eee ae eee Ce eet en eet eae See eat ten ae See eR cee ta a fazer crescer. Imagino que assim sucederi com os colegas CR eR uC ease mec ety médico contributo para a formagio juridica deste jovern Coo ec Comers ace et ee ee SR Raa ever Ina ae tonite Lo ete ee tetera facuna que se verifica na literatura nacional, traduzida na escassez de livros de indole didactica nas prateleiras das Soa aatce Co ent sen tes eee Por isso, embora concebico original e principalmente para orientar os estudantes universitétios dos cursos do’ acco em especial do Administrativo, creio que este liveo ne eee Dace ty sone? CEES OOe Cnr ees Ree erecta en Ene Ba Seno Dee Drea Desh Tone’ Dea ttd PROC sg eine Kant Pasta) Albano Macie i le Direito istrativo| Licdes de Direito Administrativo | | CASTIAR OD |Albano Macie LicGes de Direito Administrativo | (© ESCOLAR EDITORALig6es de Direito Administrativo Albano Macie © 2012 by Escolar Editora, Editores e Livreiros, Lda. Av. 24 de Julho, 1637— Maputo, Mogambique E-mail: livraria@livescolar.com / editora@escolareditora.com Internet: http://www.escolareditora.com Coordenagio Editorial Joo Costa ISBN 978-989-670-032-4 Depésito Legal n.° 341027 /12 Capa ‘Tiago Oliveira Paginagio Mario Félix, Artes Gréficas Impressio e Acabamento Tipografia Lousanense indice Principais Abreviaturas., ‘Titulol Introdugio geral ao direito administrativo eA administracio piblica Capitulo I —O direito administrativo: evolugdo e definigao.... 1. Preliminares : 2, Direito Administrativo como ramo do Direito piblico 2.1, Fronteiras entre o Direito pitblico e o Direito privado: 9 Direito Administrativo como ramo de Direito Pablico...... 29 2.2. Nascimento e desenvolvimento do Direito Administrativo ... 32 3. Definigdo do Direito Administrativo.... 3.1, Dificuldade e eritérios de definigé ) Critério legalista da escola frances. b) Critério do servigo pablico também da escola francesa. 3.2. Nogies de Direito Administrative na doutrina actual... 4. Fungo do Direito Administrativo 5. Tipos de normas juridieo-administrativas. 6. Natureza do Direito Administrative 6.1, Direito Administrativo como direito excepeional a0 Direito privado...6 _Ligbes de Diteito Administrativo 6,2, Direito Administrativo como direite comum ou estatutirio da Administragio PADHCA 6.3. Diteito Administrative como direlto comum ds Fungo adrninistrativa .. 6.4, Posigio adoptada face ao problema . 7, Caracteres do Direito Administrative .. 1, 5.0 Direito Adininistrativo estabelece um ver * yogime juridico 7.3. 0 Dinoito Administrativo é vecente ou joven em relagio 20 Direito Civil - 74.0 Direito Administrativo é um Gireito autinomo 7.0 Direito Administrativo é um direito no codificado, 7.6.0 Direito Administrative ¢ um direito influenciado pela jurispradéncia. 7.7.0 Direito Administrative é um direite que oferece dificuldades no sen estado. “ 8, Ramos do Direito Administrative 9, Delimitagio do Direito Administrative... 9.2. Com ¢ Direito Privado 9.2. Com 0 Direito Constitucional.. 9.3. Com 0 Diteito Penal. ‘9:4. Com o Diseito do Proceso Administrative Contenciose 9.5, Com o Diteito Internacional 9.6. Com a Reforma Aduinistrativa 10, Ciéncias auxiliares do Direito Administrative 30.1. Ciéncia do Direito Administrative 10.2. Ciéncia da Administragio. Capitulo IT ~ Fontes do diveito administrative... Secyiio I Enunciag&o das fontes e sua hierarquizacio. 11, Nogio de fontes de direito... Indice_7 12. Fontes escritas do Direito Administrative .. 12a. A Constituigéo .. 12.2. A Lei... levee 32.3. As Convensties internacioncis. 412.4. O Regulamento ween 2) Caracterfsticas do regulamento « b) Classificagao do regulamento.. ¢) Titulares do poder regulamentat 4) Limites do poder regulamentar. ) Sangiies por violagio do regulamento... Publicagio dos regulamentos 1) Fiscalizagao da legalidade dos regulamentos 413, Fontes nao escritas: do Direito Admninistrativo .... 1g. A Jurisprudéncia.. 43.2. 0 Costume. 43.3. 4 Doutrina...... A 43.4. Os prineipios gerais do Direito . 13.5. A Equidade.. 14, Hierarqpuia das fontes do Direito Administrativo Secgio IT ~ Interpretagio ¢ aplicagio das fontes do dizeito administrativo.. 92 1g. Interpretagdo da Jel administrativa 15.1. Orgios de interpretagio. 2) Legislador >) Administragdo Pablica.... ©) Tribunais adminiatrativos 4) Doutrina . 15.2. Processos de interpreta 415.3. Aplicagdo no tempo e no espago dalei administrativa , Capitulo HI -. Administracao Pablica.... 16. Nogio de Administragio...8 Lighes de Direito Administeativo 17. A Administragio Pablica.. 174. Definigio 2) Administraglo Pitblica, em sentido organico ou subject b) Administragio Pibiies, em sentido material ‘0 objectivo ©) Administragio Piblica, em sentido formal. 18. Flin da Administragio Péblica: a prossecucéio do interesse piblico. 19.4 Administragdo Piblice como poder? ... 20, Administrasiio Piblica deve estar subordinada ao Direito.. 21, A Admnistragiio Pablica deve ser controlada. 22, Administragio Piblica e Fungo Péblic 28, Formas juridieas da actividade admfnistrativa 28.1, Actividade administrativa de gestio piiblica., 23.2, Actividade administrativa de gestio privada 24, Distingéo entre administragdo puiblica e adrainistracio privada. a 25, A.administragio piibliea ¢ outras fungGes do Estado 25.1. Fungo edministrativa e fungio politica... 