FACULDADE DE DIREITO DE FRANCA

AIRTON DE CARVALHO LOPES, Nº 01

REFLEXÕES ACERCA DO PROJETO DE LEI Nº 2963/2019

Trabalho apresentado à Faculdade de

Direito de Franca para a Disciplina de
Direito Administrativo do curso de
Direito.
Prof°. Dr. José Sérgio Saraiva

FRANCA - SP
2021
 RESUMO

LOPES, A. C. Reflexões acerca do Projeto de Lei nº 2963, de 21-05-2019. 16 f. 2021.

Trabalho de Direito Administrativo. Faculdade de Direito de Franca, Franca, 2021.

Para entender a ética e os conflitos que perneiam o uso, fruição, posse e aquisição de terras,
propriedades ou outras áreas do território brasileiro por estrangeiros é preciso analisar os
aspectos da legislação vigente e compreender ainda as mudanças propostas pelo projeto Lei nº
2963, proposto em 21 de maio de 2019. O desenvolvimento econômico tornou-se elemento
nuclear para o crescimento do Brasil, sendo assim, torna-se atrativo investimentos e capitais
estrangeiros. Entretanto, é necessário analisar os benefícios e prejuízos do projeto de Lei nº
2963.

Palavras-chave: Projeto de Lei nº 2963. Reforma Agrária. Desenvolvimento econômico.

Política.
 ABSTRACT

LOPES, A. C. Reflections on Bill No. 2963, of 05/21-2019. 16 f. 2021. Trabalho de Direito

Administrativo. Faculdade de Direito de Franca, Franca, 2021.

To understand the ethics and conflicts that permeate the use, enjoyment, possession and
acquisition of land, properties or other areas of Brazilian territory by foreigners, it is
necessary to analyze aspects of current legislation and also understand the changes proposed
by the proposed Law No. 2963, proposed on May 21, 2019. Economic development has
become a core element for Brazil's growth, therefore, it becomes an attractive investment and
foreign capital. However, it is necessary to analyze the benefits and harms of Bill No. 2963.

Key-words: Bill No. 2963. Agrarian Reform. Economic development. Policy.

 3

1 INTRODUÇÃO

O Estado é definido por Thomas Hobbes, filósofo contratualista, como o grande

leviatã que tem o papel de controlar as arbitrariedades inerentes a natureza humana. São leis,
portanto, o instrumento do legislador para frear a liberdade do homem na medida dos
interesses da coletividade. 1

Contudo, faz-se necessário equilibrar as duas vertentes, a liberdade do homem e

controle do Estado, o que elucida o teórico libertário e sociólogo, Frédéric Bastiat. Para
Bastiat, o Estado é o ente que reduz e fragiliza o crescimento econômico, quando esse, com
representação do poder legislativo, elabora leis para controlar a atividade econômica, como a
aquisição ou arredamento de terras por estrangeiros ou empresas com controle estrangeiro,
objeto deste trabalho.2

O território nacional possui área de 8.516.000 km², de grande riqueza em fauna e

flora, como também mineral. Entre as terras brasileiras, mais de 350 milhões são terras
agrícolas, segundo censo do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e estatística). Em
contraste, na área fundiária há pouco mais 5,3 milhões de imóveis ocupando cerca de 422
milhões de hectares. Segundo o Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária),
apenas 1% das propriedades rurais e fundiárias são de propriedade de estrangeiros. 3

Nesse ínterim, é evidente que o Projeto de Lei nº 2963 acarretará majoração do

número de terras agrícolas ou fundiárias pertencentes a estrangeiros. É evidente, portanto, a
necessidade de evidenciar os benefícios, principalmente, de desenvolvimento econômico e os
malefícios, em especial, a ameaça a soberania do Brasil e as dificuldades inerentes a
regularização fundiária.

1 HOBBES, Thomas. Leviatã. Matéria, forma e poder de um Estado eclesiástico e civil. (Tradução de João Paulo
Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva). 3. ed. São Paulo: AbrilCultural, 1983. Col. Os Pensadores.
2 Bastiat, Frédéric A Lei / Frédéric Bastiat. – São Paulo : Instituto Ludwig von Mises Brasil, 2010.
3 IMAFLORA. Sustentabilidade de Terras Agrícolas. Disponível em:
https://www.imaflora.org/public/media/biblioteca/1588006460-sustentabilidade_terras_agricolas.pdf. Acesso em
21 nov. 2021
 4

Insta observar, que a insegurança jurídica é o principal entreve aos investimentos no

Brasil4. Nesse contexto é preciso analisar os entraves da legislação fundiária brasileira atual
para o crescimento de investimentos estrangeiros que fomentam o emprego e a geração de
trabalho no Brasil. Por outro lado, torna-se necessário analisar em que medida o excesso de
liberdade para aquisição de terras no território nacional é prejudicial tanto a autonomia do
território nacional as garantias previstas na Constituição Federal de 19885.

