V.

CONDICIONES DE POLITICA ECONOMICA PARA EL CRECIMIENTO DE LOS NIVELES DE VIDA

Es casi un lugar comn en los primeros textos de economa, la relacin que se establece entre el ingreso (o renta) y la tenencia de activos de cuya propiedad y extensin, tal como hemos visto, dependen los niveles de vida. Por ejemplo Mankiw constata que "las diferencias entre los niveles de vida de los distintos pases es asombrosa. En 1993, el americano medio tena una renta de US$ 25,000 aproximadamente. Ese mismo ao, el mexicano medio ganaba US$ 7,000 y el nigeriano medio ganaba US$ 1,500. Como cabra esperar, estas grandes diferencias entre los niveles medios de renta se reflejan en los indicadores de calidad de vida. Los ciudadanos de renta alta tienen ms televisores, ms automviles, una nutricin mejor, una asistencia sanitaria mejor y una esperanza de vida mayor que los ciudadanos de pases de renta baja" 15/. 5.1 Ingreso, Productividad y Nivel de Vida Las grandes diferencias entre los niveles de vida de los distintos pases o, como hemos encontrado, entre dominios geogrficos y estratos de un mismo pas, a qu atribuirlos?. La respuesta es relativamente sencilla. Casi todas esas diferencias son atribuibles a las diferencias existentes entre los niveles de productividad. As, en las regiones donde los trabajadores pueden producir una gran cantidad de bienes y servicios por unidad de tiempo, la gran mayora de los hogares disfruta de un elevado nivel de vida; en cambio, en las regiones cuyos trabajadores son menos productivos, la mayora lleva una existencia ms precaria. Sabiendo que la tasa de crecimiento de la productividad determina, en el largo plazo, la tasa de crecimiento de la renta o ingreso medio, podemos establecer los diferentes niveles del ingreso per cpita segn departamentos del Per, para encontrar las diferencias geogrficas. Conceptualmente, el nivel de PBI per cpita es una medida del nivel de vida de toda la poblacin de una economa. Es una medida del nivel de pobreza (o riqueza) global. As mismo, dividiendo el PBI agrcola entre la poblacin rural de cada departamento podemos determinar el ingreso medio rural para establecer las diferencias de este estrato tradicionalmente atrasado. Tal como se muestra en el Cuadro N 5.1, es innegable que en el Per existe un problema de bajo nivel de ingreso. Problema que se agudiza en el caso de ocho departamentos cuyo habitante promedio percibe menos de US$ 1,500 al ao o US$ 125 al mes con los cuales debe atender sus necesidades bsicas y luego resolver el problema de tenencia de activos. En esta precaria situacin de ingresos se encontraban alrededor de cinco millones seiscientos mil habitantes de esos ocho departamentos.

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15/. N. Gregory Mankiw: Principios de Economa. Mc.Graw Hill. Madrid 1998. Pg.11.

CUADRO N 5.1 INGRESOS PROMEDIO POR HABITANTE SEGN DEPARTAMENTOS PERU 1995 (En US$ corrientes del ao)
Departamento Moquegua Loreto Pasco Arequipa Lima Tacna Lambayeque Junn Madre de Dios Ica La Libertad Piura Tumbes Hunuco Cusco Ucayali San Martn Huancavelica Ancash Amazonas Cajamarca Puno Ayacucho Apurmac Promedio Nacional Fuente: INEI-Compendios Departamentales 1997, 1998. Ingreso Medio 10,037 4,025 3,668 3,539 3,514 3,032 2,865 2,863 2,843 2,614 2,437 2,135 1,790 1,530 1,529 1,514 1,448 1,396 1,224 1,216 1,167 1,025 883 626 2,560 Ingreso Rural Medio 962 888 1,683 3,892 4,947 6,777 1,971 2,041 2,171 2,822 2,072 1,244 1,840 1,064 710 1,373 1,502 448 678 825 509 351 418 462 1,155

