Estudios de caso en politicas piiblicas N°3 SES HG 8. BP 97S Pierre(Muller ’ Traduecion Jean-Franois Jolly Carlos Salazar Vargas BOA car one? Os BRLOTEEA LAS POLITICAS PUBLICAS 2814759 UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIAPHI Feye TF 1352 M$.9F Titulo original Lee politiques publ eal orig gues publigues, publicaclsen Collection Qu snie-je?, N° 2354, 4" ed. francesa, rus, junio de 2000, oe ISBN 958-616400.0 © PIERRE MULLER, 2002 © TEAN-TRANCOIS JOLY (traduccion), 2002 CANLUS SALAZAR VARGAS (traducrin), 2002 © PRESSES UNIVERSITAIRES DE FRANCE, 2000 © UNIVERSIDAD EXTFRNADO Dk COLUMBIA, 2002 ‘Derechos exclusives de publicacitny elsrbucién eo Ia obra Cale 17° 1-17 Este, Bogats Colombia, fan 243769 Primera edicion: 12 de febrero de 2002 Mustracion de casstula: Disparate claro, gp é stain la: Disparate claro, grabado de Prancisco José de Gaya Disco de carta y cman Departamento de Pubicones “otomecanicz, mpresion y encuader {com Frade A oforplaree Imprase en Colombia Prat in Colombia Conrenino PREFACIO PROSENTTACION A LA PRIMERA ELICICN FN ESPANOL PARA AMERICA Lanna AL LECTOR ‘Dir UNA TRAPIICCION LITERAL UN ENTENDIMIENTO INTEGRAL Teropuccion ‘Canireto prestero Ta chursis Dr TAS POLITICAS PUBLICAS I. LAS NUEVAS REEKESENTACIONES DE LA ACCION FUDLICA A. La burocracia: zarcaismo 0 modernidad? B. La tenia de las organizaciones: la dimensién estratégica . El managentent palic del mundo AL. TexnuToRLALIDAb Y SECTORIALIAL A. Llocaso de las sociedades territoriales B. Del terzitorio al sector C. El crecimiento de fa historicidad TD. Las roti 1ic.as 28 17A5 COMO MEDIACION ‘A. Qué es una politica publica? B. La gestién de la relacion global-sectorial C. Un esquema de anélisis de las politicas : pensar la complejidad n B 2B 29 30 30 3 38, 38 40 45, a7 ay 48 50Cavinto stcuxoo La propucesén 18 AS POLITICAS Prim was 4. Las poutticas PUBLICAS Cow SLCUENCIA DE pectin A. La Identificaci6n de las politicas pub) B. Un marco secuencial ©. Los limites del enfoque secuencial IL Ta cesnonpe La GEDA Mitte A. {Qué es un problema politico? B. El acceso a la agenda politica C. El cancepto de campo cognitive AIL. Vo atsRENCIAL DE Las WoLiutCAg PUBLICAS A. Una imagen de la relacion global-sectorial B. La Unificacién del campo cognitive C. Referencial global, referencial sectorial Cavtruto renceno. Los MEDIADORES: ACIORES “CLAVE By 188 HOLITICAS POBLICAs 1 La rortica eosuica acatcar a: La MEDIACION POR tne GRUPO PROMIONAT A. Un teferencial de permanencia B. 1958: un cambio de referencial C. 1981: La mediacién inconclusa TL La roumca rustica m azgonauTC POR UN GRUPO 1 ISONAL A. Unas industrias de arsenales B. El surgimiento de un mediador industrial "A CIVIT: La MEDLACION: ‘C. Del referencial del arsenal al referencial del mereado UL La axnicutacion Dat camvo COGNITIVE ¥ Des cantpo DE repr A. Una tipologia de los mediadores: B. Una funcion intelectual Camruto cuarre Losctactnos vs Decision BN 1.As FOLITICAS PUDLICAS TB FUNClONARMIENTO DL MELO DECISIONAL CFA TAL A. Una estructura de red &. Un medio con geometria variable ©. Tos cuatro circulos de decision 101 102 107 3 113 14 116 Ty Ue nEFERENCTA La CONSTRUCCION DE LAS MATRICES ee Clsdininistcacion de Estado Mayer B. La negociacidin interministerial 6 ipereleceién C. Lagestién de la hiperel . D. La tnterministerial, lugar de elaboractén de | matrices de referencia IL, POLIMCAS UBLICAS¥ DIMOLKAGIA Ae Neevan formas de tancacctén entse . Nuevos recursus po : a C. Nacwas formas de legac de a ec olitica i D. Lis politicas pablicas cambian la vida politi Cariruto ounto Eueenis ran POUTICAS PUHLICAS a 1. gQUE PREGUNTA FORMULAR? _ 1. Ls reroute be REMGACION EN OZ Er A. La puesta en marcha de un referencial de investigacion B, La detinicion del campo de invest C. Fl andlisis de la literatura existente sobre el tema ; D, La definicién dle un cuestion instrumental E. Ladefinicion de una puerta de entrada institucional : F, La claboracién de un cuestiona investigacion G. Ladep especializada 3 HL La entrevista con los actores de la dee 1. Ta lectura de la literatura cientifica J. Laredaccién del documento final [ESTRATEGIA DP INVESTIGACION SURE niento iento de jematica de Ja literatura Cavin sero a R108 LAS POLITICAS PUHLICAS ENTIEF SECTORES Y TERRITO} 1. POLITICAS PUBLICAS ¥ CORPOKALIVISMOS 120 1 123 125 127 128 128 130 132 138 137 By 199 139 140 140 wi 12 143 143 ua 145 46 9 uyA. El concepto de neocorporativismo B. Fl corporativismo a fa francesa C. La biisqueda de nuevas proxin AL, Las poufTIcas riimicas 1ocALis A. La crisis del enfoque sectorializado B. Descentralizacién y politicas piblicas . Unos nuevos empresarias politicos locales D. Lo loral came espacio de proximidad TLL Las rotiticas posticas De LA UNION EUROPEA A. El surgimiento de una agenda politica europea La conatiturin dun espacio de representacign . La transformacion de los modos de decisién Caririto stern Ta Atawints ka JON PUBLICA EN BUSCA DE LUGHTIMIDAD 1 Loctea 1UnIDICA ¥ LOGICA MANAGERIAT A. La administracién publica seducida por el management B. Un conflicto de legitimidad TL La EvALUACION DE Las PoLiicas rimticas A. Racionalizar a accién piblica B. Las diferentes formas de evaluacién C. La evaluacion como reveladora de una crisis de legitimidad 1D. Fl sistema francés de evaluacién TIL, La TRANsFORMACION DEL. MODELO FRANCES nr ROLETICAS romticas Burtiocraria ELAUTOR y ros TRADUCIONES 150 151 153 153 154 156 160 161 162 163 164 166 71 7 174 176 1 7 130 181 183, 191 9 PREFACIO 1 as politicas publicas, del profesor Pierre Muller, es uno de Jos textos de referencia obligada en esta disciplina y su autor es quizis su estudioso mas reconocide en Francia. Como tal, constituye un importante aportealabibliografia disponible en castellano sobre la maleria. Su edicion por la Universidad Externado de Colombia refleja una larga trayectoria cle trabajo académico en torno alas politicas publicas. Ella se ha nutrido de la experiencia colombiana, pero también deideas y précticasdela tradicién norteamericana (ejemplificada por losprogramasconjuntos en gobicrno y politicas ptiblicas con la Universidad de Columbia) y la de Europa Continental que se presenta al lector en este libro. 