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  • Oszlak Formacion Histórica Del Estado en América Latina

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    FORMACION HISTORICA DEL ESTADO EN AMERICA LATINA: ELEMENTOS TEORICO-METODOLOGICOS PARA SU ESTUDIO Oscar Oszlak 2da, adicion estudios cedes INDICE Introduceién I Estado, navién, estado nacional: algusas precisiones Determinantes saciales de In formacién del estado E] aparate institucional del estado Cuestiones sociales y atributos de ln “estatidad” Il Emancipsciéu, organizaciin y estsdos nacionales en Amériea Latina ‘Cuestiones centrales en Ja etapa formativa del estado Cuestiones dominautes en Ja etapa de consolidacién del estado - TH — Consideraciones finales Pég. uw aw an 28 ar FORMACION HISTORICA DEL ESTADO EN AMERICA LATINA: ELEMENTOS TEORICO-METODOLOGICOS PARA SU ESTUDIO * Oscar Osziak En este twahsjo pretends oftecer algunos linearatentas teérica- metodolégiees para el estudio del proceso histérico a través del ‘eual $0 fue conformando ea Tos paises latincamericanos un estado nacional. No es mi propésito brindar waa interpretacién rigurosa de exte proceso sino, simplemente, sugerir uze manera de estudiarlo, Aquella tarea dificilmente podria emprendexse sin eoutar previax mete eon estudios en profndidad de casos nacionales, que permitan inerir y genorakzar a partir de diversas oxperiencias un dctormni- nado patrén de desarrolla histérico. Tales estucios reciéu comfenzan fa desarreliatse y mi intencién en cl presente trabaja ex someter discusion algunos clementas conceptuales y una estrategia de i vestigactén, eayo emplea puede ‘ser de utilidad para la teroa de Intoxpretaciéin tedrica ¢ histérica ain pondiente |. No ohstante, 0 eludiré Ta oportunidad de avanzar algunas hipstes’s sabre el proceso fexmativo del estada en tanto ctlas sirvan para siustrar la perspec tiva desde Ia cual sugiera abordar su estuctio, Fate trabajo forma parle dil Proyecto gohce “Fomactin Histixiea det Estado" que vengo -desarcllanlo ex el CEDES. Deseo expresat ral agradecimiesto a bk Pundasién ‘Tinker gor el apoyo flrancewo prestade al prveeto y a mis coleges del capes Jorge Balin, Andrés Fontana, Leandro Gotiéres, Elizabeth Jelin y Guillerma O’Dsrnell por sus vo~ finsus comentarios @ versionos provias del trabafo. + Versiones provias de este tebajo fueron ulilzadas coro documento de roferene'n en toe semincrios ovganizados por el Inestuto Centracmnericanoy de Admisistaciéa PibHea (ICAP) y diversas universidades centroame- eenas, pert la organizaciéa de un proyecto comparativo sobre la fore oncitn Intérica del estado en eaos paises (Tegeeigelpa, Honduras, Mayo. 10978 y San Joss, Goren Rica, Jollo, 1978), Param intent de ieter~ ‘pectecién global véase Ledm Power, “Sclre la ¥ormactén de los Hstadas Nacionales en 'a América Hispand.India”, 1978 (mimeo). I ESTADO, NACION, ESTADO NACIONAL: ALGUNAS PRECISIONES El estudio de los origenes y naturaleza del estado ha sido tema tradicional de Ta filosoffa politica, la historia, lz ctnologia y Ta en- tropologia cultural. Buena parte del debate en estas uiltimas dos disciplinas ba girado en torno a si cl estado constituye o no un principio universal de organizacién social, si es posible In existencia de sociedades sin estado o si su oxigen se halla o no asociads al surgimiento de maciones, clases sociales, mercados, etc. ®. No es mi ‘propésito tomar parte en este debate sino resealar def mine una Preocupacién caya planteamiento, para los fines de Ta investigactin Propuesta, resulta insoslayuble. Si muestra inteacién es idectificar os detorminantes sociales del proceso de formacién estutal, debe- ‘tos preguntarnos cudl es el geado de desarvollo de otras manifes- taciones de organizaciéa y fuscionamiento social (v.g existencia de wna naciéu, difusién de relacioues de produccida © intereumbio sconémico, coucepciones ideolégicas predominautes, grado de crista- izscién do clases sociales) eon kis cuales oquel procesa so halla interrelavionudo, El surgimfento del estado eaté asociado a estadios dilerentes en el desarrollo de estos diversos fendmenos, Pera ala vez, su proceso formativa tiende a modificar profundameate las condiciones sociales prevalecientes eu su otigen. Cnn esto estoy afirmando que partir de Ja existencia de un estado, so asiste e un proceso de sreacién social en el que se originan catidades y sujetos sociales ‘que van adquitiendo rasgos diferenciables, ¢Cémo se enhebran las citcunstancias histéricas para que tales sujetos y fendmenos sociales se constituyan? Qué racionalidad superior, designia o —en ol cro ‘Un buen ensayo solne ol ‘ema, en el que w pom rise « Iw dives comtentes anteopeldyions, os el de Lawrenoe Kraler, La Formociin det Extudo (Barculona: Editural Labor, 1972), La perspevtiva hitavien se Inn visto auwlauecida on alos sectentes con Tos fumlamemtalee uabalos do Tremanel Wallersoin, The Modems Wosld Sistem {New York Aca- demic Pros, 1974}; Charles Tilly (oamp.) The Formation of the Warten Buropem States (Prizooter: Princotan Unlversty Pres, 1878); y Peery Anderson, Taneages of the Absslutit State (London: New Late Reviow Books, 175). Véate también Roker: L. Heilleoner, La Forma- cid de la Sccieded Ecandmies (México: Fondo de Cultus, Econémica, 1964) cextremo— azarose combinactén de variables determinan clertos ras- {E05 constitutivos y no otros? de atributas que en cada monnento histiriea presenta distinto nivel de desarrollo, Quizds sea apropiude hablar de “esta tidad” (“stateness”) para referimos al gmdo en que un sistema de dominacién social ba adquirido el conjumto de propiedades —ex- presado en esa capacidad de articalacién y reproduecién de rela~ tones sociales. que definen la cxistcficia de um estado’, Fara Nettl este conjunto de propiedades inclaye tanto capa- cidades materiales para controlar, extracr y asignar reemssos. s0- eictales respecto de una pobleiia y temtiterio dadas, como capa cidades simbdlicas para evocer, crear ¢ imponer identidades,y leal- tades colectivas entre cindadanes 0 sujetas habitantes de tna’ nacién determinada. El desigaal desanallo de estas diferentes capacidades permitiria distinguir y caracterizar a los estados segdin el grado y tipo de “cstatidad” adqvirida. Conceptualmente, sexla cntonces nécesario determiner e1 qué consisten estas diferentes capacidades. es decir, desagregar las propiedades que confieren “estatidad” al estado, Caracterizadas estas propiclades, el estudio del proceso de formacidn estalal consistiria en Iz ideatificaci6a empirica de su presencia y forma de adquisiciém, To cual implica vincular , pro- eso formative con una setie de fenémends sociales a los que puede atribuirse efectos determinantes en dicho resultado. #7 Tal coma lo tugiere J.P, Neil, “The State an a Conceptual Variable”, World Pettis, N” 30, jobo 1968, pigs. BSELBO2, Fete enfoaue thin std implieade ex Ia literatura sobre “aries y soovenvias” on la formactén del estido, algunos de ouyos aportes han sido recogidua on Charlee Tilly, op. ot uw Este es of procedimiento propuesto por Sclanitter y olros en un reciente trabajo”. Preocupadlos por establecer la especificidad del ‘proceso de formaciéa estatal en América Latina, frente « 1a més canocida experiencia europea, estos aulores comienzan por distin guir, como atributos del estado, su capacidad de: (1) extemalizar su poder; (2) institucionalizay su auteridad; (3) difeenciar su control, (4) intermalizar una identidad -colectiva, La primera eualidad se vineuke con of reconocimiento de una mnidad soberana dentro