Con menos de US$ 1,000 anuales promedio en el estrato rural se encontraban los habitantes de diez departamentos. Es decir, alrededor de cuatro millones de personas deben resolver necesidades bsicas y calidad de vida con un ingreso medio rural igual o inferior a US$ 2.70 diarios. Esta cifra expresa la escasa difusin de los diferentes grupos de activos en el estrato rural. Estas cifras expresan tambin las condiciones de productividad en que se desenvuelve la economa peruana en los diferentes dominios geogrficos. Una atencin especial por parte de la poltica econmica merecen, tanto por el ingreso promedio como por el ingreso rural medio, los departamentos de Huancavelica, Ancash, Amazonas, Cajamarca, Puno, Ayacucho y Apurmac. Otro dato revelador es el referido a las diferencias de ingreso (y de productividad) entre los departamentos. Observamos que el ingreso promedio del habitante de Moquegua es 16 veces mayor que el ingreso promedio del habitante de Apurmac diferencia tan igual como la del habitante de Estados Unidos y el de Nigeria que el texto citado aluda slo que aqu estamos hablando de diferencias al interior de un mismo pas. Asimismo, son notorias tambin las diferentes condiciones de ingreso del habitante rural con el

promedio del propio departamento as incluso en una zona tradicionalmente pobre como el departamento de Puno el indicador rural es casi tres veces menor que el promedio general. En el tiempo, los cambios que experimentan los niveles de vida son tambin grandes. A nivel internacional los ingresos per-cpita en Estados Unidos han crecido histricamente alrededor de 2% por ao y a esta tasa el ingreso medio de los hogares se duplica cada 35 aos; en el Japn el ingreso medio se ha duplicado en los ltimos 20 aos y en Corea del Sur el ingreso de 1990 era el doble que en 1980. Entre 1970 y 1995, el PBI peruano ha crecido a una tasa de 2.10% anual , sin embargo la poblacin lo ha hecho al 2.39% por ao. Esto significa que el habitante promedio del Per en 1995 viva en peores condiciones que en 1970 y la intensidad de estos cambios difiere segn regiones tal como se muestra en el cuadro N 4.2. De acuerdo a lo mostrado por el cuadro existen trece departamentos en los cuales el nivel de ingreso per-cpita desciende entre 1970 y 1995 como resultado de que el crecimiento del PBI es inferior al crecimiento de la poblacin. Existen otros siete departamentos cuyo crecimiento efectivo es inferior a 1% por ao; asimismo, se registran tres departamentos (Cajamarca, Loreto y Huancavelica) cuyo crecimiento es superior a 1% es decir duplicaran su renta per-cpita en 60 aos (contados a partir de 1970) y un solo departamento (Moquegua) que crece al 3.21% promedio anual lo que significa que es el nico departamento que entre 1970 y 1995 ha visto duplicar su ingreso promedio por habitante 16/. CUADRO N 5.2 TASAS DE CRECIMIENTO DEL PBI Y DE LA POBLACION POR DEPARTAMENTOS PERU 1970-1995
Departamento Ucayali Madre de Dios Tacna Ancash Ica Piura Lima San Martn Tumbes Hunuco La Libertad Amazonas Apurmac Puno Lambayeque Junn Arequipa Ayacucho Cusco Pasco Cajamarca Loreto Huancavelica Moquegua Promedio Nacional Tasa de Crecimiento del PBI 1.28% 2.39% 1.19% -0.56% 0.57% 0.79% 1.95% 3.47% 2.92% 2.06% 2.13% 2.68% 0.96% 1.56% 2.94% 2.15% 2.95% 0.79% 2.63% 2.21% 2.79% 4.23% 2.06% 5.86% 2.10% Tasa de Crecimiento de la Tasa Efectiva de Crecimiento del Poblacin Per- Cpita 4.85% 5.46% 3.94% 1.33% 2.28% 2.28% 3.09% 4.30% 3.39% 2.29% 2.26% 2.78% 1.01% 1.55% 2.87% 1.94% 2.63% 0.36% 1.71% 1.23% 1.64% 2.93% 0.73% 2.75% 2.39% -3.57% -3.07% -2.75% -1.88% -1.71% -1.49% -1.14% -0.82% -0.47% -0.23% -0.13% -0.10% -0.05% 0.01% 0.07% 0.21% 0.32% 0.43% 0.91% 0.97% 1.15% 1.30% 1.33% 3.21% -0.29%

Fuente: INEI-Compendios Departamentales 1997, 1998.

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16/ En la pgina 15 de este informe citbamos al Banco Mundial quin estimaba que a partir de un crecimiento del PBI percpita anual del 3% por ao la pobreza extrema podra reducirse en 25% en cinco aos, la realidad de largo plazo est mostrando que slo el departamento de Moquegua cumple con esta condicin.

