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  • Enfoque para El Analisis de Politicas Pu

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    UNIVERSIDAD NACIONAL be COLOMBIA Paecern FACULTAD DE DERECHO CIENCIAS POLITICAS Y SOCLALES Pen eae Unter ay Dues aa eaa ee tua net a DOCTORADO EN ESTUDIOS POLITICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES. Sobre la Publicacién La importancia creciente del tema de las politicas publicas en los discursos politicos y académicos en América latina no se corresponde con una difusién similar de los principales aportes, propuestas, debates y discusiones que ocupan lo-as especialistas en Politicas publicas en sus redes académicas, en sus publicaciones y en sus revistas ‘especializadas, principalmente en Estados Unidos y en Europa. Esa consideracion se refleja en la atin poca disponibilidad en el idioma castellano de los escritos de autores considerados como referencias indispensables en esta disciplina llamada “Analisis de politicas publicas”; eso a pesar de la multiplicacién de los programas de formacién en la egién durante los tiltimos afos. Este libro pretende contribuir a la difusion de las, perspectivas analiticas propuestas por algunos de los autores mas representativos como Harold Lasswell, Elinor Ostrom, Giandoménico Majone, Pierre Muller, Emery Roe, Paul Sabatier y Frank Fischer. Se espera que los textos aqui reunidos sean de utilidad para académico-as, investigadores y estudiantes interesados en desarrollar analisis de politicas puiblicas. Prof. Dr. André-Noél Roth Deubel (Editor) Profesor Investigador Asociado, Departamento de Ciencia Politica, Coordinador del Programa de Doctorado Interfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Colombia. Los autores Deisy Arrubla, Magnolia del Pilar Ballesteros, Luis Hemando Barreto Nieto, Alexandra Calderén Romanov, Mireya Camacho Celis, Luisa Fernando Cano, Alejandra Cerén Rincén, Jorge Ivdn Cuervo, Adolfo Eslava, Ana Maria Femdndez Medina, Miguel Angel Herrera Zgaib, Jean-Francois Vera, André-Noé! Roth Deubel, Rocio Rubio Serrano, Juan Antonio Zomoza Bonilla. “Este libro es un aporte a la literatura sobre la temdtica dado que toma en cuenta la revision rigurose de trabajos investigativos de autores internacionales dedicados al andlisis de las politicas publicas” Prof. Dr. Alejo Vargas Veldsquez Profesor Titular, Departamento de Ciencia Politica, Vice-Decano de Investigacion y Extensién de la Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia “El libro (...e5 de...) un indiscutible valor para el entendimiento de las tendencias tedricas del andlisis de politicas publicas” Prof. Ph.D. Jairo Estrada Alvarez Profesor Asociado, Departamento de Ciencia Polltica, Coordinador académico de la Maestria en Estudios Politicos Latinoamericanos, Universidad Nacional de Colombia. vunavensinyy NACTONAL De cova Enfoques para el andlisis de politicas publicas André-Noél Roth Deubel (Editor) Autores: Deisy Jeannette Arrubla Snchez, Magnolia del Pilar Ballesteros Cabrera, Luis Hernando Barreto Nieto, Victoria Alejandra Calderén Romanov, Mireya Camacho Celis, Luisa Fernanda Cano Bland6n, Luz Alejandra Cerén Rincén, Jorge Ivan Cuervo Restrepo, Adolfo Eslava Gémez, Ana Marfa Fernandez Medina, Miguel Angel Herrera Zgaib, Jean-Francois Jolly, Jenny Elisa Lopez Rodriguez, Alberto Martinez, Federico Parra Hinojosa, Alfredo Rosero Vera, André-Noél Roth Deubel, Rocio Rubio Serrano, Juan Antonio Zornoza Bonilla unrversipaD NACIONAL DE COLOMBIA ‘SEDE BOGOTA, FACULTAD DE DERECHO, CIENCIAS POLITICAS ¥ SOCIALES DEPARTAMENTO Y AREA CURRICULAR DE CIENCIA POLITICA INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI) DOCTORADO EN ESTUDIOS POLITICS Y RELACIONES INTERNACIONALES a EPRI Catalogacién en la publicacién Universidad Nacional de Colombia Enfoques para el analisis de politicas piblicas / editor André-No8 Roth Deubel; Doctorado Interfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Intemacionales, - Bogoté: Universidad Nacional ‘de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y sociales. Grupo de Investigacin Andlisis de Politicas Piblicas y de le Gestidn Publica. 2010 374p. Incluye referencias bibliogrificas ISBN: 978-958-719-616-0 1. Politica pablica 2. Ciencia politica 3. Argumentacién 4, Teor‘a Polftica 1. Roth Deubel, André- Nott, 1961-11. Doctorado interfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Intemacionales CDD-21 320.6 /2010 Enfoques para el anslisis de politicas piblicas © 2010 Universidad Nacional de Colombia, sede Bogots, © Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales Doctorado Interfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Intemacionales Instituto de Estudios Politicos y Relaciones Internacionales - [EPRI Grupo de Investigacién Anslisis de Politicas Pablicas y de la Gestion Piblica - APPGP Primera edicién: diciembre de 2010 Bogoté, 2010 ISBN: 978-958-719-616-0 UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Moisés Wassermann Lerner -Rector- Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales Jose Francisco Acufia Vizcaya -Decanc- Alejo Vargas Velasquez -Vicedecano de lavestigacién y Extension- Edgar Alberto Novoa Torres -Director (E) Departamento de Ciencis Politica- Instituto de Estudios Politicos y Relaciones Internacionales Carlos Mario Perea Restrepo - Director Programa de Doctorado en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales André-No#! Roth Deubel - Coordinador Diseho de caréitula: Diana Fonseca Robayo -Disefladora Grifica- Diagramacién: Doris Andrade B. Impresion: Digiprint Editores E.U. Calle 63 Bis No. 70-49 Bogoté D.C., Colombia, Sur América, Tel. $7-1-251 70 60 Impreso en Colombia / Printed in Colombia Contenido PROLOGO.. Capitulo 1 LAS POLITICAS PUBLICAS Y SUS PRINCIPALES ENFOQUES ANALITICOS .... André-Noél Roth Deubel Introduccién Qué son las politicas publicas? La originalidad de la politica pablica como campo de estudio y su desarrollo El enfoque secuencial El enfoque secuencial cuestionado Los enfoques tradicionales .. Los enfoques integracionistas . Los enfoques interpretativistas Para concluir: hacia el andlisis y la construcci6n deliberativos de las politicas Bibliografia CAPITULO 2 LA PERSPECTIVA DE H. D. LASSWELL (1902- 1978) PARA EL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS.. Victoria Alexandra Calderén Romanov Introducci6n .... Antecedentes de la ciencia politica en los Estados Unidos. La figura de Harold D. Lasswell .... eo La ciencia politica como instrumento para el desarrollo de un sistema de valores democraticos El andlisis de los procesos de decisién politica... 