo sempre considerado
responsável pelos danos vinculados à atividade. Logo, NÃO SE PODE ADMITIR A EXCLUSÃO DA
RESPONSABILIDADE PELO FATO EXCLUSIVO DE TERCEIRO OU FORÇA MAIOR. No caso concreto, a
construção de um posto de gasolina causou danos em área ambiental protegida. Mesmo tendo
havido a concessão de licença ambiental – que se mostrou equivocada – isso não é causa excludente
da responsabilidade do proprietário do estabelecimento. Mesmo que se considere que a instalação
do posto de combustível somente tenha ocorrido em razão de erro na concessão da licença
ambiental, é o exercício dessa atividade, de responsabilidade do empreendedor, que gera o risco
concretizado no dano ambiental, razão pela qual não há possibilidade de eximir-se da obrigação de
reparar a lesão verificada. STJ. 3ª Turma. REsp 1612887-PR, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em
28/04/2020 (Info 671).
Os responsáveis pela degradação ambiental são co-obrigados solidários, formando-se, em regra, nas
ações civis públicas ou coletivas litisconsórcio facultativo.
A responsabilidade por dano ambiental é objetiva, informada pela teoria do risco integral, sendo o
nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade do ato, sendo
descabida a invocação, pela empresa responsável pelo dano ambiental, de excludentes de
responsabilidade civil para afastar sua obrigação de indenizar.
Causa inequívoco dano ecológico quem desmata, ocupa, explora ou impede a regeneração de Área
de Preservação Permanente - APP, fazendo emergir a obrigação propter rem de restaurar
plenamente e de indenizar o meio ambiente degradado e terceiros afetados, sob o regime de
responsabilidade civil objetiva.
O termo inicial da incidência dos juros moratórios é a data do evento danoso nas hipóteses de
reparação de danos morais e materiais decorrentes de acidente ambiental.
Não há direito adquirido à manutenção de situação que gere prejuízo ao meio ambiente.
TUTELA PROCESSUAL DO MEIO AMBIENTE
1. INTRODUÇÃO
Conforme previsto no § 3º, do artigo 225, da CF, o meio ambiente no Brasil é tutelado
simultaneamente nas esferas civil, administrativa e criminal, inexistindo bis in idem, pois essas
instâncias são independentes e autônomas.
Enquanto nas esferas penal e administrativa não se exige necessariamente dano para
ocorrência de violação das regras jurídicas ‒ como a previsão de infrações administrativas e penais
de perigo ‒, a reparação, na área civil, pressupõe degradação ambiental que gere um dano ao
ambiente, sendo imprescindível a presença de instrumentos processuais para a realização dessa
proteção.
Esse dano poderá ter duas vertentes, uma patrimonial e outra extrapatrimonial, pois, ao
mesmo tempo em que afetará o patrimônio pecuniário de uma ou algumas pessoas, lesará a
preservação do meio ambiente, prejudicando a coletividade, pois todos têm o direito fundamental
difuso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Nessa perspectiva, no âmbito do processual civil, o Estado deve exercer a jurisdição por meio
do Poder Judiciário, de modo que os órgãos judiciais aplicam o direito ao caso concreto compondo
os litígios, haja vista que, na linha do princípio do monopólio da jurisdição, a lei não excluirá da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito, nos moldes do artigo 5º, XXXV, da CRFB.
Logo, não é essencial que haja lesão a direito para que se provoque o Poder Judiciário. Basta
a ameaça concreta de perigo, cabendo ao julgador, nesse caso, conceder uma tutela jurisdicional
preventiva, em especial a inibitória do dano ambiental, diretamente compatível com o princípio da
prevenção e da precaução. Nesse contexto, o Código de Processo Civil, por meio do parágrafo único,
do art. 497, assevera que, para a concessão da tutela específica destinada a inibir a prática, a
reiteração ou a continuação de um ilícito ou a sua remoção, é irrelevante a demonstração da
ocorrência de dano ou da existência de culpa ou dolo.