25.2. Fungiio administrativa e fungio legislativa 25.3. Pungo administrativa e fungio jurisdicional 25.4. Fungio administrativa ¢ o Governo. Capitulo IV ~ Sistemas Administrativos..eun. "26, Nocéo, 27.3, Sistema administrativo exeeutivo ou de tipo francés 28, Posiciio dos sistemas na actualidade: o judicial eo executive : 25, Sistema admninistrativo mogambicano, 98 98 98 400 101 403 108 309 uo 2 3g a4 mg U5 16 a7 29 ug 319 19 . 120 Capftulo VI — Prineipios Informativos da Administraggo Puiblica.. ‘Seceio I~ Prineipios relativos a actividade administrativ: Capitulo V — Administracao Piiblica Mocambieana: Stimula Histésica 30, Fases da Administragio Péblica Nacional... BOL A DIELS srr 30.2. A primeira fase (1975-1983)... 30.3. A segunda fase (1983-1990). 30.4. terceia fase (1990...) 31, Principio da prosseeugéo do interesse publica 32. Prinefpio da legalidade, a) Significad... b) Modulidedes.. c) Objecto.. 4) Contedido €) Efeitos tee ‘f) Excepgio ao princfpio da legalidade: estado de necessidade?, . 33. Disericionariedade e vinculagko administrativa..... a) Definigao... ) Fundamento de disericionariedade.. ©) Natureza e significado da disericionariedade . 4) Ambito ou abrangéncia da disericionariodade. ©) Limites da discricfonariedade. 1) Controlo do 2eto disericionatio . 153 34. Prinefpio do respeito pelos direitos subjectivos e interesse leg{timos dos particuleres 14 85. Principio da fndamentago dos actos administrativos. 36. Principio da ética e moralidade sdministrativa... 37. Principio da protecgio da confianga . 38, Prinefpio da bos f 89, Principio da justiga.. 156 158 459 16210 _Lighes de Direito Sdministrative 40. Principio da igualdade .. - 164 4s. Prinefpio da proporeionalidade.. - 165 42. Principio da impareialidade. 366 168 143. Principio da decis#o 44, Principio da continuidade do servigo pablico.. 170 45. Principio da gretuitidade. 7m 46. Prineipio da transparéncia.. senso x7 447. Prinefpio da olaboragio da Administragzo Pablica ‘com particulares.. amen 378 148: Principio da participagéo dos particulars . 374 449, Prinefpio da responsabilidade da Administragio Pébliea--- 175 550. Principio de acesso a justiga ¢ a0 direito vous 176 ecko I~ Principios relativas & organizagéo e funcionamento 178 da administragio publica ‘1. Prinefpio da desburocratizaga 52. Princ{pio da aproximagio dos servigos aos ck adios 33. Principio da subordinagéo ou hierarguit... 54. Prinefpio da descontralizagao administrative. 56. Principio da deseoncentragao.. ‘Titulo 1 Onganizaglo Administrative 187 187 187 . gt 191 so 198 392 * Capitulo I~ Teotia Geral da Organizacio Administrativa 56. Breves consideragées sobre a Teoria Geral... 657. Nocdo de organizagéo piblica ww Capitulo Il ~ Bleamentos da Administragio Piibica Material 58. Blementos da administragiio pablica. Secgiio I — Pessoas colectivas de direite piblico.. 459. Preliminares.. 0. Classificagio das Pessoas Colectivas Pablieas 64. Regime jurfdica enn 611, Criagiio ¢ extingfio das pessoas colectivas piblicas 61.2, Capacidade juridica de direito publive e privado.. 61.3. Antonomia administrativa financcira. 61.4, Dineite de cclebrar contratos administrativos 63.5. Bens do dominio pitblico .. 61.6. Pessoal. 61.7. Sujeigdo a0 regime administrative de respoosabilidade civil 196 62.8. Sujeigio a tutela administrative... 61.9, Sujeigdo &fiscalizagio e cantrolo extemo dos tribunais administratives. 61.10. Forum administrativo..~ 60, AtribuigSes e missGes das pessoas colectivas piiblicas: ins. 63, Orgiios das pessoas culectivas pablicas. 63.1. Nogio .. 198 463.2. Classificagéo dos orgéos sn 200 64, Competéncias dos éraiios das pessoas calectives piblicas.. 202 64,1, Delimitagio da competéneia 204 64.2, Critérios de delimitagio da competéneia. 205 . 64.3, Classificagio de compet@nci2..-0-~ 207 64.4. Regras gerais sobre a competéncia, 208 65. Canflitos de atribuigées e de competéncia Secgio UI ~ Sarvigos Paiblicos 197 197 397 198 67. Classificagio dos servigos piblicos 68. Regime juridico do servigo pablico, : a) Reqquisitos e pressupostos do servigo péblico }) Direitas dos utentes12. Ligdes de Direito Administrative ©) Principios fundamentais da servigo pitblico. ay 4) Organizaco dos servigos piblicas 218 ¢) Natureza juvidica do acto eriador da relacio de utilizagiio do servigo piblico pelos utentes Capitulo III ~ Relagdes Interorganicas.. 69. Preliminares ... 70. Hierarquia administrativa.... 704. Nosio . 70.2. Espécies de hierarquia a) Hierarquia interna. >) Hierarquia externa, 793, Contetdo da relagio juridiea hierdrquica.. 70.4. Poderes do superior hierarquico. a) Poder de direcgfo...... ‘b) Poder de controlo ou de supervisio. ©) Poder diseiplinar &) Poder de inspeegio. €) Poder de decidir recursos. £) Poder de resolver conflitos de competéncias 71. Dever de obediéncia do subaitern.. 72, Delegarito de poder nw 72.1. Nogio... 72.2. Blementos ou requisites da delegacio de poderes, 72.3. Figuras afins..... a) Desconcentraciio originaria b) Substituigto. ©) Supléncia. 