11 esquema tradicional de andlisis de 1a formulacién y cjecucién de politicas ha partido del supuesto de que su origen y concepcién son de cardcter puramente tecnico. Como desprende de ia obra del profesor Muller, esa vision esapenas parcial. Los procesos de negociacién y la concilia ciém entre grupos de interés diversos juegan un papel muy importante en la toma de decisiones paiblicas y st instvu- mentacién. Lille ocurre aun cn cl interior de las burocracias, de la rama ejecutiva. Tenerlo en cuenta 10 sélo enriquece nuestro entendimiento de las politicas ptiblicas; también ayuda a mejorar Ja calidad de las mismas. "El texto del profesor Mutler examina las politicas ptiblicas desile una perspectiva de proceso. Lo que debe evaluatse no se limita al documento o acto administrative mediante. el cual se plasma la politica puiblica. Comprende también Ja interaccidn entre quienes la han disenado y quienes, dentro ‘del sector puiblico, son responsables de lievarla ala practica. Por tal motivo, cl profesor Muller comienza su andlisis con una rigurosa conceptualizacién de las politicas piblicas, para luego proceder a la descripcién de como los distintos aclores participan en su definicion y articulacién con otras politicas y con instituciones publicas y privadas. Li libro incluye un valioso esquema metodolégico para la inves tigacin en politicas publicas y termina con una reflexion de cardicter mas general, que permite ubicarlaenclcontexto ms ampliodelasnuevastendenciasen las. y administrativas, neias sociales Para concluir, la Universidad Externado de Colombia exe presa su agradecimienta lanto al profesor Muller como a Jos doctores Jean Francois Jolly y Carlos Salazar Vargas, que con gran genetosidad cedieron los derechos del texto original y la versién espaitola para hacer posible esta publicacion Mauricio Perez, Saliacar Bogoté, febrero de 2002 PReSENTACION i T/A PRIMERA EDICION EN ESPANOL TARA AMERICA LATINA Me agrada presentar al publico latinoamericano la prime- ra cdicién cn lengua espafiola de este pequesio libre dedi- cado al andlisis de las politicas publicas del cual existen ya cuatro ediciones en lengua francesa. Ein efecto, el analisis de las politicas puiblicas ha conocido un desarrollo muy importante durante estos iillimos anos lanto en ef mundo anglosajon como en Europa. Por lo que concierne a América Latina, es posible escribirsin equivo- carse mucho que, después de un arranque tardio, hay actualmente una verdadera explosién de los estudlios e Investigaciones dedicados a las politicas publicas. Esta explosion puede relacionarse con las profundas transfor- maciones que afectan de snanera especitica a cada una de las sociedades que la componen y los cambios en los modos de actuar en ellas. Lo que propone este libro es precisamente una reflexion sobre los aportes de esta disciplina par enternler mejor las transformaciones de la accién piiblica en nuestras socie dades. Masallé de una presentaciéndelosenfoquesclasicos del andlisis de las politicas publicas (gcémo aparecen los problemas publicos?, gc6mo se toman las decisiones?), la obra propone una perspectiva original (elandlisiscognitive Fede las politicas publicas) fundamentada en el estudio de la accién ptiblica como un proceso de marcus de interpreta- cién del mundo a partir de los cuales tanto los actores publicos (gobierno, administraciones...) como los actores Privados (grupos de intereses...) van a desarrullar sus estrategias para definirel contenido delas politicas publicas. La obra se dirige tanto a los docentes, investigadores y estudiantes deseosos de familiarizarse con los métodos de esta disciplina comoatodos aquellosquedesean y necesitan reflexionar sobre las transformaciones de las relaciones entre ¢l Estado y la sociedad. jOjala sus diversus lectures pudieranencontrarenella algunos clementos de respuesta asus ansiosos interrogantes.o, loquees propio de una obra de reflexién, plantear a su turno, gracias a ella, unas preguntas sobre la naturaleza y las caracteristicas de la accién ptiblica cn su respectiva sociedad! Sin duda alguna, el excelente gjercicio de taduccién, y sobre todo de contextualizacién, que realizaron los prof sores Jean-Francois Jolly y Carlos Salazar Vargas los ayu. dard en esta tarca, Pierre Muller Paris, 6 de enero de 20002 At tretor De UNA TRADUCCION LITERAL A UN ENTENDIMIENTO INTEGRAL, Tiene usted en sus manos -apreciado lector-la traduccién dea obra mas reciente del profesor Pierre Muller, destaca- do representante de lo que pociriamas Hamar “la escuela francesa de politicas publicas”. Esta traduccién es el pro- ducto comin ol vastago compartido-, el frute largamente deseado, padecido y queridlo, resultadade meses de trabajo y ~sobre todo- de interminables discusiones académicas entre dos profesores, uno francés, el otro colombiano, quienes a pesar de sus diferentes preparaciones, recorrido y experiencias supieron —siempre