de un sistema de relaciones intereslatales, cuya integridad es garantizada gor otras unidades similares ya existentos. La segunda implice Is imposicién de una estructura de telaclones de poder eapaz de, ojorcer an monopolio sobre Jos madas erganizados de enercién, La torcera es 12 emergencia de un conjunta fancicnalmente ferenciado de instituciones piblicas relativamente auténomas res- pecto de ta suciedad elvil, con reconocida cupacidad par extraer, establemente, recursos de su contexto, eon cierto grado de profesio~ nalizacién de sus funcionarios y cierta medida de control contra ltaado sobre sus multiples actividedes. La cusrta cualided consiste ex In capactdad de emitir desde cl estado los simbolos que rafuers cen les sentimiantes de pertenencia y solidaridad social que seha- Taba como componcntes ideales de la nacionalilad y aseguren, per 1o tanto, el control ideolégico de Ia. dominaeién, Vistos desagregadamente, estos atributos de la “estatidad” per- miten empezar a distinguir, compazativamente, momentos y cir~ cunstancias histéricas ea que los mismos fueron adquirides en las diversas experiencias nacionales, lo cual facilita a deisecién de comexioass euusales con otzos procesos sociales, Adenids, observades on forma combinada, estas atributos sugieron fases o etapas dife- renciadas en ol proceso de formacién estalal. Par ejemplo, es evi dente que Ia gran mayarfa de ios patses latinoamericancs adquiié come primer atribnto de su cendiciin de estados nacionales— el formal reconociniente externa de su soberania. Producto de? desen- Jace do Ins Inchas de emanefpacién nacional, este recoaocimiento se anticipé sin embargo a la institucionslizaiciin de a poder es- tatal reconocido dentro det propio texritorio nacional. Este desfasaje, qne en algunos casos perduré por varias décades, contribryé pre- Philippe ©. Schmitter, Jobo Hi. Coalsworth y Joanne Fox Freewortki, “ioral Perspectives om the Stats, iwi] Socioty and the Feonamy fn Latin Ameer: Proleyomenen 19 @ Workshop at the University of Chicago, 1976-1977". Mineo. 12 cisamento a crear Is ambigua imagen de un estado nacional asen- tado sobre uns sociedad que rctaceaba cl reeonocimiento de Te institucionalidad que aquél pretendia establecer. Si aveptamos la idea de que la formactin del estado es un gmdual proceso de adquisicién de Jos atsibutos de lx dominacion pulitice, Tos que snponen Ia capacidad de actioulacién y reproduc ci6n de ciotto pairin de rolaviones soviales, Ia pregunta que sume natuzalmente es: aqué faetores confluyen en Ja ereacién de condi- clones gare que dichos atributos se adguicran? Lo cual equivale a plantear el tema de los determinantes sociales de Ia formacién dol estado. Fl tema no es totalmente novedoso pero su tratamiento ha os- tado plagado de interpretacioncs superficiales y mevnicistas. Desde ya parece prudente desechar aquellas que, desde posiciones deter- ‘ministas (vy. “la inevitubslidad del desarrollo capitalista"), han yretendido ver en el origen y eveluciin de] estado on América Lae tina Ia respuesta a una “nevesidad histdrica", O aquellas otras, mas bien voluntaristas, que adjudican a determinades actores (vg. “Ta mano del imperialismo” 0 eiestos “agentes pravidenciales” tales coma Ja Generacidn del 80 argentina, Ins “Cientificns” mexicanas y gua- temal:ceas, 0 ol O¥impa costarricense) Ia capacidad de modificar l curso de Tos procesos histirieas, Esto no implies dojer de teconocer €1 indudable peso que factores tales como cl pasitivismo, el libera~ isto, la dependemeia econémica o la difusién de relacfones caph tulistas de prodnceién tuvieron sobre las coracterfsticas que fre adoptando el estado, El verdadero problema teérieo consisle en hrallar condensaciones de fendmenos sociales que histGricamente puedan