Nesse sentido, fica evidente que o objetivo do artigo é demonstrar a necessidade de

ampla discussão da sociedade em relação ao Projeto de Lei nº 2963 6. Além disso, é preciso
discutir quais são as consequências do projeto de Lei e da legislação atual para o
desenvolvimento econômico e social. Considerando ainda que o artigo possui cunho teórico
jurídico, são utilizados no trabalho os métodos dedutivos e de revisão bibliográfica,
utilizando-se como materiais o webinar, Compra de terras por estrangeiros: ameaça ou
oportunidade?7, do Ciclo de Debates Insper Agro Global 2020, bem como o texto base do
Projeto de Lei nº 2963, a Constituição Federal e a Lei nº 5.709/19718.

4 PODER 360. Insegurança jurídica afasta investidor. Disponível em: https://www.poder360.com.br/conteudo-

patrocinado/inseguranca-juridica-afasta-investidor-e-paralisa-projetos-de-infraestrutura/. Acesso em 20 nov.
2021.
5 BRASIL. [Constituição (1988)].Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro
de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 20 nov.
2021.
6 Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/136853. Acesso em: 20 nov.
2021.
7 INSPER. Compra de Terras Estrangeiras Ameaça ou oportunidade?. Disponível em:
https://www.insper.edu.br/agenda-de-eventos/compra-de-terras-por-estrangeiros-ameaca-ou-oportunidade/.
Acesso em 18 out. 2021.
8 PLANALTO. Lei L5709. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5709.htm. Acesso em 18 de
nov. de 2021.
 5

2 ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO ATUAL

A Lei 5.709, de 7 de outubro de 1971, disciplina e regula a aquisição de imóvel rural

por estrangeiro residente no Brasil ou pessoa jurídica estrangeira autorizada a funcionar no
Brasil.

Convém mencionar que, a lei foi promulgada no contexto da Ditadura Militar

Brasileira, o então Presidente do Brasil era Emílio Garrastazu Médici. O contexto histórico
refletia o fim da luta armada e dos “Anos de Chumbo” e dos conflitos ideológicos entre
Comunismo e Capitalismo. Os governos socialistas e comunistas eram apoiados pelo regime
soviético, enquanto os países governados por militares eram apoiados pelos Estados Unidos.

É importante analisar o contexto social e histórico da Lei para compreender o espírito

do legislador. Naquele tempo, os militares entendiam como primordial a defesa do território
nacional, o rigor da Lei 5.709/1971 reflete o receio da perda da soberania nacional. Embora,
tenha sido alterada ao longo das décadas, tal espírito do legislador permanece, como exemplo,
pode ser citado o seguinte trecho:

“Art. 12 - A soma das áreas rurais pertencentes a pessoas estrangeiras, físicas ou

jurídicas, não poderá ultrapassar a um quarto da superfície dos Municípios onde
se situem, comprovada por certidão do Registro de Imóveis, com base no livro
auxiliar de que trata o art. 10.

§ 1º - As pessoas da mesma nacionalidade não poderão ser proprietárias, em cada

Município, de mais de 40% (quarenta por cento) do limite fixado neste artigo.

§ 2º - Ficam excluídas das restrições deste artigo as aquisições de áreas rurais:

I - inferiores a 3 (três) módulos;

II - que tiverem sido objeto de compra e venda, de promessa de compra e venda, de

cessão ou de promessa de cessão, mediante escritura pública ou instrumento
particular devidamente protocolado no Registro competente, e que tiverem sido
cadastradas no INCRA em nome do promitente comprador, antes de 10 de março de
1969;

III - quando o adquirente tiver filho brasileiro ou for casado com pessoa brasileira
sob o regime de comunhão de bens.

§ 3º - O Presidente da República poderá, mediante decreto, autorizar a aquisição

além dos limites fixados neste artigo, quando se tratar de imóvel rural vinculado a
projetos julgados prioritários em face dos planos de desenvolvimento do País.”
 6

O artigo 12, da Lei 5.709/71, elucida os limites da aquisição de imóveis, já o artigo

Art. 3º, da referida lei, elucida que a aquisição de imóvel rural por pessoa física estrangeira
não poderá exceder a 50 (cinquenta) módulos de exploração indefinida, em área contínua ou
descontínua.