como buenos amigos— sorteat lasinevitables discrepanciasen la forma comocada uno interpretaba el pensamiento del autor Como tal, el texto en castellano no debe considerarse como un trabajo realizado por “Lraductores oficiales”, expertos en el idioma francés. Por el contrario, ¢s una traduccién realizada por expertosinteresados y-enalgo-conocedores del tema. De ahi que desde cl inicio se tuvo como reto el de ofrecer siempre un “valor agregado” al pensamiento del autor, quien -més de una vez~se aleja del entoque vigente en los 1paises de ancestros anglosajones, concretamente de aque- os bien Hamados en inglés como de “usaniuns” profile. Dejando claro lo anterior, sea esta la oportunidad propicia para hacer énfasis en $ puntos peculiares, distintives yen maucho- funclamentales, que propician y fomentan la ncce- saria discusion sobre el tema: 1, Los vocabtos ingleses politics y policy, traducciones am- bos de la palabra espaitola politica, hacen referencia a conceptos ampliamente distintos, aunque significativa- mente bien complementarios. sta lamentable confusion (generalizada en todo idioma con anccstros latinos) ha dado origen a que se confundan, traslapen y trastoquen estos dos campos de intervencion, estudio ¢ interpretacisn de la realidad cotidiana® 2. De otro lado esta el hecho de que cada vez mas —coma muy bien lo dice ef profesor Muller~ “hacer politica es hacer politicas”, es decir, formular e implementar politicas puiblicas?. No se puede, entonces, separar el juegn politico (politics) de la accion puiblica (policies), ya que se apoyan. mutuamente. En esto si estan de acuerdo los académivos de todas partes, sin importar sus ancestros latinos 0 anglosajones. 1. “"eanians” como traduccion ingles del gentilici cetadounidense, moan aquccchavenisopepulatizantopatadexin nes inedlanos Geos Estaden Tinttoe ae Amecca, yaquolapaibra” Amcecanes" design loshabitantesde todo un continent conforma pon 26 pase Fl ver -hewteamercanoy io, se ane cuonta qu et Norteamerin even res pees, LA fxprin segs ee oles al panent sl wntiniee antenna dense retejado onal coor verde de oe uniformed de los marina de ee ran amo tampoco esse ivi ta expr yy, como deopecamnent esq ln nro, ated ne ds sts Uren fcr de sccsion, aro saa Varga. La inp, 199. 3. Phere Malle. Las plas pian, capex Fra En efecto, hoy diz, Jos ciudadanos vatan mas por lo que se les propone en el programa politico (como intenciona- lidades de politicas publicas) que por otros factares tales como el mismo candidato, su posicionamicnto, imagen, ete, Es decir, el valor agregado que puede ofrecer un candidato cualquiera, pata competir con éxito en la arena, politica, se ofrece, estructura y personifica, -basicamente- ensu particular programa de gobierno*, Fn él se ofrecen los elementos conceptuales para hacer dela diferenciacionese factor adicional que pucde-y debe— observar todu elector Este campo forma parte integral de Io que ya se conoce comoel “marketing de politicas puiblicas" (llamado también, como “marketing ptiblico”), para designar las estrategias y tacticas, no ya del candidato, sino del gobernante clecto, quien debe implementar lo que previamente formuld y prometié como candidato. 3. Las insuficiencias que de manera frecuente se constatan en el tratainiento de la materia “politica economica” se originan, fundamentalmente, en la relativa falta de preci- sidn en los Iimites y supuestos melodolagicas y tedricas que se encara’, De ahi que -es de lamentar- para muy casos economistas la politica econdmiees una, y s6touna, del inmenso canjunte contormado por la “Ciencia de las politicas ptiblicas” (Policy Science), comocampo particular, propio y multidisciplinario de investigacion, estudio y desarrollo. F's bien clara que para muchos ~dentro los cuales nos inciuimos nosotros la sociedad no es sélo la suma de individuos. Por ende, la coordinacion de la actividad eco- 4. Carlos Salazar Vargas. Mavkoing politic, 1991, exp. 2. 3. Samuel Licktensrsjan. "Fnfoques y categorias de la politica econémven", vnémica de una naciGn (lease la politica econémica) no puede limitarse a esta simple y nimia concepciéin, como bien lo demostraron hace ya més de medio siglo Kenneth Atrow y los seguidores del public choice. En palabras del mismo Arrow, hay nevesidad de “juicios de valor socia- Jes", queriendo significar con ello la inevilable existencia de “situaciones socialimente problematicas, lo queimpli- ca -por parte dei mismo Estado su necesaria respuesta, precisamente, por medio de politicas publicas,econémicas para este caso. 4. H reterente global sectorial, o, segtin Ia definicion de! profesor Muller, “la imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir”, cuando se lo considera come medio po- Iitico, es decir, como manera de “hacer posible lo desea- ble", se circunseribe a la respuesta de como lus lideres tegionales exitosos deben tener la doble calidad capaci dad para “decodificar” los conceptos nacionales con el fin de poderlos adaptar al nivel periférico o regional y, a su vez, “coditicar” aquellos regionales, para hacerlos legibles, y entendibles por la administracién central y el gobierno nacional. Estus lideres, “constructorcs de referentes”,seres ~por decirlo de algima forma~ “bifides”, son -segtin ia dlefinicin de Pierre Muller” importantes y necesatios mediadores y no simples defensores 0 voceros de intereses especificos. 