4d) Representacio, €) Delegaao de essinatura, £) Concessio. 72.4. Regime juridico.. 4) Diseiplina do acto de dlegacio 2i9 par zor 2a 1b) Paderes do delegante, 0} Natureza dos actos do detegado vernn d) Subdelegacio de poderes ou delegagio do segundo BEA orem . 299 72.5. Naturera juridiea 240 73. Bxtingfio da delegastio de poderes... 244 a) Cadueidade ‘b) Substituigio.. Capftulo TV — Relagées Intersubjectivas 75. Preliminares....0. 76. Tutela administrativa.. 76.1. Generalidades. 76.2. Definigic 76.3. Modelidades da tutela. administrativa. a) Quanto a0 objecto on zo fim . ‘b} Quanto 4 forma de exercicio on a0 conterido 76.4. Regime juridico de tutela administrative 76.5. Natureza juridica da tutela administrativa 77. Superintendéneia .. 774.Nogio.. 72. Instramentos tipicos de superintendéci 77-3, Netureza juridica da superintendéneia Capttuio V — Os Sistemas de Ongonizagdo Administrativa. 78. Preliminares .. vs “ 79. Centralizacio admainistrat 255, 255 79.2. Vantagens e desvantagens da centralizagio 256 80, Descentralizaréo .. 257 80.1. Nogio. 257 80.2. Vantagens e desvantagens da descontrstizagio enenene 25714_LigSes de Diveito Administrativo 80.3, Espécies da descentralizacio .. a) Quanio a forma. b) Quanto aos gravs... 80.4, Limites da desoentralizacio. 84. Concentragiio e desconcentragtio administrati 82, Concentragio 83. Desconcentragio 83.2. Espécies de desconcentrach {&q, Intersecgdio entre os sistemas de onganizagao administrativa .. 84.1, Centralizago com concentragéo. 84.2. Centralizagio com desconcentragéo.. 84.9. Descentralizagio com concentra 84-4. Descentralizago com desconcentracio .. 85. Integragio e devolugao de poderss... 85. Preliminares.. 85.2. Integragdo de poderes 85,3. Devolugio de poderes.. 263 263 263 263, 264 264 ve 2644 265 265 ‘Titulos IY Orgenizagio Administrativa Mogambieana Capitulo 1 — Estado como Pessoa Colectiva Publica 86, Preliminares ... 87, Coneeito de Tstado como pessoa colectivae sua 1 delimitagdo 88. Corolirios da consagragao do Estado como pessoa colectiva piblica.. oa Capitulo TI ~ Administragio Directa do Estado ... 273 | 89, Caracterizagio 278. Capitulo III Administragio Central do: stado. 278 90, Preliminares... 91. Presidente da Repablica Presidente da Repiblica. Presidéncia da Reptiblic: 2) Definigio e objectives. ‘p) Estrutura da Presidéncia da Reptblica_ 91.9. Gabinete do Presidente da Repiiblics.. 1.4, Casa Civil. 91.5. Casa Militar... 91.6. Conselbo Consultivo: da Presidéncia da Repiblica 93.7. Gabinete da Esposa do Presidente da Repéblica 91.8, Quadro do Pessoal da Presidéncia da Repiiblica. 91.9, Conselho de Estado... 91.10. Conselho Nacional de Defesa e Seguranca 91.21, Ministério Pablico (Procuradoria da Repéblica).. 92. Gaverno.. (92.1, Preliminares 92.2, Composigio e presidéncia do Governe 92.3. Fungdes do Governo. 'a) FungGes de garantia de exceusio das les +p) Fungfies de assegurarsento do fumcionamento da Administragio Pablica..... : ©) Fungées ligadas & promogao da satisfagao das necessidades colectivas..-. 92.4. Modos de exercitio da competéncia . 92.5. Responsabilidade governamental....... a 296 92.6. Solidariedade governamental = 298 92.7. Relacionamento com a Assembleia da Repablica. 299 92.8. Funcionamento do Governo... 300 192.9, Estatuto dos membros do Govern 301 93. Executive do Conselho de Ministres.. 302 94. Primeiro-Ministro | 02 94.1. Gabinete do Prireiro-Ministro.. 30336 Ligdies de Direito Administrativo 95. Seeretariado do Conselho de Ministros 96, Ministérios. 97. Secretarias do Estado... 98. Banco de Mogambigue. 100. Classificagio dos Grgfios independentes .. 300.1, As comissGes nacionais: a CNE a CNDH a) ACNE 310 >)ACNDH. 100. 400.3. Os conselhios superiores a) Conselho Superior da Comunicagio Social. 315 b) Conselho Superior da Magistratura Judicial (CSM)... 316 ©) Conselho Superior da Magistrature Judicial Administrativa (CSM econ sen m8 4) Conselho Superior da Magistratura do Ministério Piblico (csMMp) ie Capitulo V~ Administrago Local ou Subordinada do Estado 302, Prefiminares snnon 102, Governo Provincial 2) Governador Provincia. b) Governo Provincial. ne 103. Aparelio provincial do Estado .. 204. Governo Distrital 105. Posto Administrativo... 306. Localidad fndice 17 110, Amabito e objectivos da administragdo indiresta do Estado... 332 Seogo I - Institutos Pabiico. 11 Conceito 132. Tipos de institutos piblicos a) Institutos reguladores e de normelizaglo un 1b) Servigos personalizades.. ©) Fundagies piblicas ©) Fundos pttblicos €) Institutos médios-politéenicos.. 237 £) Institutos gestores de fandos piblicos de seguranga social. 8) Estabelecimentos pablicos.. 11g. Regime aplicdvel tos institutos piblicos, ng. Natureza juridiea dos institatos piblicos 115. Extingfo Seco I~ Empresas Piblicas. 16, Conesito, 117, Nota historica sobre a empresa piblica mogambicana . 448, Fortnas de empresas piiblicas. “ 319, Regime juridico aplicdvel ts empresas publicas.... 120, Personalidade e capacidade juridicas . 121, Criagiio, modificagdo © extingto. 122, Os estatutos especiticos . 