13 67 67 68 71 73 79 £| modelo: policy process mode Los usos del modelo normativo de H. D. Lasswell .. Conclusiones Bibliografia CAPITULO 3 ANALISIS NEOINSTITUCIONAL DE POLITICAS PUBLICAS .. Adolfo Eslava G6mez Introduccién Neoinstitucionalismos El juego de las reglas Conceptos institucionales en la practica Categorias de partida para el andlisis neoinstitucional 110 de politicas 115 Comentario final . Bibliograffa ..... "123 CAPITULO 4 EL ANALISIS DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL (IAD) DE ELINOR OSTROM ... Jenny Elisa Lépez Rodriguez / Federico Parra Hinojosa Introduccién 125 A propésito de Elinor Ostrom y el IAD 126 “Hacia la comprensién de la diversidad institucional” . 127 Primera seccién. Una mirada panoramica a la corriente de Anilisis del Desarrollo Institucional, 1AD... 127 Segunda seccién. Focalizando en las reglas Tercera seccién. Trabajando con reglas . Bibliografia .. Capitulo 5 ENFOQUE DE REDES DE POLITICA.INSTRUMENTO EXPLICATIVO, ANALITICO E INVESTIGATIVO. Juan-Antonio Zornoza Bonilla Introducci6én 167 Antecedentes 168 Versiones .. 173 Tendencias . 174 Aplicaciones Bibliografia Capitulo 6 EL ADVOCACY COALITION FRAMEWORK, DE PAUL A. SABATIER: UN MARCO DE ANALISIS DE POLITICA PUBLICA BASADO EN COALICIONES PROMOTORAS .. Rocio Rubio Serrano / Alfredo Rosero Vera A modo introductorio .. Elementos biograficos . Punto de partida del ACF 183 El marco analitico del ACF. 186 Algunas criticas al ACF 203 Conclusiones desde el ACF y su propuesta de agenda .. 206 Balance final. 208 Bibliografia..... Capitulo 7 : EL ENFOQUE RETORICO DEL ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS... Luisa Fernanda Cano Bland6n Giandomenico Majone en las teorfas cognitivas de las politicas publicas.. El renacer de la ret6rica y el razonamiento dialéctico en la politica (politics) y en las politicas (policies) .... Argumentacién y persuasi6n en el disefio de las politicas piiblicas Conclusiones: métitos y faltantes del enfoque retérico de las politicas puiblicas. Bibliograffa .. 228 Capitulo 8 EXISTE UN ENFOQUE FRANCES DE POLITICA PUBLICAY.... Jean-Frangois Jolly Dos padres fundadores: Pierre Muller y Bruno Jobert. Una interpretaci6n del enfoque francés de politica publica: “Los cinco principios de Pierre Muller en cuanto a las politicas publicas” y su utilizaci6n para el andlisis de la descentralizacién Un concepto tipico del andlisis cognitivo: el referencial de las politicas publicas Bibliografia. 232 243 251 Capitulo 9 EL ENFOQUE DISCURSIVO Y DELIBERATIVO DE FRANK FISCHER: UNA LECTURA DE REFRAMING PUBLIC POLICY. DISCURSIVE POLITICS AND DELIBERATIVE PRACTICES... Luz Alejandra Cerén Rincén / Mireya Camacho Celis Introduccion El autor Sobre el contenido del libro: Reframing Public Policy. Discursive Politics and Deliberative Practices... Conclusiones . . 253 . 257 . 284 Bibliografia .. Capitulo 10 POLITICA DISCURSIVA Y PRACTICAS DELIBERATIVAS, UN BALANCE CRITICO DE LOS APORTES DE FRANK FISCHER .. . 287 Miguel Angel Herrera Zgaib Presentaci6n . 287 La politica publica y la construccién discursiva de la realidad... 290 Anlisis empirico: construccionismo social y discurso practico... 294 Posempirismo: de fa prueba al discurso . 299 Estructuras y asuntos metodologicos . 301 Analisis interpretativo de politica . 302 Politica pablica como descripcién densa. . 305 El analista de politica deliberativa.. . 310 Conclusiones provisorias . 312 Bibliografia.. . 314 Capitulo 11 LA PERSPECTIVA NARRATIVA DE EMERY ROE.. Deisy Jeannette Arrubla Sanchez / Magnolia del Pilar Ballesteros Cabrera / Alberto Martinez Introduccién . 317 La Meta-nasrativa y su aporte al analisis de politica: la politica publica como texto. .. 320 Narrativas y contra-narrativas: alcances y limitaciones - 321 La meta-narrativa: aporte en la identificacién de relaciones de poder ... . 324 El papel del analista en la narrativa politica. . 325 Detalle del método: redes de andlisis de las Narrativas Pol . 327 10 La intertextualidad como método alternativo del anilisis de narrativas .. 331 Escenario en crisis y la in-gramaticalidad en el analisis de politica publica... 333 Intertextualidad e Intertexto: otra lectura de un problema politico 335 Conclusion en perspectiva critic 337 Aportes al Anilisis de Politica Pablica 338 Alcances y limitaciones .... 338 Contraste con otros modelos de Anilisis en Politica Publica 340 Retos por desarrollar. Para el caso colombiano. Bibliografia Capitulo 12 METODOLOGIAS PARA LA INVESTIGACION EN POLITICAS PUBLICAS....... 347 Luis Hernando Barreto Nieto / Luz Alejandra Cerén Rincén / Ana Marla Fernandez Medina Introduccién .... |. Métodos cuantitativos para el andlisis de las politicas publicas ... 350 Il. Métodos cualitativos-positivistas 358 III. Métodos cualitativos interpretativos 360 IV.Conclusiones.. Bibliografia .. Comentarios finales LOS AVANCES EN EL ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS: DE LA ADOPCION A LA ADAPTACION.. Jorge Ivan Cuervo Restrepo La perspectiva de Lasswell.. La perspectiva de Sabatier y el ACF .. La perspectiva neoinstitucional... El enfoque francés de politicas publica: El enfoque de redes de politica .. 369 El giro argumentativo en las politicas publicas. 370 La perspectiva narrativa de Emery Roe..... 371 Prdlogo discursos politicos, administrativos y académicos en América latina no se corresponde con una difusi6n similar de los princi. | pales aportes, propuestas, debates y discusiones que ocupan los espe- | cialistas en politicas publicas en sus redes académicas y en sus revistas especializadas, principalmente en Estados Unidos y en Europa. Esa con- sideracién se refleja en la aun poca disponibilidad en idioma castellano de numerosos autores considerados como referencias indispensables en esta peculiar disciplina llamada “Anilisis de politicas publicas”; eso a pesar de la multiplicaci6n de los programas de formaci6n en la regi6n durante los dltimos ais. Este libro intenta, modestamente, contribuir a la difusi6n de algunos de estos autores. Nace alrededor de dos momentos. El primer momento resulta del esfuerzo realizado por estudiantes inscritos en el Seminario de Teorla y andlisis de politicas ptiblicas, a mi cargo, ofrecido en el marco del programa de Doctorado en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales (EPRI) de la Universidad Nacional de Colom- bia en su sede de Bogota, y a discusiones y presentaciones realizadas en | el interior del grupo de investigacién Andlisis de las Politicas Publicas y | de la Gestién Publica (APPGP) que coordino. | : importancia creciente del tema de las politicas publicas en los El segundo