No contexto da crise econômica, bem como da pandemia da COVID-19, a legislação

para aquisição de terras e propriedades por estrangeiros é bastante distante da realidade do
mundo globalizado. Estima-se que, apenas em 2011 à 2012, o prejuízo do agronegócio
brasileiro foi de U$ 15 bilhões de dólares. Grandes investidores preferem destinar os seus
recursos a países com legislação mais flexível. Todavia, os impactos da mudança da
legislação podem representar perda da área de soberania nacional, da capacidade de
fiscalização do trabalho escravo e do controle ambiental.

Antes da revogação do artigo 171, inciso I, da Constituição Federal de 1988, que

elucida que são consideradas empresas brasileiras aquelas constituídas sob a leis brasileiras e
que tenham sua administração no Brasil, o parecer da AGU (Advocacia-Geral da União) nº
QG/22/1994, disponha que a Lei 5.709/71 não foi recepcionada pela nova ordem
Constitucional. Entretanto, com a revogação do artigo 171, inciso I, da Carta Magna, em 2010
foi aprovado um novo parecer da AGU, CGU/AGU 01, que alterou a compreensão do tema
para equiparar a pessoa jurídica de direito privado brasileira com controle nacional e a pessoa
jurídica de privado brasileira com controle estrangeiro.

A Instrução Normativa do INCRA 88/2017, dispõe os requisitos jurídicos da pessoa

jurídica de direito privado com controle estrangeiro para aquisição de bens no Brasil, e assim
menciona:

Art. 15. Conceitua-se a pessoa jurídica brasileira equiparada à estrangeira aquela

constituída segundo as leis brasileiras, com sede no Brasil, e que possua participação
majoritária, a qualquer título, de capital estrangeiro, e desde que o(s) sócio(s)
pessoa(s) natural(is) ou jurídica(s) estrangeira(s), respectivamente, resida(m) ou
tenha(m) sede no exterior.

§ 1º Para que ocorra a equiparação de pessoa jurídica brasileira à pessoa jurídica

estrangeira, é necessário que seu(s) sócio(s) estrangeiro(s), na forma descrita no
caput, detenha(m) a maioria do capital social, ou que sua participação acionária
lhe(s) assegure o poder de conduzir as deliberações da assembleia geral, de eleger a
maioria dos administradores, de dirigir as atividades sociais e de orientar o
funcionamento dos órgãos da empresa, nos termos do § 1º, do art. 1º da Lei nº 5.709,
 7

de 07 de outubro de 1971, e item 273

do Parecer LA CGU/AGU Nº 01/2008, publicado no DOU, de 23 de agosto de 2010.
 8

3 ASPECTOS NEGATIVOS DA FLEXIBILIZAÇÃO DA AQUISIÇÃO DE

TERRAS POR ESTRANGEIROS

A AGU no Parecer CGU/AGU 01/20089, aprovado pelo Presidente da República e

com efeito vinculante, elucidou os efeitos negativos da aquisição de terras por estrangeiros,
sendo eles:

a) expansão da fronteira agrícola com o avanço do cultivo em áreas de proteção

ambiental e em unidades de conservação;

b) valorização desarrazoada do preço da terra e incidência da especulação

imobiliária gerando aumento do custo do processo desapropriação voltada para a
reforma agrária, bem como a redução do estoque de terras disponíveis para esse fim;

c) crescimento da venda ilegal de terras públicas;

d) utilização de recursos oriundos da lavagem de dinheiro, do tráfico de drogas e da

prostituição na aquisição dessas terras;

e) aumento da grilagem de terras;

f) proliferação de “laranjas” na aquisição dessas terras;

g) incremento dos números referentes à biopirataria na Região Amazônica;

h) ampliação, sem a devida regulação, da produção de etanol e biodiesel;

i) aquisição de terras em faixa de fronteira pondo em risco a segurança nacional. 10

Embora, o advento da economia globalizada e a necessidade de desenvolvimento

econômico torne evidente a necessidade de reforma e atualização da Legislação vigente
quanto o tema, insta analisar os problemas elencados pela AGU.

