PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO

IUS E-2023-241280 IUC D-2023-2962538 (161-8649)

INVESTIGADO: MINISTRO DE RELACIONES

EXTERIORES, DR. ÁLVARO LEYVA DURÁN

ASUNTO: SOLICITUD DE NULIDAD

Bogotá, 6 de marzo de 2024.

INTRODUCCIÓN
ACLARACIONES PREVIAS

OPORTUNIDAD

CONTEXTO GENERAL
 EJES FUNDAMENTALES DE LA NULIDAD

(i) Nulidad por violación al derecho de defensa y al debido proceso del investigado. La Sala Disciplinaria
de Instrucción imputó el primer cargo, de que trata el artículo 54, numeral 3º, de la Ley 1952 de 2019, sin una
determinación de la conducta disciplinable, con una descripción vaga y ambigua del supuesto desconocimiento
de los principios de transparencia, economía y responsabilidad. El Auto del 24 de enero de 2024 vulnera el
derecho de defensa y contradicción como elementos del debido proceso a la luz del artículo 29 de la
Constitución.

(ii) Nulidad por la existencia de irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso, ante la
violación del principio de imparcialidad y de la presunción de inocencia. A escasos días de presentar los
alegatos precalificatorios, tal como lo advirtieron los medios de comunicación, la Procuraduría General de la
Nación formuló cargos al doctor Álvaro Leyva Durán.

(iii) Nulidad por la existencia de irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso, ante la
existencia de un defecto procedimental absoluto por la indebida escogencia del procedimiento -
verbal - a seguir. Solo cuando ambos cargos estuviesen consagrados con el trámite de juicio verbal, es posible
imprimirle tal juicio al procedimiento.
 PRIMER EJE

VULNERACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA Y AL DEBIDO PROCESO

(art. 202 núm. 2 y 3 del CGD). Nulidad del pliego de cargos por su
ostensible vaguedad o ambigüedad.

CONTEXTO GENERAL

1. La ostensible vaguedad o ambigüedad en el pliego de cargos

comporta agravio al derecho de defensa y al debido proceso.

2. La trascendencia de la irregularidad se edifica en que el pliego de

cargos es el instrumento que delimita el proceso disciplinario.
El Consejo de Estado, en sentencia del 10 de mayo de 2018 (M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, rad.
11001032500020110054400), al analizar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho
interpuesta por una persona sancionada por la Procuraduría General de la Nación, precisó: .
“Como se observa, la parte general del pliego de cargos imputado al actor se
compone de un conjunto de afirmaciones de contexto genérico, abstracto e
indeterminado, que no especifica las circunstancias de quién incurrió en
determinada conducta respecto de la multiplicidad de desviaciones que se le
relacionaron (…) En las condiciones de la formulación general de los cargos resulta
algo menos que imposible determinar con claridad quién es responsable y de qué, ni
aun si se realiza una interpretación integral de los mismos, lo que impide al
disciplinado ejercer los derechos de contradicción y defensa en forma precisa, clara
y efectiva.

De suerte que al cotejar la imputación con el mandato del artículo 163 del Código
Disciplinario Único (CDU), no cumple los requisitos exigidos en el numeral 1, en el
sentido de que «La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado
deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con
indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó».
La omisión reseñada en el presente caso se traduce en violación del debido proceso
(…), Sobre el particular, estima la Sala que el hecho de que el implicado haya
respondido el «pliego de cargos», no puede entenderse, en modo alguno, que ello
subsane las irregularidades sustanciales develadas, por cuanto al acusado, aún en
este desventajoso escenario, le asiste el derecho fundamental constitucional de
defenderse, y no se le puede exigir que lo haga contra todo y contra nada.
 EL CASO CONCRETO
El Auto del 24 de enero de 2024 formula pliego de cargos a mi
representado en los siguientes términos del CGN:

“ARTÍCULO 54. FALTAS RELACIONADAS CON LA

CONTRATACIÓN PÚBLICA.
(…)
3. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual,
en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de
los principios que regulan la contratación estatal y la función
administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.
(…)
5. Aplicar la urgencia manifiesta para la celebración de los
contratos sin existir las causales previstas en la ley.” (Subrayado
propio)
 Sobre la supuesta violación del principio de transparencia

En cuanto al principio de transparencia

La Procuraduría definió este principio como la obligación del contratante de establecer
objetivos, reglas justas, claras y completas para participar en el proceso que eviten la
declaratoria de desierta de la licitación. Que los actos administrativos, como la declaratoria de
desierto del proceso, deben estar motivados de forma detallada y precisa.