A jurisdição, entretanto, à luz do princípio da inércia, precisa ser provocada por meio da
ação, sendo esta, na linha da teoria eclética – adotada pelo CPC, um direito público subjetivo
exercitável pela parte para, a partir do interesse de agir e da legitimidade, exigir do Estado a
obrigação da tutela jurisdicional (art. 17, do CPC), pouco importando seja esta de amparo ou
desamparo à pretensão de quem o exerce (MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sergio Cruz.
Manual de processo de conhecimento. São Paulo: RT, 2010, p. 51).
Logo, coloca-se a ação como direito público, subjetivo, abstrato e instrumental, exercitada
por meio de um processo, que funciona como instrumento da jurisdição, sendo uma série
preordenada de atos procedimentais praticados pelas partes, por terceiros e pelo julgador, visando
à entrega da prestação jurisdicional.
Ademais, partindo-se da premissa de que existe base jurídica científica para diferenciar os
direitos fundamentais – enunciativos, das garantias fundamentais – instrumentais, pois estas são
disposições constitucionais assecuratórias daqueles, coloca-se a ação na segunda posição
(GONÇALVES FERNANDES, Bernardo. Curso de direito constitucional. 9 ed. Salvador: Juspodivm,
2017, p. 407).
Destarte, na esfera de proteção ao meio ambiente, a ação tem a natureza jurídica de
garantia fundamental e pode ser individual ou coletiva, tendo o propósito de realizar
primordialmente o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto no
artigo 225, da Constituição Federal, de terceira dimensão, pois é transindividual. A ação coletiva pode
ser intentada não só interesse da coletividade, mas também de apenas uma pessoa, a fim de postular
a reparação ou a prevenção do dano de forma coletiva, como na ação civil pública e na ação popular.
No que tange à ação individual, qualquer pessoa prejudicada por uma conduta humana
poluidora poderá ingressar em juízo para postular uma reparação civil, patrimonial ou moral, mas é
preciso demonstrar a violação do direito subjetivo por parte do poluidor, direto ou indireto, que
causou a degradação ambiental. Como visto, no entanto, é mais eficaz que a pessoa interessada se
adiante à ocorrência do dano ambiental e ingresse com uma ação preventiva, a fim de evitar o
prejuízo ao meio ambiente – pois, em regra, o dano ambiental é irreparável em espécie – buscando
a tutela específica por meio da cominação de obrigação de fazer, não fazer ou entregar coisa certa
distinta de dinheiro. Por se tratar de ação individual, as normas do Código de Processo Civil, em regra,
serão aplicadas irrestritamente, exceto no que não for compatível com a necessidade de manter o
equilíbrio ambiental, que é um direito indisponível.
Ante o advento da formação jurídica dos direitos difusos, como a tutela do meio ambiente,
em respeito ao princípio do acesso à Justiça, surge para a tutela dos interesses coletivos lato sensu o
que parte da doutrina denomina de jurisdição civil coletiva. O legislador institui técnicas e modelos
processuais diferenciados com o intuito de atender às peculiaridades dos interesses transindividuais.
Nessa perspectiva, hoje coexistem, no ordenamento jurídico pátrio, dois sistemas de tutela
processual civil: um destinado às lides individuais, regido pela regra do Código de Processo Civil, e
outro, à tutela dos interesses coletivos, baseado na Lei 7.347 /85 – Lei de Ação Civil Pública, e na Lei
8.078/90 – Código de Defesa do Consumidor.
A Lei de Ação Civil Pública - LACP (Lei nº 7.347/85) representa um dos principais
instrumentos processuais para que os seus legitimados ativos pleiteiem, isolada ou
cumulativamente, a cessação do ato lesivo ao meio ambiente, a recuperação de áreas
ambientalmente degradadas ou o pagamento de reparação pecuniária em decorrência de dano
ambiental.
Essa garantia fundamental para proteger o meio ambiente já era prevista, especificamente
no § 1º, do artigo 14, da Lei 6.938/1981, norma que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente.
Atualmente, o regime jurídico da ação civil pública também é norteado pela parte processual da Lei
8.078/1990 – Código de Defesa do Consumidor, no que for compatível, por força do artigo 21, da
LACP, formando-se um microssistema processual coletivo.
Logo, as disposições do Código de Processo Civil apenas serão aplicadas supletivamente no
que couber, pois contêm regras e princípios normalmente ligados a direitos individuais disponíveis
tutelados em células, em que vários dispositivos são flagrantemente incompatíveis com o processo
civil coletivo.