vineularse causalmente al proceso de adquisicién y conso+ Tdacida de los atributos de ese estade, Si recordames le rolacién estipulada entro el desarrollo de una economia capitalisia y Ia os- tructumicién de los estados nacionales, podriamos explorar hasta. qué punto aquel proceso puede proporcionasnos algunas claves para entender las attemativas de este Gltimo. Sin embargo, tampoco el pleno deserrolio de una economia ca- pltalista constituye un proceso lineal. Los efectos de arrastre de formas precapftalistas, el sucgimiento o no de posibilidades para una efectiva incorporacién al mercado mundial, Jos uctuantes flu- jos de inversiones fordneas o la diversificacién de ka produceiéa Frente a cambios profindos ex a estructura de [a demanda interna clonal, sou fuetares que en distintos momentos y con diferente in- 18 tensidad afectaron el desarrolle econdmico nacional, Por Yo tanto, on Tuger de colocar el acento en } cardeter capitatista de estas economfas, quizis ser’a mas apropiado referirse a sistemas de acu mulecién de excedentes", cayo dinamismo —dada su insercién en ‘un mercado capitalista a escala mundial~ permitid In consolidacin de una clase dominante y la de una fuente relativamente estable de recursos fiscales que hizo viables a los nuevas estados de Ta regién, Aun cuaado estas condiciones se alcunzaron mis o menos plena~ mente con la difusién de relaciones de produccién capitalistas, no debe concluirse que éstas fucron condiciéa necesaria para la ma- terializacién de aquellas condiciones, Seria discutible, por ejemplo, calificar coma cupitilisna ul sistema ecouimiea peruana vigonte durante el boom exportador del guano, pese a haberse constituido una clase Gaminante y un estado cuya capacidad de movilizactin de recursos no fue igualada durante décadas Estas circunstancias sugieren la necesidad de observar la rela- cién economiaspolitica distinguiendo fases 0 etapas cn las gue fyecon definiendo los rasgog de un stodo de produccién y um sise tema de dominacién que cow el tiempo adquirirfan una adjetiva- cién comén, Estas diversas fases estarkan asociadas cam variables grados de "estatidad”, tanto en lo que se refiere al lipo de alsibutos considerado como al grado en que les mismos fueron eleetivamente adquiridos. En su ya comentada trabajo, Schmitter y otros pro- ponea les “modelos” o “imdgenes", cluramente vineulados fases diferentes del desarrollo histético, mediante los exales podria cox ceptuatizarso la relaciin entre las dimensiones econdinica y pelitien del pruceso de formacién cstatal. Como estos modelos dan adecuada cuenta de Ia copiosa literatura sociopolitica ¢ histérica de América Latina relcvante al tema, y enenentran sustento en ella, vale la pena examinarlos brevemente para Inegy introducir algunos problemas teGrico-metodolégicos atin no resueltos. Cam ella no pretenda desccracer la deulad del problema, Existe na exteasapolémica sobre los odes de produceiim en América Latina, algunos de omyas textos fueron recogdos en Carlos. Assadonrien line, Moda de Produccion en América Latina (Cérdabe: Ediciwce Pasado y Presecte, 197). Bara wn posicinm heterodora, que Anam cl caticter feudal del modo de producciéa dominaale, véase Marcello Carmagnant. Formactin y Criss de un Sitema Feudal (México: Sixlo XL, 1970), 12 “Cér. Julio Colder, Clases, Estado y Navin en ef Peri (Lira: Inset de Bitndios Perumas Ediciones, 1978). ue 1 primer modelo, que imprecisamente denominan “mercanti- Sismo", pone de relieve el legado cultural que Espatia y Portugal pre~ suntamente transmitieron a sus antiguas colonias, y que perdurara luego de Ja Independencia. Este legado, compuesto de “cédigos” culturiles y “prismas” ideoldgices «uo se manifiestan en rasgos do personatisms, aepotismo, ritvalisma, adseripetin