123, Orgios. 124, Formas de contzolo das empresas piiblicas 125, Principio de gestéo das empresas piiblicas.. Capitulo VII - Administraggo Auténoma do Estado 126, Coneeitualizagio e especificacio das entidades auténomas 307, Autoridede tradicional... 8) Definiggo e natureza 1b) Espécies da autoridade tradicional ©) Legitimagio e reconhecimento ...18 _Ligdes de Dirsito Administra! 8) FungSes ¢ formas de articulagio com outres entidades pitblicas 198. As associagdes piiblicas 2) Definigio e espécies. b) Regime juridico.. ©) Natureza juridica 329, Autarquias locais.. a) Orgios do poder locel do Estado b) Conecito das autarquias locas. 6) Categoria das autarquias locals. @) Gradualism... ; «© Sujeigdo das autarquias locais & tutela administrativa do Estado. ‘Poder regulamentar das autarquias loenis. 2) Regime do pessoal das autarquias locas. Bibliografia Prefacio ‘Umma vez mais, a nossa academie experiments o especial prazer de se ver premiada com um dos raros brindes que os respectives servidores The ‘tam oferecido, Trata-se, coneretamente, de um livro juridico escrito, com certa anpicia etendencial originalidade, por um autor pétvo, jovem jurista e doconte na mais velha Escola de Direito da nossa «Pérola do Indico», a inesma que o cultivou e o conferiu as eredenciais exigiveis para navegar sereno e seguro pela imensidéo do infnito e intrineado oceano das lets, que, apesar disso, nada mais s#o do que simples ferramentas racionsis © sacfonalizadoras do Direito, este que também no passa de um mero ins- tramento da realizagdo da Justiga — 0 prinefpio, 0 critério orientador € 0 am mais alto de toda a administragio péblica no Kstado social e democra- tico de Direito, como é Mogambigue. (© Volume I de «Ligdes de Direito Administrativo mogainbieano» {titulo em si sugestival, da autoria de ALBANO MACTE, Assistente da Faculdade de Ditcito da Universidade Eduardo Mondlane, na érea de Ciéncias Juridico-Politiens, mas com pendor de preferénela pera o ramo de Direito em que se enquadre # presente obra, vem, decerto, calmatar em parte 2 enorme lacuna que se verfca na literatura nacional, traduzida na escasser de livros de indole diddctica nas prateleiras das nossas ainda ‘poueas livrarias e bibliotecas juridieas, Nam conjunto de dois titulos,inseridos em énas partes (Introdugae Geral go Direito Administrative e Organizagdo Administrative, respect mente), o antot arranca do sempre controvertido campo da teoziajuridica, pasando pela histria gerale local do Diseito, sem negligenciar, posém,20 _LigGes de Diretto Administrativo © reeurso 3 comparacdo de Dircitos estrangeiros, para desaguar na dog mitica do Direito Administrativo, imprimindo-lhe aguele dinamismo que se aleanca da visio jurispradencial, No domfnio teorético, convoca o pensamento jatsifco Gama variada ‘gna de juspublicstes estrangeiros, de reconhecido mérito e competin- cia, instigando 0 didlogo aberto e construtivo entre sie, igualmente, com Juspublicistas nacionais, dilogo de que assume a mediagio, mas sem nunca deixar de manifestar as préprias ideias, onde a ocasido aparece e as circunstincias exigem, Aseriediade, que a aventura pelo mundo da cigneie ea militéncia acadé- ‘mica sompre exigiram, exigem e continuardo a exigir, revela-se nas presen- tes ligdes através da convocagio desses autores so debate e do modo como © autor encara a complexa missio, que, diga-se de passagem, com alguma ousadia a si mesmo se atribui ~ a de mediar correntes de pensamento dow ‘trindrio da common-law e romano-germénico, em oposigio permanente, ‘envolvendo neste titimo sistema juridico pensedores de varios qnadmantes Go nmndo (alemaes, brasileiros, espanh6ts, franceses, italianos e portigue- 5es, entre outros), advogndos de idefas nalguns casos convergentes, mas, outros tantos, divergentes on alé mesmo. antagénicas. © confronto a que o autor procede entre « doutrina estrangeira ¢ a outrina nacional, apesar de insipi€ncia que ainda caracteriza esta tiltima, constitui um exercieio que, além de: muito interessante, se traduz mma. apelagio aos juspublicistas patrios, no sentido de enfrentarem, com cada vezmuior dedicagéo ¢ rmeza, o dificil desafio de redezir, paulatinamente, a multiplicidade, diversidade e complexidade que reinam no universo nor. ‘mative do nosso onlenamento edutinistrativo, de que é apanigio a coe xist8neia de normas muito dispersas, as vezes conflitantes, estabelecendo nesse ca6tico miverso a unidade de sentido e coeréncia, através de um labor teérico e dontrindxio passivel de conferir identidade propria ¢ maior cousisténcia 20 Diteito Administrative Mogambicano. Nota-se que © autor no se isenta de enfrentar desde jd esto desafio, visto que se mostram patenteades, em cada pagina do seu liv, a preocu- Preffcio 21 Pacfio ¢ o esforgo persistentes de contemplar a legislagio e os varios insti- tutos do nosso Direito Adntinistrativo, as politicas governamentais ligadas administragéo pablica, assim como planos de formagiio aeadémica, A loz no 66 des teorias forasteiras trazidas para 6 texto do seu livro, was também. procurando interpreti-los baseando-se em reflexées e ideins préprias. Oreflexo