Os artigos 1°, 3° e 11, da LACP, dispõem que o objeto da ação civil pública compreende a
tutela preventiva ou ressarcitória dos direitos do meio ambiente, do consumidor, bens e direitos de
valor histórico, turístico e paisagístico, qualquer outro interesse difuso ou coletivo, ordem econômica
e economia popular e, por último, ordem urbanística.
A proteção do meio ambiente, por seu turno, compreende o meio ambiente natural (fauna
e flora), artificial (espaço urbano), cultural (patrimônio histórico) e do trabalho.
Ademais, observe-se que, no caso de direito transindividual, sendo faticamente viável a
reparação in natura, a tutela ressarcitória deve ser prestada de forma específica. Não sendo possível,
e com o intuito de buscar a completa reparação do dano, caberá também indenização. Não há
qualquer impedimento, portanto, de que o ressarcimento na forma específica (in natura) seja
cumulado com o ressarcimento em dinheiro (MARINONI, Luiz Guilherme. Curso de Processo Civil. 2
ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 488).
Nos casos em que o objeto da Ação Civil Pública ambiental for o cumprimento de obrigação
de fazer ou não fazer, o juiz deverá determinar o cumprimento da prestação da atividade devida ou
a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária,
independentemente de requerimento do autor (art. 11, LACP).
Com a promulgação da atual Constituição Federal, o inciso III do seu art. 129 consolidou a
Ação Civil Pública ao delinear como uma das funções institucionais do Ministério Público a promoção
do inquérito civil e da ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito
Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta lei (§ 5°, art. 5°, LACP).
A legitimidade ativa para o ajuizamento da ação civil pública está consignada no art. 5°, da
Lei 7.347/85, em rol taxativo:
Lei 7.347/85
Art. 5° Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
I - o Ministério Público;
II – a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia
mista;
V -a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção do meio
ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou
ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
Por sua vez, a legitimidade para propositura de Ação Civil Pública é concorrente e disjuntiva,
pois os cinco legitimados podem atuar autonomamente, isto é, independem de autorização de outro
colegitimado.
Qualquer pessoa poderá provocar a iniciativa do Ministério Público nos casos de lesão ou
ameaça de lesão ao meio ambiente, informando-lhe os fatos que constituam objeto da ação civil
pública ambiental. Lado outro, o servidor público tem a obrigação de provocar a iniciativa do Parquet
quando tenha conhecimento de lesão ou ameaça de lesão aos recursos naturais (art. 6°, LACP). O
Ministério Público, caso não atue no processo como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da
lei (art. 5°, § 1°, da LACP).
Ademais, na hipótese de uma associação pretender propor Ação Civil Pública com o escopo
de tutelar o meio ambiente, deve essa entidade respeitar dois requisitos: a) constituição ânua e, b)
demonstrar que, dentre as finalidades arroladas em seu estatuto social, há a previsão de proteção
do meio ambiente – pertinência temática. O primeiro requisito, ou seja, a pré-constituição da
associação há pelo menos um ano, pode ser dispensado pelo juiz quando haja manifesto interesse
social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser
protegido (§ 4°, do art. 5°, LACP).
De outro modo, poderá figurar no polo passivo das ações coletivas ambientais qualquer
pessoa, física ou jurídica, de direito público ou privado, que seja direta ou indiretamente responsável
pelo dano ao meio ambiente (poluidor – art. 3°, IV, da lei 6.938/81).
Ressalte-se que a jurisprudência do STJ é no sentido de reconhecer a legitimidade passiva
da pessoa jurídica de direito público para responder pelos danos causados ao meio ambiente em
decorrência de sua conduta omissa quanto ao dever de fiscalizar. Assim, não se trata de determinar
previamente a responsabilidade da União, mas alocá-la adequadamente no polo passivo da ação,
diante da presunção de sua responsabilidade em concorrer com o dano ao meio ambiente e, caso
exista prova superveniente a isentá-la, o feito deverá ser extinto em relação a ela (STJ. RESP n°
880.160. Rel. Min. Mauro Campbell Marques. Segunda Turma. DJE 04/05/2010).
Ainda quanto à legitimidade passiva, o novo proprietário, possuidor ou detentor de imóvel
com passivo ambiental, também terá legitimidade ad causam para responder à ação civil pública para
a reparação do dano ambiental, porquanto se cuida de obrigação propter rem, independentemente
de ter sido ele ou o antigo dono o causador do dano ambiental, sendo irrelevante a arguição de boa-
fé.
