Derecho Internacional Publico Consideraciones acerea de Ia Supranacionalidad En el ambito de Jos fenémenos inter- nacionales no es frecuente encontrar conceptos o instituciones que, recién ereados, alcanzan un desarrollo rapid que inmedialamente captan la atencin de los estudiosos ¥ que stibitamente apa- yeeen de boca en boca, con distintas proyecciones, con distintas perspectivas. fines y planes. Por vegla general, los fenéménos Internacionales son lentos en su adaptacion, en st comprensién y en su aplicacion.’ Las estrechas estrueturas estatales, los conceptos clésicos de la soberania ¥ la resistencia de los nombres a las ideas qu: encierran algo de nece- sario y algo de aventura, algo de util y algo de riesgo, no permiien una rapida evolucion en este sentido, y cuando las evoluciones se producen, presionadas por fa realidad, su decantacién y cimen- tacion es fenta, st materializacion obs taculizada por los diferentes intereses de jos Esiados y su aplieacion detiniti- va_incierta, Pero Ja realidad angustiosa de mues- tro siglo, y particulasmente Ja concis cia que acerea de esta realidad se ha formado despus de tas grandes guerras, por razones politicas, “econdmicas, 30 Ciales © humanitarias, han ido produ- ciendo una acentuacién en la compren- sion de Ins problemas internacionales, sus causes y sus soluciones y, como consecuencia de ello, los conceptas han ido evolucionando, las estructuras yeno- vandose ¥ la vision internacional am- pliéndose. Nuestro sigio ha visto la des iruccién de tos conceptos clasicos de 1a soberania, la destruceién de sus moldes y de sus aplicaciones: la destruccion de acionalismos estériles en ei plane na- cional, la aparicién de formulas nue- vas en la cooperacién internacional, la FRANCISCO ORREGO VICURA diferente dimension intelectual en ia comprensién de los problemas; la dife- rente voluntad de lograr el cambio ¥. como resultado de todo ello, 1a ereackin de modexnas y dinémicas formulas en el plano de las integracicnes; Ia concep- cin revolucisnarla de la eolaboracion entze los Estados y un proces de adap- tacién y evohicién més 0 meno: rapido, segiin a mayor o menor conclencia que los pueblos y los gobernantes tienen acerca de las realidades en que viven Dentro de esta interesante sttcesion de fenomenos en Ja escala internacional existe uno cuyo desarrollo ha sido ré- pido, cuya aplicacién ha sido constants precise mediante ia superacién de vielas rivalidades, ¥ cuyos frutos ya se aprecian como un gran aporte a ia so- lucién de Ics problemas internacionate: a la solucion Ge los problemas del hom bre que st heneficio reeibe, a la crista- Haein de viejos anheles de unién in- ternacional y a Ia dindmica de una nue- va coneepeion de la soberania y de le labor de los Estados. Este fenémeno es ei de Ia supranacionalidad, él de 1a or- ganizacion internacional | supranacio- nal, elemento hoy dia indispensable 29 cualquisr prceeso Integrative Si bien cl fendmena de la supran: cionalidad es muy reciente en cuanto a su dencminacion y a su coneretiza- cién en instrumentos internacionales, las casas que 10 produjeron no son nada nuevas; efectivamente, por Iargos afios los estadistas y politicos de muchos paises del mundo, 7 particularmente Jos europeos, donde nace ef fenémeno por excelencia, se habian pereatado de ta circunstancia de que es muy difieil to- grar un sano entendimiento entre tos Estados per Ja via multilateral ¢ inter 85gubemamental, que es la que atin se aplica en east’ todos los regionalismos existentes, desde el momento en que Jos diferentes intereses en juego no permi- tian une competencia Y una colabora- cién teal. No podia darse preeminencia en este sentido al imperio del bien co- mtin, puesto que los intereses partieu- lares de cada Estado stempre tenian més fuerza al contar con una mayor dosis de soberania que no admitia imposteio- nes de ninguna naturaleza, Se com- prendia, pues, desde hacia largo. tiem Po, que con las atribuciones de sobera- nia demasiado débiles de la organizacion internacional ésta. no podia jugar nin- gin papel de gran trascendencia, ni Tuucho menos pretender imponer deci- siones a los Estados miembros, por mas que ellas representaran el verdadero in- terés colectivo. Elle. era une. consecuen- cia de la concepeién clAsica de 1a sobe- sania, estrecha y de corte nacionalista. Tunto con comprenderse el fenémeno expuesto surgié, entonces, una doctri- na moderna de la soberania, que tiende, dentro de una concepelén’ dindmica y de bien colectivo, a dotar a le organiza- ein. internacional de las atribuciones necesarias para que pueda aplicar une politica decidida de bien comun, con prescindencia de los intereses particu- Jares que en algiin momento puedan verse afectados. Ello naturalmente im- plica un poder. ejecutivo, a través de Giyersas modalidades, y particularmente atribuciones coercitivas para dar res- paldo a la norma dictada, Consecuen- cia de estas modernas ‘concepeiones acerca de [a soberania han sido una multipticidad de fenémenos internacio- nales, que no es det caso analizar en esta oportunidad, pero entre los cuales ocupa lugar de gran importancia el de la supranactonalidad. Siendo, entonees, muy reciente el fenémeno