5. La “prospectiva”, coma insume fundamental sobre todo para la etapa de formulacién de toda politica priblica, nos presenta la necesiclacl de trabajar ~inevitabiemente con escenarios, si bienidealesy subjetives,necesarios y factibles, 6 VerSalazar Vargas. Op. ci 7 Bex wrcore 18 con miras a tratar de cambiarlus por unos mejores (inter- vinienclo la realidad) por medio de politicas publicas. 6.Tan fundamental y vastoeseste campo queen Colombia se propone ya considerar la “politica publica dedesventrae izacién” como tal como unasiluaciGnsocialmente proble indtiva, quae fiene que responder de manera simulténea— ala necesidad de “reglamentar el tertitorio y de gobernar Jos tertitorios”™ 7. Elfin tllime del andlisis de las politicas puiblicas es ver al Estado en accion, haciendo o dejando de hacer cosas, pero siempre tratando de mantener la cohesion social (Muller y Jobert). Vale la pena analizar este concepto a la luz-de1o que proponia Arrow averea de un juicio de valor sixial, sirviend a la vez de arbitro entre una serie de srupos con intereses, sino conflictivos sial menos iferen- tes, distintos u opuestas entre si. 8. En efecto, toda politica publica trata de resolver conflic: tos. Su actividad y campo de accién se da, precisamente, cuando una sericdeactores perciben quesusituacién noes conforme a ly que deberia ser -o podria ser— (Muller y Salazar). Por esta razon, estos actores cjercen presién y el Tstado responde, da una solucién, ofrece sus propuestas, presenta alternativas... por medio de politicas publicas. Tarea nada facil quejustifica ampliamente lo que acertadamente cl Profesor Muller propone, al considerar las politieas pt- licas como verdaderas y fundamentales “invenciones intelectuales”. 8 Jean-Francois Jolly. Disertaci final para el Doctorado de Estudios 0Teniendo presentes estos ocho planteamientos, no resulta dificil entender cémo el campo de las politicas puiblicas aumenta, enriquece y engrandece cada uno de los ambitos de las otras dreas del saber. Solo esperamos que disfrute, amigo lector, estas paginas, como las disfrutamos nosotros. Entre tanto, recuerde siempre que, segtin Michel Eyquem, seigneur de Montaigne ~ex alealde de Bordeaux clhuyue lecteur est Ie propre lecteur de soi-méme. Jean-Francois Jolly Carlos Salazar Vargas LAs 1EAS SON INTRADULISLES Mi experiencia en la escuela de la calle me ha enseyindo (que puluhras son palabras en cualquier idioma. Per his ies y st esenca son intraducibles. Horta sire que enfiquemos ta tral vin como creado porque los autores aspiran «que sus fbr Iransmitat arte y emociones y no solo palabras canjeains yu alras. ‘De manera que jadelantel Vamos pues, 1 re-crear (Angel Cuadra, 2000)Intkopuccion Come es el case de muchas de las disciplinas cientificas nuevas, el andlisis de politica puiblicas se ubica en el cruce ale sabetes ya establecidos, de los cuales toma prestados nits principalesconcep tos. Esasicomoalgunasvecesrecurre allerecho, otras a la economia, otras a la sociologia oa la Psicologia, Pero como ciencia del Estado en accign!, es tambien la rama mas reciente de la ciencia politica. De este doble estatuto es precisamente de donde provienen las dilicultades para hacerse reconocer como una verdadera \liseiplina cientifica, por lo menos en Francia. Necesaria- inente pluridisciplinaria, Wopieza de forma inevitable vontra los saberes académicos que pretenden ya haber formulado las preguntas que ella se hace. En realidad, la iocion de “politica publica” no evoca mucho para nume- tosos universitarios © altos funcionarios, quienes, sin embargo, tienen la oportunidad de estudiarla opracticarla. A veces, inclusive, esta traduccion literal del inglés public policy suena como un pleonasme para los vidos franceses. 1 Vor tun foberty Pierre Mulls. Liat atin. Conporstioncs ot Pltique ahs, Collection “Recherches politiqes”, Pars, er 1987. Nmeraos Henini prosentadeo aguencentanan fucntencola obra yuma tn eter eran qe ems realizadin enn Ba JeetDemodo paratelo, comuciencia de la acciin publica, to a menudo la forma de sencillos métodos 0 de clic ck five Len el uso de los decisores, mas que la de una disciplina jeaulemica conuncuexpocesabertericobienconsttuid, so, hay todavia se discute sabre su inte seno de a ciencia politica. Deun lado, susciteel teresa tos politélogos que ven en ella una apertura de su diseiphi, na mis alla dle los estudios clasicas del comportamiento politico; del oto, la preocupacién por operacienalizar, 4 Veces afirmada con demasiada velocidad, suscita la stes. confianza trente al management? puilico. El -verdadero problema, en realidad, cortsiste en saber si el andlicie d politicas puiblicas genera para la realidad social una cox, 1ién nueva, dierente de las que se hicieron hasta hoy. Para determinarlo, hay re Geterminatle, hay que regresar a las condiciones de su Sibien es cierto que en Francia muchos autores? realizaron estudios de polittcas puiblicus tal y como Monsieur Jourdain hacia prosat, se puede decir que esta nocidn es esencial. Frente de origen anglosajén, ya que es en Inglaterra y e oe ao de Norte América en donde ha conocido: rollo fulgurante desde los afios 50. De este naci- aniento, las investigaciones de politicas piihlicas conser. yon losestigitas ena medida en que quedan fucrtemente mmareadss pore tice anglosajona,tundamentada en objetodeinvestigacionesesencialmente prasmation come como 2. Lostuuhnctneesjuzgaron convene Corie ene comervar lapses inglés lized ay que resaitar aqui el papel precasr dot Hay ge twat amit papel pus dot Cente de Silo de is +4. Manic Joan os un conaco penne le Moto ‘Surgues Contithonibre, quien dlescubte queat h pha teaduetores) . cae bra teal EF haceex prosa(notadelos Informacién de losintereses puede conducira la puestaen marcha de “buenas” politicas, que éstas scan cficaces, que \orrespondan a las metas buscadas y que ahurren dlinero.a Jos ciudadanos?