Registre-se que na ação civil pública se discute, unicamente, a relação jurídica referente à
proteção do meio ambiente e as consequências pela violação a ele praticada, não cabendo, portanto,
a discussão de outros temas como o direito de regresso entre os sujeitos passivos. Sendo assim,
incabível em Ação Civil Pública, por exemplo, a denunciação da lide. Temas como o direto de regresso
deverão ser discutidos em ação própria (STJ. RESP n° 232187/SP. Rel. Min. José Delgado. DJE
08/05/2000).
O inquérito civil pode ser caracterizado como o instrumento adequado para a apuração dos
fatos que instruirão eventual ação civil pública ambiental. Trata-se de medida preparatória,
dispensável, de natureza inquisitorial, cujo principal objetivo é a obtenção de material de suporte
que fundamente a propositura da ação civil pública. Caso o membro do Ministério Público entenda
não haver necessidade de instauração de inquérito civil, havendo elementos de justa causa, poderá
intentar a ação civil pública de imediato.
Conforme o art. 8°, § 1°, da LACP, o Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência,
inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações,
exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a dez dias úteis. Os
elementos colhidos no inquérito civil formarão a convicção do membro do Ministério Público sobre
a lesão ou ameaça de lesão ao meio ambiente.
Constitui crime, punido com pena de reclusão de um a três anos, a recusa, o retardamento
ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil, quando requisitados pelo
Ministério Público (art. 10, LACP).
Esgotadas todas as diligências, se o membro do Ministério Público se convencer da
inexistência de fundamento para a propositura da ação civil, promoverá o arquivamento dos autos
do inquérito civil ou das peças informativas, fazendo-o fundamentadamente (art. 9°, LACP). O
Conselho Superior do Ministério Público ‒ nos termos do artigo 30 da Lei 8.625/93, que institui a Lei
Orgânica Nacional do Ministério Público ‒ reanalisará a decisão e poderá homologá-la ou não.
Lei 7.347/85
Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local
onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para
processar e julgar a causa.
Parágrafo único A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo
para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto.
Quando o dano ambiental for regional ou nacional, prevalecerá a regra do inciso II, do artigo
93, da Lei 8.078/1990, que confere competência ao foro da Capital do Estado ou no Distrito Federal,
para os danos de âmbito nacional ou regional (REsp 1.018.214-PR, Rel. Min, Mauro Campbell
Marques, j. 2-6-2009). Quanto ao caso da Mineradora Samarco, ré em uma Ação Civil Pública
proposta pela Ministério Público Federal devido ao desastre ambiental oriundo do rompimento da
barragem de Fundão, em Mariana/MG, o STJ entendeu ser competente a 12ª Vara Federal da Seção
Judiciária de Minas Gerais, em Belo Horizonte/MG:
PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO POSITIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÕES
CIVIS PÚBLICAS AFORADAS NO JUÍZO ESTADUAL E NA JUSTIÇA FEDERAL
DE GOVERNADOR VALADARES/MG. ROMPIMENTO DA BARRAGEM DE
FUNDÃO EM MARIANA/MG. FORNECIMENTO DE ÁGUA POTÁVEL.
DANOS SOCIOAMBIENTAIS. RIO DOCE. BEM PÚBLICO PERTENCENTE À
UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. FORO COMPETENTE.