de Ja supr nacionalidad, las cauisas que To inspiran vienen proyécténdose en st. compren- sién y adaptacién desde hace bastante afios. El término supranacional aparecié a Ja luz por primera ver, en forma que podriamos llamar ofteial, en el ‘Tratado que instituyé la Comunidad Europea del Carbon y del Acero, del 18 de Abril de 1951, Déeiamos que podria amarse 86 oficial a esta oportunidad, dada ia im- portaneia de] Tratado donde aparece 1a supranaeionalidad, pero, en realidad, el término habla sido empleado desde ha- cia varios afios por diversos estadistas europeos, particularmente en ¢i seno del Consejo de Europa, aun cuando los sig- nificados que se ie daban eran concep- tualmente distintos, como veremos mas adelante, pero persiguiendo todos las mismas tendencias orientadoras. Llama Ja atencién que ef término suprenacio- nal haya side empleado cn un Tratado Internacional antes de haber sido ela- borado siquiera por la doctrina, Ja cual habia permanecido practicamente ajena a estas inquietudes; la razon de que asi haya sucedido encuentra su respuesta, en gran medida, en lo que recién expo: nfamos: los estadistas europeos, antes que los juristas, habian comprendido Ja urgente necesidad de dotar ® las orga- nizaciones internacionales de los sufi- cientes poderes y atribuciones para per mitirle una accién dindmica que no se viera perjudicada 9 entrabada por Jos estériles nacionalismos en el orden poli- tio y econémico, en otras palabras, ha- bian comprendido ia necesidad de apli- ear los nuevos conceptos acerca de Ia soberania. Por ello el término supra- nacional, al nacer lo hizo con un mani- fiesto significado politico, entendido en el sano sentido de Ja palabra, mtencién que se vio coneretada a través del ‘Tra- tado de Ia Comunidad Europea dei Car b6n y del Acero y que tendia, en la opt nién de Diez de Velasco, a produeir un fuerte impaeto en el medio social al cual se ditigia. Como conseeuencia de que e| término supranacional haya sido elaborado por Girigentes politicos, al haber permancei- do ajena ta dectring, se ha hecho bas- tante dificil su apreciacién y caracteri- zacién clentifiea, por existir disparidades en cuanto 2 Ia’ intencién con que fue empleado el té&mino, dificultad que se traduce particularmente en darle una significaeién estable y pertectamente analizada que le permita escapar a 1a contingencia con que suele ser emplea- do politicamente y que, por lo mismo de ser contingente, es muy variable, Se tra- ta de darle un andlisis y un respaldo juridieo, estable y coordinado, que per-mita precisar el eoncepto a tin de evita interpretaciones antojadizas 0 cireuns- tanciales 1 significado esencial de] término supranacional es dar la idea de una ins- fitueion u organizaciin que esté sobre por encima de jo: Estados particulares que participan en dicha organizacion o institucién, pero quedarse en cilo seria de una ambigiiedad inexcusable que na- da aportaria a la interpretacion o acla- racién exacta del problema, Es por ello que habra que preguntarse que caracte- risticas y atribuciones debe tener una organizacion de esta indole para ser alificada como supranacional y, una vez Shtenida esta caracterizacién, poder n.- falar cules son sus particularidades y les diferencias que 12 separan de ot1o tipo de organizaciones o sormulas de union internacional Una primera interpretacion que se ha dado al término es la de ecnsiderar que cuando una organizacién internacional tiene poderes suficientes para adoptar decisiones de carécter obligatorio para sus miembros, preseindiendo del consen- timiento o ratificacién de estos, dicha crganizaciin seria de cardcter suprana- cional, imterpretacién ésta que obvia~ mente tiende a producir el contraste con aquellas organizaciones intergu- bernamentales de varaeto: tradicional, en que la vegla de Ja unanimidad o de Jas mayor's califieadas, junto con su tructura oxganica, impiden cl poder obligar a un Estado a adoptar determi- nada actitud, no mediando a aprobs- cidn o la voluntad del mismo Esta interpretacién de ta supranacio- nalidad fue, en efectd. 1a primera que se le dio 21 término en el seno del Consejo de Europa muchisimo antes de que apa- reciera transcrito en el ‘Tratado de la CECA. 0 en los Proyectos de Comunt- dad Politica Europea o de la Comunidad Europea de Defensa, Ya en el voreno de 1949 Ia Asambiea Consuitiva del Conse- jo de Europa conoeié de Ja proposicion hecha por el socialista holandés, 81. Van der Goes, en cl tentida de instrnir a} Comité Politico par que examimara a creavion de una administracion eoor~ Ginada de las organizaciones téenicas ¥ econémicas, sobte ne base supranaeic- nal y bajo el control permanente de los representantes del pueblo, Fn Ja misma ocasion el representante del conservantismo ingiés ante el Conse- jo de Europa, quien més tarde fuera pri- mer ministre Ge la Gran Bretafia, Sr. Harold Macmillan, proponia que el Co- mité de Ministro; fuera una autoridad ejecutiva eon poderes supranacionales. Siendo diticil palpar 1a exacta inten- cién con que dichos politices se referian a Jo supranacional, con el solo examen de sus intervenciones se puede coneluir que no eran machas las atribuciones que pretendian otorgarle @ los respecti- os organismos, El primero de ellos acla- Taba que eva un poder supranacional subordinado a tedos a todos los gopler- nos, con Jo que poco de supranacional Te quedarfa, y cl segundo, que se podria ¢s- tawcturar ei Comité de Ministros sin afectar el llamado problema de la sobe- Tania, con to que demuestra las escasas atribuciones que se Je otorgarian De Io expuesto podemos deducir que esta interpretacion, en el sentido de con siderar lo supranacional come el poder para. adoptar decisiones obligatorias, im- eluso sin el consentimiento del Estado afectado es una interpretacion que no aparece adectiada ni titil, Desde luego se puede cbservar en las actuales organt- aaciones supranacionales que el referido poder es s6lo una de Jas complejas y variadas atribuciones que sus. drganos poseen y que, en muchos casos también. ho os el mas importante o decisivo, Baste aa] respecto el cxamen euidadadoso de las atribuciones de un organismo suprana- cional por excelencia como es la Alta AU- foridad de la Comunidad Buropea del Carbén y Gel Acero. Por otra parte, existen también orga- nizaciones internacionales, que nada tie- nen de supranacional, que han recibido por parte de sus constituyentes exacta- mente el mismo poder o atribucién de imponer decisiones obligatorias aun en contra de 12 voluintad del afectado, Los ejemplos a este ultimo respecto son bas- tante flustrativos: tenemos, en primer jugar, que el Conscjo de Seguridad de jas Naciones Unidas puede adoptar deei- siones en materias del mantenimiento de la paz y seguridad internacional que son obligatorias para los miembros de arta Organizncién, bajo el mandato del ar- ticulo 25 de Ja Carta; asimismo, 1a Cor- te Internacional de Justicia puede juz- gar obligatoriamente para las partes, se- giin las disposiciones del artieulo 59 de Su Estatuto, Por tiltimo, tanto el Comité de Ministros como ia Asamblea Consul- tiva del Consejo de Europa pueden re- formar disposiciones del Estatuto del Consejo por una. simple resolucién, obli- gatoria incluso para aquéllos que mai festaron sa opinién en contra, seguin 10 dispone el articuio 41 de ese Estatuto. Como se podrd apreciar, ninguno de es- tos organismos reviste el cardcter de su- pranacional, por 10 que el elemento ca- tacterizante en estudio no basta para calificar a una organizacion de supra- nacional, si bien tampcco podria pres- cindirse de él. ‘Tratando de lograr una interpretacién verdadera acerca de qué es la suprana- cionalidad deberemos examiner breve- mente cules son los poderes generales de una organizacion internacional y, en- tre ellos, ‘cuéles son caracteristieos de una organizacién supranacional, para poder asi distinguir claramente tna de otra y¥ no ineurrir en confusiones que s6- 30 contribuyen a oscurecer los conecptos. En primer término, una organizacion internacional puede negociar acuerdos ad-referéndum; en segundo lugar, pue- de adopter decisiones obligatotias para Jos miembros, pero cuya regiamenta- cién dependeré de cada gobierno; en ter- cer lugar, esta facuitada para adoptar decisiones que cila misma puede regle mentar y estructurar y, por ultimo, si- gviendo siempre el orden crectente de atribuciones, puede adoptar decisiones obligatorias Sobre empresas o sujetos na- clonales, sin ia intervencion en absoluuto de sus respectivos goblernos, Esta ulti- ma atribuelén es caracteristica de la su- pranacionalidad y es el rasgo que mas distingue a las atribuciones de la Alta Autoridad de Ia CEC.A., el organismo supranacional por excelencia segiin ex- presaramos, ¥ @s asi como las decisiones acerca de los precios, tarifas, transpor- tes, bon fieactones y otras no se adoptan en Paris, Roma o Bonn, sino que en Lu- xemburgo, por la Alta Autotidad en ma- terias del carbén y del acero. Bl articulo 15 del Tratado es cateRorico ai zespecto, a8 disponiendo Ia obligatoriedad de [as de- eisiones desde su noliftcacién y, en otras casos, desde su publicacion; en ello os Inquebtionable et factor supranacionalt- a Entonees, Junto con earacterizarse Ia supranacfonalidad por la transferencia de soberania 2 que nos referiamos, fac- tor derivado de las modernas coneepeio- nes, encontramos que hay otro elemento de gran importaneia: ja relacién directa entre el érgano supranacional y el suje- to, 9 empresa en este caso, gobernado por dicho érgano, preseindienda de toda intervencion del tespectivo goblerno na- clonal. Esta seria la esencia de la supra- nacionalidad. A muchos autores tes ha cabido la du- da acerca de la utilidad de estos poderes en Ja organizaeion supranacional, desde el momenta en que ellas earecen’de un procedimiento elective propio y que pa- ia poder ejecutar sus decisiones deben slempre recurrit al aparato legal de ca- a gobierno nacional, a Je judicatura de eada Estado miembro, con to que po- arian burlarse los propésitos persegui- dos, Efectivamente, la organizacién su- pranacional de la CEG.A. carece de un poder ejecutiva propio, pero el ‘Tratado que la instituye no olvidé este problema ¥ la doté de un conjunto de dispasicio. nes que le permiten cumplir sus objeti- vos sin contrariedades y con gran elica. cia, Bi articulo 6 de dicho tratado esta- bblece la obligacion general