y. COMO SUPERAR LA OBSO) LESCEL GUBERNAMENTAL: ALGUNOS COMENTAIOS y proPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENTALES* IntRopucci6n 1 fste es un documento preliminar, para discusi - Jean algunas ideas tentativas sobre la sipoleeriea hae srental y las vias para superarla, por medio de reformas guberna- mentales. Aqui se tocan algunos temas bésicos en forma concisa y tentativa que seran. Jo bastante claros para los expertos participantes en el seminario, pero no para otros propésitos. ‘2.Metodolégicamente, este capftulo est4 basado por igual en ex- riencias y teorfas: experiencias con gobiernos; estudio de la si- Praci6n en cierto nimero de paises; y en teoria de Ciencia Polftica, ‘Administracién Pablica y Disciplinas de los cursos de accién poli- tica, Para lograr que este bosquejo sirva para los propésitos anota- dos, no se incluyen notas a pie de pagina, referencias, ni se alude a paises concretos. F La puntualizacién de las conclusiones y recomendaciones que aqui se presentan deberén ajustarse a las caracterfstcas espectficas de cada pats 0 conjunto de patses (ordenados por nivel de desarro- il, tamafio, estructura politica, etc.) Pero la linea general de pensa- miento pretende ser, en lo fundamental, casi de validez universal. EL PROBLEMA 4. Casi todos los gobiernos contempordneos experimentan un de- cremento en su capacidad de gobernar. O visto desde otra pers: pectiva, las situaciones contemporéneas son cada vez menos | B0- bernables", ya que existe una dificultad creciente para alcanzar niveles saisfactcrios de respuesta (resultados y operaciones), y las *Peprad parse seminario "La ximinstractn detcambio cal SUETRG OPSDESe Pot att Rac bin cn em ce Mens a7 AS 103PROPUESTAS SOBRE REFORMAS CUBERNAMENTALES dificultades funcionales se ineremen'= Giertamente, el ng, oii ie de reformas gubernamentales que 6: intentan s6lo ers Je cer explicado como el resultado de 1m desasosiego ere acerca del desempefo gubernamental. La introduccién de gr bios, o por lo menos cuando se escaree® Ton ellos, ya sean 6 aaecltatlo de presiones externas o internas, Presiona Dbasicament! Jas estructuras organizativas conservadoras. te ‘5S La decreciente capacidad igubernamental puede explicy, or cierto numero de variables cambiantes © interrelacionaday, Por tlacién con ellas, las que se consideran @ continuacién sin u orden prioritario: "1 fis ; den Prnandas publicas crecientes exigiendo un mejor desempe fio gubernamental. — Expectaci6n puibli bierno, sin predisposici mentales. — La compleji 108 a por més y mejores actividades de go ‘sh a incrementar los recursos gubern dad creciente de algunas actividades guberns srentales, que se ocupan en asuntos difusos, como puede ser“ a itlad de la vida", o por lo menos asuntos fundamentalment taterdepartamentales, como sel caso de la energia, el ambien te, la ciencia y la tecnologia. {© Mevos desarrollos ideol6gicos, que imponen a los gobierno nds rentricciones y requerimientos de procedimiento como: e mreeso a la informacion; la democracia participativa; recurs a efuertes a la defensa judicial de los derechos individuales mayor sujeciOn a cuestionamiento respecto a las gestiones dele- gadas; autonom{a subestatal. ee Tendencias hacia la deslegitimaci6n de los gobiernos, com Fesultado, por una parte, de la desmistificaci6n de los gobierns J, por otra, de los cambios ideolégicos en la sociedad. 7 Cambios en la naturaleza de los problemas atendidos Pot los gobiernos, as{ como en los entornos en los que éstos oper oe racterizados por creciente incertidumbre, ‘ultracambio y co" plejidad. 6.En suma, los gobiernos contempordneos experimenta™ los efectos de una sobrecarga cuantitativa y cualitativa. A la ve? a van rezagados respecto al conocimiento disponible para enfrentr a sobrecarga. Por ejemplo: una gran parte de la practica planifi Gave Sea un alto grado de predictibilidad y cestabilidad oe dela ade plazo, en lugar de atender las turbulencia* Les shade de a ae ery eR ao a Algunos gobiernos son mas rapidos que f°PROPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENTALES 105, ra siete las uevoe Problemas y a las nuevas vfas para su ma- ne - sriesn pots age eae Led creerse que todos los gobier- en en distinto i ic grado de cierta obsolescencia 7. Propongo ir : veers Pe nese Brae fundamental de los cambios en los gobierno: ler hacia la superacién de esta obsolescencia por medio de: _a) Actualizar a los gobiernos, con la ayuda de las mejores ideas, experiencias y propuestas existentes. b) Estrsira en el seno de los gobiernos, una capacidad de aprendizaje radicalmente superada, a fin de evitar en el futuro previsto una nueva obsolescencia. o) Acelerar la investigacién, el desarrollo y la “ingenierfa”, para inventar, disefiar y explorar nuevos conocimientos ¢ ideas acerca de cémo mejorar sobre la marcha los gobiernos, de tal manera que se dote con el conocimiento necesario ¢ insumo de ideas a aquellos gobiernos capaces de aprender. 