SITUAÇÃO DE MULTICONFLITUOSIDADE. IMPACTOS REGIONAIS E
NACIONAL. CONEXÃO ENTRE AS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS OBJETO DO
CONFLITO E OUTRAS QUE TRAMITAM NA 12ª VARA FEDERAL DE BELO
HORIZONTE/MG. PREVENÇÃO. APLICAÇÃO DA REGRA ESTABELECIDA
NA LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. (...) 10. Nos termos do art. 2º da Lei
7.347/85, o legislador atrelou dois critérios fixadores ou determinativos
de competência, sendo o primeiro o local do fato - que conduz à
chamada competência "relativa", prorrogável, porque fundada no
critério território, estabelecida, geralmente, em função do interesse
das partes; o outro - competência funcional - que leva à competência
"absoluta", improrrogável e inderrogável, porque firmada em razões de
ordem pública, em que se prioriza a higidez do próprio processo. 11. A
questão que se coloca como premente na hipótese, decorrente da
tutela dos interesses difusos, caracterizados pela indeterminação dos
sujeitos e indivisibilidade do objeto, é como se dará a fixação do foro
competente quando o dano vai além de uma circunscrição judiciária.
Outra resposta não há, senão pela prevenção. (...) 17. Dessas
circunstâncias, observa-se que a 12ª Vara Federal da Secção Judiciária
de Minas Gerais possui melhores condições de dirimir as controvérsias
aqui postas, decorrentes do acidente ambiental de Mariana, pois além
de ser a Capital de um dos Estados mais atingidos pela tragédia, já tem
sob sua análise processos outros, visando não só a reparação ambiental
stricto sensu, mas também a distribuição de água à população dos
Municípios atingidos, entre outras providências, o que lhe propiciará,
diante de uma visão macroscópica dos danos ocasionados pelo desastre
ambiental do rompimento da barragem de Fundão e do conjunto de
imposições judiciais já direcionadas à empresa Samarco, tomar medidas
dotadas de mais efetividade, que não corram o risco de ser
neutralizadas por outras decisões judiciais provenientes de juízos
distintos, além de contemplar o maior número de atingidos. (...) 20.
Conflito de competência a que se julga procedente para ratificar a
liminar proferida pela Ministra Laurita Vaz, no exercício da Presidência,
e determinar a competência definitiva do Juízo da 12ª Vara Federal da
Seção Judiciária de Minas Gerais, em Belo Horizonte, para apreciar e
julgar a causa, determinando a remessa da Ação Cautelar n. 0395595-
67.2015.8.13.0105 e da Ação Civil Pública n. 0426085-72.2015, ambas
em tramitação no Juízo de Direito da 7ª Vara Cível da Comarca de
Governador Valadares/MG, e da Ação Civil Pública n. 9362-
43.2015.4.01.3813, em curso no Juízo da 2ª Vara Federal da Subseção
Judiciária de Governador Valadares/MG, ficando a critério do Juízo da
12ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais a convalidação dos
atos até então praticados. (STJ. Conflito de Competência. Processo nº.
144922 MG 2015/0327858-8. Relator (a): Ministra Diva Malerbi
(desembargadora convocada TRF 3ª Região). Data de Julgamento: 22 de
junho de 2016. Data de Publicação: DJe 09 de agosto de 2016)
Ainda de acordo com a Corte Superior, a referida competência do foro da capital do estado
para conhecer de ação civil pública que busca a reparação de dano ambiental nacional ou regional,
ostenta natureza absoluta. Nesse sentido:
Por sua vez, em razão da pessoa e da matéria, a ação civil pública será julgada, em regra, na
Justiça estadual de primeiro grau. Ademais, a competência civil da Justiça Federal é prevista
taxativamente no artigo 109, incisos I, II, III e XI, da CF, segundo o qual aos juízes federais compete
processar e julgar: (I) as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal
forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as
de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho; (II) as causas entre
Estado estrangeiro ou organismo internacional e município ou pessoa domiciliada ou residente no
País; (III) as causas fundadas em tratado ou contrato da União com Estado estrangeiro ou organismo
internacional; e (XI) a disputa sobre direitos indígenas.
Além do mais, a competência da Justiça Federal para processamento e julgamento de ACP
decorre da presença do Ministério Público Federal em seu polo ativo. Com efeito, considerando que
o MPF integra a pessoa política União, em que pese sua natureza de órgão autônomo, vinculado à
defesa dos interesses da sociedade perante o Poder Judiciário, tem-se por patente a competência
ratione personae da Justiça Federal na espécie, pela incidência direta da norma insculpida no art.