de que cada Estado miembro adopte las medidas ne- ccsarias que permitan la ojecucién de las decisiones en cl logro te los objetives co- munes, y paralelamente los articulos 50, 54, 59, 91 y 92 del Tratado establecen una serie de medidas que garantizan cumplimiento de las resoluciones, que van desde multas y otras penas a las empresas, junto con retenciones de fon- dos, hasta 1a designacion de ministres especiales dentro de cada gobierno para gue dirmen los respectivos documentos, dando fe de sw antenticidad y sin poder pronunciarse acerca de su’ conteniaa substancial. Con este conjunto de dispo- siciones se disipan trdas aquellas dudas gue pudieran caiser acerca de Ia utitidat de los pederes supranacionales, desde oi instante en que el procedimiento de ej:cueién no entraba el cumplimiento de los objetivos comunes. La carencia de un procedimiente eje- cutive propio por parte del organismo supranacional seria el elemento que pa- Ta muchos autores diferencia la. supra- nacionalidad del federalismo, pues desde el momento en que lo tuviera seria =n a practica un sistema federal. La supra~ nacionalidad vendrfa, entonces, a ser 1a escala intermedia dentro de] perfeccio- namiento do las formulas de unién in- ternacional: la ms baja seria la organi- yacién internacional intergubernamen tal y la més alta el federalismo; en medio de ambas, la supranacionalidad, problemas que tendremos, per lo demas, oportunidad de analizar més adelante. Aprovechando algunas de las conside- raciones que ya levamo: expuestas ¥ otzos elementos que saltan a la vista dentro de una organizacion supranaeio- nal, podria intentarse una sistematiza- clén de las careeteristicas de Ta, supra- nacionalidad, atin ctiando de un cardcter eminentemente provisional y_practico, que nada definitive podria ade- desde el momento en que 103 antores, la doctring y los estadistas t0- davia, no estan de acuerdo acerca de la Institucion misma, de sus Tasgo® ¢ de sus proyeceiones. Desde !uego destaca ei hecho de que la organizacién supranacional esté com- pueste por érgants, de caracter ejecutt- vo, legislativo, judicial o administrativo, que actian en’ nombte propio y no co. mo representantes de los Estados, auto- nomia ésta que, aparte de constituir un factor dinamico de la accién, esté signi- ficando una profunda y categérica trans- ferencia de scberania por parte de los Estados que han accedido @ la suprana- cicnalidad, La independencia, que ello signifies es también manifiesta y de grandes ventzjas para lograr_ evitar aquel Vicio que tantas veces se ha obser- vada en las organizaciones internacto- neles de cardcter intergubernamental, en que las transacciones, Jos comprorni- sos y las presiones determinan wna ao- eidn poco objetiva, interesada y a Ja lar- ga perjudicial para todos los asociados. En la organizacién supranacional la in- Gependencia de sus drganos es, al me- nd , an serio resguardo en contra de e3- tas practices negativas injustas, Como consecucncia de esta autono- mia orgdnica se produce también otro hecho de mucha significacion y es el que las soluclones propuestas y ejecutadas por la organizacion supranacional se han derivado de un examen mds perfec- to de la realidad, puesto que la vision do los problemas, ‘de sus caiisas y de sus consecuencias ha de ser necesariamen- te més amplia, ha de ser una visién de conjunto que no esté limitada por ba- rrezas nacionales y, por tanto, :u objeti- Vidad y las metas dé bien comin tienen una. mayor certeza y autenticidad. Este solo elemento, que podriamos caiifiear de elemento intelectual, ya significa un gran avance en el adecuado logro de la solucién eolectiva. No debe creerse tampoco que la auto- nomia de que gozan los érganos supra- nacionales es, 0 debe ser, abscluta, pues ello tendria naturales y' peligrosos ries gos que en definitiva podrian traducirse en_ un factor perfectamente negativo. Existe, entonces, otra caracterizacion de Ja organtzacién supranacional: tiene ella una autonomia relativa o timitada, La limitacién de esta autonomia, obviamen- te que tampoco puede obedecer al ca- pricho de los Estados, 0 a ciertas ciz- cunstanelas transitarias, sino que obe- dece a la naturaleza de la competencia de estes érganos, competencia qite ha si- do precisa y claramente establecida en el Tratado que los instituye, como me- dio de evitar después limitaciones en la interpretacién que no han estedo en el espiritu de los organizadores, Dentro de Jos iimites de su competencia la organi- zacién supranacional goza de completa autonomia, cosa que, por To demas, no podia ser de otro modo, desde el ‘imo- mento en que los Estados estan enaje- nande parte de su soberania no por me- ya liberalidad sino que para garantizar 1 cumplimiento de determinados fines comunes y necesarios a todos ellos. Sila organizacién supranacional excede de os Hmites de su competencia se encon- traria eon que No posee soberania dele- gada para esos exeesos y estaré trasgre- Giendo su misiOn, situéndose al margen de la ley internacional que le diera vida. Si bien ta organizacién supranacional 389puede desarroliar su aceién preseindien- Co de fa voluntad de los Estados que con ella se benefician, ello ceurre en una