do esforgo de teorizagio argumentativa no escapard 2 vista de qualquer leitor que prestar a devida atencio, sobretado, 20 Capttulo TL a primeira parte que trata das fontes do Dizeito Administrativo e, ainda, a parte segunda, que versa ne especialidade e de forma extensa e aprofium dada, sobre o sistema de organizacao administrativa do Pals, Acompreensio do estigio presonte duma sociedade postula o recuo a0 seu passad, pois este nunca se dissocia do presente, juntos imbricando dia- Jecticamente no hoje ¢ formando o gérmen do. que 60 amanha. A sensibili- dade do autor neste sentido revela-se nas breves incurs6es que faz 20 campo da historia do Direito Administrativo, em geral, e mogambicano, em espe~ cial, neste timo easo chegando ao ponto de langar algumes provocagies, ‘como por exemplo quando recaa até ao perfodo pré-colonfal, onde descobre manifestagdes do fenémeno juridico-administrativo em formages sociais de tipo estatal, nomeadamente nos impérios do. | Mwenemutapa e de Gaza! Asreferéneias que faz aos legedas dos sistemas administrativos colonial das Zonas Libertadas da FRELIMO eonstituem um estimulo & memérla colectiva e individual da nossa mogambicanidade, bem como uma cha- ‘mada de atengfo dirigida aos cultores da Historia do Direito, no sentido de um maior empenhamento na pesquisa e sistematizagdo das experién- clas emanadas desses sistemas e da sua verdadetra e especifien influéncia sobre o Direito Administrative mogambicano, ean provesso de forinagéo de consotidagio desde 0 periodo do Governo de TransigSo, passando pelo ‘grandiose momento da fundagdo do Estado mocambieano independente e soberano, até aos nossos dias. ‘Como nffo deixaria de ser, as prelecgées de Direito Administrativo, que © autor disponibilize zo piiblico leitor, revestem-se de valor didéctieo e pedagégico inquestionsvel, valor esse que corpariza o espirito, a motiva-22 _Ligdes de Dirvito Administrative © 0 escopo do livro. O sinal ineguivaco disto é o obstinado recurso do mutor a exemplos de préticas administratives de diversa natureza, t2- duzidos em hipéteses formuladas com base na interpretacio e aplicacio da legislagdo em vigor, em conjugagio com a andlise da jurispradéncia admainistrativa, Por isso, embora conecbido original e principalmente para orientar a aprendizagem dos estudantes universitiios das cursos do Direito, em especial do Administrativo, creo que este livro se reveste, outiossim, de utilidade para todos os que nesta érea juridica operam, sejam magistra- dos, advogados e docentes sejam funcionatios ¢ agentes da Administragio Pablica, "Ao percorrer as contenas de péginas deste Livro, nfo resisti a tente- so do prazer e do orgulho que normmalmente acomete o lavrador que, ex thos hora, saboreia o fruto sneulento e de qualidade invejévet, provindo da frvore que ajudou a regar e a daver creseer, Imagino que assim sucederd ‘com 0s colegas docentes que, duma ou doutra forma, terio dado o seu ‘médico contributo para a formagio juridica deste jovert intelectual ¢ aca- démico, que é hoje o dr. ALBANO MACTE, Considerando que se trata do primeiro volume da obra, gostaria de encorajar o autor a prosseguir o seu trabalho, pois, tal como acontece 10 ‘presente, a publicacio do segundo volume constituiré um obséquio assaz preciaso e merecido & nosse academia ¢ 20s nossas estudantes em parti> caler. (Os meus parabéns para o autor, ¢ votos de bom provelto para todos os que ge interessarem pela leitura do livro. Maputo, Fevereiro de 2012 Joao André Ubisse Nguenha Mestre em Direito Juiz Conselheiro do C. Constitucional Doente da Faculdade de Direito da UEM Nota Prévia do Autor A sempre desejivel, pedagogicamente, que o professor «(..) se respon sabilize pela sna investigagio autémoma e pela abordagem éas matérias curriculares, esorevendo ¢ publicando o seu contribato para o uso das ‘estudantes, Obviamente no como livto (onieo, mas como guia e convite a novos estudos»’, Portanto, as presentes Ligées surgem como urn guia para ‘estudantes do Curso do Diteito Administrative que, ndo prescindindo das Tigges dos grandes mestres, pretencem fornecer um suporte 20 estudo da Aisciplina, com vista a minimizagio das dificuldades que o estudo desta tem demonstrado. Neste sentido, as presentes Ligées desenvolvemnse, tendo em conte 08 slanos eurriculares ajustiveis e actuais em curso nas Universidades. Daf ‘que gonstitui pate iniial, o estudo das nogBes do Direito Administrative, das fortes deste remo do saber, da Administrago Patiica, dos prineipios do Direito Administrative, ou melhor, da actividade administrativa e da orgenizagio e funcionamento da Administracio Publica. "Acesta primeira patte, segue-se ateoria geval da ongonizngao adminis trativa, onde se catacterizun e enqtadran figuras de ambito geral rela~ tivas a organizagio administrativa, terminando as Ligdes com 0 estudo minuncioso da organizagio administrativa mogambicana, tendo em conta alegislagio vigente, TTHERABIRA DA CUNT, Pavle. Tratado da (in) Justia, Qué Jusis, 2008, Pag 265.be 24, Ligées de Direito Administrative M_Hisbes de Dineito Administrativo No segundo volume abordaremos © procedimento administretivo e, Aentro dele, o acto administrativo ¢ o contrato adrainistrativo; o regime ees coisas piblicas, os agentes edministrativos, o regime da fangzo pitblica ea policia administrative. No volume trés, propomo-nos a abordar o controlo de acco adminise ‘trativa, designadamente, as garantias politioas, a8 garantias dos particulae res/entre elas, as garantias graciosas, o provedor de justia e contenciosas, nestas iltimas, em particular, o recurso contencioso ea orgenizagio e fun- clonamento do Tribunal Administrativo, Antes de terminar, & preciso deizar registado um dever de gratidéo 0s grandes ilustres do Diteito Pablico mogambiceno que com eles tenho aprendido bastante, desde 0 ano de 2004, ainda como monitor da Disci- plina. Refiro-me, precisamente, 20 Professor Catedratico Gilles Cistac, ao Prof, doutor Machatine Paulo ‘Munguambe, ao Prof. doutor Jodo Martins € ao hiestre Paulo Daniel Comoane, Outro dever de gratidio vai ao Mestre Joao André Ubisse Guenha pelos eusinamentos do dig-a-dia, e pela postura ao prefaciar as presentes ligdes, ‘Maputo, Dezembro de 2011, Albano Macie Principais Abreviaturas Administragao Piilica Assembleia da Reptblica Bancada Parlamentar da Frente de Libertacao de Mogambique Conselho Consultivo de Legalidade e Justica Constituigao da Repéblica de Mocambique Constituicio da Reptibliea Popular de Mocairbique Conforme Conferir Estatuto Geral dos Funcionsrios e Agentes do Estado Lei do Procedimento Admiuistrativo Obra citada Pagina Paginas Proposta de Lei de Bases da Organizagio Ga Administragdo Pablica VolumeTitulo I IntroducHo geral ao direito administrativo eA administracio publicaCAPITULO 1 O direito administrativo: evolugio e definicéo 1. Preliminares © Direito Administrative tem por objecto a fangéo administrativa ou a sotividade administrativa de gestic pitblica; ou melhor, o Direito Admi- + Bistrativo, de uma forrna aproximativa, rege a Administracio Publica. Portanto, 6, iuevitavelmente, wa zamo do direito piblico. Sem pretem- der, por ora, adentrar para os meandros dontrinétios sobre a natureza do Direito Administrativo, deve reconhecer-se que a nogéo deste ramo de conherimento depende de uma outra de extrema importincia, que é a de Administragdo Pablica, Portanto, no Titulo I, vamos abordar 2 Tutrodugo Geral ao Direito Administrative ea Administracéo Péblica. 2. Direito Administrative como ramo do Direito publico 241, Fronteiras entre o Direito piiblico ¢ o Direito privado: 0 Direito Administrativo como ramo de Direito Piiblico © Diteito, como conjunto de normas e principios dotadas de coereibil dade, que regula e vida em. ‘Sociedade, constitui uma nica realidade, diyi-go _lagbes de Direito Administrative aida, portanto, por motives, culturais, teérieos, préticns ou didetions ¢ politico-ideolégicos, em pablice e privado. Com efeito, a doutrina tem avangado trés critérios para distingvit ‘os dois ramos* de aizeito, designadamente, de interesse, de sujeitos ¢ de poderes de autoxidade. Sem mais delongas,diremos que o entero de inte- pecse esta totalmente desajustado; igual destino se reserve para o critério TTHaibal calhal, Diteto privado wemonte 20 Dieeito romano is recepyBess tendo sftido ‘am proceso de cietifiagio, el ating um estdio que possiton a sa cacao; Delo contri» Direlto pli tem ovigesfusrasionaliste nfo apresentswmaseinea> {edo compere eos uma coca antetica. A nivel trio, 0 Disitopivado tana qelaghs extveis entre pessoss; sts, as modlfengbes que ele ooorras corresponess ¢ ‘MuoracGosestratarois da propria ultra en jogo eaperaz Tentament; 0 Diteto pion, por sea turbo, rah rlages como Estado ou por ele presi, anitindoquebras 08 prndiseagtex tnusease imprevstels. A nie! prétice,« qulicagio de uma discipline Tomo péblica ou priveda decide do seu destino académicn, doutrindso,jeislcional¢ srodeonal. nivel potio-eoidize ba que eo exuoses 0 papel fasdumants! Direta privado ne preservagio das esfeas das pessoas: prevenind o arbtio do cone Kingente eitando o choque do ixprevisvele tsegurando o chogue dos intreses ait Jpnedistos de cada um, 0 Direito privado constitu um trav hitoricamente efeacperase tntromissto do istado ou de outras entidades, vide, nestet tcrmos, CORDEIRO, Antonio Mencats, Manual de Direito da Traboito, Coimbra, Almedine, 1994 pp. 62 63 Masia e milena aentonga de ULPTANO enfatia rack esta difesengas ets publ team eat quad ait statum rei romanae speett, privatum, quad od sinputoran ti forme (Deis tn), Pozi, esta tee tem de.serreforrnclada Gendo gar &segulate direho ‘pico &oconjunte de segres jurdicas que dseplina reacts rons ert. ae eon” ‘esem inediatamnente iteresses de ordem pili; diteto prvado é o bloco da nepras jimidieas que discipina ylagBesfricies em que predounioara iredfarament stewesset ‘Te ordem particular, Ci. JUNIOR CRETELLA, José, Direto Adninistrativo Brasileira, ‘ha tiga, Ro de daneito, B&ioraForense, 2002, pp. §¢ 6. Na verdad, ULPLANO, ne no difecenciagdo, far apelo ao cttério de interesse em jogo numa detersinada relagio jutidica Face evudrio bassia- no elemento teleol6gico de uina relagojasidica eonereta Assim, ¢ Dini Privado