Observa-se, portanto, que qualquer mudança na legislação precisará estabelecer

limites aos bens protegidos pela Constituição Federal de 1988, principalmente, em relação a

9 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/agu/prc-la01-2010.htm. Acesso em 18 de dez 2021

10 ANDRADE. F. R. A Problemática Jurídica da aquisição de Terras por estrangeiros. REVISTA DE DOUTRINA E
JURISPRUDÊNCIA. 55. Brasília. 111 (1). P. 57-80 / jul-dez 2019.
 9

questão do avanço da fronteira agrícola sobre as áreas de proteção ambiental e a aquisição de

terras por estrangeiros em áreas de interesses nacional e de faixa de fronteira.

Outra questão pertinente é a competência jurídica para julgar conflitos inerentes a

atuação da pessoa jurídica estrangeira e da pessoa estrangeira, menciona-se a lição de Rogério
Reis Devisalte, membro da Academia Brasileira de Letras Agrárias e Defensor Público:

“[… ao admitir pessoas jurídicas estrangeiras constituídas e estabelecidas fora do

território nacional, afeta-se a regra de competência das ações judiciais
eventualmente decorrentes dessa mudança prevista no PL em comento. De fato, em
caso de necessidade de ação judicial, estas serão movidas no exterior, salvo nas
ações cuja competência seja por lei definida como a da localidade do imóvel ou no
caso de haver foro de eleição, em cada caso. O Código de Processo Civil estabelece
tais circunstâncias no seu artigo 53, inciso III, sendo competente o foro do lugar
onde está a sua sede,"para a ação em que for ré a pessoa jurídica", ou onde haja
agência ou sucursal (inciso "b"), sendo que esse PL apenas exige representante no
Brasil, sem fixar que tenha poderes para receber citação ou que seja aqui o foro! E
não sejamos inocentes para achar que a multinacional ou transnacional que tenha a
seu favor o câmbio de dólar ou euro acima de cinco por um aceite foro de eleição
nos contratos (…).

Esse ponto nos faz lembrar do conflito de competência suscitado em antiga ação
judicial sobre trecho ferroviário Santos/Jundiaí em que o Barão de Mauá foi
prejudicado porque se decidiu que o foro competente era o da Inglaterra. (...) ”11

Outro ponto, é a inflação, que é definida como o aumento geral dos preços, causado
pelo excesso da demanda e ausência/baixa de oferta. Nesse contexto, entre uma das
externalidades está a possibilidade da inflação geral dos preços de terras no Brasil, causado
pela abertura do mercado interno para a aquisição de terras.

É evidente, portanto, que qualquer projeto de lei que altere a atual legislação deve
observar o equilíbrio entre o crescimento dos investimentos estrangeiros e a segurança
nacional, a soberania, o meio ambiente, bem como os impactos no mercado interno de
produção agrícola, por esse motivo, é preciso a regulamentação da matéria à luz das questões
apontadas.

11 CONJUR. Deviste inconstitucional. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-jan-15/devisate-

inconstitucional-pl-29632019-lesa-seguranca-nacional. Acesso em: 18 dez 2021
 10

4 ASPECTOS POSITIVOS DA REFORMA DA LEGISLAÇÃO

O Projeto de Lei nº 2063/2019, flexibiliza a aquisição de terras por estrangeiros. Entre

as propostas está estabelecer o limite de compra e arrendamento de 25% da superfície de cada
município, com a restrição de 10% da área total para cada nacionalidade.

Entre as mudanças estabelece: a possibilidade de pessoas jurídicas brasileiras

equiparadas não sofrerem os impedimentos impostas às pessoas físicas e jurídicas
estrangeiras; pessoas físicas e jurídicas estrangeiras poderão adquirir até 15 módulos fiscais,
de forma livre, sem necessidade de anuência do Incra ou outro órgão público, extingue-se a
exigência de apresentação de projetos de exploração da terra, bem como, convalida aquisições
realizadas irregularmente durante a vigência da lei em vigor. 12

Sob o aspecto econômico a lei possui seu maior benefício. O Portal Nacional da
Indústria define o Custo Brasil como o conjunto de dificuldades estruturais, burocráticas,
trabalhistas e econômicas que dificultam o crescimento da nação, influenciam de forma
negativa o ambiente de negócios e contribuem para a excessiva carga tribuária. Nesse
contexto, a atual legislação sobre a aquisição de terras por estrangeiros mostra-se arcaica,
burocrática e, principalmente, revela a insegurança do investidor estrangeiro no território
nacional. 13

O Brasil é um país pujante na questão agrícola, possuindo um importante polo para

produção em grande escala de grãos, hortaliças, energia eólica, açúcar, frutas, carne, entre

12 CUEVAS. A. L. Conjur. Aquisição de terras brasileiras por estrangeiros. Disponível em:

https://www.migalhas.com.br/depeso/340469/pl-2-963-19-e-a-aquisicao-de-terras-brasileiras-por-
estrangeiros. Acesso em 19 de dez 2021.

