salvaguarda de los principios tributarios constitucionales arriba mencionados41 y, como

vimos, al alcance de la autonomía de las entidades territoriales en materia de potestad

tributaria y definición de los elementos de las obligaciones tributarias42.

Específicamente en cuanto al gasto público, además de las normas constitucionales

presupuestales ya vistas, nuestra Constitución establece:

― Gastos que deben incluirse en la Ley Anual de Presupuesto. La

Constitución aclara que las apropiaciones presupuestales (gastos)
deberán corresponder a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto
decretado de conformidad con ley anterior, a uno propuesto por el
Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del
poder público43, al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento
al Plan Nacional de Desarrollo (id., art. 346, inc. 2°).

Además, el presupuesto de gastos o Ley de Apropiaciones deberá

contener un componente de gasto público social44 que tendrá prioridad
sobre cualquier otro gasto45, salvo en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, y para su distribución territorial se tendrá
en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas,
la población y la eficiencia fiscal y administrativa, según lo defina la ley
(id., art. 350)46.

41
Por ejemplo, Corte Constitucional, sentencias C-183 del 6 de mayo de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, y C- 1153 del 26 de noviembre de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
42
Corte Constitucional, sentencia C-1153 del 26 de noviembre de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, por ejemplo.
43
Dos disposiciones constitucionales se refieren específicamente al funcionamiento de las ramas del
poder público, a saber: 1) en el capítulo II del Título V, “De la función pública”, se establece que no
habrá empleo público remunerado sin que sus emolumentos no estén previstos en el presupuesto
correspondiente (Const. Pol., art. 122); y 2) la ley podrá limitar los gastos de funcionamiento de las
asambleas departamentales, en especial los relacionados con los honorarios de los diputados y de las
contralorías departamentales (id., art. 308).
44
Su definición deberá, según la Constitución, establecerse en la Ley Orgánica de Presupuesto. El decreto
111 de 1996 lo define en el artículo 41 como “aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las
tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados
tanto en funcionamiento como en inversión”.
45
Según el artículo 366 (inc. 2º) de la Constitución Nacional, la prioridad del gasto público social sobre
cualquier otra asignación aplica tanto para el Presupuesto General de la Nación como para el Plan
Nacional de Desarrollo.
46
Con el acto legislativo 02 de 2000 se modificó el artículo 52 constitucional, al incluir la recreación y el
deporte en el concepto de gasto público social, por considerar que forman parte de la educación.

16
 ― Gastos que no deben ser incluidos en la Ley Anual de Presupuesto.
Como atrás se analizó la Constitución establece que no podrá apropiarse
partida alguna que corresponda a auxilios o donaciones en favor de
personas naturales o jurídicas de derecho privado, aunque sí se podrán
celebrar contratos con aquellas sin ánimo de lucro, para impulsar
programas acordes con los planes de desarrollo (id., art. 355).

― Crecimiento de los gastos de inversión social. La Constitución y el

Estatuto Orgánico de Presupuesto establecen que los gastos de inversión
social relacionados con el gasto total no podrán decrecer de un año a otro
(Const. Pol., art. 350; ley 179 de 1994, art.17).

En lo que tiene que ver con el Sistema General de Participaciones (en adelante, SGP),
que es a la vez ingreso público, para los presupuestos de las entidades territoriales que
reciben participaciones, y gasto público, para el presupuesto de la Nación o del
departamento que las transfiere, es importante precisar que el capítulo IV del Título XII
de la Carta, denominado “De la distribución de recursos y de las competencias”, que
regula el sistema, ha sufrido importantes modificaciones constitucionales47, y en la
actualidad —de manera resumida— tiene las siguientes características:

― Derechos de las entidades territoriales a participaciones. En virtud de la

autonomía de que gozan las entidades territoriales, tienen derecho a participar en
las rentas o ingresos nacionales (Const. Pol., art. 287, num. 4).