momento, corresponde a diversos encuentros acadé- micos organizados en el pais. Se puede mencionar, en particular, el ! Coloquio Internacional sobre Politicas Publicas: Analisis y evaluacion de politicas puiblicas. Debates y experiencias en Colombia, organizado en diciembre de 2007 por el grupo de investigacion APPGP; el | Congreso de Ciencia Polftica organizado por la naciente Asociacién Colombiana de Ciencia Politica en octubre del 2008 en \a Universidad de los Andes Enfogues para el andlss de potcas piblicas en Bogota, y el | Seminario sobre Politicas publicas en sistemas criticos: e! caso latinoamericano organizado en abril de 2009 por el grupo de investigacion Gestion y Politicas Pablicas Territoriales—coordinado por el Profesor Juan Antonio Zornoza- en la Universidad Nacional de Colombia en su sede de Medellin’. Estos encuentros han permitido afianzar una ted de colegas y estudiantes avanzado-as interesado-as perteneciente a diversas instituciones como la Universidad del Valle en Cali, la Uni- versidad EAFIT, la Universidad de Antioquia y la Universidad Nacional de Colombia en Medellin, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Pontificia Javeriana y la Universidad Nacional de Colombia en Bogota. De estos encuentros nacid la idea de realizar un compendio de textos que permitirfa facilitar a los lectores hispanohablantes el acceso a sintesis y reflexiones personales relativas a los diferentes enfoques usados para el analisis de las politicas publicas. La construccién del libro que tiene en sus manos corresponde asi, por una parte, a textos concebidos como largas resefias criticas de textos que hemos considerado importantes para la comprensién de la disciplina y el estado del debate en curso. Estos tra- bajos son frutos de las actividades de los y las estudiantes que asistieron al ya mencionado seminario doctoral durante ef segundo semestre del afio 2009. Esos textos corresponden a los capitulos titulados “El Andlisis del Desarrollo Institucional (IAD) de Elinor Ostrom” por Jenny Lopez y Federico Parra (capitulo cuatro); “El Advocacy Coalitions Framework de Paul A. Sabatier: Un marco de Anilisis de Politica Publica basado en coaliciones promotoras”, por Rocio Rubio Serrano y Alfredo Rosero Vera (capitulo sexto); “El enfoque discursivo y deliberativo de Frank Fischer” por Mireya Camacho y Alejandra Cerén (capitulo noveno); “Politica discursiva y practicas deliberativas: un balance critico de los aportes de Frank Fischer”, por Miguel Angel Herrera Zgaib (capitulo décimo); y finalmente “La perspectiva narrativa de Emery Roe” por Deisy Arrubla, Magnolia del Pilar Ballesteros y Alberto Martinez (capitulo undécimo). Estos encuentros dieron lugar a las siguientes publicaciones: Roth Deubel, André-Noé!, (OirJ, Anilisis y evaluacién de politicas puiblicas. Debates y experiencias en Colombia, Bogots: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales, 2009, 360 p. y Zornoza Bonilla, .A., Arroyave Alzate, S., Rodriguez, N.S. (Compiladores), Politicas péblicas en sistemas criticos: el caso latinoamericano, Medellin: Universidad Nacional de Colombia, 2009, 384 p. 14 Prilogo En cuanto al capitulo duodécimo, corresponde al trabajo realizado por estudiantes de Doctorado que cursaron el Seminario de Metodologia de la investigacién en politicas publicas que orienté durante el primer semestre del afio 2010: “Metodologias para el andlisis de las politicas ptblicas” por Luis Hernando Barreto, Alejandra Cerén y Ana Maria Fernandez. En este mismo sentido, hay que mencionar que el capitulo segundo “La perspectiva de H. D. Lasswell (1902- 1978) para el analisis de las politicas publicas” por Alejandra Calderén Romanov, corresponde a una investigacién desarrollada en el margen de una tesis de grado para optar al titulo de Magister en Estudios Politicos de la Universidad Nacional de Colombia (IEPRI) bajo mi tutoria. Por otra parte, hemos contado con el compromiso y el trabajo muy valioso de colegas de otras universidades del pafs que aportaron a este objetivo textos de su autoria en relaci6n a un enfoque en particular. Se trata aqui de los capitulos tercero “Andlisis neoinstitucional de politicas publicas” por Adolfo Eslava; quinto “Enfoque de redes de politica. Instrumento explicativo, analitico e investigativo” por Juan Antonio Zornoza Bonilla; séptimo “El enfoque retérico del analisis de politicas publicas” por Luisa Fernando Cano; y octavo “;Existe un enfoque francés de politica publica?” por Jean-Francois Jolly. Todos estos trabajos fueron presentados en junio 2010, con ocasién del Seminario avanzado: “Teorias y métodos para el andlisis de las polt- ticas publicas” organizado en la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogota, por el Grupo de investigacién APPGP que conté con el apoyo del programa de Doctorado EPRI y de UNIJUS. Para completar, es preciso sefialar que el capitulo primero “Las politicas publicas y sus enfoques analiticos”, de mi autorfa, retoma y amplfa la introduc- cién que realicé durante este seminario. Para concluir, el profesor Jorge !van Cuervo tuvo la amabilidad y la dedicacién de redactar unos “comentarios finales”. Esperamos que este esfuerzo académico colectivo resulte util para los estudiosos de las politicas publicas y cumpla con el propésito de fomentar la deliberacién sobre los enfoques y el quehacer del andlisis de politicas publicas. Aprovecho este espacio para agradecer a todas las personas ~miembros del grupo APPGP, profesores, colegas, estudiantes del Docto- rado Interfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales, de la Maestria del IEPRI, miembros del personal académico y administrativo 15 Enfogues para el andlisis de pobtcas piblicas de la Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales y autores— que dedicaron el tiempo, la energia, el entusiasmo necesarios, y que con sus aportes valiosos, permitieron esta publicacién. Igualmente, expreso mis agradecimientos sinceros a los miembros del Comité asesor del programa de Doctorado Interfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Interna- cionales, a la Decanatura de la Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales, al Instituto UNIJUS y a su Comité de publicaciones quienes, cada uno desde su ambito de competencias, sin reserva han apoyado y permitido esta publicacion. André-Noé! ROTH DEUBEL Bogotd, septiembre de 2010 Capitulo 1 Las politicas publicas y sus principales enfoques analiticos ANDRE-NOEL ROTH DEUBEL* INTRODUCCION ‘al como para cualquier objeto de estudio, para analizar las ‘Tesi Publicas es preciso disponer de un marco tedrico y