dita respeito ao eonjunt de regras que discipling os imteresesHndiv- Sais e o Direto Palco as que respeitam as uidadespablics ou que tanger a todos fo interest de ealectvigade), Desi log, esta teoria € enfiaquesin pele impretisfo 05 iitingio entre ointerense pAblio eo interesse privado: pa exer, o Diveito da Fam tla € um remo de Dircito Privado, mas tutsla intereses péblico-privades (de mistura}; suisse o casa do artigo 219 da Constiuiedo que define a fami come «(..) elemento 10 goral 20 dineito amministrativo e & administragio pitlica da qualidade dos sujeitos*, Assim, convém, contrapor os dois ramos com ‘pase nas diferentes posigses assumidas pelos sujeitos nas suas actuagdes. Portanto, serdo relagBes de direito Plblico aquelas em que o sujeite actua cogundo os vectores de autoridade e de competéncin; pelo contrério, serio relages do Diteito privado aquelas em que o sujelto actua segundo os prineipios da igualdade e de liberdade*. 0 Diteito pitblico pode, por sua vez, bifurear-se em interno e inter- nacional. Assim, 0 Direito pablico interne reparte-se em Dirsito Cons- titucional, Direito Administrative, Direitos processuais, Direlio Finan- cairo, Fiscal, Criminal, Eleitoral, do Trabalho? No ambito internacional encontramos 0 Direito Internacional Pablico, que rege as relagdes entre ‘os Estados soberanos € outros entes internacionais considerados como Fandementaleabacede todaa sociedsdes, este artigo sleva a aria a ua estatuto supiar ‘individual, prsmado 2 doserapeshar um interesse public de toda a saciedade, Néo $5, date erteio, por parte dos civlistas acabaria por redvzir a ramo a um radicalsmo do ‘ndividvaliamo, o que nao é do todo verdede. Do lado da Dicito Pablo, pode falar-se de tim contrate de concessao, em que se jogam mutaertente intzessos pibliens e privadus ‘Jos eonevssionérios, na sca de sesuiados para oretorao doiavestimento realizado xn pritnero lugar, e a busca de haers, ex itimo plano. a pentinio de distineio entre o Diseito PiboNen eo Diteito Privado reside na qualidade do sujet gue ntervém nana determinada rlagho rica, Ac, sero relagbes de Ditto Pablico aquclag em que se baseisn een nortias juriicas em que 0 Estade on auto ente pili ge fa investdo das seus podores ce sutoridade (is inperiun) seta de Dire Privade aguelas norines juicioas qoe tucham relages entre privadee ow particulars ‘ra. vezes sem contao Sstado itesvé ovactua sem o su poder de império, bea lersies igoattdriosados parielares. 4 Nosten terns, CORDELRO, Ant6nio Menezes, Blanual de Direlto do Trabalho, cp ct, p62 «Domo quet Menezes Cordsieo, «A dvs ese o Dito piblica eo Direto privade fi ttionds,designadarseste a propésio do Diceto do trabalho». A coruayo es iaboral bentava com a sure divisio que se pretends entre 0 Diite piblien eo Dineito pel Vado. na medida em que este rao de dieto & miseigenado: a8 telagSes individuals de trabalho, exo prototipe é0 eontrato de trabalbo eas relagies coleuives de trabalto pass senenm ao dire privedo eo passo que opraeasso de rabalho co diteto das condigbes de trabalho reflectera a intervengio do Hetado, Como svée Ambito do Direito do Trabalno {dsc logo, condi sma hiridez quanto & sua natures jurdic, Manual de eP- cit, pp-63 685,12 _LigGes de Direito Administrative ‘tais; bem como algumas actividades individnais #, por fim, encontramos © Diseito Internacional Beonémico, que se ocupa da organivagio das rela- Ges macroeconéinicas internacionais, O Direito privado subdivide-se em Diretto privado comem (Direito Civil: ObrigagSes, Reais, Familia e Sucess8ce) e especial (Direito Comer cial, Bancério? Do trabalho? ete.). © Dizeito Administrativo, independentemente do oritério a adopter, € um ramo de Direito ptblico interno. Desta forma, integram o Direito + Administrative as normas marcadas, gerelmente, pelos caracteres de obrigatoriedade e indisponibilidade dos interesses em jogo; o&-fins e os interesses tutelados, bem como as formes de actuacio da Administracko Piiblica so determinados pela li 2.2. Nascimento e desenvoivimento do Direito Administrativo 0 Direito Administrative nasce como um yerdadeiro milagre. A expresso «amilagre> pertence ac autor Prosper WEIL. Este afirma que «A propria existéncia de um direito administrative é, em alguma: medida, froto de um. ‘milagre. O direito que rege a actividade dos particulares é impasto a estes Gg forn eo respeito pelos direitos ¢ obrigagées que ele comporta encontra- -secolocado sob a autoridade ea sangdo de um poder exterior ¢ ‘superior: 0 do Bstado. Mas causa admiragio que o proprio Estado se considere ligado (vinenlado) pelo direito. (..) Nao esquegamos, aliés, as licdes da historia: a conquista do Estado pelo diveito é relativamente recente e no esta ainda terminada por toda a parte. (..) Froto de um milagre, o direito adminis- trativo #6 subsiste, de resto, por um prodigio eada dia renovado. ¢..) Para que o milagre se realize e se prolongue deve ser preenchidas diversas condligdes que dependem da forma do Estado, do prestigio do direlto e dos _juizes, do espfrito do tempo». * WAL, Prosper, 0 Direite Administrative, Coimbra, 197, p. 7-10. Sublintade nosso. latrodugio geral no direito administativo ¢ & administragio pablicn a3 Um autor brasileiro a propésito do nascimento do Direito Administra- tivo referiu que «(..) 