etapa de su vida on que ya esté en fun- cionamiento, pero es clato que para su nacimiento ‘se requiere indispensable- mente del concurso de voluntades und- nimes de dichey Estados, los cuales, través de! tratado constitutive, aceptan delegar parte de su soberania para poder lograr soluciones del crden eoleetivo. En- tonces podemos observar una tercera caracterizacién de importancia: 1a orga- nizacion supranacional reqniere de Ia voluntad de los Estades, tanto para su nacimiento como entidad soberana au- ténoma, como para que dicha voluntad determine cuales son los objetivos co- munes que se persiguen y en cuyo logro aceptan desmembrar su soberania y, co- mo eonsecuencia de ello, los érganos elercerin sus poderes pata llenar esos objetivos comunes que el tratado recoge Esta caracteristica de 1a organizacton supranacional, que en si no contiene na- da de novedoso porque obedece a ele- mentales principios det acuerdo interna- cional, es, sin embargo, de una gran trascendencia por los pasos preliminares que supone. En efecto, todo el nacimien- to y competencia de la supranacionali- dad deseansa sobre la base de un trata- do internacional y este tratado, a su vez, descansa sobre la base de 1a voiuntad de los Estados, de donde Hegamos al punto de que nada de lo expuesto seria posible si entre esos Estados no mediara la, con- ciencia clara acerea de sus problemas y ‘acerea de] modo de encarar sus solucid- nes, conciencia que demuestra ef nuevo espirity, el moderno concepto, de los es- tadistas e internacionalistas’ que han eoncluide buscando en el orden interna- cional la solucién de lo nacional, aben- donando prejuteios y rivalidades arcai- cas. Es por ello que ia supranacionalidad no obedece esenclalmente a una nueva estructuracién juridica, sino que a la causa de esa nueva estructuracion: la voluntad det cambio, la diferente dimen- sién_en que se anaiizan los problemas, €1 anhelo de solucionar Jas necesidades dé los pueblos con justicia y humantdad. Mientras no se logren estos. requisitos previos, esta voluntad de cambio, no ha- 90. bré estructura supranacional, y si pot cualquier evento se ereare como instru- mento juridico, estaré distante de la rea- idad y, per tanto, del éxito y de la solu- cién efectiva. Europa lo ha logrado, ha logrado 1a voluntad y, por ende, Ia es- tructura supranactonal, aceredndose r4- pidamente al éxito; América, desgracia- damente, atin estd distante, El factor voluntad’ es, sin dudas, e] mds determi- nante en el’ éxito de una instituelén, Diversos autores que se han ocupado do ia supranavionaliiad hon sefialado una caracteristica bastante Te- levante de ia misma, y es ella que, ejer- eigndose el poder supranacional dentro de un marco institucional autosuficlen- te, problema de la autonomla que Ya se- aléramos, este maren comprende drga- nos que guardan gran similitud con aquellos érganos internos de un Estado demmocréities. En efecto, vemos qne no s6lo se guarda en Ta otganizacion supra- nacional el principio clasico de la sepa- racién de los tres poderes, ejecutivo, le- gislativo y Judicial, sino que también se acogen diversas normas de funciona- miento y diversos elementos que operan frecuente dentro de un Estado democré- tieo, proyectado, naturalmente, en este aso, al plano internacional En el terreno del poder ejecutivo ve- mos que éste, dentro de la supranacio- nalidad, ha recogido la tendencia politi- ca interna dentro de la mayorfa de los Estades europens, en ef sentido de forta- lecerlo y de dotarlo de todas aquellas atribueiones necesarias para permitir una actuacion dindmica y fuerte, sin su- frir las alternativas de ‘una estructura Aébil, Los poderes categéricos que ai res- pecto han sido ctorgados a la Alta Auto- ridad de la CECA, mucho mayores que tos otorgados a las asambleas de in- dole legislativa, son claro ejemplo de lo que exponfamos, En los actos internos de votacién, y partieularmente en los organos de ca- tacter legislative de la supranacionali- dad opera también otro principio habl- {ual en ol plano nacional, el prineipio de las mayorias, lo que es yaro de encon trar en las organizaciones internaciona les de cardeter tradicional, principio que indudablemente es factor dinamico de la aceién. Asimismo, las resotuciones Tegis-lativas estén acompatiadas de diversos procedimientos eoaetivos para forzar sus cumplimientos, problema éste de la ele- eucién que ya examindramos. Dentro del plano judicial existen también en la supranacionalidad orga- nismos jurisdiecionales preestablecidos cuyas Tesoluciones no requieren de exe- quétur para ser cumplidas dentro de ca- da Estado, no obstante emplearse su propfo aparato de ejecucion interna, y Que tienen la especialisima tarea de in terpretar las normas del Derecho Inter- nacional, asi como las normas internas del organismo supranacional, sustray do a jas partes de su interpretacién o aplicacién, procedimiento que, aparte de ser téenicamente més eficiente, es de mayor justicia y objetividad. Esta tiltims caracteristica de la supra- nacionalidad nos viene a confirmar que la supranacionalidad es una forma de unién internacional que estd en 1a esea~ la inmediatamente mferior al sistema federal, participando de