*. tin Europa, porel contrario, la traclicién desde Hegel hasta Max Weber pasaneo por Marx, ha hecho énfasissobre todo enel concepto de Estado, es decir en una institucién que de alguna manera domina la sociedad, lamoldea y latrascien- lv, Esta situacion explica, en buena medida, que Ia nocién’ de politica publica haya tendo tanta diticultad para “pene~ rae” en una comunidad cientifica nutrida de cultura jurf- dlica y de filosofia del Estado. Sin embargo, es el acerca~ mientodeestascos tradiciones tan diferentesloque permite hoy hacerse la “buena pregunta” que oriente la investiga- cién, la cual puede enunciarse de la sigitiente manera: jet gue fu nraificado fa trasformacion de los modes de accién del Pstado, durante los cincuenta tiltimos afius, su puesto y su papel vi las sociedides: industrinlizadas occidentales? Se puede lambién tormular en forma mas directa, tomande la distineién clasica entre policy (la politica publica como programa ile accién) y politics (la politica como actividad eneral). La cuestién se reduce entonces a preguntarse: (las politicus puiblicus eumbian la vida politica? Esclaro,enefecto, que las teorfas del Estado, tan recursivas hasta el inicio del siglo xx para rendir cuentas, del surgi- mientoy del desarrollo dela forma-Estadoenel Occidente capitalista, enmudecen cuando se trata de explicar las protundas transformaciones que han afectado los modos de regulacin de estas sociedades industriales durante la A. Vor 6 Fatwa, ¥Sharkanshy- Les politiqnesblqus Fabri el miseen ener, Paty, Talis Organisation, 1981segunda mitad del siglo 2x. Estas trasformaciones se presentan, ademés, bajo Ja forma de una paradoja: de un lado, seasiste a una suerte de triunfo del Estado regulador, que se manifiesta por la prodigiosa multiplicacion de las intervenciones publicas en todos los campos de la vida Cotidiana, Pero.al mismo tiempo, este triunfo se acompaiia le una profunda crisis de los modelos de accién que Parecian haber side la causa del éxito mismo del Estado, como bien lo muestra el desarrollo en los aftos 70 de las teorias nwoliberales. Tal es la perspectiva teorica de esta obra. Su ambicién es ofrecer al lector una introduccidn al estudio de las politicas ptiblicas. No se trata de procedera una revisin general de {a literatura existente sobre el asunto, ya que existen otras obras que presentan excelentes sintesis%. Es por eso que, si bien indicamos las referencias bibliogréficas fundamen- tales, escogimos proponer mas bien al lector una eslrutegia pura el estudio de las politicas pillicas a partir de nuestros Propios trabajos de investigacion. Lista perspectiva no cubre, por cierto, el conjunto de las preguntas que genera elanélisis de politicas publicas, peroconslituyeuna prime- ¥9 aproximacion susceptible de ser luego completada por Tecluras més especializadas. lampoco encontraré aqui cl lector un recetario para aplicar. El campo de las politicas publicas es demasiado complejo para eso. La ambicion de este Hbro es especialmente sugerit las preguiius que deben hacersea propésito de las politicas ptiblicas. tanto el inves tigadorcomoel hombre que laselabora y también elsimple ciuidadano. ® _Verenporticular Yes Mény y Jean-Clande Thoenig, Poldiguespubliques Pais, ror.Col "Thome 1080 EL TRADUCTOR EN LA METAFORA DEL CUBITO DE HIELO darle nuevo cuerpu ya veformarto, oa volverto a congelar si reer 4 e Say incay ic describir, pero que ir y escuchar, reviuvar y desesperarsea medida que algo, ‘mt pce vena oa rene acing sepre rire x cone scala etn en ls mas poccin original, pro sn ear, hd fcr a uy Un cut nt ceria a adc ie, i‘ pew disale luego, ests no existe. Tal reforma ex ef acto vital del tr nak del acl qu lector ey absorbed dra usa el punto gut permit sucapeidad de toni etico [iy retention rea cohterente del autor a sus partes fragmentadas. Mus: ningun 5 : ha inline Fats paces le mon ent uel a? Pron nuginrnss cif hacen, cendram ue onsen ‘eto fuxiists, maga prestiigtdars, charlatans rot Sayers Peden. nate: Asoiacn Estadoune Oye auctor Capel va. 300)Capiruro priMrro LA GENESIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS Antes de exponerlosconceplos y mélodas de andlisis, hay que recordar su origen, lo quees lo mismo que hacerse dos preguntas fundamentales: —Laprimera esla del origen intelectual del anilisis de politicas puiblicas como método para estudiar y entender la accién dlel Pataddo: gdleculescorrientesde pensamiento, de cules interrogantes sociolégicos 0 filoséficos es heredero? —Lasegunda pregunta es la del arigen de las mismas politicas puiblicas. Consiste on preguntarse cudles son las trasfor maciones en la sociedad que han podido producir esta explosion de las regulaciones estatales de la cual busca rendir cuentas el andlisis de politicas puiblicas. En efecto, el desarrollo de las intervenciones del Fstade en la sociedad civil es, sin duda alguna, uno de los mayores fendmenos del siglo xx. No solamente los campos de accién de la administracicin se han ampliado y nvultipicado, tambien las técnicas utilizadas por los decisores ptiblicos se han diversificado y sofisticado. Basta, para convencerse de eso, comparar las reacciones de laseconomias occidentalesa la crisis de 1973 frente a Ia de 1929. En aquella época, los irigentes politicos y econémicus parecfan sufiir los even- tos que, en realidad, muy poco entendian. Hoy en dia, aun »jwestry conocimicnto de las fluctuaciones econémicas, esta lejos de ser perfecto y el dolorosn problema del clesempleo deja graves incertidumbres para el porvenir, Jos dingentes del mundo han sido finalmente capaces de controler la crisis, pagancio para eso, es cierto, el precio de desgarracoras revisiones sobre las cuales reyresaremos: 4s sociedades industriales contemporéneas son furrdanen talmente sociedules reguladas, Reconsteuir la genesis de las politicas piiblicas es, entonces, entender a la vez como han sidoelaboradas de manera progresiva miews representacio nes dle Ia accion piiblica que permiten pensar esta nueva relacién con el mundo, y segun cudles procesos las sociedades industriales se han “inventado” estas herra- ‘mienlas que son, precisamente, las politicas publica. 