― Concepto de SGP. El SGP corresponde a un porcentaje de los ingresos

corrientes de la Nación, entendidos como los constituidos por los ingresos
tributarios y no tributarios, con excepción de los recursos de capital (id., art.
358), que se transfieren a los departamentos, distritos y municipios para que
financien los servicios a su cargo, y les den prioridad al servicio de salud y a los
servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media y servicios
públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, de manera que se

47
Básicamente, los actos legislativos núm. 1 de 1995 y 2001. La más reciente modificación al SGP es el
acto legislativo 4 de 2007, reglamentado mediante la ley 1176 de 2007.

17
 garantice la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población
pobre (id., art. 356, inc. 4º)48.

― Iniciativa gubernamental en materia legislativa en cuanto a las participaciones en

las rentas nacionales. Aquellas leyes que ordenen participaciones en las rentas o
ingresos nacionales o transferencias de ellas sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno (id., art. 154)49.

― Otros beneficiarios del sistema. Una vez constituidos como entidades

territoriales, los territorios y resguardos indígenas se beneficiarán también del
SGP (id., art. 356, inc. 3º).

― Concurrencia en la financiación de los gastos. La Nación podrá concurrir a la

financiación de los gastos en los servicios de competencia de los departamentos,
distritos y municipios, según la ley, en virtud de los principios de solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad (id., art. 356, inc. 5º).

― Criterios generales de distribución y sectores. La Constitución establece

criterios generales de distribución del SGP para educación, salud, agua potable y
saneamiento y otros sectores, sujetos a reglamentación de la ley. Los sectores a
los cuales se les asignarán recursos se definen también legalmente (id., art.
356)50.

― Fórmula de incremento anual del monto del SGP. La fórmula general de

crecimiento del SGP, aspecto que ha sido objeto de trascendentales debates y
cambios, se encuentra definida en el artículo 357 de la Carta. En esencia, su
objetivo es mantener desligado el crecimiento del SGP de los ingresos corrientes

48
Inicialmente la Constitución Política de 1991 contemplaba dos sistemas de reparto de recursos
nacionales a las entidades territoriales, a saber: el situado fiscal, bajo una forma específica de distribución
definida constitucional y legalmente (mediante la ya derogada ley 60 de 1993), destinado a financiar la
educación preescolar, primaria, secundaria y media y la salud, con especial atención a los niños de
departamentos y distritos, y las transferencias a municipios, para financiar las áreas prioritarias de
inversión social definidas por la ley.
49
En igual sentido, las ordenanzas que se refieran a participaciones o cesiones de rentas departamentales
deben ser de iniciativa del gobernador (Const. Pol., art. 300, num. 12).
50
Para lo cual se expidió la Ley 1176 de 2007 en la cual se desarrolla los artículos 356 y 357 de la
Constitución.

18
 de la Nación, garantizando el crecimiento estable y la sostenibilidad
macroeconómica de ésta. Así, su crecimiento no dependerá del aumento o
disminución del recaudo tributario, principal componente de los ingresos del
Estado. Esta fórmula es transitoria (período 2008-2016) y establece un
crecimiento real del SGP del 4% para los años 2008 y 2009, del 3,5% para el
2010 y del 3% entre los años 2011 y 2016.

― Monitoreo, seguimiento y control integral del gasto ejecutado del SGP. Para
asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad en educación,
salud y agua potable y saneamiento básico, establece la Constitución que el
Gobierno debe definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control
integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del sistema
general de participaciones, que incorpore la participación ciudadana en el
control social y en los procesos de rendición de cuentas (id., art. 356)51.

Para la Corte Constitucional, y siguiendo el artículo 356 Superior, el principio que

informa el SGP es aquel por el cual “no se podrán descentralizar responsabilidades sin
la previa asignación de recursos fiscales suficientes para atenderlas”52. De manera
resumida, dos han sido las tensiones más significativas resueltas por la Corte en materia
de SGP. Por un lado, y a pesar de no contemplarlo la Constitución, por regla general los
recursos del SGP son inembargables a excepción de la existencia de créditos laborales.
Es así como para la Corte “cuando entran en conflicto la protección de los recursos
económicos estatales y la efectividad del derecho fundamental al pago del salario y las
prestaciones de los trabajadores vinculados al Estado, debe prevalecer este último
valor, pues de no ser así se desconocería abiertamente la definición constitucional de
Estado social de Derecho y se desvirtuarían las consecuencias jurídicas de ella” 53. Por
otro lado, la jurisprudencia ha precisado que los recursos del SGP no pueden destinarse
a gastos diferentes a aquellos de “inversión social”54.