conceptual y de herramientas que nos sirvan como lente o tamiz para orientar la labor investigativa’. Estos lentes nos permitan leer, seleccionar, organizar e interpretar factores, variables, datos y hechos pertinentes de manera coherente para la elaboracién de una explicaci6n e interpretaci6n con pretensi6n cientifica. El trabajo cientifico consiste, en buena parte, en proponer teorfas, enfoques y marcos conceptuales para explicar fendmenos (como por ejemplo las politicas publicas) e intentar, mediante demostraciones, argumentos, evidencias y pruebas empiricas, comprobarlos o refutarlos. Confrontar y debatir los distintos enfoques elaborados para “conocer” es una tarea fundamental: la realidad siempre es esquiva y el conocimiento de ésta es parcial. Cualquier marco o teorfa * Politéiogo, Magister en Ciencia Politica y Doctor en Ciencias Econémicas y Sociales, menci6n. Ciencia Politica de la Universidad de Ginebra (Suiza). Actualmente Profesor Investigador Aso- ciado, adscrito al Departamento de Ciencia Politica y Coordinador del programa de Doctorado interfacultades en Estudios Polticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogots. Director Grupo de Investigacion APPGP. anrothd@unal.edu.co 1 En varios otros textos he expuesto los cuatro paradigmas vigentes en fas ciencias sociales a los cuales se “adosan” los distintos enfoques usados para el andlisis de las politicas pablicas. (Roth, 2007a, 2007b, 2007c, 2008b). Las polticas pleas y us pringpalsenfigues analtcos actta como un tamiz que selecciona unos elementos en vez de otros. De modo que el conocimiento que tenemos de Ia realidad de un hecho es indisociable de las herramientas tedricas y metodolégicas usadas, y de la sociedad que las cre6 y permite legitimar formas de actuar. Los hechos cientificos son hechos construidos e histricamente situados que nos dicen sdlo una parte de la realidad. Los estudiosos de las politicas publicas no han sido ajenos a esta labor. Sin embargo, debido a la ain relativa precariedad en América Latina de los conocimientos sobre el desarrollo académico y te6rico rea- lizado desde la ciencia politica en este campo de estudio (ver Valencia y Alvarez, 2008), en este capitulo y en este libro, se pretende ofrecer al lector un panorama sintético, forzosamente selectivo e incompleto, de los principales enfoques o marcos de andlisis construidos por politélogo-as e investigadores activo-as en esta disciplina, tradicionalmente muy abierta a los aportes de otras disciplinas, para analizar la acci6n publica, en par- ticular los marcos posteriores al muy conocido ciclo de politica’. Para tal objetivo, el capitulo inicia proponiendo al lector unos elementos para la definicion del objeto de estudio —Ias politicas ptiblicas- y una sintesis del desarrollo de su estudio. Enseguida, se propone una revisién del enfoque secuencial -el ciclo de politica— para luego proponer una discusién de diferentes enfoques de andlisis bajo una clasificacién personal en tres grupos discriminados segtin su perspectiva epistemoldgica: los enfoques “tradicionales”, los enfoques “integracionistas” y, finalmente, los enfo- ques interpretativistas. En la conclusi6n, se esbozan unas pistas para el desarrollo futuro de la disciplina. ¢QUE SON LAS POLITICAS PUBLICAS? La politica ptblica como un campo particular de anlisis y de inves- tigacién académicos se desarrollé inicialmente en el contexto norte- Es tal vez util aclarar que se trata aqui de discutir los enfoques o marcos conceptuales construidos para analizar las politicas piblicas y no para establecerlas 0 construirlas. Hay que distinguir, por una parte, los enfoques para el anslisis y, de otra parte, las teorias, ideas, Creencias e hipétesis usadas para establecer y construit las politicas pablicas concretas, aunque ¢s claro que existe una relaci6n estrecha entre estas dos actividades. Sefialar cuales son las variables importantes significa también indicar cudles son las variables claves para modificar, transformar, en este caso, la politica pablica. Por lo tanto, la seleccién de un abordaje teérico conceptual frente a otro tiene una dimension politica ¢ ideol6gica. 18 Andrt-Noél Roth Deubel americano a mitad del siglo XX. El hecho de que el idioma inglés separe conceptualmente la “politica” en tres términos diferenciados —polity, politics y policy-, si no fue determinante, probablemente tuvo un efecto facilitador. En inglés, polity se refiere a la esfera politica en general; politics corresponde a las actividades politicas realizadas para lograr el control del poder politico (el juego electoral, los debates en el Congreso, las movilizaciones, los cargos, etc.); y, finalmente, policy designa a las actividades resultantes de la politics (sus consecuencias, resultados 0 sus outputs). De modo que la policy, término que tiene en inglés el significado de curso de accién, de programa de acciones adoptadas por una persona, grupo o gobierno, o serie de principios sobre los cuales estan basadas estas acciones, corresponde, combinado con el concepto de public, al proceso de elaboracién y de puesta en marcha por autori- dades publicas o gubernamentales de programas de accién publica, es decir public policy 0 politica publica. £n cambio, los idiomas de rafces latinas no ofrecen una distincién terminolégica y conceptual tan clara en la materia. Tienden entonces a enfatizar en la estrecha relaci6n exis- tente entre estas tres actividades. Sin embargo, el concepto espajiol de “politica publica” traduce perfectamente el concepto inglés de public policy, entendiendo por este la actividad, el curso de acci6n puesto en marcha por autoridades, gubernamentales en particular. Obviamente, la reflexi6n sobre Ja accién publica no se inicié en el siglo XX. En una perspectiva hist6rica, Foucault (2006: 355-6) considera que, a partir del siglo XVII, el arte de gobernar consisti6 en “manipular, mantener, distribuir, restablecer relaciones de fuerza, (...) en un espacio de competencia que implica un desarrollo competitivo”, es decir que “el arte de gobernar se despliega en un campo relacional de fuerzas”. Para ello, era preciso que los gobernantes europeos desplegaran “dos grandes conjuntos de tecnologia politica”: de una parte, una serie de procedimientos para el mantenimiento de! equilibrio europeo (la diplo- macia y ejércitos profesionales para lo “exterior”) y, de la otra parte, para lo “interior”, la policfa, que se entendia como siendo “una forma de comunidad regida por una autoridad publica”, y a la vez el “conjunto de los actos que van a regir (...) estas comunidades bajo la autoridad publica” (2006: 