En el presente caso, supuestamente se desconoció este principio, comoquiera que en la

Resolución No. 7485 de 2023, no se motivaron las razones por las cuales el Ministro de
Relaciones Exteriores se apartó de la recomendación del Comité Evaluador , así como
no analizó ninguno de los requisitos contenidos en el pliego, ni las observaciones que en su
momento el Comité Estructurador había hecho. Además de haberse expedido con abuso o
desviación de poder.
 Sobre la supuesta violación del principio de economía

En cuanto al principio de economía

La Sala Disciplinaria de Instrucción comprendió este principio en virtud del cual la
declaratoria de desierta de la licitación únicamente procederá por motivos o causas que
impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el que se señalarán en
forma expresa y detallada las razones que han conducido a esta decisión.

A juicio del Ministerio Público se desconoció este principio porque la decisión adoptada por
el Ministro de declarar desierta la licitación no se ajustó a los motivos que la regulan, los
cuales están circunscritos a que no pueda realizarse la selección objetiva del contratista.
 Sobre la supuesta violación del principio de responsabilidad

En cuanto al principio de responsabilidad

La Procuraduría General de la Nación señaló que este principio pretende equilibrar la
autonomía de la que gozan los representantes de los entes públicos al adelantar los procesos de
selección, a partir de lo cual se deriva la responsabilidad en el ámbito penal, disciplinario y
fiscal por las acciones y omisiones en las que incurran en el marco de un procedimiento
contractual.

Presuntamente este principio fue desatendido por el disciplinado Leyva Durán por no acatar
las reglas que la misma entidad había previsto para la contratación, lo que conllevó la
afectación de los intereses de quien, acogiéndose a dichas reglas, participó en el proceso y
obtuvo la máxima calificación, y al final del resultado fue descartado.
 Las conductas descritas de manera amplia se
formulan como afirmaciones indefinidas

Del principio de legalidad y su sensibilización en el proceso

disciplinario.

“[s]iempre y cuando exista la posibilidad de realizar una remisión normativa,

una interpretación sistemática o una determinación del alcance normativo del
precepto disciplinario, de manera que el tipo se complemente a partir de otras
disposiciones cuya violación o incumplimiento configura la falta disciplinaria
de que se trate”. C-030 de 2012.
 La Corte Constitucional, en sentencia C-818 de 2005, declaró
la exequibilidad condicionada del numeral 31 del artículo 48
de la Ley 734 de 2002, actualmente, numeral 3º del artículo 54
de la Ley 1952 de 2019
Ley 734 de 2002:
“ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el
artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> Son faltas gravísimas las siguientes:
31. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Participar en la etapa precontractual o en la
actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que
regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.”
(Subrayado propio)
Ley 1952 de 2019:
“ARTÍCULO 54. FALTAS RELACIONADAS CON LA CONTRATACIÓN PÚBLICA.
(…) 3. <Ver Jurisprudencia Vigencia sobre condicionamiento a este inciso en la ley anterior>
Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público,
o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa
contemplados en la Constitución y en la ley.” (Negrillas fuera de texto, subrayado propio)
Exequibilidad condicionada en el entendido:

(i) El operador jurídico tipifique con certeza, a través del reenvío

normativo, la conducta reprochable y la sanción que en derecho
corresponda y

(ii) Que no le quede duda alguna al servidor público la conducta

disciplinaria investigada respecto de la cual pueda ejercer su
defensa y contradicción en debida forma

(iii) Finalmente, que se trata de un “tipo abierto” o un “concepto

jurídico indeterminado” que tiene plena aplicación en materia
disciplinaria siempre que en su imposición se individualicen los
principios de forma típica tal que puedan determinarse a través de
criterios razonables y proporcionales a las hipótesis normativas.
Subreglas:
(i) Acreditar la infracción disciplinaria de los principios a partir de un
ejercicio de complementación con una regla, ya sea de carácter
constitucional o legal, es decir la denominada “remisión del tipo
disciplinario”.
(ii) Al formular la acusación, señalar la conducta disciplinable y la norma que
la describe, pues no es suficiente la simple manifestación de haber
desconocido algún principio, sino es obligatorio la descripción y
determinación de la conducta imputable. Naturalmente, la delimitación
de la conducta se exige con base en la remisión normativa realizada, no al
arbitrio del ente acusador.
(iii) Establecer si dicha conducta es excesiva en rigidez frente a la gravedad de
la conducta tipificada.
 En el caso específico:

(i) No se describen detalladamente las acciones u omisiones por las cuales

se investiga al Ministro de Relaciones Exteriores (se confunden acciones
con omisiones sin precisarse los deberes aparentemente incumplidos).
(ii) El presunto desconocimiento de los principios de la contratación estatal
se describe de manera amplia, a la vez que se imputan afirmaciones
indefinidas.
(iii) En el Auto del 24 de enero de 2024 no se aplicaron las tres (3) subreglas
establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia C-818 de 2005
para declarar la exequibilidad condicionada de la norma.
(iv) En el derecho disciplinario la carga de la prueba la tiene el Estado. No le
corresponde al investigado probar su inocencia, en tanto esta se
presume, sino le corresponde a la autoridad disciplinaria recaudar las
pruebas suficientes que demuestren la culpabilidad más allá de toda
duda razonable
AMBIGÜEDAD EN EL JUICIO DE
CULPABILIDAD