13 Portal Nacional da Indústria. O que é o custo Brasil. Disponível em:

https://www.portaldaindustria.com.br/industria-de-a-z/o-que-e-custo-brasil/. Acesso em 19 de dez 2021.
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outros bens. Os índices de exportação de bens mesmo na pandemia foram recordes, 14assim
como a balança comercial15, que operou em alta, não deixam dúvidas que as terras brasileiras
são atrativas para o investidor estrangeiro.

Nesse contexto, é importante aprofundar a questão. A mudança da legislação, no que

concerne ao Projeto de Lei 2063, traz segurança jurídica ao investidor estrangeiro, mas
insegurança ao produtor nacional, na medida em que o último vê-se em meio a um novo
“player” inserido no mercado, que gera especulação e competição.

Entretanto, tal perspectiva é erronia. Com a compra de terras por estrangeiros têm-se a
geração de empregos diretos e indiretos, maior arrecadação de impostos e crescimento do PIB
(Produto Interno Bruto). Além disso, o perfil do investidor é produzir e gerar riqueza com a
terra, garantindo assim a função social da propriedade prevista na Carta Magna. Embora, abra
margem para a especulação, tal problemática pode ser solucionada como a aperfeiçoamento
da legislação vigente. 16

14 Disponível em: https://epocanegocios.globo.com/Economia/noticia/2021/09/epoca-negocios-exportacoes-

crescem-94-no-2o-trimestre-ante-1o-trimestre-mostra-ibge.html. Acesso em 18 de dez 2021.

15 BRASIL GOV. Balança comercial chega a U§ 58,37 bilhões no ano, com alta de 32,2%. Disponível em:
https://www.gov.br/pt-br/noticias/financas-impostos-e-gestao-publica/2021/10/superavit-da-balanca-
comercial-chega-a-us-58-37-bilhoes-no-ano-com-alta-de-32-3#:~:text=O%20super%C3%A1vit%20da%20balan
%C3%A7a%20comercial,%2C%20subindo%2036%2C9%25. Acesso em 18 de Dezembro de 2021.

16 CARMINATI, J.G; FERNANDES, E. D. O impacto do Investimento Estrangeiro na Economia. IPEA

http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/4264/1/PPP_n41_Impacto.pdf. Acesso em: 20 nov. 2021.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS

Tem-se, na análise dos institutos e dispositivos, portanto, que o projeto de Lei nº

2063/2019 visa flexibilizar a aquisição de terras por estrangeiros, de modo a atenuar o excesso
de burocracia para aquisição de propriedades, incentivando assim o crescimento econômico
do país.
É importante frisar, que há um conflito que envolve direitos e princípios. Nessa
análise, o direito ao desenvolvimento econômico, previsto da Declaração dos Direitos
Humanos, o qual o Brasil é signatário, personifica que o Estado deve buscar a liberalização da
atividade econômica. Por lado, tem-se o direito ao meio ambiente (artigo 225), o princípio da
função social da propriedade (Art. 5, inciso XXIII), o princípio da soberania nacional (art. 170
, I), todos da Constituição Federal de 1988.
Mais ainda, é evidente que a flexibilização da norma pode facilitar a exploração do
território de forma desenfreada e dificultar a fiscalização. Por esse motivo, o projeto de lei nº
2063/2019 deve ser aperfeiçoado e debatido com a sociedade, na medida em que envolve
questões que versam sobre Direitos Constitucionais. A elaboração e discussão do projeto de
lei deve levar em conta todos os princípios e direitos existentes para encontrar a justa medida
entre os institutos.
 13

REFERÊNCIAS

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DOUTRINA E JURISPRUDÊNCIA. 55. Brasília. 111 (1). P. 57-80 / jul-dez 2019.

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trimestre-ante-1o-trimestre-mostra-ibge.html. Acesso em 18 de dez 2021.

INCRA. Instrução Normativa IN 88.2017. Disponível em:

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CAMARA. Período da História do Brasil conhecido como anos de chumbo. Disponível em:
https://www.camara.leg.br/radio/programas/279778-periodo-da-historia-do-brasil-conhecido-como-os-anos-de-
chumbo/. Acesso em: 19 dez 2021