8. Cada una de estas fases comparte problemas y barreras. Algu- nas vias para contender con éstos se presentan més adelante en es- te capftulo aunque en un orden disunto. ALGUNOS ELEMENTOS DE LA ESTRATEGIA DE REFORMA 9. Avanzar en las tres fases arriba mencionadas involucra cambios significativos en ciertas instituciones sociales de la maquinaria gu- bernamental, asf como en las universidades, en la cultura del ser- vvicio piiblico y en los politicos. El punto basico de la reforma estra~ tégica es, por consiguiente, cémo debe asumirse la administracion del cambio en tales instituciones, que por sf mismas constituyen sistemas masivos con mucha inercia, sea ésta dinamica 0 no. La mayoria de las tentativas de reforma parecen tener muchos pro- blemas, por lo que la experiencia serd la que indique cuales son las dificultades al respecto. 10. Mi impresin es que un buen nimero de reformas se aboca al logro de lo imposible, plantedndose el cambio de sistemas masi- Vos de un solo golpe. El dilema de la reforma puede plantearse de la siguiente manera: Si los cambios son solamente incrementales, estoes, son factibles pero asimilables, por lo que no tendran efecto significativo; si los cambios pretendidos son radicales y sisteméti- cos, no podrn ser aplicados. Por lo tanto, las reformas incremen- tales o radicales o ambas son imposibles o indtiles.106 PROPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENTALES, jon sin salida ¢s orientar la 11. Una via para este callej6n sin salida es re cline ec feet aa del gobierno. Pro, como To iUstra un bye ienci trategia de radicalismo mero de experiencia, esta es planes de reformas compreh pase ser una postura mejor qu te pelos que pena mejoras incrementales € iepon hes 7a ge S6lo pro. Yocan cambios menores en las caracterfstica “72. Para ser mas exacto, en la estrategia de radicalismo sel, se plantea el cambio de un nsimero limitado de componente gg gobierno, que tienen efectos criticos sobre las funciones global Gel mismo. Visto desde una perspectiva de largo plazo, esta esir, tegia propone el cambio global en la calidad del gobierno en ge. neral, de tal suerte que en cada etapa se considere un ntimero g¢. Tecto de componentes. Estos componentes deben seleccionarse co, base en tres criterios: rf a) Su cambio es posible aunque no facil. b) Son importantes para la calidad del gobierno (ya sea en largo o corto plazo) segiin una mezcla basada en un juicio de preferencias temporales. ¢) Interactéan, de tal manera que su reforzamiento sea mu- tuo, o por lo menos esté asegurada su supervivencia. 13. Los cambios deben ir més all4 de la actividad gubernamen- tal, en el sentido estricto del término, a fin de incluir elementos fuera del gobierno, que reaccionan criticamente ante los cambios seleccionados por el propio gobierno. Por ejemplo: las universide des deben preparar los profesionales necesarios para integrar y protagonizar nuevas unidades en el gobierno; por consiguiente, lo que se necesita es un plan de reforma eléstico, que identifique cierto néimero de elementos criticos dentro y fuera del gobierno, diferenciando entre elementos que deben ser cambiados concomi- agidlorguce aquellos ie deben ser cambiados en cierto orden, constituyan i es A 1 Siero def Beubinaay cbietivsalternativos de cambio dep sou 148 dos formas principales de cambio, dentro del gobier 4) El establecimiento de is i Se caes ute « fespecto ala calidad dee a irelense eniubicacione constitucié bic a radores para anne de cambio que sirvan como, ae bierno, 'n el largo plazo la calidad global del {Las formas principales de cambio fuera del 5 aia interPROPUESTAS SOBRE REFORMAS CUBERNAMENTALES vor infraestructura, que por sf mis tos en el gobierno como para la operaciones para Js cam- isls de excelencia y los factores de cambio, af ona es rice nice ates gamma es pbc de los aspects dines en fs decines anda 15. Estos planteamientos corresponden a ideas semielaboradas, ue requieren revisi6n, elaboracién y ser puestos en operaci6n, Para aclarar significados y concretar estrategias, a continuaciéa s¢ presenta una serie de propuestas de reforma, que ilustran la estra- tegia propuesta. ALGUNAS PROPUESTAS FUNDAMENTALES 16, Como fue explicado, esta seccién del esquema del documento presenta on breve cierto mimero de propuestas de reforma en la iinea de la estrategia de radicalismo selectivo. Cada propuesta se presentard escuetamente sin incluir elaboracién alguna en torno a la interdependencia de algunas propuestas —lo que ser obvio pa- rael lector experimentado—. Asimismo, en este bosquejo no se in- tenta justificar la seleccién de los ejemplos en términos de un ané- lisissistemdtico de la estructura, funciones 0 problemas de los gobiernos (como se hizo inicialmente, por ejemplo, en mi libro Pu- btic Policymaking Reexamined). Por el contrario, se escogié una varie~ dad de ejemplos que en parte han sido intentados exitosamente en un cierto ntimero de paises. 