356). De modo que, con Foucault (2006: 355ss), es posible hacer remontar los origenes de la public policy moderna a la Polizeiwissenschaft © ciencias de policia, en particular a las ciencias camerales prusianas, que se desarrollaron durante {a segunda parte del 19 Las politics publcasy us principales enfogues analitios siglo XVIII. Es uno de sus principales representantes, von Justi, quien, en 1756, en su obra Grundsatze der Policey-Wissenschaft’, propuso prin- cipios de accién para “velar por los individuos que viven en sociedad” y que apuntaban a “consolidar la vida civica en vista del reforzamiento del poderio del Estado” (Lascoumes, Le Galés, 2004: 17). Estas “cien- cias de policia” proyectaban fa organizaci6n concreta de la sociedad combinando una visi6n politica basada en la filosoffa de la Aufklarung (Hustraci6n), con principios racionales de administracién de los asuntos de la ciudad. Se trataba de buscar una unidad en el ejercicio del poder, integrando atributos de la soberania con ta administracién del dia a dia, asociando “dimensiones de orden piblico, de bienestar y de cultura” (idem, 2004: 17). A partir de alli, como lo muestra Foucault (2006, 2007: 15-41), el problema del gobierno, de la practica gubernamental, ya no es la cuestién fundamental de legitimidad o ilegitimidad de este, sino del “cémo no gobernar demasiado” o de la aplicacion del “principio del maximo y del minimo necesario” para alcanzar el deber ser del Estado. La pregunta moderna ya no es de saber si la intervencién publica en un tema es legitima o no, sino saber qué tanto y cémose interviene, teniendo en cuenta la finalidad del ya mencionado “reforzamiento de! poderio del Estado”. E! instrumento general desarrollado para definir y racionalizar las modalidades de esta intervencién sera la economia politica, definida no en su sentido estrecho de “anilisis (...) de la produccion y circulacion de riquezas”, sino en su sentido mas amplio: “todo método de gobierno en condiciones de asegurar la prosperidad de la nacién” (Foucault, 2007: 30)*. De modo que las ciencias camerales, de policia, asociadas al desarrollo de la economia politica pueden ser consideradas como e! “crisol” de las politicas publicas modernas. Derivado de policey, polizeien aleman, de police en francés 0 policia en espafiol, existe hoy una gran cantidad de definiciones del concepto inglés de policy, entendido hoy como politica, desde Jas mas amplias hasta las més restrictivas. En 1951, para Harold Lasswell, pionero en la construccién de una moderna ciencia de la politica —policy science (ver Et término policia (policey) era definido por von Justi como el “conjunto de las leyes y regla- ‘mentos que conciernen al interior de un Estado se consagran a consolidar y acrecentar su oder y hacer un buen uso de sus fuerzas” (en Foucault, 2006: 359). Rousseau, en la Encyclopédie, definié la economia politica como “una suerte de reflexi6n Beneral cobre la organizaci6n, la distribucién y la limitaciOn de los poderes en una sociedad” {en Foucault, 2007: 30). 20 André-Noél Roth Deubel la contribucion de A. Calderén en este libro), el término policy designa “las elecciones mas importantes de la vida organizada y de la privada” (Lasswell, 1992: 83} y la orientacion de esta nueva ciencia debe poner su “énfasis en los problemas fundamentales del hombre en sociedad, mas que en los tépicos del momento” (Lasswell, 1992: 89). Varias décadas después, el interés por esta disciplina se ha acre- centado de manera extraordinaria. A su vez las definiciones también se multiplicaron. Por ejemplo, para algunos de los autores mas destacados en el area, la politica publica corresponde al “trabajo de las autoridades investidas de legitimidad publica o gubernamental” (Thoenig (1997: 19). Para otro autor, corresponde a “todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer”’ (Dye, 1976), o a “una accién gubernamental dirigida hacia el logro de fines fuera de ella misma” (Heclo, Wildavsky, 1974: xv), mientras tanto otros han considerado necesario especificar un tanto mas el concepto, y lo han definido como un “programa de accién de una © varias autoridades ptiblicas en un sector o en un territorio definido” (Mény, Thoenig, 1989: 130). Mas recientemente, una autora como Deborah Stone, definié la politica publica como “algo que las comuni- dades tratan de realizar en tanto que comunidades” (Stone, 2002: 18) sefialando asf que la politica publica desborda del ambito estrictamente gubernamental o estatal. En la literatura colombiana, Vargas (1999), ha propuesto considerar-a las politicas pUblicas como “el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen politico frente a situaciones socialmente problematicas y que buscan la resolucién de las mismas 0 tlevarlas a niveles manejables”. Por nuestro parte, en Roth (2002: 24) habiamos propuesto Ia siguiente definicion: un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables, y por medios y accio- nes, que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucién u organizacién gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales 0 colectivos para modificar una situaci6n percibida como insatisfactoria 0 problemitica. + Esta definicién hace eco a la divisién que establecié Bentham entre agenda y no agenda, 5 decir las cosas que se deben hacer y las que no se deben hacer desde el gobierno para incrementar la felicidad (en Foucault, 2007: 28). 21 Las politicas piblicasy sus principales enfogues analitcos Consideramos que el gobierno contemporaneo, si bien no dispone de un monopolio exclusivo sobre la accién publica, dispone de la legitimi- dad necesaria para decidir intervenir o no intervenir en cualquier tema, a solicitud 0 no de alguna parte de Ja ciudadania, en la medida que le considera oportuno para la “felicidad” de la sociedad y de sus habitantes o para los fines del Estado. El paradigma de los derechos humanos siendo hoy el marco fundamental que legitima la accién publica. Las interven- ciones publicas se sittan asi entre “lo maximo y lo minimo necesario” como le sefialé Foucault (supra). Como instrumento de transformacién o mantenimiento del orden social, las politicas puiblicas son, por lo tanto, un lugar fundamental para el ejercicio de la dominacién, Mediante la movilizacién de ciertos actores y medios se ofrece una respuesta a necesidades colectivas, 0 consideradas como tales. En este sentido, las politicas son instituidas (Giraud y al.: 2008: 8-9). De modo que para los gobernantes el andlisis de las politicas publicas, en su perspectiva top-down tradicional, se cons- « tituye en una herramienta que