1, LAS NUEVAS REPRESENTTACTONES DE-LA. ACCION PUBLICA Deben evocarse tres grandes corrientes de pensamiento, para precisar el plano de fondo intelectual de las pulitieas puiblicas: 1, Las reflexiones subre la burocracia: 2. a teoria de las organizaciones, y 3, Los estuclios de management pubblico, A, La burocracia: arcaismo o modernidad? Losinterrogantes sobre burecracia encuentran su origen primero en las transformaciones que la revolucin indus trialhizosoportar a lassociedades occidentalesdespnésde los choques de la Revolucion de Octubre, el auge del esta linismo y de los fascismos que parecian cada ver anwinciar la victoria de las burocracias totalitarias sobre las demo- cracias liberales. 1a pregunta, recurrente, quese planteaes la siguiente: las sociedades industriales pueden prescindir del Estado? Y, zacaso este Estudo no va a agobiarlas?? 30 Sin embargo, el concept de burocracia no siempre ha tenido esta connotacién peyorativa que se hoy se le suele dar. Ee asf como Hegel, cuando eveca el desarrollo del Fstado burocratico, ve en ella el cumplimiento de la razén en la Historia, en oposiciGn a una sociedad civil que es el campo de lo irracianal dominado por la “colisién” de los intereses gremialee. Para Hegel, sélo el Estado, lepositario den suerte de"previston universal” qu trasciendeles intereses particulares, ¢s capaz. de elevarse a nivel del interés general?, El Estado, en su forma Iori, enna fina de moder ocd que loepnee 7 cide a 3s". Es vente esta concepeidn pos eS eo aa pas Hegelea es lo que da sentido a la sociedad civil, para Marx, es la sociedad -a travésdela luchedeclases-lnque da sentido al Lstado. liste ultimo no es el vector: aan fe y ocracia, lejos de ser el cumplimiente de la rer i os nate mde que una perversion, Ademas, el Estadoes solo un instrumento utilizado porla clase domi- nante al servicio de sts propios imtereses. La imagen ‘marxista del Estado es fundamentalmente negativa' Aun si parece hoy anticuada, esta critica de Marx a Hegel tiene el merito deplantear problema que todavia ede candente actualidad: zen qué medica el desarrollo del Estadlo-y, entonces,de las politicas publicas eel produc- todelamodernizacion de lassociedactesindustriales aly asi como el precivinevitable por pagar o, aun, umn indicador de modernidad? O, ,es solamente una simple sobrevivencia del pasado, un arcaismo debido al 1elraso de algunos peat, Fae, 10/18, 198. z Agaments La hureoucrt, 8 Hegel a ruil, Paris, Gallimard, 1940. oY ne obo a 18, 1976, 5, Vewentie otro aft. tebe. Le Ht, Fans, ucPaiscs? Lin cos palabras: 2las sociedades industriales pue den prescindir del Hstado? No, contesta Max Weher. Fate socidlogo alemén del inicio del siglo xx es el especialista indiscutido de la burocracia, Por eso, su influencia ¢3 inmensa en Europa y en Fstados Unidos y su abra escomo un puente entre las reflexiones europeas sobre la buro- cratizacion del munlo y los trabajos norteamericanussobre el funcionamiento de las organizaciones. “Para Max Weber”, escribe Jiirgen Habermas, “la burocratizaciGn es un fenémenoesencial para entenderlas sociedades modernas [...] En razon de su elicacia, las formas de organizaci6n de ta econumia capitalista y de la administracién moderna del Estado se imponen igual mente en otros sistemas de accién, a tal punto que las Sociedades modlemas ofrecen,aunal profane, laimagende una ‘sociedad de organizaciunes’"”, ;Qué es, entonces, lat burocracia seguin Weber? Es una formin social fundamentada en Taorganizacton nacional de los medios on fiunctin de los fines" Detras de esta definicion, de apariencia banal, se esconde una revolucién conceptual que explica la eficacia de las sociedadesindustriates Lrentwa las sociedades tradicionales. En efecto, lo propio de la burocracia es organizar las dife. Tentestateas con independencia delos agentesencargados dle ejecutarlas. Al igual que en una factoria, cl proletario cota “separacdo” «le los medios de produccidn, de los cuales noes propietarioy cuyoordenamiento general seleescaps, elburécrata yanoesduefo desucargocomoenel Antiguo Regimen!