Si este tipo de anlisis lo completamos comparando el crecimiento del PBI industrial y de comercio con el crecimiento de la poblacin urbana as como el crecimiento del PBI agrcola con el crecimiento de la poblacin rural podramos establecer una suerte de tipologa del crecimiento del ingreso per-cpita departamental. Por ejemplo, si la diferencia entre la tasa de crecimiento promedio anual del PBI total y de la poblacin total es positiva (+) as como la diferencia entre la tasa de crecimiento del PBI "urbano" (PBI de industria y comercio) y la de la poblacin urbana tambin es positiva (+) y finalmente la diferencia entre la tasa de crecimiento del PBI "rural" (PBI agrcola) y la de la poblacin rural es positiva (+) caracterizamos esta situacin como crecimiento equilibrado en el espacio departamental. En el cuadro siguiente, presentamos las caracterizaciones desarrolladas. CUADRO N 5.3 MATRIZ DE TIPOLOGIA DEL CRECIMIENTO PER-CAPITA DEPARTAMENTAL
Resultado del PER-CAPITA Total + + + + = Urbano + + = + + Rural + + = + + Tipologa o caracterizacin del crecimiento 1970-1995 Crecimiento equilibrado Mejora por lo urbano Mejora por lo rural Formacin econmica hacia fuera (enclave) Estancamiento Deterioro del enclave y fortalecimiento interno Retroceso sostenido Deterioro por lo rural Deterioro por lo urbano

Aplicando esta matriz a los resultados econmicos de largo plazo (1970-1995) de los diferentes departamentos del pas, a partir de lo mostrado en sus tasas de crecimiento productivo y de poblacin ubicamos que ningn espacio departamental muestra condiciones de crecimiento equilibrado en el largo plazo. Este crecimiento equilibrado es, en el horizonte temporal analizado, una situacin objetivo a ser alcanzada. En los cuatro casos de mejora, sta se explica por la presencia de actividades productivas de fuerte impacto en la economa regional como son los casos de Moquegua y la fundicin de cobre ubicada en Ilo, la actividad extractiva en Loreto (petrleo), Cajamarca (oro) y Huancavelica (minera polimetlica) slo que en los tres ltimos casos estas actividades no han posibilitado la formacin de ncleos internos (industriales, comerciales y agrcolas) capaces de generar condiciones de un crecimiento sostenido. En el caso de Piura, por el contrario, se registra un deterioro de la economa petrolera que vuelve negativa a la diferencia total pero al mismo tiempo se registra un crecimiento interno interesante pero insuficiente an para contrarrestar el debilitamiento de la lgica del enclave. El negativo total, urbano y rural lleva a preguntarse muy seriamente sobre las posibilidades futuras de departamentos tan vastos como Madre de Dios, Ancash, San Martn, Amazonas y

Apurmac. All es prioritario definir opciones para la inversin que posibilite la generacin de actividades productivas capaces de revertir radicalmente un gradual pero seguro proceso de extincin de posibilidades regionales. CUADRO N 5.4 MATRIZ DE CRECIMIENTO PER-CAPITA SEGN DEPARTAMENTOS
Tipologa de Crecimiento Crecimiento equilibrado Mejora por lo urbano Mejora por lo rural Formacin econmica hacia fuera (enclave) Estancamiento Deterioro del enclave y fortalecimiento interno Retroceso sostenido Deterioro por lo rural Deterioro por lo urbano Ninguno Moquegua Ninguno Loreto, Huancavelica, Cajamarca Puno, Lambayeque. Junn, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Pasco Piura Madre de Dios, Ancash, San Martn, Amazonas, Apurmac Ninguno Ucayali, La Libertad, Tumbes, Tacna, Ica, Lima, Hunuco Departamentos