apunta a ofrecer soluciones de ingenieria social e institucional. Es la perspectiva dominante en los policy analysis anglosajones. Desde otra perspectiva, se puede considerar también a las politicas pdblicas como instituyentes. En efecto, interesarse por la manera cémo se construyen y se medien las relaciones de fuerzas entre distintos actores e intereses en una sociedad permite develar los meca- nismos mismos de la dominaci6n y, de este modo, ofrece un punto de apoyo para su critica, Ver a las politicas publicas como instituyentes permite cuestionar la practica politica instituida de definicién de los problemas sociales y de regulacin de los conflictos (Giraud y al., 2008: 9}. El andlisis de politica permite asi controvertir el papel del Estado y de las instituciones politicas en su definici6n de la realidad social, para ofrecer otra lectura posible cuestionando el marco normativo y cognitivo instituido dominante. Muchos trabajos de andlisis académicos europeos se inscriben en esta linea. De este modo, el analisis de politica desde una perspectiva democratica radical permite reintroducir la politica y la exigencia democratica en el centro de los procesos politicos adminis- trativos, y abre una puerta hacia una refundacién democratica e institu- cional mas emancipatoria o libertaria. Pero también puede, desde una perspectiva opuesta, ser una herramienta para la legitimacién del orden dominante. 22 André: Notl Roth Deubel LA ORIGINALIDAD DE LA POLITICA PUBLICA COMO CAMPO. DE ESTUDIO Y SU DESARROLLO La originalidad del concepto de politica publica se encuentra, enton- ces, en que permite en/azar bajo un mismo término tanto la produccién normativa de las instituciones publicas (planes, leyes, decretos, resolu- ciones, ordenanzas, acuerdos, fallos juridicos, etc.), como las activida- des politicas y administrativas realizadas tanto por actores politicos y sociales como por autoridades piblicas para la elaboracién, decision, implementaci6n y evaluaci6n de esta produccién (el proceso de la politica, o policy process), asi como sus efectos en la sociedad y en la actividad politica misma. La politica publica es un fendmeno complejo en el cual interactéan, frecuentemente mediante redes estructuradas de agentes, tanto elementos institucionalizados como reglas formales, ideas, intereses e instituciones politicas (Capano, 2009: 18), De modo que hay que entender la politica publica como un conjunto de elementos y procesos que, con el concurso activo o voluntariamente inactivo® de alguna instituci6n gubernamental o autoridad, se articulan racionalmente entre sf en vista de lograr el mantenimiento o la modificaci6n de algin aspecto del orden social. Estos elementos, tomados por separado, ya son frecuentemente objeto de anilisis de diversas disciplinas (derecho, administraci6n, sicologia, ciencia politica, economia, sociologia, Sin embargo, la especificidad del campo de estudio “anilisis de politica publica”, consiste precisamente en el andlisis del proceso de la accién publica bajo diversas modalidades, enfoques y métodos, enlazando diversas disciplinas académicas tradicionales. Dunn (1981) definié esta disciplina como “una ciencia social aplicada que, mediante el uso de miltiples métodos de investigacién y argumentos, produce y transforma una informaci6n pertinente sobre la politica publica para que pueda ser usada por el sistema politico para resolver problemas de politica publica”. Se trata entonces, segtin una expresi6n que hizo carrera, de entender el Estado en acci6n, o mas precisamente del gobierno o, atin mejor, de la gobernanza en accién. Uno de los reconocidos pioneros en esta reflexi6n es, sin duda alguna, Harold Lasswell. En su texto fundador La orientacién hacia las politi- * El laissez-faire, el hecho de no actuar, intervenir o regular, es también una eleccién de politica piblica realizada por las autoridades gubernamentales. 23 Las polticas piiblicas y sus principales enfogues analtcos cas, publicado en 1951, habia considerado necesario desarrollar unas ciencias de la politica (policy sciences), o sea unas “ciencias del curso de acci6n”, para “usar de la manera mis eficiente !a fuerza de trabajo, las instalaciones y los otros recursos del pueblo norteamericano” con el fin de “resolver las necesidades politicas” apremiantes de la época. Para el autor norteamericano, se trataba de “avanzar en la averiguacion cientifica del proceso de produccién y ejecucién de las politicas”, para entender mejor la eleccién del ser humano (los procesos de decisién) y para “mejorar la racionalidad del proceso politico” gracias a la aplica- cién de los mejores métodos cientificos’. Se notard la coincidencia con la idea del “buen uso de las fuerzas del Estado”, expresado por von Justi ya en el siglo XVIII (ver supra nota 5). De forma sintética, Lasswell propuso que las ciencias de la politica debian distinguirse de las investigaciones realizadas por las otras disci- plinas por tres caracteristicas: > Ser una actividad investigativa orientada hacia la resoluci6n de los problemas. Asi, los problemas de politicas deben ser entendidos como situados en un contexto especifico que debe ser tenido en cuenta en el anilisis, en e! uso de fos métodos y en las recomen- daciones emitidas. > Ser multidisciplinar en sus enfoques. Esto debido a que cualquier problema social o politico es una composici6n de miltiples ele- mentos que no corresponde a ninguna disciplinar en particular. > Ser claramente normativa u “orientada por valores”. En particu- lar, para Lasswell, la disciptina debe ser orientada por los valores democraticos y el respeto a la dignidad humana. Lasswell llam6 también a este nuevo campo de estudio como las “ciencias de las politicas de Ja democracia” (policy sciences of demo- cracy}, ya que tenian como finalidad el disefio de politicas democrati- Se puede apreciar en estas motivaciones, en particular el principio de la eficiencia y el uso de la experimentacién cientifica, claras similitudes con los fundamentos que motivaron el desarrollo por Frederick Taylor de sus principios de organizacién cientifica del trabajo, a inicios del siglo XX (Taylor, 1911), 24 André: Notl Roth Deubel camente orientadas, sefialando asi la conexi6n existente entre el trabajo gubernamental, la teoria politica, la construccién de instituciones y de un Estado de derecho enfocados a la realizacidn, en sus palabras “de la dignidad humana”. Lo que podemos interpretar, a nuestro juicio, como los derechos humanos*, considerados como los fines Ultimos del Estado democratico contemporaneo. Confiaba en que las ciencias de la politica