muchos clemen- tos de este tiltimo, aun cuando observan- do otras caracteristiens que lo separan. ¥ que determinan la existencia de gran miimero de normas cereanas al Derecho interno de los Estados y otras ecreanes al Derecho Internacional, Esta similitud dobie de la supranacionalidad, por una. parte, con una estructura estatal y, por otra, “con una estructura internacional es uno de los elementos que mayor con- fusion han introdueido en el estudio cientifico del tema y que ha lievado & Jos autores a discrepar profundamente acetea de su naturaleza juridica ¢ in- cluso acerea de su conveniencia 0 utili- dad, Por mucho que se discuta acerca de la supranacionalida es evidente que ella existe y con materializaciones bien concretas que dia a dia estén de- mostrando al mundo sus realizacionos ¥ sus aportes, Como hecho real hay que aceptarla y, a pesar de las discrepancias que siempre se producen cuando surgen nuevos progresos ¢ instituciones, hay que reconocer que sus aplicaciones’ prac- ticas han sido muy felices, permitiendo soluciones quie hasta hace pocos afios no sc coneebian eft la mente de] hombre. Pero frente a las muchas diserepan- cias que existen acerca de Ia suprana- cionatidad, derivadas en su mayoria de conceptos tradiclonales en torno al or den internacional todavia no abandona- dos, surgen voces autorizadas que reve- lan’ el espiritu de las instituclones, las metas pretendides y el momento histo- rico en que surgen a la luz, Veamos qué piensa el propio Schumann acerca de 1a supranacionalidad, acerea de ia institu- cién caya paternidad debe atribuirscie en gran medida; nos dice: “Lo suprana- cional se sittia a igual distancia entre el individualismo imternacional, de una parte, que considera intangible la sobe- rania nacional y no acepta como fimi- tacién de la misma més que las obliga- ciones contractuates, ocasionales y revo- cables, y de otra parte, e] federalismo de Estado que se subordina a un Super Es- tado, dotado de una soberania territorial propia, La institucién supranacional no posee ins caracteristicas de un Estado, pero detenta y ejerce ciertos poderes so- beranos. Es independiente con relacin los gobiernos nacionales, dentro de los limites del tratado, y esta Independencia 9s irrevocable como Jo es el traspaso de competencias que le da vida. E} Tratado conflere a la Comunidad una funcién propia y no Te eferce a titulo de Delega- clon por cuenta de los Estados miem- bros” (1). Con las palabras transeritas nos de- muestra Schumann que 1a supranacio- natidad es ¢] paso anterior al Estado Federai, y mas avanzado que Ja organt- zaclém internacional intergubernamen- tal, combinandose en ta moderna institucién atributos soberanos que di- namizan su accién y respeto a las na- cionatidades tradicionales que_permiten tun sano equilibrio, sin rivalidades, y una gama de soluciones definidas para el bien colectivo. Agregaba Schumann en ‘otra oportunidad: “Ein el orden inter- nacional, los paises soberanos se agro- pan y actlan tomando sus decisiones con plena independencia, sin subordina~ cin a voluntad distinta ‘de Ja unénime. Pero ia unanimidad puede evitarse con i veto de cada uno. Fuere de esta organizacién horizontal 1) Lak oltas que aparecen en el texto han do selersionadae del capitulo desominado “EI problema do la naturslezs faridica de les comunidades, en relacién eo el principio d® {a sapranaclonaliand. det St. Vieente Sexes. a1que hasta aqui ha sido la forma habi- tual de 1a accion comtin, existe el orden supranacional, que eonsiste en erear una nueva jerarquia vertical de autoridades; Jas autoridades nacionales se someten por anticipado, mediante un tratado li- bremente eoncluido, a una autoridad nuevamente constititda que tiene sus responsabilidades propias y cuyas deci- siones se toman Hibremente, sin depen- der et acuerdo ungnime de los Estados participants. Estos, en la Carta 0 Tra- tado constitutivo, delegan de una vez para todas y por la duracion de éste, una parte de ss poderes soberanos eh un organism independiente, solamente controiado segtin e} principio juridice de la division de poderes” (2) No es el citado estadista el vinico que se ha preocupado del problema de 1a autonomia de la orgonizacién suprana- cional, en el sentido de que guarde sa debids equilibrio entre el respeto a las nacicnalidades y a Ta vez posea los ine- cesarios poderes soberanos para poder actuar con efieacia. Fl jurisia Yanguas Messis aclara al respecto: “A despecixo de todos tos obstéculos, con satisfaecion 6a remelque, un inexorable proceso his- térieo empuja a Europa hacia una inte- gracidn polities superadora de los Esta- dos nacionales, sin que ello quiera, decir, en medo alguno, que esa comunidad su- pranacional haya. de desconocer ta rea- lidad historia de los Estados naciona- les, Entonces, cual deberA ser la figura Juridica de ana Buropa integrada? Ha de perfilarse forzosamente enize das It mites, Ha de haber un limite en los po- deres que se atribuyen a la unidn, para que ésta sea viable y los Estados la acep- ten; y ha de haber otto limite en los po- deres que se reservan los Estados, para que ef dogma de ia soberania absoluta de eada uno de ellos, ya en su ovaso, no paralice y amule la ateién del conjunto en todo aquello que sea de recfproca conveniencia o necesidad” (1). Yep Chillida, que forma parte de ta obra Nuevo Derecho Ruvopeo", que no hemes to aide a Is. Wists. Disho eapltule he so prov Boreiouado por ol Institute de Cluneiae Pol Mens ¥ Administrations dela Universidad ae chite. 