L’Union européenne

compétences, politiques et actions

En quelques mots…

L’Union européenne est une organisation d’Etats et elle a donc des compétences précises
attribuées par les traités (par exemple adopter une réglementation sur la qualité et la sécurité
des médicaments). Une compétence non attribuée à l’Union par ces textes reste de la
compétence des seuls États-membres (par exemple organiser leur système de sécurité sociale).
Pour comprendre ensuite ce que peut faire l’Union, il faut apprendre à distinguer différentes
intensités de compétences, qui impliquent que l’Union peut unifier certains aspects de
marchandises (comme pour les conditions de mise sur le marché d’un médicament) ou de
services (par exemple le remboursement de certains soins de santé dans un autre Etat- membre)
et ne peut parfois qu’apporter son appui à une coordination de politiques qui restent nationales
(par exemple fixer comme objectif la lutte contre l’alcool en laissant les États libres de savoir
quelles formes cette lutte doit prendre).

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Faits et chiffres

Les compétences exclusives de l’UE sont au nombre de six :

■ L’union douanière ■ L’établissement de règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du
marché intérieur ■ La politique monétaire pour les pays de l’UE dont la monnaie est l’euro ■ La
conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche
■ La politique commerciale commune ■ La conclusion d’accords internationaux sous certaines
conditions.
Les compétences partagées concernent 13 domaines :
■ Le marché intérieur
■ La politique sociale (pour certains aspects)
■ La cohésion économique, sociale et territoriale (politique régionale)
■ L’agriculture et la pêche (à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer)
■ L’environnement
■ La protection des consommateurs
■ Les transports
■ Les réseaux transeuropéens
■ L’énergie
■ L’espace de liberté, de sécurité et de justice
■ Les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique (pour certains aspects)
■ La recherche, le développement technologique et l’espace
■ La coopération au développement et l’aide humanitaire
Les compétences d’appui sont au nombre de sept :
■ La protection et l’amélioration de la santé humaine
■ L’industrie
■ La culture
■ Le tourisme
■ L’éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport

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■ La protection civile
■ La coopération administrative

Le partage des compétences est la clé de compréhension du droit de l’Union. L’Union européenne (UE)
n’est pas un Etat mais une organisation internationale d’intégration. Cela signifie que, comme toute
organisation internationale, elle a une compétence d’attribution et ne peut donc agir que quand elle
dispose des compétences qui lui sont attribuées par les Etats dans les traités fondateurs. Cela permet
aux Etats de disposer de compétences et de décider de celles qu’ils veulent donner à l’UE. Pour adopter
un acte de l’UE, il faut donc trouver dans le traité la base juridique qui donne compétence à l’UE pour
agir et vérifier ensuite quel type de compétences est donnée. Les compétences distribuées dans le traité
de l’Union sont en effet de différentes intensités qui vont de compétences exclusivement européennes
à des compétences principalement nationales. Le traité de Lisbonne donne la définition de ces
compétences et liste les politiques et actions de l’UE par type de compétence.
Il s’agit donc surtout de comprendre quelles politiques peuvent être décidées au niveau de l’UE et quel
est le rôle des Etats membres en fonction du type de compétences considérées.

Origines et faits marquants

■ Compétences de l’UE
Les différents types de compétences sont définies à l’article 2 du Traité sur le fonctionnement
de l’UE (TFUE) (termes en gras) :
« 1. Lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence exclusive dans un domaine
déterminé, seule l’Union peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants, les
États membres ne pouvant le faire par eux-mêmes que s’ils sont habilités par l’Union, ou pour
mettre en œuvre les actes de l’Union. L’étendue et les modalités d’exercice des compétences
de l’Union sont déterminées par les dispositions des traités relatives à chaque domaine [ce que
l’on appelle la base juridique] ».

Les compétences exclusives de l’UE sont celles ou seule l’UE peut agir parce que les Etats lui
ont transféré leurs compétences. Par exemple, pour construire l’Union douanière, il faut que les
Etats suppriment entre eux les droits de douane (ce qui est fait pour assurer la libre circulation
des marchandises et que soit décidé un tarif douanier commun. Pour que ce tarif soit commun,
les Etats doivent accepter de ne plus avoir de tarif douanier et transfèrent cette compétence à
l’UE pour qu’elle décide d’un tarif unifié à destination des Etats tiers.
Dans les pays de la zone Euro, les citoyens européens font l’expérience de la mise en œuvre
d’une compétence exclusive quand ils utilisent des Euros pour payer leurs achats. La gestion
de l’Euro appartient en effet à la Banque centrale européenne. Les Etats lui ont transféré leurs
compétences monétaires. Cette politique monétaire unique ne vaut pourtant pas pour tous les
Etats, certains ne remplissant pas les critères et d’autres refusant l’Euro du point politique.