51
Estrategia adoptada mediante Decreto 28 de 2008.
52
Corte Constitucional, sentencia C-517 del 15 de septiembre de 1991, M.P. Ciro Angarita Barón.
53
Corte Constitucional, sentencia T-1195 del 29 de noviembre de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
54
Es el caso, por ejemplo, de los gastos de funcionamiento de la administración de un municipio,
analizados en sentencia de la Corte Constitucional C-520 del 21 de noviembre de 1994, M.P. Hernando
Herrera Vergara.

19
Finalmente, atada a la política macroeconómica, en general, y a la fiscal, en particular,
en la medida en que mediante este instrumento se define todo lo relativo a los gastos de
inversión, existe todo un capítulo de nuestra Constitución dedicado a los planes de
desarrollo (capítulo II, Título XII). Miremos algunas de las características
constitucionales de la planeación económica en Colombia:

― Clases de planes. Existen planes tanto del orden nacional (Plan Nacional de
Desarrollo) como del orden territorial55 (id., art. 339).

― Régimen legal. Dos son los tipos de leyes que regulan la planeación en
Colombia. Por una parte, la ley del Plan (Nacional de Desarrollo)56, y por otra,
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo57 (capítulo II, Título XII).

― Contenido de la Ley Orgánica del Plan. Regulará el proceso de planeación

económica en Colombia, es decir, la elaboración, aprobación y ejecución de los
planes de desarrollo, y también la organización y funciones del Consejo
Nacional de Planeación y de los consejos territoriales de planeación (id., arts.
151 y 342).

― Contenido de la Ley del Plan. El Plan Nacional de Desarrollo tiene dos partes.
La primera, parte general, establece los propósitos u objetivos nacionales de
largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental
que serán adoptadas por el Gobierno. La segunda, plan de inversiones públicas,
contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos
de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros
requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad
fiscal (id., art. 339)58.

55
Ver arts. 298; 300, nums. 2 y 3; 305, nums. 4 y 6; 313, num. 2; 315, nums. 5 y 9.
56
Actualmente se encuentra vigente el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”.
Puede obtenerse en <https://www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx>, consultado el 17 de enero de
2013.
57
Ley 152 de 1994.
58
Para el caso de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, la Constitución establece que
deberán contener una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y de corto plazo.

20
 ― Participación ciudadana en la planeación económica. El Consejo Nacional de
Planeación y los consejos territoriales de planeación, referidos anteriormente y
de creación constitucional, conforman el Sistema Nacional de Planeación y
constituyen el principal mecanismo de participación ciudadana para la discusión
de la planeación económica en Colombia. El primero servirá de foro para la
discusión del Plan Nacional de Desarrollo, tendrá carácter consultivo59 y estará
conformado por representantes —designados por el Presidente de la República
por un período de ocho años, renovables parcialmente cada cuatro— de las
entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos y
culturales. Los segundos se conformarán según la ley y tendrán las funciones
que ésta defina (id., arts. 340 y 341).

― Trámite legislativo. Corresponde al Congreso de la República aprobar el plan

nacional de desarrollo, que le deberá presentar el Gobierno Nacional dentro de
los seis (6) meses siguientes al comienzo del período presidencial. Dicho
proyecto será estudiado por las comisiones económicas de cada Cámara y
posteriormente será discutido en las plenarias respectivas.

Si se llegan a presentar desacuerdos relacionadas con la parte general del plan,

el Gobierno podrá ejecutar las políticas económicas, sociales y ambientales
propuestas, ya mencionadas, en lo que sea competente, y siguiendo lo dispuesto
en el artículo 342 de la Constitución.

Al estudiar el proyecto presentado por el Gobierno, el Congreso podrá,

conservando el equilibrio financiero, modificar el plan nacional de inversiones
públicas. Sin embargo, se precisa constitucionalmente que se requerirá el visto
bueno del Gobierno cuando el legislativo pretenda incrementar las
autorizaciones de endeudamiento solicitadas por el proyecto gubernamental o
incluir proyectos de inversión no contemplados originariamente.