En similar situacin, de redefinicin de actividades y oportunidades de inversin se encuentran otros siete departamentos donde existe un franco estancamiento del ingreso per-cpita en el largo plazo. De otro lado se muestra que el explosivo crecimiento de la poblacin de las ciudades ha generado una situacin de deterioro en siete departamentos cuyos crecimientos productivos han sido insuficientes para atender las necesidades de esa creciente poblacin urbana. Esta situacin muestra la innegable necesidad de aumentar las tasas de productividad de las actividades existentes. Todos estos cambios ocurridos en el largo plazo muestran en realidad cambios en los niveles de vida y si la productividad es el principal determinante de los niveles de vida, otras explicaciones deberan tener una importancia secundaria. No es otra cosa sino la productividad por actividades la que explica las situaciones de estancamiento o de retroceso sostenido que muestran los ingresos per-cpita. Esta relacin entre productividad y niveles de vida tiene profundas implicaciones para la poltica econmica. Cuando nos preguntamos cmo afectar una medida cualquiera de poltica a los niveles de vida, la pregunta clave es cmo afectar a nuestra capacidad de producir bienes y servicios?. Para elevar los niveles de vida, los conductores de la poltica econmica tienen, en ltima instancia, que elevar la productividad y eso se logra asegurndose de que los trabajadores tengan la posibilidad de lograr mayor nmero de aos de estudio aprobados, posean las herramientas necesarias para producir bienes y servicios, tengan el acceso a la mejor tecnologa existente, acceso a la educacin productiva que slo un puesto de trabajo estable puede darles. La modificacin de los ingresos de los habitantes promedio del Per se resuelve modificando su productividad pero, a su vez, la mejora en la tasa de productividad es tarea de una poltica pblica que garantice la formacin de capacidades y las condiciones de acceso al cuarto grupo de activos ligados estrechamente con esa formacin de capacidades. Empricamente, todo el anlisis precedente muestra, entre otras cosas, que el crecimiento de ese indicador ha sido insuficiente si es que se piensa cumplir con el estndar del Banco Mundial de un crecimiento del per-cpita de 3% por ao.

En el total nacional se requiere expandir el crecimiento del PBI en 5.30% cada ao en los prximos cinco aos, pero en los casos del dominio de selva (departamentos de Ucayali, Madre de Dios, San Martn y Loreto) esa tasa de crecimiento debe ubicarse entre 6 y 8 % anual. Igualmente altas deben ser las tasas medias anuales de crecimiento en departamentos como Tumbes (6.69%), Lima (6.09%), Lambayeque (5.87%), Arequipa (5.63%) y La Libertad (5.26%). En tanto que en el dominio serrano esas tasas globales de crecimiento requeridas fluctan entre 4% y 5% por ao. Es decir, realmente se requiere de expansiones, en el PBI altas y sostenidas en el tiempo para que el indicador per-cpita mejore. 5.2 Los Componentes de una Poltica Porqu vas o con qu polticas conseguir esas tasas requeridas de crecimiento?. Esta es la interrogante a resolver. Una alternativa indudable es la inversin productiva de fuerte impacto en las economas regionales. Tal como se muestra en los grficos siguientes, la explotacin petrolera en Loreto, posibilit que entre 1976 y 1980 el PBI se expandiera a una media anual de 21.36%; en el caso de Moquegua la fundicin de cobre de Ilo permiti, en el mismo perodo, un crecimiento anual de 33.90%. Por ello, en el futuro inmediato, proyectos como el de Camisea o el de Antamina hacen albergar una certera esperanza de mejora en las economas departamentales de Cusco y de Ancash respectivamente. GRAFICO N 5.1

GRAFICO N 5.2

Sin embargo, el conjunto de medidas tendientes a facilitar la operacin de estas grandes inversiones (estmulos tributarios, legislacin, etc.) deben ser complementadas con medidas destinadas a fortalecer ncleos productivos internos que garanticen la sostenibilidad de las tasas de crecimiento que inicialmente generan este tipo de grandes inversiones. Un replanteamiento de un Canon Regional otorgado por la explotacin de los Recursos Naturales, orientando el uso de los fondos de dicho Canon a la creacin de una infraestructura bsica que facilite el desarrollo de condiciones de mercado evitara las grandes fluctuaciones (de auge y de depresin) que en el pasado se registraron, como lo muestran los grficos en los ejemplos citados. Se requiere de tasas de crecimiento altas pero en condiciones de estabilidad y una decidida poltica de reorientacin de ingresos hacia el interior de las regiones donde esos proyectos se instalan deben ser uno de los requisitos bsicos. El otro componente central en este esquema es el Gasto Pblico. Este Gasto es un componente de la demanda de la economa y su nivel es explicado por una decisin de poltica econmica que normalmente usa este recurso para orientar, sectorial y espacialmente, el crecimiento econmico. Tal como se muestra en el siguiente cuadro, luego de iniciadas las reformas estructurales por el actual gobierno, el Gasto Pblico muestra una leve tendencia creciente representando en 1992 el 11.0% del PBI y se estima que asciende al 16.1% en el ao 2000.