1. Les compétences partagées désignent les compétences exercées par chaque Etat-membre
en fonction des priorités politiques nationales jusqu’au moment où l’UE les exerce. Les Etats
doivent alors appliquer les mesures décidées par l’UE en vertu du principe de primauté du droit
de l’UE.

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L’article 2 TFUE est formulé comme suit :
2. Lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence partagée avec les États membres
dans un domaine déterminé, l’Union et les États membres peuvent légiférer et adopter des
actes juridiquement contraignants dans ce domaine. Les États membres exercent leur
compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne. Les États membres
exercent à nouveau leur compétence dans la mesure où l’Union a décidé de cesser d’exercer
la sienne.
Cette disposition souligne que les États peuvent donner une compétence partagée lors d’une
révision des traités et la reprendre quelques années après. La compétence peut aussi redevenir
nationale lorsque le texte européen est purement et simplement abrogé. Cette expérience n’a
pas encore été tentée mais il est certain que le coût d’une désintégration d’une politique
commune européenne aurait un coût extrêmement lourd. La sortie volontaire du Royaume Uni
(le Brexit) est un exemple de ce processus mais il touche toutes les politiques européennes
puisque le Brexit est un retrait complet d’un État.
Les compétences partagées sont de loin les plus nombreuses dans le traité. Par exemple, les
Etats définissent des règles d’étiquetage pour éviter le greenwashing. L’UE a décidé de
proposer une directive pour adopter des règles au niveau européen. Les Etats et les entreprises
visées dans la future directive devront respecter ces règles une fois adoptées. Le Green Deal est
aujourd’hui la principale politique de l’UE et une mosaïque de textes sont négociés ou en cours
de négociation). Ces actes permettent à l’UE de gagner des compétences en intensifiant le degré
d’unification et d’harmonisation pour assurer la double transition climatique et numérique. Plus
il y a de textes adoptés, moins les Etats ont de compétences d’action, ce que les juristes appellent
le principe de préemption. Pour la plupart des textes, il s’agit de la mise en oeuvre de
compétences partagées (directives sur l’énergie, politique agricole, politique des transports,
mécanisme d’ajustement aux frontières…).
La politique de l’énergie entre aussi dans la catégorie des compétences partagées. Les Etats
mènent leur politique en la matière jusqu’au jour où il existe un acte de l’UE. Ces actes servent
des buts spécifiques prévus à l’article 194-1 TFUE : le fonctionnement du marché intérieur de
l’électricité et du gaz, la protection de la sécurité des approvisionnements, la promotion des
Energies Nouvelles et Renouvelables et les interconnexions des réseaux. Cela permet de mettre
en oeuvre le marché intérieur de l’électricité et du gaz, le renforcement de l’efficacité
énergétique ou sur les ENR. Les Etats ont négocié la possibilité de garder la maîtrise de leurs
bouquets énergétiques, ce qui explique que la France peut décider de miser sur le nucléaire alors
que l’Allemagne se concentre sur son démantèlement. Cela montre que pour le domaine des
compétences partagées, les compétences par secteur d’activités peuvent être plus ou moins
lourdement nationales.

La transition climatique est aussi une transition numérique. Elle repose sur le fonctionnement
d’un marché intérieur numérique, permettant la libre circulation des données dans un espace
cyber sécurisé. L’UE base son approche sur l’article 114 TFUE, consacré à l’harmonisation du
marché intérieur pour supprimer ou empêcher la formation des obstacles normatifs au
commerce. Cette approche lui a permis de renforcer la libre circulation des données et de créer
des espaces de partage dans différents secteurs. L’Union régule une partie de ces enjeux, en
laissant aux Etats le soin de développer des pans spécifiques de protection. Elle a également
développé une politique tout à fait originale au niveau mondial en régulant les très grandes
plateformes en ligne au travers de deux règlements communément appelés Digital Service Act
et du Digital Market Act.

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L’UE développe aussi des principes de régulation de l’intelligence artificielle pour éviter que
les Etats ne développent des contextes normatifs très différents dans ce domaine stratégique.
Elle défend en effet un modèle européen fondé sur la protection de l’humain et ses droits
fondamentaux. A la base du marché intérieur numérique se trouve en effet la protection des
données personnelles par le règlement général (RGPD).