aporten el conocimiento necesario para “mejorar” la democracia. En este sentido, el andlisis de politica rechaza la pretensién a {a objetivi- dad cientifica en su actividad: el trabajo del analista esta orientado por valores (la dignidad humana) y tiene una clara pretensi6n de formacién y de ilustracién para una ciudadanfa (més) deliberante. Obviamente, para Laswell, era claro que esta disciplina académica nueva debfa también permitir, en el contexto de {a llamada Guerra Fria, defender o demostrar la superioridad de los valores de la democracia liberal, particularmente norteamericana. Es en este contexto que se desarrollé el enfoque muy conocido de las “etapas”, “fases” 0 enfoque secuencial (ver Calderon, en este volumen). EL ENFOQUE SECUENCIAL El primer marco conceptual, el mas popular e influyente, sigue siendo sin duda el modelo clasico del ciclo de politica o modelo secuencial, también llamado el “enfoque de los libros de textos”*. Este modelo ini- cialmente sugerido por Lasswell (1956), y luego desarrollado por Jones (1970), permitié realmente “lanzar” el andlisis de politica pUblica como un campo académico especifico. Por lo regular, la politica publica se presenta como un objeto de anilisis que puede ser subdivido en varias etapas que se pueden estudiar separadamente (influencia del positi- * Stone (2002), considera que los objetivos (goals) de las politicas publicas pueden organizarse alrededor de cuatro conceptos que las justfican: equidad, eficiencia, seguridad, libertad. Por nuestra parte, agregarfamos a estos el concepto de justicia. Toda autovidad pablica modema, todo Estado, justifica sus decisiones y acciones en la prosecucién de estos cuatro 0 cinco cconceptos. Nos parece que hoy en dia los derechos humanos expresan, desarrollan y buscan los mismos objetivos. * EnColombia, al igual que en otras partes, tanto la estructuracién de los programas curticulares como los principales textos de introduccién al estudio de las politicas pablicas en el mercado uusan generalmente también esta perspectiva. Los principales libros de textos empleados en Colombia son: Aguilar Villanueva (1992), Mény, Thoenig (1992), Vargas Velésquez (1999), Salazar Vargas (1999), Roth Deubel (2002), Muller (2002). 25 Las poitcas publics y sus principales enfoques analitices vismo, neopositivismo). Estas etapas corresponden, por lo general, y en este orden, a la definicién del problema y la construccién de la agenda publica, la formulacién de soluciones, la toma de decisi6n (0 legitima- ci6n), la implementacion y, finalmente, la evaluacién. Este enfoque ha permitido, sobre todo hasta los afios 80, la realizaci6n de innumerables investigaciones, especializadas en una u otra etapa especifica, o en todo el proceso entonces concebido como una sucesi6n (légica) de etapas. Igualmente, facilité la elaboracion de teorfas “parciales” para cada una de las secuencias del proceso. Esta es al mismo tiempo la fuerza del modelo, pero también su mayor debilidad: se tiende a perder de vista el Proceso en su conjunto, Para la identificacién de problemas y la construcci6n de la agenda se destacan, por ejemplo, los modelos propuestos por Cobb y Elder (1972), Kingdon (1984) y Garraud (1990). La secuencia de formulacién y legitimacién de las politicas publicas ha sido particularmente discu- tida y analizada por autor tales como Simon (1959), Lindblom (1959), Allison (1971), March y Olson (1972), Sfez (1976), entre otros, cuyos nombres estan relacionados con el ambito de la teoria de la decision (ver las nociones de racionalidad absoluta y limitada, incrementalismo, garbage can model, etc.). El estudio de la fase de la implementacién de la politica publica conoce una obra pionera con Selznick (1949), y va a tener un importante desarrollo en la década de los afios setenta con las investigaciones realizadas por autores como Pressmann y Wildavsky (1973), Bardach (1977), Elmore (1978), Sabatier y Mazmanian (1979), (ver Roth, 2002). Por ultimo, la evaluacion de las politicas publicas ha generado practi- camente la creacién de un campo profesional especifico, casi auténomo del andlisis de politica pablica con su institucionalizacion en numerosos paises. Los diferentes enfoques tedricos para la evaluaci6n han recorrido un camino gue va desde una perspectiva objetivista, cuantitativista, cen- trada en la medicién —dominada por el pensamiento positivista 0 meca- nicista- hasta unos enfoques que fueron integrando paso a paso mayor cantidad de criterios, de variables, en particular cualitativos, y de puntos de vista a medida que se percibieron los limites y las lagunas del enfoque inicial. De ta evaluaci6n centrada en la busqueda de causalidades simples se pas6 a proponer evaluacién piuralista o multiple, mas comprensiva e interesada en los impactos o en Ia satisfaccién de los usuarios o de 26 Andri-Noél Roth Deubel lo-as ciudadano-as (ver Guba y Lincoln, 1989; Monnier, 1992; Rossi y Freemann, 1993; Kessler et al., 1998, Roth, 2009). Sin embargo, en la actualidad, en particular con la introduccién del habito de la medicion en la gestion publica (introducida en particular por la Reforma del Estado a partir de los afios 80 y el New Public Management), la practica evalua- tiva tiende a concentrarse en la evaluacion de eficiencia (por ejemplo, anilisis costo-beneficio) y de resultados (cuantitativa), en las auditorias yen la rendici6n de cuentas. Desde una perspectiva més critica, Guba y Lincoln (1989) ofrecen, sin embargo, una via interesante de renovaci6n y de democratizacié6n de las practicas de evaluaci6n, alejandose de las tradicionales posturas positivistas y tecnocraticas que suelen dominar la actividad o profesi6n. EL ENFOQUE SECUENCIAL CUESTIONADO Los desarrollos iniciales de la investigaci6n en politicas fueron muy influenciados por la epistemologfa positivista y una pretensi6n a la obje- tividad cientifica. Stone llama a esta tradicién (que considera “fallida”) como el Rationality Project, alejandose asf de la perspectiva lasswelliana de fundar claramente en valor los anlisis y las recomendaciones. Evo- lucién que condujo a favorecer posturas tecnocraticas por parte de los analistas. Fundamentalmente, esa perspectiva, atin muy arraigada hoy en dfa, consiste en querer descubrir las técnicas de ingenierfa politica que permitan tapar brechas, arre- glar desperfectos o solucionar averfas de la maquina estatal. En este camino se oye de ampliaciones, reformas legales, nuevos mecanismos de control, cambios de cultura, transformaciones en los mecanismos de representaci6n y alianzas institucionales (Roiz, 2007: 9)", Es sdlo en los aiios setenta y sobretodo ochenta, que se volvié a reconsiderar y reconocer la importancia de los valores en el andlisis de politicas. En particular, mostrando los Ifmites de los analisis de corte positivista como el anilisis de sistemas, -simbolizados en el rotundo fra- Enel mismo sentido he utilizado la metSfora del Estado relojero para sefialar esta perspectiva de soluciones mecanicistas (Roth, 2007d). 