109, I, da CF (STJ. CC 86.632/PI. Rel. Min. Luiz Fux. Primeira Seção. DJE 10/11/2008).
Outra questão que merece destaque é que a ação civil pública ambiental deve ser sempre
proposta perante a Justiça de Primeira Instância, por não haver foro por prerrogativa de função em
relação a ela, conforme entendimento sólido do STF:
A competência do Supremo Tribunal Federal e de direito estiro e decorre da Constituição,
que a restringe aos casos enumerados no art. 102 e incisos. A circunstância de o Presidente da
República estar sujeira a jurisdição da Corte, para os feitos criminais e mandados de segurança, não
desloca para esta o exercício da competência originaria em relação as demais ações propostas contra
aro da referida autoridade. Agravo regimental improvido. (STF. Pet 693 AgR/SP. Rel. Min. Ilmar
Galvão. DJE 01/03/1996).
4.5. LIMINAR
Segundo entendimento consolidado no STJ, aquele que cria ou assume o risco de danos
ambientais tem o dever de reparar os danos causados e, em tal contexto, transfere-se a ele todo o
encargo de provar que sua conduta não foi lesiva. Neste caso a inversão do ônus da prova se dá em
prol da sociedade, que detém o direito de ver reparada ou compensada a eventual prática lesiva ao
meio ambiente – artigo 6°, VIII, do CDC e artigo 18, da lei nº 7.347/85. (RESP n° 1049822/RS. Rel. Min.
Francisco Falcão. Primeira Turma. DJE 18/05/2009).
A coisa julgada é a intangibilidade que alcança o dispositivo de uma decisão judicial final. É
um instituto que decorre do princípio da segurança jurídica, a fim de não eternizar os litígios, não se
permitindo a propositura de ação idêntica, com as mesmas partes, pedido e causa de pedir.
No sistema individualista do CPC, adota-se o regime da coisa julgada limitada às partes do
processo, ou seja, haverá coisa julgada material independentemente da fundamentação da decisão,
sendo a sua desconstituição a desconstituição medida excepcional, admitida nas hipóteses taxativas
de enquadramento da ação rescisória (art. 502 e 503, do CPC).
Por outro lado, o regime jurídico da coisa julgada é distinto nas ações coletivas, como não
poderia deixar de ser, em razão da afetação coletiva, tratando, muitas vezes, de direitos
indisponíveis. A LACP, por meio do artigo 16, assevera que a sentença civil fará coisa julgada erga
omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado
improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar
outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
Logo, a coisa julgada na ação civil pública não se limita às partes, sendo extensível a todos
os titulares dos direitos difusos ou coletivos em sentido estrito. Cuida-se da coisa julgada secundum
eventum probationis, sistemática que já era adotada para o mandado de segurança e a ação popular.
O dispositivo acima transcrito tenta restringir os limites da coisa julgada aos lindes da respectiva
competência territorial do órgão julgador.
Sucede que há uma verdadeira confusão entre a eficácia subjetiva da coisa julgada e a
competência territorial do órgão julgador. Caso se adote literalmente esta regra, a própria razão de
ser das ações coletivas será negada, pois a tutela molecular restará seriamente prejudicada, ante a
suposta necessidade de ajuizamento de inúmeras demandas idênticas, ainda com risco de sentenças
contraditórias, o que afetará a segurança jurídica (AMADO, Frederico. Direito Ambiental. 4 ed. São
Paulo: Forense, 2014, p. 784).
A jurisprudência do STJ, no entanto, entende que a decisão em ação civil pública tem eficácia
nacional, não se limitando à competência territorial do órgão prolator da decisão, admitindo a sua
execução individual em qualquer parte do Brasil, desde que provada a existência do direito (STJ. RESP
n° 1.134.957. Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze. DJE 03/08/2017).
Ademias, além da LCAP, os limites subjetivos da coisa julgada em ação civil pública também
são regulados no artigo 18 da Lei de ação popular e, ainda, nos artigos 103 e 104 do Código de Defesa
do Consumidor.