11) @) Vor cite # do Ie pagina anterior 92 No obstante 12 claridad que reflejan Jos conceptos recién transcritos deciarmos que existia mucha discrepacia en cuanto a Ja naturaleza juridiea de Ia suprana- cionalidad, en cuanto a sus caracteris- tieas, catisas y proyecciones. Efectiva- mente, para algunos autores, y particu- larmente para Guggenheim, Ja suprana- cionalidad es una union de'Estados, sui generis y_ sin precedentes, apreciacién que es valedera puesto que la suprang- Cionalidad tiene caracteristieas que le son maby propias y realmente es un en- sayo sin precedentes en 1a historia de Jas relaciones internacionales, debido a ja evolucién, quicbra y aparicién de conceptos juridicos ¥ ppolfticos en el transeurso de nuestro sigio; pero, fuera de ello, nada nwevo aporta Ia apreci cién en analisis en a calificacion jur dica de 1a supranacionalidad; es sélo 1a constatacién de un hecho més no una, caiifieacién apropiada. La mayoria de Jos autores, sin embargo, se inclinan por Ja tesis de Schumann, en el sentido de ser una instituciin que se encuentra en Ja mitad de la eseala de union interna- cional, entre lo intergubernamental y lo federal, naturalmente que sefalando cada wno de ellos diversos matices dife- renciales y caracterizantes, Para cro grupo de autores, entre los que destagan Ktinz, Van Houtte y Van Xieffens, la supranacionalidad seria una. instituctin que participa de muchas de las caracteristicas del federalismo, y por ello consideran que su naturaleza juri- dica seria una derivacién 0, al menos, un acercamiento estrechisimo con este liltimo sistema, aun cuando también anaiizan el problema no desde el punto de vista del federalisma tradicional sino de io que ellos califiean como federalis- mo funcional, Desde este angulo funcional conside- yan que wna inegeaciin no puede ha- cetse sUbitamente, sino a través de una serie graduai de etapas sucesivas, apro- vechando la eficiencia de determinadas instituciones, 1a madurez de determina- dos sectores y ci adectado nivel téenies © cultural de determinados grupos 0 fectores de ta produccién, el comercio ¥ Ja industria. Nadie ha dudado de las ventajas de este principio de ta grads clén ni del gran aclerto que constituy>saber aprovechar Jos recursos Ihumanos, téenicos y culturaies de las sociedades en via de integracién y, por otra parte, ninguna integracion podria fruotifleat sin tener en cuenta estos indispensables factores, ‘Como consecuencia de esa gradacion funcicnal, ef federalismo que ellos plan- tean se iria logrando per sectores refe- vidos a una determinada actividad, sien- do, en otras palabras, un caso tipico de infegracién vertical o parcial en qus s6- Jo se delegan competeneias o soberanias necezarias a esa funcidn, a través de un tratado, y no habria una delegaeién ab soluta de Ja soberanfa, ecmo courre en el caso de un federalismo constitucio nal, Esa integracién federal parcial g0- varia naturalmente de la autonomia ne- cesaria para el adecuado cumplimiento de sus funefones, En, nuestra opinién, en las teorias que muchos de estos autores sustentan, los matices diferenciales entre una. institu- cién y ctra s6lo se deben @ Uno gran in- exactitud ¢ impropledad técnica en el uso de los vovablos y de los téminos, factor éste que introduce buen grado de confusion, Particularmente creemes que en el ca‘o de Ia asimilacién de 1a supra- nacionalidad al federalismo funcional se estan repitiendo respecto de este wltimo exactamente los mism:s principios en que ha descansada siempre ol primero, vale decir, habria una identiticacién ab soluta entre ambas institveiones, 5298 radas solamente por el distiato empleo de los términcs y de +t significacion. Bl federalismo funcional, por sa par- te, nada tiene que ver con el sistema fe deral tradicional de gobierno, pero seria facil incurtir en confusiones a este res- pecto al tratar de vincular Ja suprana- cionatidad con uno y desvinculara con el otro. Debemos insistir en que el plan- teamiento que hace Schumann es bas- tante explicito; dentro de la escala de Ja unién internacional, ta gradacion mas baja la ocupa la organizacién intemnacic- nal intergubernamental, en seguida, y siguiendo el arden cle perteccion, vendria la organizacion supranacional y, por we timo, en la scala superior, ef sistema federal, en que ys la absoreién de la s9- berania es practicamente absoluta y Ja integracién politica global. Con todc: Jos elementos expuestas, Ios andlisis, las teorias y las earacterizacio nes acefca de ia supranacionalidad, po- demos coneluir que esta nueva institu cién pose normas y estructuraciones que, por una lado, la identitican con el Derecho Internacional Piiblic2 y, por otro, con el derecho publico interne de los Estados. Quizés en este mismo fact: de combinaelén radique sti mayor nover ad. Desde Tuego, los elementos de inte nacionalidad que denotan Ja srganiza- clén