étnica, valores anti- capltalistas ¥ otros, orlginan —en esta falerpretaciin— prieticas @ idcales contzarios a Ia modemizacién econémica. La transicién del estado colonial al estado del perfado independentista, momento en ol que se ceatra Ia atencién de este enfoque, no consigue eliminar Jas tradiciones Jocalistas ni la influencia de instituciones tipicas de Ja colonia, tales como la Iglesia, los Ayumtamlentos, Tas corporacio- nies de artesunos y comerciantes, Ins pautas educactomales o fas: view jas pricticas administrativns. Y este hagaje cultural se asocia enton- ces a he subsistencia n0 séto de um orden ecomdmico tradicional atrasido, sino también de importantes resabios de la maquizaria administeativa colonfal ®. El segunda modelo, al que aladen con la expresiéa “beralismo”, enfatiza las exigencias derivadas de Ja insereién de las econcmias latinonmericanas en ef mercado capitalista mundial a partix de Te segunda mitad del sglo pasado, y sus consecuencias sobre ek pr0- ceso de formacién estatal, La apertura de nuevas posihilidades de expansiin econdmica, In creefente homogenefdad de una clase do- roleante consciente de la oportunidad histériea briadada por ana incorporacién plesa al mercado intemactonal y les. requevimientos técniens, financieres y regulutorios ‘inpliendos por In nneva forma de organizcién econdmien de la produccidm, influyeron decidida mente cl abanics de fracioncs que los estados tatinoamericanas fe- 9 Seluniter y obtes, op. elt, Como bien sefair: estos autos, azuelas sdmefstraclones com mts sito grado de buoeratlaelin, ictervenciopisme y conteo) so lalluben ca sogiones qu2 bubian slcanzade alos nivclse de ‘etividad eeomimicn acostads a a uxtrucciin y erportaciin do. miscres productos agricolas ingonibles (Mnico, Pani y en enor medida ‘Broal}. Fodriamos quizas sugerie que la herencia.scdmizistrative Teck ‘ida de Jn colonia debié haber sido mas signfficaten allt donde ol aparata fstatal compié cm papel tmds prepocleraite dentra de Ta ecenamia con Tonic], En cambio, en otras regsonrs par entasces carginales (coma cl Rio de In Pleta}, te macinaris adevinistrativa exigida por une econersta pastel recoloctara @ inciplentersent= comercial resultaha escasa, por 10 ‘ave supose eo Is etapa independiente delié haber sido comparative: ‘mete mena. 5 ron asumieado, otocgando caraelerinticas cspectficas a su expansién, Es decir, este modelo observa uaa clara earclaciom entre el sur- lente arden noocolonial y Yas atributos del estado que ce iba core formando al compés del afiavzarsionto de la relickin dependiente. Pero In relaciéin implicada resulta demasizdo mecdntees el estado aparece incerporanda, dispuesta y pasivamente, ingredicntes de “es- tatidad” vinenfados a las “turaas” demandadas por la trama de relae cfones establecidas con el “aueva amo imperial", visién excesiva- mente cargada de teleclogia. EL tereer modelo, al que denominan “intervencionisma”, reco noce los estimilas “externas” fmplicados en la relacién de depen- dencia, pero otorgs especial rélevancia a los procesos detivados, em primer lugar, de clertas cualidades “expansivas" (0 “pastogenéticas") del estado mismo, y en segundo término, de aquellas resultantes de Ins tnterucciones estadosaciedad. TFs dects, se tienen més en cuenta Yos procesos intemnos a un aparato institucional més burocratizado, a upa sociedad més compleja y aun estado mucho mis interpene- trado con Ia misma, Naturalmente, este torcer enfoque ubica cl proceso de formacién estatal en el momento de su dcfinitivy comso- Tidacién (circa 1890), A partir de este momento observa que les ‘procesos “interes” a estado o aquelles resoltantes de uta rmicho mds diversificads red interactiva con Ia sociedad civil, tendieron a refarzar su autonemia, peso