Lei 8.078/90
Art. 103. Nas ações coletivas de que trata este código, a sentença fará
coisa julgada:
I - Erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por
insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá
intentar outra ação, com idêntico fundamento valendo-se de nova
prova, na hipótese do inciso I do parágrafo único do art. 81;
II - Ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo
improcedência por insuficiência de provas, nos termos do inciso
anterior, quando se tratar da hipótese prevista no inciso II do parágrafo
único do are. 81;
III - Erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para
beneficiar todas as vítimas e seus sucessores, na hipótese do inciso III
do parágrafo único do are. 81.
§ 1 º Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II não
prejudicarão interesses e direitos individuais dos integrantes da
coletividade, do grupo, categoria ou classe.
§ 2º Na hipótese prevista no inciso III, em caso de improcedência do
pedido, os interessados que não tiverem intervindo no processo como
litisconsortes poderão propor ação de indenização a título individual.
§ 3º Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com
o art. 13 da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, não prejudicarão as
ações de indenização por danos pessoalmente sofridos, propostas
individualmente ou na forma prevista neste código, mas, se procedente
o pedido, beneficiarão as vítimas e seus sucessores, que poderão
proceder à liquidação e à execução, nos termos dos arts. 96 a 99.
§ 4° Aplica-se o disposto no parágrafo anterior à sentença penal
condenatória. Art. 104, CDC. As ações coletivas, previstas nos incisos I e
II e do parágrafo único do art. 81, não induzem litispendência para as
ações individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra
partes a que aludem os incisos II e III do artigo anterior não beneficiarão
os autores das ações individuais, se não for requerida sua suspensão no
prazo de trinta dias, a contar da ciência nos autos do ajuizamento da
ação coletiva.
Lei 4.717/65
Art. 18, Lei de Ação Popular. A sentença terá eficácia de coisa julgada
oponível "erga omnes", exceto no caso de haver sido a ação julgada
improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão
poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de
nova prova.
4.8. Litispendência
Ocorre o fenômeno da litispendência quando duas ações em curso são idênticas, ou seja, os
elementos que a identificam (partes, causa de pedir e pedido) são os mesmos (§§ 2° e 3°, do art. 337,
do CPC). Trata-se de causa de extinção do processo sem resolução do mérito.
Nos casos em que haja, concomitantemente, o ajuizamento de ação coletiva e ação
individual, não restará configurada a litispendência, nos termos do artigo 104 do CDC, porque não
haverá obrigatoriamente coincidência entre legitimados ativos. Nos casos de proteção de interesses
metaindividuais (transindividuais), a titularidade é coletiva, enquanto que, na ação individual, o
titular do direito estará pleiteando direito próprio. Entretanto, se o autor da ação individual
pretender aproveitar-se dos efeitos erga omnes e ultra partes da coisa julgada coletiva, deverá,
expressamente, exercer o direito de opção pela ação coletiva.
Caso o autor individual deixe transcorrer in albis o prazo legal de trinta dias sem
manifestação expressa pela adoção dos efeitos da coisa julgada coletiva, sujeitar-se-á tão só aos
riscos de sua tramitação individual, nos termos preconizados pelo art. 104, do CDC.
4.9. Prescrição
A pretensão para a reparação imaterial do dano ambiental é perpétua, ou seja, não está
sujeita a prazo prescricional, mormente nas ações coletivas, ante a indisponibilidade do interesse em
questão. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é fundamental, sendo uma de suas
características a imprescritibilidade, vez que a reparação do dano ambiental é uma pretensão
imaterial e não pecuniária (STJ. RESP n° 1.120.117. Min Rel. Eliana Calmon. Segunda Turma. DJE
10/11/2009).
4.10. Desistência
A Lei 7.347/85 não é expressa em relação ao reexame necessário, entretanto, a Lei 4.717/65,
que regula a ação popular, prevê expressamente em seu artigo 19 a obrigatória remessa oficial da
sentença que a julgar improcedente. Por analogia, pode-se perfeitamente defender a aplicação do
artigo 19 da lei que rege as ações populares a todo o "microssistema coletivo" naquilo que for útil à
tutela dos interesses difusos e coletivos (STJ. RESP n° 1108542/SC. Rel. Min. Castro Meira. DJE
29/05/2009).