®, porque dicho cargo esta integrado dentro de 10, igen Habermas. Thine engi commanictionncyT, 2 Past Fayard, pa 11. Max Weber. Eeamunion eiére, Pari, Pon, L9FL. et pauteular pp. 26ys 12° Eset, antee di Revol Frances, dande los cargos pablicos Utrin, jer. eran propia de ss Htulares ota de mths, un universo regido tinicamente por las leyes de la divisién del trabajo. zPorqué una administracién fundamentadaensemejantes principios es mas eficaz? Porque hace crecer,en proporcio- hesconsicerables, la calculabilidad de los resultados, ya que elsistema se define de manera independiente de ls cual- dades y Jos defects dle los gerutantes, Ast se vuelve posible pronosticar que una decision tomada en la ctispide “Grolio ni pasién” y sin que sea serd aplicada por la base “sin odio ni ying hecesrionegaciardemucto, cada ve, ef conuiio dl sistema de decision. No es por azar que Max Weber escon-temporanen Je Taylor: env ambos casos, esta presente la idea segtin la cu fi i trialoadministralivo cualel desempeio (performance)indus pasa poruna voluntad de eliminarla incertidumbre ligada al comportamiento humano. Es el cana impersonal ini jaburocracialoqueexplica deshumanizadoy rutinizadodel: su eficacia social, tanto para provecho del gobernante como del empresario” Pernestas caracteristicas tienen su otra cara. De una parte, Ja “perfecei6n” misma de esta herramienta lo hace iii dle controlar por parte del hombre politico quien es, por definicién, un aficionado. De otra parte, el formal er, reglamentario ylaimpersonalidad dela buroeraia,oease no traen consigoel germen de una negaciin ue sullen? i ct on weberiana de la burocracia com Eitri aris cten de mundo se leg, por eto caminos,alasinquictudes delos filésofos delamodernicla. Y es precisamente a estas preguntas que va a intentar res- ponder la teoria de las organizaciones. 13. Versi» este panto Philippe Benwus, Lt seciollades organisations. Paris, Sexi 1985.B. La teoria de las organizaciones: la dimensi6: one rganizaciones: la dimensién Conestadlisciptinase entra en un universointelectual muy cercano al que va a fundar el estudio de tas politicas pui- blew La teoria de as organizaciones nacisen los stat Inidosen los afios20como resultado de unainsatisfaccién creciente frentea losefectos dela organizacion taylotista!, - asiste, entonces, aun verdadero florecimiento de inv es. igaciones, primero centradas en el estudio de pequefios grupos de personas trabajando, y que después amplian st campo de investigacion hacia organizaciones cada vez ruds grandes, De esta multitud deinvestigacionesse pueden sacar algiuwws conceptos fundamentales. 1. Fllconcepto de sistema organizado Unaorganizacionesmas quelasuma de lasacciones desus miembros. Ella misma constituye un actor, accion o cuyas relaciones con el entorno pueden analizarse. Como tal, define por su propia cuenta unas reglas defuncionamien- to, que se imponen a los diferentes . 8 s actores con i pendencia de sus propias preferencias, inde 2. El concepto de poder Este se refiere a la capacidad de los agentes para utilizar mejorlas fortalezasde que disponen (competencia!5, infor- ‘maciones, dominio dela intertazentce la organizacion y su 1. Berne Op it 15: Bl te original fan indica experi que se refer au ‘xfer ¥ penta cet yt eh. competent poner dela compen ental octlampe, jo ele concapcn 1 0 cee cela ta pala porta nota das eaactoe entomy) con el fin de maximizar sus recursos y fortalecer su puesto en la organizacién“ 3. El concepto de estrategia La accidn de los hombres en la organizacion no se funda- menta en unas criterios sencillos (interés, amor, dio) sino cn una utilizacién, mas v menos habil segtin el caso, delas reglas formales o informates de la organizacién. Esta movili- zacion de los recursos de los cuales puede disponer un. actor se organiza alrededor de una estrategia orientada hacia la realizacion de las metas que se ha fijado. La conducta dle las organizaciones supone un minimo de decodificacion de estas reglas no escritas, que son las que determinan su funcionamiento. lis la puesta en evidencia dle estas reglas lo que constituye el aporte decisive de la sociologia de las organizaciunes frente a las teorias de la buroctacia. Conestadisciphina,y conelandlisisen términos de sistema que le es contemporineo, es el problema de la complejidui! de la sociedact modema lo que esta planteado, Jo mismo que la cuestién de las conductas humanus frente a situaciones complejas. Se llega entonces a una tercera fuente intelectual del analisis de politicas priblicus: el management puiblico. C. El management piblico: pensar la complejidad del mundo Scgtin Philippe Hussenot, el mmagement publico es “un ‘conjuntode métodos racionalesal servicio de los decisures Yet os tsbajs de Miche! Crozer, enespectal,M.Convier y M Fledbeag. ret lesysioe, Parts, Seuil.1978, Ver igualmente E. Friberg, Le pouwor vlaiigle, dgnamiqucsde Faction orgnse, Fans, Seu, 15% We.Piblicos”. “En esta acepeiGn”, prosigue el autor, “se trata dela puesta en marcha de méfodos modernos de gesticn euvel sector puiblico. a modernizacion de la gestion publi ¢a correspond tanto a la utilizacién de herramientas de ayuda a la decisién como a la sistematizacion de algunas tareas v procedimicntos administrativos o, aun, a la utili, 2aciondela publicidad para comunicarseconelptiblica”” FI management piiblico plantea el problema de la cspecificidad de las organizaciones publicas en relacion conelsector privade. Recordemos en este momento quel surgimiento del management publica, al fortalecer latinas gen de racionalidad y de modcrnidad de la administra. cin, es sinénimo de una nueva representacidn del papel del Estado en la sociedad, Esto lo que expresa Romain Laufer, en sus fascinantes trabajos sobre el munagement de los sistemus administratinns complejo, que reubican la historia del management puiblico en una historia de a division entre lo publica y lo privado, Este autor distingue tres grandes fases, sobrela base delog clisicos periodos del derecho administrativo: la primera, de 1800 4 1880-1900, corresponde al perfodo donde reinal criterio de la potestad publica; nla segunda, de 1880-1900 a 1945-1960, domina el criterio de servicio priblice, la tercera, que empieza en 1945, es la de la crisis