CUADRO N 5.5 PERU: GASTO PUBLICO COMO PORCENTAJE DEL PBI

AO 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Fuente: Congreso de la Repblica Comisin de Presupuesto GASTO PUBLICO (% del PBI) 11.0% 14.5% 16.5% 14.9% 14.6% 15.1% 15.2% 16.1%

De acuerdo a las funciones que el Estado realiza, ese gasto cubre tres agrupaciones las de Servicios Generales, Servicios Sociales y Servicios Econmicos. La agrupacin de Servicio General comprende aquellas funciones que el Estado debe realizar de todas maneras porque no pueden ser desarrolladas por personas o empresas privadas. Comprende las funciones de administracin y planeamiento 17/, defensa y seguridad nacional, justicia, relaciones exteriores, legislativa y trabajo. En el perodo 1997-2000, estas funciones participaban con un 44.7% en el total del gasto y especficamente la funcin de administracin y planeamiento representaba un promedio de 27.4% del gasto pblico total anual. Con respecto a la funcin trabajo, llama la atencin que sta que corresponde a las acciones desarrolladas para la consecucin de los objetivos vinculados al fomento, promocin y conduccin en el desarrollo socio laboral reciba la menor asignacin (0.1%) del gasto total a pesar que aqu radica una de las mayores debilidades presentes. Un programa alternativo de gasto pblico deber considerar una mayor asignacin a esta funcin.

En la segunda agrupacin, la de Servicios Sociales, se considera a las acciones destinadas a mejorar el nivel de vida de la poblacin. Se conforma por las funciones: educacin y cultura, salud y saneamiento, asistencia y provisin social. _________________________________________
17/ Incluye el Servicio de la Deuda y la Reserva de Contingencia

Este es el ncleo del llamado gasto social que es el instrumento que por excelencia "busca dos objetivos: a) sacar a la gente de la situacin de pobreza; b) reducir los riesgos de que la gente caiga en esta situacin" 18/. Respecto de su ltimo comportamiento se muestra un incremento en su participacin total, sta pasa de 40.5% del gasto total en 1997 a un 46.5% programado para el ao 2000. Este comportamiento creciente debera impactar directamente en cuatro indicadores: tasa de escolaridad, mortalidad infantil y esperanza de vida al nacer. Si bien el trabajo de Figueroa sugiere, ante la ausencia de series estadsticas, que slo la tasa de escolaridad muestra alguna sensibilidad ante variaciones en este tipo de gasto, la necesidad de la formacin de capacidades a la que hemos aludido a lo largo de este trabajo plantea la impostergable tarea de sostener las actuales proporciones que la conduccin de la poltica econmica vigente ha permitido. Finalmente, est la agrupacin de servicios econmicos donde se consideran acciones orientadas a regular la actividad del sector privado, mejorar la infraestructura econmica del pas tendiente a la correccin de desequilibrios regionales y a la creacin de oportunidades de empleo. El instrumento es la inversin social. Esta agrupacin comprende las funciones de transporte, agraria, energa y recursos minerales, industria, comercio y servicios, pesca, vivienda y desarrollo urbano y comunicaciones. Los montos que se asignan a estas funciones, de inversin social, son altamente sensibles al logro de la recaudacin fiscal por lo cual han tenido comportamientos cclicos y para el ao 2000 se estima que represente el 10.3% del gasto total. Si adems de lo expresado, consideramos tres tendencias objetivas de largo plazo: 1) la evolucin demogrfica que muestra una tasa de crecimiento de la oferta laboral que debe mantenerse constante; 2) el decreciente peso de la industria manufacturera en el PBI y el consiguiente retroceso de la demanda de trabajo que este sector realiza y 3) la apertura y liberalizacin internacional que va a acrecentar las reas de mercado desprotegidas de la competencia externa; es fcil entender que el escenario futuro del Per estar asignado por una sobre oferta de trabajo y este constituye el mayor desafo para cualquier poltica econmica. Poltica econmica que para enfrentar a este desafo, debe concentrarse como hemos dicho en elevar las tasas de productividad del trabajo y por ello requiere el uso de dos elementos: la generacin de condiciones para la inversin privada y la sostenibilidad en el tiempo de los niveles de gasto pblico. Slo as la poltica econmica podr garantizar mayores oportunidades de acceso de los peruanos a los distintos grupos de activos cuya propiedad y extensin reflejarn las mejoras en sus condiciones de vida. _________________________________________
18/ Adolfo Figueroa. "Polticas Macroeconmicas y Pobreza en el Per". Lima, 1998. Pgina 26.