Nos casos de condenação em pecúnia nas ações coletivas em virtude de interesses difusos
e coletivos, a indenização pelo dano causado deverá ser destinada a um fundo gerido por um
Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério
Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens
lesados. Trata-se do denominado Fundo de Defesa de Direitos Difusos – PDDD (art. 13, da LACP).
Súmula 365 do STF: “Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.”
De outro modo, a legitimidade passiva, conforme o artigo 6º, da Lei 4.717/1965, será das
pessoas jurídicas de direito público que praticaram o ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade
administrativa e ao meio ambiente, bem como dos entes receptores de verba pública, juntamente
com as pessoas jurídicas de direito privado que participaram da formação do ato impugnado ou que
dele sejam beneficiários. Além disso, também serão responsáveis os representantes das pessoas
jurídicas de direito público e privado responsáveis pela edição do ato serão litisconsortes passivos
dos entes jurídicos, tratando-se de litisconsórcio passivo necessário por força legal.
A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de
impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que
isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente (§ 3º,
do artigo 6.º, da Lei 4.717/1965).
Conforme o artigo 2°, da lei 4.717/65, a ação popular apresenta situações de ilegalidade
passíveis de anulação ou declaração de nulidade. Nesse contexto, o ato jurídico será considerado
ilegal quando violar um ou mais dos seguintes elementos do aro administrativo: (i) competência; (ii)
forma; (iii) objeto; (iv) motivo; e (v) finalidade.
Assim, objetiva a ação popular a anulação de ato lesivo ao patrimônio público, ao meio
ambiente ou à moralidade administrativa, tendo natureza predominantemente desconstitutiva, pois
visa anular o ato. O âmbito de incidência da Ação Popular restringe-se à esfera de atuação
administrativa de qualquer dos poderes do Estado, abrangendo apenas os atos administrativos, os
contratos administrativos, os fatos administrativos e as resoluções que veiculem conteúdo
administrativo.
Ademais, a lesividade e a ilegalidade do ato rechaçado podem ser geradas pela omissão do
Poder Público, sendo possível ter a ação popular como instrumento de controle das omissões
administrativas, conforme já decidiu o STJ (RESP n° 889.766. Rel. Min. Castro Meira. Segunda Turma.
DJE 18/10/2017).
Também se admite a ação popular preventiva, mais interessante à tutela ambiental,
impedindo-se o Poder Público de editar ato ilegal e potencialmente lesivo aos recursos ambientais.
Na ação popular, a cominação principal não é condenatória – como na ação civil pública,
pois o objeto da ação popular é mais restrito –, mas visa a anulação do referido ato ilegal e lesivo.
Contudo, é plenamente possível a reparação dos danos em sede de ação popular, desde que seja a
forma de reconstituir o bem jurídico lesado pelo ato ilegal praticado pelo Poder Público e pelos
eventuais particulares que concorreram para a sua prática. Nesse sentido, segundo o artigo 15, da
Lei 4.717/1965, a sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato
impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os
beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando
incorrerem em culpa.
Em sua vertente coletiva, a pretensão de reparação dos danos ao meio ambiente não se
sujeita a prazo prescricional, assim como os prejuízos ao erário, por força expressa do § 5º, do art.
37, da CRFB. Por seu turno, obtempera o artigo 18, da Lei 4.717/1965, que a sentença terá eficácia
de coisa julgada oponível erga omnes, exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por
deficiência de prova; nesse caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico
fundamento, valendo-se de nova prova.
Outrossim, a sentença que julgar improcedente o pedido do autor ou que extinguir o
processo por carência de ação, apenas produzirá efeitos se confirmada pelo juízo ad quem, pois se
sujeita ao reexame necessário, conforme o art. 19, da Lei 4.717/65. Além disso, na ação popular, o
autor encontra-se isento do pagamento das custas processuais e honorários advocatícios de
sucumbência, exceto se comprovada a sua má-fé.
O Ministério Público atuará como fiscal da lei, sendo vedada a defesa do ato impugnado e
dos seus autores, facultando-se a qualquer cidadão ser coautor ou assistente ativo. Na forma do
artigo 9º, da Lei 4.717/1965, se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão
publicados editais nos prazos e condições previstos no artigo 7º, inciso II, ficando assegurado a
qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 dias da
última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.