del criterio del servicio publico y de manera mds general- de la division entre lo publico y lo privade. A partir deesta particion, | auler distingue para cada uno de estos perindos un lenguaje adninistrulive diferente, Duranteel primer periodo, “la accién de la administracion €s estrictamente definida por el principio de la sumision 17. rh Honssenot, Le gestion publique para, Ya is, Editions d'Organisation, 1983, p24 jerérquicaala politicay de respetoalaregla juridaE lene guaje administrativo es cl derecho’ ise rantee! seni We “ta administracién se ha desarrollado més al atributusde la soberania liberal clasica. Las nuevas: ‘adminis- tracionesse construyen sobre el modelo de leotgaizaion positivista. Para loyrar las finalidades publicas definidas bon la politica, es necesario recurrir a cuerpos de ee rios especialistas que saben como poner en marcha ae dios para lograr estas finalidades. #H lenguaje ad ae n : para cali servicio priblico, strativo se enriquece: para Terie iecc propie de aie eapeculician ce see al e considerarse que las orga- derecho, Desde ahora, puede considera Tas nizaciones tienen wn gobier nn propio el tse perodo es el de“Ia crisis de la delimitacién entre el sector priv | cl sector ptiblico”. “Se traduce, cle un lado, en la malt te acién de entidades juridicas nuev as, corresponclentes io Hivos: los cuales los fundamentos. asistemasadministrativos paral a legitimidiad son mixtos o ambiguos [...] De otro lado, alimenta un debate cada vez mas intenso sobre Ja venta y al hacer pasar algunos sistemas acministrat ears ‘Te otra de cate limite inencontrable”. Es durante este periodo de discusién cuandosurgeellenguaje del managerial. tin estaevolucién encontramos de nuevo los tes grandes referentes de la accién publica ya evocados: al lenge ativo corresponde a la plenitud de las formas arn of eng tel expt eb cnfemroreo a cimiento di nnizacion. », final- con el nacimiento de las grandes orgai ns Hina mente el eiyguaje managerial, serefic Staadministrac6s como lugar de gestién de la complejidad cel mundo, A iar ogo ie Va SNP aac ce 985 p32 19. Bide, p33,wrebargo, 8.10 largo de la Historia estas diferentes ciunen- fones del Estado no se sustituyen completamente, lo que flere decir que, aun sila racionalidad managerial tend y aser clonuinante, tanto la logica jusiclica como lalogica Hoy aser _ juridica como la l6; lel servicio publica siguen produciendo susetectos, sCudles al fundamento intelectual de esta lgica mana serial? Es el andlisis om terminos ile sistema, que Lauter Propone definircomn “el hechodedescrbirweatealkiete, comple con a ayuda de crus y fechas (entidades y ‘ Hi) ” Elanilisisen términosdesistemay el management (publico y privade) aparecen como heriamientas para construirel lenguajede la complejidad y asidominar there comosenposle est compleidad del mundo elundlisisen inos de sistema es el modo de pensumiento de una soctedad compleja;el management puiblico eel cman Buren icoesel lenguajedel Fstidoen una TT. TerenoRiaLipap y suctoriarman Como explicar este aumento de los medios de int Gi6n de los Pstacios ocvicentales? ;Por qué la industviatia, cio de as sociedad occidentale, com les os cambios ue he genera, ta rowenta pues en marcha y el posterior é incvos medion de regulacisn social juntamente, zeste desarrollo de lee regular min conduce ala estatizacion de las socielacles occidentales? wsmo es evicente resulta imposible contestar estas Preguntas en pocas lineas. Tratemos, sin embaryo, de filar algunos puntos de referencia " Her define A. El ocaso de las sociedades territoriales Las soviedades tradicionales, comoes el casode Francia en 20. idem p 40 el Antiguo Régimen, son antes que nada socicdades territo- riales, 0 mejor, son ensamblajes mis 0 menos inlegrados de torritorios relativanwente aulénomos. Kin ese tipo de sociedad, es el lertitorio Jo que les confiere a los individuos su identidad fundamental: antes que nada unoes “de alguna parte” (hoy on dia es la identidadl profesional la que estructura esta identidad). Es también una referencia co- mun a un territorio que da su coherencia a las comunida- des humanas. Cada territorio funciona come un sistema relativamente cerrado, que encuentra cn si mismo las fuentes de su propia reproduccién. Tampoco hay que cxagerar esta atilarqufa: numerosos ¢jemplos muestran que existian importantes corrientes de intercambios eco- némicos, las cuales constituian un tipo de apertura de las colectividades territoriales. Asi mismo, otros principios de identidlad, como la regiOn, venian completando la identi- dad territorial. Sin embargo, la impresién de conjunto es la de una prev. Iencia masiva de una légica de Ia territorialidad en la organizacion de las relaciones sociales: devil divisién det trabajo y débil movilidad. Fste cierre relative se ha prolon- paclo ademas, en forma degradada, en las campinas fran- esas hasta el final del siglo xax, como bien lo muestra la obra de Eugen Weber, titulada de manera significativa El fin de os terrufios:!. Desde el punto de vista delarepulacion social global -que es la que aqui os interesa-, esta preva Ienciade la kigica dela territorialidad tiene una consecuen cia fundamental: Jas suciedades (radicionales siempre estén umennzndas de reventarse. En efecto, puesto que estas sociedades estén constiluidas por unidades territoriales ‘aulonomas y capaces de asumir su propia reproduccion, nohay ninguna necesidau funcional para quelosdiferentes erritorios contormen un conjunto social coherente. Uste 1988 2A, Engeo Weber. Lain ds eros, Par, »