En caso de que el Congreso no aprobare el plan nacional de inversiones públicas

en un término de tres (3) meses después de presentado por el Gobierno, podrá

59
El Gobierno nacional acogerá las enmiendas que considere pertinentes (Const. Pol., art. 341).

21
 éste aprobarlo mediante decreto con fuerza de ley60. En todo caso, la ley que
apruebe el plan nacional de inversiones tendrá prelación sobre las demás leyes;
sin embargo, en las leyes anuales de presupuesto podrán aumentarse o
disminuirse los recursos aprobados en la ley del plan (id., arts. 150, num. 3; 200,
num. 3; y 341).

― Entidad nacional de planeación. Constitucionalmente se establece que una

entidad designada por la ley, hoy el Departamento Nacional de Planeación,
diseñará y organizará los sistemas de evaluación de gestión y resultados de
la administración pública en lo establecido en las dos partes del Plan
Nacional de Desarrollo. Esta entidad también podrá, selectivamente, ejercer
dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial sin que los organismos
departamentales de planeación permanentemente deban realizarla (id., arts.
343 y 344).

― Informes del Presidente de la República al Congreso en materia de

planeación económica. Al comienzo de cada legislatura, el Presidente
deberá presentar al Congreso de la República un informe sobre la ejecución
de los planes y programas de desarrollo económico y social (id., art. 189,
num. 12).

La Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos se ha referido a la planeación

económica tanto nacional como territorial. Es así como, por ejemplo, encontró
exequible la modificación constitucional introducida por el acto legislativo 3 de 2011
por la cual se enmarcó el plan de inversiones públicas dentro de la sostenibilidad
fiscal61; también ha ratificado la existencia en Colombia de un sistema unificado de
planeación que integra aquella nacional y territorial62 y ha aclarado las similitudes y
diferencias entre la ley del plan y aquella orgánica de planeación63.

60
Lo que hoy se conoce como el fenómeno de “legislación por prescripción” (cfr. Corte Const., sent. C-
557 de 2000).
61
Corte Constitucional, sentencia C-288 del 18 de abril de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
62
Corte Constitucional, sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
63
Corte Constitucional, sentencias C-478 del 6 de agosto de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y C-
015 del 23 de enero de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

22
2. Política monetaria y régimen constitucional. La política monetaria en Colombia es
manejada por el Banco de la República, cuya principal misión es regular la oferta
monetaria o cantidad de dinero circulante mediante diferentes instrumentos económicos
como la tasa de interés, el encaje bancario, las operaciones de mercado abierto y la
emisión de moneda, entre otros. Algunas de las notas características del Banco de la
República, definidas en el capítulo VI del Título XII de la Constitución Política, son las
siguientes:

― Régimen legal. Según la Constitución, al Congreso de la República le compete

—mediante ley— definir el régimen jurídico del Banco de la República,
regulando, entre otros aspectos, su organización, las funciones de su junta
directiva, el período del gerente, las reglas para la constitución de sus reservas
(de estabilización cambiaria y monetaria) y el destino de los excedentes de sus
utilidades64 (id., arts. 150, num. 22; 371 y 372).

― Naturaleza jurídica. El Banco de la República se encuentra organizado como

una persona jurídica de derecho público y tiene autonomía administrativa,
patrimonial y técnica (id., art. 371).

― Funciones generales del Banco y específicas de su Junta Directiva definidas

constitucionalmente. El Banco de la República tiene las siguientes funciones
generales: 1) regular la moneda, 2) regular los cambios internacionales y el
crédito65, 3) emitir la moneda legal, 4) administrar las reservas internacionales,
5) ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de
crédito, 6) servir como agente fiscal del Gobierno, 7) velar por el mantenimiento
de la capacidad adquisitiva de la moneda, 8) cuando se trate de intermediación
de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de
crédito o de apoyos transitorios de liquidez para ellos, establecer cupos de
crédito o garantías en favor de particulares y 9) aprobar, de manera unánime por

64
Ley 31 de 1992, vigente, “por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la
República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos
de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones”.
65
La ley 9ª de 1991 establece las normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para
regular los cambios internacionales.