2. Les compétences d’appui qui désignent des compétences nationales avec des objectifs
définis par l’UE ou des bonnes pratiques privilégiées par l’UE et cofinancées pour être
appliquées dans les Etats.
L’article 2 TFUE est formulé comme suit :
« Dans certains domaines et dans les conditions prévues par les traités, l’Union dispose d’une
compétence pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou compléter l’action des
États membres, sans pour autant remplacer leur compétence dans ces domaines. Les actes
juridiquement contraignants de l’Union adoptés sur la base des dispositions des traités qui sont
relatives à ces domaines ne peuvent pas comporter d’harmonisation des dispositions
législatives et réglementaires des États membres. »
Par exemple, la politique de santé publique est pour l’essentiel une compétence d’appui.
L’Union a privilégié la lutte contre le tabac, l’alcool est l’obésité, que l’on retrouve dans toutes
les politiques nationales de santé. Elle peut cofinancer des outils nationaux comme par exemple
des messages sanitaires dans les journaux expliquant qu’il ne faut pas manger « trop salé » ou
« trop gras ». Elle peut faire discuter les États être eux pour faire émerger des bonnes pratiques.
L’Union peut également coordonner les actions nationales au niveau international pour qu’ils
parlent d’une seule voix avec l’Union, gage de légitimité de l’Europe sur la scène internationale.
Elle ne permet pas à l’UE de définir ce qu’est un confinement lors d’une pandémie. Elle permet
à l’UE de coordonner les réponses des Etats à une pandémie, en mettant en place par exemple
des procédures en cas de crise transfrontalière. Les politiques restent donc nationales et des
objectifs ou des procédures de coordination peuvent être décidés au niveau de l’Union. L’article
168 TFUE, base juridique de la politique de santé, est un peu particulier parce qu’il énumère
trois secteurs dans lesquels, l’Union a une compétence d’harmonisation (voire d’unification),
ce qui est interdit quand les compétences sont d’appui. Dans ces trois secteurs que sont les
mesures fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des organes et substances d’origine
humaine, du sang et des dérivés du sang ; les mesures dans les domaines vétérinaire et
phytosanitaire ayant directement pour objectif la protection de la santé publique et enfin les
mesures fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des médicaments et des dispositifs
à usage médical. Dans ces secteurs, l’Union dispose d’une compétence non plus d’appui mais
partagée. C’est sur cette base que le Code européen du Médicament peut par exemple être
modifié.

3. L’exercice des compétences

Les compétences doivent être exercées en respectant les deux principes d’exercice des
compétences de l’article 5 TUE. L’idée politique générale est d’éviter que l’UE ne se lance
dans une surproduction de réglementation qui serait préjudiciable tant à l’efficacité des normes
qu’à la compétitivité du modèle européen d’intégration économique et politique.

■ Le principe de subsidiarité
Principe bien connu du droit de l’UE, il est parfois mal compris. Il ne s’applique pas pour savoir
si l’Union est compétente ; il faut pour cela analyser la base juridique existant dans le traité. Il

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intervient dans l’exercice des compétences, sauf pour les compétences exclusives de l’UE,
lesquelles doivent par définition être exercée par l’Union. Pour les autres compétences, on sait
qu’une compétence existe mais il faut encore déterminer la bonne échelle de l’action politique.
Pour une action de l’Union il faut montrer que l’échelle étatique ne permet pas de gérer le
problème et qu’une intervention au niveau européen constitue une valeur ajoutée. Ce principe
est mis en oeuvre dans chaque proposition de la Commission dans une fiche « Subsidiarité » et
son respect peut être contrôlé par les juges nationales ou la Cour de justice de l’UE. Il existe
aussi un contrôle par les parlements nationaux avant la négociation entre le Parlement européen
et le Conseil de l’UE.

■ Le principe de proportionnalité
Une fois la bonne échelle d’intervention déterminée, la Commission européenne, qui propose
les textes et donc vérifie la correcte application de la subsidiarité, doit aussi montrer que le texte
respecte le principe de proportionnalité. De manière schématique, ce dernier principe garantit
que le choix de l’acte, par exemple une directive, correspond bien aux objectifs politiques
poursuivis et qu’ensuite toutes les dispositions proposées sont cohérentes pour développer ces
objectifs et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’action politique envisagée. Le
principe de proportionnalité est contrôlé par le juge national ou européen lors du contrôle de sa
légalité si un recours est engagé en ce sens.