institucional, capacidad estractiva e imbricacién con actores sociales creclentemente éiferenci#dos. Para ‘usar ot imagen, Ia mayor complejidad del estado y la sociedad fendicron a “Gitrar” ~en direcciones y com resultados dispares— los estimulos “externos” a la actividad de las unidades estatales. Como intento de iJentifieacién de Jos determinantes sociales del ‘proceso formative del estado, es evidente que estos modelos no son alternativos sino complementarios. No cabe duda de cue el legado colonial, Ia relacién dependiente establecida en la etapa de “expan sin hacia afuesa” y Ie dindmica interna propia del estado nacional cexplican, parcial pero concurrentemente, buena parte de Tas earac- teristicas que fue asumiendo cl estado en los paises de Ja regién. En paste, estos modelos se diferencian por el hecho de centrac su aleacién en distintas etapas del proceso de adquisicién de los atri- Ibutos de “estatidad”. Pero sustancialmente, y par esta misma razin, se distinguen por el hecho de sugerir que 2a investigaciin empirica 5e concentre en fendmends, actores y cuestiones sociales sencial- mente diferentes. Creo que en este reside principalmente su Hii- 6 tacién, Cadz una de las fuentes de determinaelén que respectiva- ‘mente destacan 20 s¢ cortesponden con etspas distintas, aun cuando Indadablemente tienen peso y sepercusiones difexenciales en cada momento. Por esp es importante aseender el Estado de factores pruntuales y establecer em qué sentides [as variahles identificadas por cade cafeque influyeron el process estudiado, cémo se afectaron muruamente y de qné manera se vieran interfeaidas o mediads en cada caso por cizcunstancias (vig. ecutimicas, gengréficas, demo- guificas, eullurules) expecificus # cada sociedad, ste es ell enfor que que intentaré desarzellar en las seeciones que siguen, EL APANATO INSTITUCIONAL DEL ESTADO Uno de los objetivos especificas de este trabajo es sugerir elo- mentos concepluales y metadolégieas para analizar ta evoluciin Ihstérica del esiade qua apurata, Hasta ahora, las yulereneias al estada presumicran sx doble cardctor de instanofa de articulacton de relaciones sociales y aparato institucional. Sin embargo, a efec- tos analiticus es preciso diferencias ambas formas de concepinatizi- ein, ys que micntyes una alnde a wna relaciém social ahstracta, ta otra’ se reliexe a actores concretas —organtractones hurveriticas— que son sie objetivacién institucional. Observado histéricamente, al process de coalermacién de ambas esferas mri importantes des~ fasajes. Ey deciz, Ia aparente corespondencia entre las mismnas (resultante de ser une materializacion de la oba) expresa una rela- ifn tedrien que en Ios huchos sc vlo a menndo alterada por ta re- Iativa autenomizactin del estado “aparato” respecte del estada “re- laeiin social”, Recordemos, en este sentido, que el desarrollo de Institnciones estatales constituye solu uno de tos atvibutos de ta “estatidad”. Nada permite afinmar a priori que su adquisicién debe sor simuftinea n —ai siquiere congrueate con— Ja adquisicién de ‘oltos atrihutes. Por lo tanto, el perfeccionamienty del estado como relactin social, que puede asociarse mas directamente con ln Sm- posicién de una cierta estmctura de relaciones de poder y el con- trol ideolégico de la dominscidn, constituye un fenémeno analitica- mente distinguible del proceso formative de un aparato inslitue clonal. Sin embargo, no he intraducide todavia clementos que penmitan caracterizar y delimitar mis acotadamente exta unidad analitiea © aw Jas variables que histiricemente expresan cambios en sm naturaleza, Las reflexiones ofectuadas apuntaron mis bien a precisar el nifienda del proceso formative del estado nacional —del eusl el

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