17. Equipo de andlisis de cursos de acién politica para.un centro de for- tullacion de cursos de accidn politica. Sorprende observar lo mal que operan los centros formuladores de cursos de accién politica en los altos niveles de gobierno: gabinetes, primeros ministros y presidentes que por igual estén cautivos entre accidentalismos, pi ‘inmediatas, intuiciones sin fundamenta- Cién empirica, prejuicios departamentales y sobrecarga de trabajo. (Los diarios de Richard Crossman proveen una referencia docu- mental tiniea sobre estos hechos de sobra conocidos, pero dificiles de probar; pero constituyen una referencia obligach ©” la lista de lecturas para aquellos interesados en el estudio de los gobiernos y su deterdoro,) Una alternativa para intentar y lograr la superset de los centrgs rectores de formulacién de cursos de accion polit ¢s implantarles equipos de andlisis de cursos de acci6n pol rr da uno de estos equipos ha de estar compuesto més 0 menos Pr108 PROPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENTALEs personas, altamente calificadas y con caractertsticas person, mnilares. Este equipo debe: 948 ales, 1) Preparar documentos de ubicaci6n en tornoa ung lobal en todos aquellos asuntos j tiva gubernamental gl sa *Perape tes que incidan en el centro de decisiones. Porta ‘Fincluir asuntos criticos en la agenda, con buen materig al de referencia. e : ; 1) Sistematizar restimenes de informacién relativa a sca, “s tendencias relevantes. 1) Disponer discusiones de fondo (en la forma de retiros de g tres dias) sobre programas gubernamentales globales, priori, cae jales fundamentales, etc. El British Cat argo plazo, problemas soci i tral Policy Review Staf ilustra este tipo de experiencias describie, do sus potencialidades y dificultades. 18. Uni isteriales de planeacion de cursos de acciGn police id eel nivel de cada ministerio debe operar una unidad de planea Con de cursos de accién politica y evaluaci6n, similar al equipg cinor de andlisis de cursos de accién politica, pero con hincapig de los programas a largo plazo del ni- en la planeacién sistematica fisterio; asimismo, deben evaluarse los resultados para poder ins. titucionalizar el aprendizaje por retroaccién. Esta posibilidad queda ilustrada por las diversas unidades de planeacon y evaluacién con que cuenta el gobierno federal de lo Estados Unidos. L Bee peranques pensantes como una de las invenciones so ciales més importantes de este siglo y como un puente novedoso entre poder y conocimiento, esencial para superar la obsolescen- cia de los gobiernos. Los tanques pensantes sirven también para ilustrar: “a) La posibilidad de introducir afirmaciones criticas en ¢l 8° bierno, al margen del orden administrativo regular, para 3 adoptar una estrategia indirecta de cambio. 4) La adopcién de una idea bésica (como puede ser la conce™ traci6n de una masa critica de capacidades ‘multidimensionales y su aplicaci6n a asuntos fundamentales relativos a Jos cursos dé accién politica ptblicos), llevada a cabo de acuerdo con cierta variedad de formas, ajusténdose a condiciones locales- ¢) Las dificultades que surgen para introducir innovacione® sr gcc elit eblgaarame entes hacia la innovacién en las inst! Persp.PROPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENTALES 109 ciones, asf como debido a la importancia intrinseca de esta idea, y como ilustracién a la estrategia propuesta de “islas de excelencia”* . a los analistas de cursos de accién politica fs necesario preparar un nuevo tipo de expertos tanto en cuestio- nes gubernamentales como en cursos de acci6n politica puiblicos, a Jos que se denomina como analistas de cursos de accién politica, ara dotar de formas diversas las nuevas unidades de equipos es- cializados en cursos de accién politica en el gobierno. Tales pro- fesionales pueden considerarse como “educadores de quienes im- parten los cursos de accién politica” (como ha sido propuesta por Vickers y Freeman, por ejemplo) 0 como expertos que contribu- yen directamente en los procesos de decisiones concretas 0 como ambas cosas. El desarrollo de esta nueva generacién de ayudantes profesionales de los ejecutores principales de cursos de accién po- Itica resulta esencial para superar la obsolescencia gubernamen- tal. Dicho sea con franqueza, se requiere preparar a una dlile de profesionales en cursos de accién politica que ayuden a legitimar juicios voluntarios que maximicen la transparencia de las metas y valores: Las escuelas de cursos de accién politica puiblicos en la Universidad de Harvard, la Universidad de California en Berke- ley y en el Instituto de Graduados Rand, sirven para ilustrar este tipo de programas en los Estados Unidos. Se encuentran en curso algunos intentos para establecer este tipo de programas en Ingla- terra y en la Republica Federal de Alemania. 