27 Las polticas puiblcasy sus principales enfogues anatitces caso de los analistas en el caso de la guerra de Vietnam- y a la luz de las consideraciones epistemoldgicas pospositivistas de Thomas Kuhn (1962). Dror (1970), propondra una nueva aproximaci6n analitica que llamara “Anilisis de politicas” en vez de “ciencia” de la politica, Dror conside- raba en efecto que el andlisis de politicas requeria de una metodologia diferente a la metodologia cientifica tradicional, ya que era necesario reconocer, mas alla de la reivindicada multi o interdisciplinariedad, el papel importante jugado en los procesos de politica por “elementos extra-racionales” (como Ja creatividad, {a intuici6n, el carisma, etc.) o “irracionales” (las motivaciones profundas), Mas tarde, Majone (1989, trad. 1997) sefialaré con mucha claridad que los problemas de politicas no son problemas simples que se pueden resolver tal como en los “labo- ratorios”, sino que son frecuentemente problemas transcientificos reacios al andlisis y tratamiento cientificos habituales"', Se trataba, entonces, de considerar los problemas de la elaboracién de politicas a partir de una metodologia que aliente la percepcidn de los fendmenos estudiados y la invencién de nuevos disefios sociales, para la produccion de politi- cas y propuestas de politicas alternativas (ver también las importantes contribuciones criticas de Lindblom, 1999). Igualmente, sefialé como ilusoria la pretendida objetividad 0 neutralidad cientifica (el objetivismo) de los estudios de politicas. Es decir, el investigador de politica no podia pretender abstraerse del contexto politico en e| cua! desarroiiaba sus labores. Con esto se resalta {a accion de gobernar mas como un arte’? que como una ciencia exacta. Debido a los limites conceptuales y las importantes criticas que sufrié el enfoque secuencial, en particular la ausencia de teoria causal, el hecho de que el enfoque se basa en una concepcién idealizada y racional con un sesgo top-down (de arriba hacia abajo) y legalista, y por lo tanto, ideal para los tecnécratas y Otros ingenieras sociales (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993), muchos analistas consideraron que el modelo secuencial habia cumplido su ciclo de vida y que debia ser remplazado por “mejores teo- rias” (Sabatier, 1999: 7). La caja de herramientas 0 el recetario analitico 1 Retomando a Alvin Weinberg, Majone (7997: 37} define coma transcientifico, *cuestiones de hecho que pueden enunciarse en el lenguaje de la ciencia pero que, en principio o en la practica, es imposible que ésta los resuelve”. * Lapalabra ane viene del latin ars que significa habilidad, oficio, conocimiento técnico. Durante el Medioevo no se distinguian las artes de las ciencias. 28 Andri.Noil Roth Deabel producido por el enfoque secuencial y racional aparece ahora como, en el mejor de los casos incompleto o carente de capacidad explicativa (spor qué cambian las politicas?), y en el peor de los casos, como inefectivo y antidemocratico por su sesgo tecnocratico positivista o neopositivista. Desde allf, para muchos analistas, era claro que se hacia necesario intro- ducir elementos provenientes de las perspectivas pospositivistas, criticas © construccionistas para efectuar una renovacién profunda del campo | del anélisis de politicas. Esto deberia permitir, con la reintroducci6n clara de los aspectos valorativos, el llamado “giro argumentativo”, es decir propiamente politico, dar un nuevo impulso al andlisis de las politicas pUblicas (Deleon, 1994; Deleon, Vogenbeck, 2007). Asi, un autor como Majone (1997) mostré -y de manera magistral—las limitaciones intrinsecas de los enfoques y técnicas de andlisis conven- cionales, tendencialmente disciplinarios y centrados en el clculo con, por ejemplo, el uso del andlisis costo/beneficio que tiende aun a ser dominante en la actualidad para el andlisis y la elecci6n de las politicas piblicas en muchos trabajos cientificos y académicos, en la practica de las administraciones publicas y de los gobiernos. Los resultados de estos estudios pretenden ser considerados como insumos certeros (evi- dencias) para la elaboraci6n de politicas y la toma de decisién. Majone mostraré en particular, en acuerdo con los avances contempordneos en la epistemologia, las inconsistencias de este “decisionismo” tecnocra- tico’’, la imposibilidad de disponer de evidencias cientificas inequivocas para la acci6n publica y la necesidad de tener en cuenta, y con mas raz6n en una democracia, tanto la complejidad de las acciones y de sus efectos como los aspectos argumentativos y persuasivos inscritos en los procesos de formulaci6n y toma de decisiones. El autor sugiere asf una reinterpretaci6n de los estudios sobre teoria argumentativa y ret6rica de Aristoteles. Esta perspectiva (re)introduce la importancia de la argumen- taci6n en los procesos de politicas, rehabilita de paso la centralidad de la participaci6n y deliberaci6n ciudadanas en aras del interés mismo de la investigacién racional, y de esta forma acerca el anilisis de politicas a los debates contempordneos en teorfa politica -democracia radical, | Majone (1997: 48) considera que con el paso del tiempo “la eficiencia técnica como meta 0 como criterio de eleccién ha sido sustituida por la eficiencia econémica’ 29 Lax poltcaspibliasy su principles enfogues anaitcs deliberativa, participativa— (Fischer, 2003). Majone (1997: 41), considera e| analisis de politicas como una contribuci6n a la “deliberacién publica mediante la critica, la defensa y la educacién”, ya que un buen andlisis debe proveer, ademas de datos, “normas para la argumentaci6n y una estructura intelectual para el discurso pUblico”*. De un cierto modo, la orientaci6n inicial dada por Lasswell en fos cincuenta, en particular su consideracién frente a los valores, que fue minimizada por la mayoria de los analistas profesionales de los afios sesenta y setenta, dominados por el Project of Rationality y su pretensién de una supuesta objetividad y positividad de la ciencia de la politica, vuelve a cobrar hoy en dia una gran importancia y validez con los enfoques pospositivistas, posempiri-

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