supranacional son de suyo relevan- tes, El hecho de que ttn tratada interna cicnal Je dé vida auténoma y soberana; el hecho de que la competencia organica ¥ los limites de la autonomia sean etta~ blecidos por et mismo tratado; el hecho de que la wnterpretacién de Ia norma in- ternacional sea realizada por wn érgano jurisdicciona} preestablecitlo por el mis- mmo tratado ¥, en fin, el hecho de que su accion y su propia’ personalidad abar- quen el plano internacional, proporcio- nando soluciones a una unidad regional de nacicnal 9 purblo:, nos esté demos- trando, todo ello, 1a relevancia de su ori- gen ¥ personeria internacional, Pero no menos relevantes son sus ca racteres de Derecho Piiblico intemo. Bfectivamente, la existencla de érganos que obran y acttlan en nembre propio, preseindiendo de otras opiniones, la di- vision clasica de paderes cute estos 6rga- nos denotan, el principio de las mayorias en la decisién, ta dinémica en la ej2cu- cidn de las resoluciones, e) agrupamien- to de Ios representantes por partidos po- litieos, en muchos eases, en que no VO- tan de acuerdo cn el’ interés de un Estado determinado sino de acuerdo con las ideologias liberates, socislistas 0 de mocrata cristianas que representan, son todos factores que rompen los moldes tradicionales de Ja crganizacién interna- cional y muestran wna wnlén interna con rasgos muy similares a Jos de un Estados individualmente considerado. Esta combinacién magnifica de ele- mentos, que por latgo Hempo se miraron como incompatibles, ha significade en el Ambilo europso un progreso y una dind- mica que nunca se habia pensado, un aporte verdaderamente efectivo a 1a 50 Ici de los muchos problemas que 93aquejaban al viejo continente y tuna nus- va mentalidad de cambio y unién, digna de admiracion ¢ imitacion, La integra. cién politica de Europa, sobre estas bases estables y sélidas, es inminente Concliyamos nuestro estudio acerea de Ia supranacicnelidad con dos opinio nes que llenan ée entusiasmo. Decia cl Presidente de la Alta Autoridad de Te CECA, Piero Malvestiti: “la acepta- ein misma del principio de Ja suprana- elonalidad ya ccnétituye on si una eon- guista moral, por tratarse antes que na- da de un ptineipio ético, un principio que nosotros debemos hacer germinar en Ja, conciencia de todos los europeos para Nevarlos @ una civilizacién moral supe- rior” (1). () Ver eltas de 1a pigina aL Una eritica de la altima obra de Alejandro Alvarez E| afio 1960 se publicé en Londres el némero del “British Year Book of In- ternational Law” correspondiente a 1959, En dicho mimero se incluia, en Ia seceién Revista de Libro:, un importan te comentario eritico de la obra publi- cada en Paris, ese mismo alto, por ct jurista chileno Alejandro Alvarez, bajo 1 titiio “Le Droit international nou- vealt dan ses rapports avec la vie actuel des peuples”. El firmante det comenta- tio era Mr. D, H. N. Johnson, entonees conferenciante en derecho internacional publico en la “London School of Eco- homies and Political Sciences”. El sus- crito, a la sazén en Londres, obtuvo del sefior Jchnson y del Director dei “Bri- tish Year Book", el profesor Waldock, avtorizacién para publicar en Chile una traduceién de este articulo. Por diver- Sas causas. dicha traduceién no fue dada @ conocer oportunamente a la opi- nin chilena interesada en estos asiin- tos. Ese mismo afio (1960) fallecié en Paris nuestro famosa compatriota y en- ‘tre los homenajes que se le rindieron en. 4 Y¥ decfa el Papa Pio XII: “Habéis que- rido dar, mediante los mejores medios posibles, a esta Europa tantas veces des- trezada y ensangrentada, una cohesion durable que le permita continuar su mi- sién_histérica. Pues bien, el mensaje cristiano, no olvidéis, que’ es capaz de guardar en su integridad y vigor, con ia idea y el eercicio d las Hbertades fun- damentales de la persona humana, la funcién de la sociedad familiar y nacio- nal, y garantizar, en tna comunidad su- pranacional, el respeto de las diferen- cias culturales, e] espiritu de concilia- cién y de colaboractén, aceptando Ios s2- erificlos que Heve en si y ia abnegacién necesarias” (1). (Ver cites de ia ptginn 92, por MARIO VALENZUELA Chile, se destaeé, por su contenido in- trinsico, 1a publicacién en 1962, por Ja Editorial Juridica de Chile, de una tra- duccin espafiola de la tltima obra ci- tada det profesor Alvarez, con el titulo “El Nuevo Derecho Internacional en sus relaciones cn la vida actual de los pueblos”. Este esfuetzo editorial realizado para dar a conocer los audaces y heterodoxos conceptos det jurista internacional chi- leno, no encontré, a nuestro parecer, la acogida alerta y polémica que se mere- cia. En efecto, don Alejandro Alvarez fue, dentro det’ ambiente juridico mun- dial, una figura de relieves originales Y Personalisimos, como tratadista, maestro y juez; no cabe frente a él, 1a actitud que nos ha pareeido prevale- cliente en nuestro medio, 1a de una bea- ta admiracién, que eseonde wna indife- rencia mAs o menos profunda. Creemos que una de las mejores maneras de con- tinuar (0 erear) una tradicién juridica internacional en nuestro pafs es dar a conocer Ia importancia y la calidad de las observaciones que se formulan en