0 direito administrativo nasceu da subordinago do poder A lei e da conrclativa definig#o.de.umna pautade direitos individuais gue passavam a vincuilar a Administragon®, Quando é que ovorre este verdadeire milagre? Como ramo de direito auténomo, o direito administrative surge na Franga, no Séeulo xvi, com a Revolugio Francesa de 1798, porque ante- ‘Tlor aeste perfodo podia assisti-se regis administrativas que regulamen- tavam certas actividades do Estado (multas, cobranga de impostos) mas semi gue constitaissem um corpo como tal que consubstanciasse o Direito _Administrativo, como ¢ hoje conbecido, Recorde-se que nesse perfodo vin- ‘eva o principio segundo o qual quod principt placuit leges habet vigorern, que se traduz no que «o que agradar ao Tei, vigora como lei» e «o rei no pode errar (the king can do no wrong)» ¢ foram estas ideias que a Revo- lug combateu veementemente, introdurindo os principios de Estado de direito e de separagao ¢ interelependéncia de poderes. » " Como esereve o Professor BANDEIRA DE MELLO * “de 1806, ocalendério Gregortano, Os mases antes da aboligho do calendtio revolucior nto eram designedos ett Franga dz seguinte mnaneira: Vindiraaie Setesbr0}; Bea sndice (Outubro; Frimaire (Novenibro); Wivdse (Dezembro); Pluviese Janeiro}; Ventre (Pevereiro); Geraninal (Marge); Florel (Abr); Prarial (aio); Messidor (Junho), Ther- smidor ollho) « Fractidor (Agosto) 4 MABAGAO, Mario, Conceito do Direito Adininistrativo, 2626, . 23. > WEIL, Prospes, O Diteite Administrative, op city PD-4 658. dem. Introdugéo ger ao drei administrative e8 administragio pébliea ‘As ideias desta lei so melhor explanedas pela autora Odette MEDAUARM, sendo vejumos: «As fangdes judiciirias so distintas residem sempre separadas das fungGes administrativas. Os jnizes: no vrrapallsario, sob pena de cometer crime, nfo perturbardo, de qualquer ‘maneire que seja, as operagGes dos corpos administratives, nent citarso os administradores por razao de suas fangdes>. ‘Procedia-se, entio, ao principio da separagio das autoridades judi elegisatvaimpedindo-se os tribunals de incomodas a administragdo ¢ sua proibigio do cochecimento dos lidgios que interessavam & administragio. "Alei de 28 Phuviose do ano VIII eriou os «conseils de préfecture» -conse- Jhos de prefeitura, oa conselhos de governe civil ~ encarregadios, sob a presi- déncia dos pretetos, de estatnirem sobre cestositgis estritamente definidos, Entretanto, mostra WEIL que fol. com @ criagio do Conselho de. Estado, ela Constituigéo do ano VIN, cue permit as transformagdes mats profan- tas. Mois ainda foi a partir das, que o Conselko da Estado & conhecidos pri- smeiramente, como o conscbo juridico do govern ese viua eargo do Primeiro CCapetl e; posteriormente, pelos sucessivos Chefes de Bstado, de preparar um projecto para a solugdo dos litigios os quais fizesse parte a administragio’. "A partir da lei de 24 de Prarial (Maio) de s872, concede-se 20 Conse- Tho de Estado a justiga delegada: ‘dvi a¢.) doravante a adrainisiragdo ésubmissa ao controle dewuma -verdadeira jurisdigdo, que estatni directamente «em nome do povo francés. Portanto, foram. 05 acérdéos do Conselho do Estado que estabe- Jecezain um conjunto de prinefpios relatives ao Direito administrativo, TFIRDAUAR, Odette, © Direito Aavrinetativo em Becki, So Pale, Batora Revista {03 Tibunais, 1992, pp- 10-31. © dew. vs Pagtanto, resulta guido que 2 principe! fonte do Pieito adminietrativo ere juriprae {éncia da Conselho do Batado.Ge be i 4 36_Ligfes de Diroito Administrativo havendo que fazer referéncia ao fenomenal ARESTO BLANCO, no qual foi estabelecido 0 principiowda.responsabilidade do Estado, segundo o qual somente a jurisdigao administrativa era competente para eonbecer litie ios envolvendo o Estado e os particnlares, Foi, na verdade, 0 labor dos conselheiros DAVID, ROMIEU, PICHAT ou LEO BLU, entre outros, que consotidon o Direito administrative como ramo de dizeito distinto das egras jurfdicas do direito privado. Ao nivel doutrinsl, temos as labores de LAFERRIERE, HAURIOU, Leon DUGUIT ¢ Gaston JEZE. _ Ein conclusio, podemos dizer que antes da revolugfo Francesa tine mos o Estado de Policia ou Absoluto, que se caracterizava, no geral, pela, falta de limites na sua actuagio; depois da Revoluefo, sfo eimentados \, dois prineipios bisieos ¢ demolidores da situagio anterior: 0 de Estado de Gireito e o da separagiio ¢ interilopendéncis de poderes. Depois da Revoluciio Francesa, surgem a Lel de 28 de Pluviose do Ano VIII (1800) ¢ 0 labor dos comissérios do tribunal de contfito, tendo sido 0 Atesto BLANCO” o marco mais importante, na medida em que, o Tribunal de Contlitos de Franga em 1873 estabeleceu que as actividades prestades pelo Estado estio submetidas a um regime juridico distinto das fungies , Nisto € sublime a andlise da hist6ria do Direito administrativo mocambicano que faz 0 Professor Gill CISTAC,

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