21. Perfeccionando a los politicos. La idea de perfeccionar a los politicos puede sonar importante, pe~ ro resulta ser inaplazable. A menos que los politicos sean capaces de entender y manejar asuntos complejos, perderan influencia o sus decisiones se veran deterioradas. Por supuesto que la superacién de los politicos esta completamente subordinada a los valores que determinan su seleccin y progreso, tales como las elecciones de- mocraticas. Pero una vez elegidos, no hay raz6n para abstenerse de proveerles oportunidades de aprendizaje adecuadas. Una propues- ta concreta en esta direccién es establecer colegios” nacionales de cursos de accién politica donde los politicos elegidos, funcionarios de alto nivel y otros miembros de las agrupaciones de direcci6n so- cietaria, pasen periodos de cuatro a ochos semanas estudiando as- pectos fundamentales de la sociedad, considerando los usos de va- * En estevolumen se presenta un breve ensayo sobre la esencia del concepto de tanque pen- ‘ante y otro sobre algunas de las dificultades significativas para su instauracion. College se ha traducido como colegio, aungue el Colege sun nivel universitario,bierno es muy alta, en lugar de irse a la industria, ciencia, etc.,.sec- ee uaee el futuro de las sociedades ia humanidad on general. Empero, existe el peligro de que los go- = p Gero deoguse futuro debido a un insumo bier Secai tac ace altamente calificado. Destaca por tanto la entes no rutinarias, con objeto de lograr resultados a largo plaz°: ‘encomendar la evaluacin sistemética de los resultados de le PrPROPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENTALES ut wmas principales a unidades de investigacién externas con el fin de perfeccionar fos procedimientos de aprendizaje; syjtar al con- trol de pequefias y compactas unidades de gran calidad aquellas actividades erfticas de desarrollo; mejorar la calidad del debate pibblico sobre asuntos fundamentals, por ejemplo: por medio del financiamiento de investigaci6n independiente de cursos de ac- cién politica para el publico, con pleno acceso a bastantes datos oficiales y otras mas. Espero que mi estrategia propuesta de radicalismo selectivo, centrado en el establecimiento de islas de excelencia, asf como de institucionalizaci6n de los factores de cambio, quede aclarada por las lustraciones anteriores. Con tal enfoque, s¢ puede fincar una mejor oportunidad para producir efectos reales y significativos en Ja calidad de los gobiernos, en lugar de recurrir a propuestas de reforma global o intentos incrementalistas. Conctusi6n 2. Supsrat la sbsolescencia gubernamental x. quizs-clseto. més yigente € importante a que se enfrentan las sociedade: iza- das contempordneas. No hacerlo a tiempo incrementaré la fre- cuencia de las crisis con altos y posiblemente catastr6ficos resulta~ dos. De aquf deriva la necesidad de buscar una nueva estrategia que sea factible ¢ implique una expectativa de alto efecto. Si la es- ia propuesta de radicalismo selectivo es mds o menos correc- Jessi Taine dun enuio meno de nd intenso de la in isposicién actual de los gobiernos, una conclusién me par ir Fes urgente See eva etna tant ace POUSTRInY gaviernGie chine sory ilseac cambio guberanentes anbio gernameniaes identificacion del requerimiento anterior conduce a una recomendacién adicional: basado en una experiencia depurada y una teoria cientifica abstracta, debe surgir un nuevo estudio y cien- cia del gobierno, que opere como sustituto de los viejos patrones de referencia, que son pesados y poco confiables, en los que se aludia a glosas tales como “aprender de la experiencia”, “salir del paso”, “sa- bidurfa generacional acumulada’”, etcétera. Un nuevo estudio/ciencia del gobierno resulta fundamental para superar la obsolescencia gubernamental y no tiene menos impor- tancia si lo que se busca es perfeccionar la capacidad de la humani- dad organizada, para enfrentar ¢ influir en el futuro de acuerdo con las aspiraciones, valores y esperanzas humanos que estan enTALES ua PROPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENT/ evoluci6n constante. Int quiere de 6n p cos de diversas dis ' ge discernir nuevas formas institucionales para el estudio y fo cin, diferentes de las estructuras de las universidades tra 5 les, asf como las nuevas formas de gobierno deben diferir de sus expresiones tradicionales.