23
 mediación de su Junta Directiva, las operaciones de financiamiento a favor del
Estado, salvo que se trate de operaciones de mercado abierto66 (id., arts. 371 y
373).

La Constitución se refiere de manera específica a la Junta Directiva del Banco de

la República definiéndola como la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia
que tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco (art.
372).

Cabe precisar que tanto normativa como jurisprudencialmente se aboga por la

debida coordinación entre las políticas fiscales y monetarias para lograr un buen
crecimiento económico y altos niveles de empleo. Así las cosas, pese a mantener
el Banco de la República su función principal de combatir la inflación, no debe
desconocer la necesaria coordinación con la política económica general67.

― Conformación de la junta directiva del Banco. Para representar exclusivamente

el interés de la Nación, estará conformada por siete miembros, incluido el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, que será su presidente. Tendrá un
gerente, elegido por la Junta Directiva y será miembro de ella. Los demás
miembros serán nombrados por el Presidente de la República para períodos
prorrogables de cuatro años, y serán reemplazados dos de ellos cada cuatro años
(id., art. 372).

― Relación entre el Congreso de la República y el Banco de la República. La

Constitución establece que, en concordancia con las funciones que ella misma ha
asignado a la junta directiva del Banco de la República, le corresponde al
Congreso de la República regular el comercio exterior y señalar el régimen de
cambio internacional. Así mismo, le exige al Banco de la República rendir al
Congreso informe sobre la ejecución de sus funciones o sobre cualquier asunto
que le sea solicitado por el legislativo, pudiendo inclusive requerir la asistencia

66
Existe prohibición constitucional expresa para que el legislador obtenga cupos de crédito en favor del
Estado o de los particulares (Const. Pol., art. 372).
67
Cfr., por ejemplo, Corte Constitucional, sentencia C-481 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

24
 al Congreso del gerente del Banco de la República (id., arts. 150, num. 19, lit. b;
208, último inciso; y, 371).

― Función del Presidente de la República respecto del Banco de la República.

Corresponde al Presidente ejercer la inspección, vigilancia y control del Banco,
en los términos que señale la ley (id., art. 372).

La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha girado

básicamente en torno a definir el alcance de la autonomía administrativa, técnica y
patrimonial del Banco68 y a precisar sus funciones y las de su junta69 estableciendo que
no son supralegales sino que, por el contrario, deben ejercerse de conformidad con la
ley que organice el banco y su junta.

B. EN EL ÁMBITO MICROECONÓMICO

En lo que hace relación al comportamiento de las unidades económicas tales como

consumidores, empresas e industrias, y sus interrelaciones70, nuestra Constitución se
refiere básicamente a una serie de principios económicos fundamentales que informan
el actuar económico de los diferentes agentes, la regulación de los monopolios y,
finalmente, la regulación de los servicios públicos.

1. Principios económicos fundamentales71. Podría afirmarse que en Colombia se plantea

constitucionalmente la existencia de un sistema de economía mixta, entendido como
aquel en el que coexisten tanto el mercado libre como la intervención activa del
Estado72. Dicho sistema se rige por los siguientes principios:

68
Corte Constitucional, sentencias C-21 del 27 de enero de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-50
del 10 de febrero de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, entre otras.
69
Por ejemplo, en relación con la función reguladora de la Junta de Banco de la República para la
regulación de los cambios internacionales, ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, Exp.
5185 del 20 de mayo de 1994, M.P. Guillermo Chahín Lizcano. Así mismo, en alguna jurisprudencia se
define como función básica del Banco el control de la inflación, ver sentencia C-481 del 7 de julio de
1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
70
Retomando la definición propuesta por F. MOCHÓN, Economía, teoría y política, 3ª ed., Madrid,
McGraw-Hill, 1993.
71
Cfr. Const. Pol., arts. 332 a 334.
72
E. LOW MURTRA y J. GÓMEZ RICARDO, Teoría fiscal, 3ª ed., Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, D’Vinni, 1997. Para una mayor ilustración, cfr. capítulo 1, “La superioridad del sistema de
economía mixto”, en F. MACÓN, Economía del sector público, Bogotá, McGraw-Hill, 2002.

25