CONTEXTO GENERAL

XACCIÓN U OMISIÓN
“No se justificó una causa que impidiera la escogencia objetiva del contratista” (pág. 7)
“No se concretó en qué habrían consistido dichas condiciones restrictivas, ni las razones
por las cuales se consideraba que esas exigencias solo podían ser cumplidas por el único
proponente que se presentó “(pág. 37)
“No expuso los fundamentos fácticos y jurídicos que conforme a los presupuestos
normativos debían acreditarse para esta declaratoria, al no advertirse situaciones que
impidieran la selección objetiva del contratista (…) sin que existieran fundamentos concretos
para considerar que se impedía la selección objetiva (pág. 38)
“(…) En el acto administrativo por el cual se declaró desierta la licitación pública, no se
motivaron las razones por las cuales el ordenador del gasto, para ese momento el Ministro de
Relaciones Exteriores, se apartaba de la recomendación del Comité Evaluador” (pág. 53 y 62).
“Leyva Durán vulneró tales principios, pues la norma le imponía el deber de cumplir con los
fines de la contratación estatal, esto es, realizar la selección objetiva del contratista” (pág.
64)
“Y el ejercicio de su cargo como Ministro de Relaciones Exteriores y en virtud de ello como
responsable de la actividad contractual de la entidad, le obligaban en el marco del proceso de la
licitación pública No LP – 001 de 2023, a cumplir con el deber de selección objetiva del
contratista, y conforme a ello adjudicar el contrato a la propuesta que hubiera cumplido
con los requisitos habilitantes previstos en el pliego de condiciones” (66)
“Se determina que el disciplinable tenía la posibilidad de realizar una acción en sentido
diferente, esto es, acatando la recomendación del Comité Evaluador” (67)
 Segundo cargo
(por la declaratoria de urgencia manifiesta)

Violación al principio constitucional de ne bís in ídem.

Déficit en el juicio de culpabilidad.

 SEGUNDO EJE

EXISTENCIA DE IRREGULARIDADES SUSTANCIALES EN EL PROCESO

DISCIPLINARIO (art. 202.3).

El numeral 3° del artículo 202 del Código General Disciplinario señala que “la existencia de irregularidades
sustanciales que afecten el debido proceso” es causal de nulidad.

En el caso concreto, se presentó un prejuzgamiento por parte de esta entidad del Ministerio Público con
ocasión a la formulación acusatoria.
Precedente jurisprudencial

La Corte Constitucional al explicar el concepto de imparcialidad “es el modo de posicionarse frente al

conflicto objeto del proceso y a la pretensión de las partes, de manera que sea equidistante de las
mismas y distante del conflicto, a fin de poder analizar y concluir con prudente objetividad cuál es la
más ecuánime y justa manera de dictar la sentencia. Juez es sinónimo de imparcialidad, es la esencia
misma inherente a la justicia (…)

Aunque el momento en que el proceso se encuentra a despacho para emitir la decisión de fondo no está
expresamente sujeto a reserva, a juicio de esta Corporación, la filtración de la información en esa etapa
procesal puede incidir más fácilmente en la opinión de alguno de los magistrados -cuando se trata de
un cuerpo colegiado-, condicionando su deliberación, interfiriendo indebidamente en el interés de una
serena administración de justicia y, en consecuencia, deslegitimando la decisión definitiva. Lo anterior,
podría generar una afectación en las garantías de quien es sometido al proceso penal, no solo porque la
comunidad tendría conocimiento de la decisión que probablemente cerraría el proceso, sino además,
ante el riesgo de afectación de la imparcialidad el juez que conoce el asunto.

“De otra parte, declarará que existió una vulneración del derecho fundamental al debido
proceso del señor (…), materializada en la filtración del borrador de ponencia del caso No.
(…), seguido en la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en contra del aquí
actor, hecho cometido por personas en averiguación. Sin embargo, no emitirá órdenes de
protección por presentarse el fenómeno procesal de la carencia actual de objeto por daño
consumado, aunque sí declarará que esta sentencia constituye por sí misma una forma de
reparación”. (SU-274 de 2019)
 Violación del principio de imparcialidad y presunción de inocencia. Prejuzgamiento

Los alegatos precalificatorios se introdujeron en el ordenamiento jurídico con el propósito de que durante la
fase de Instrucción el sujeto investigado exponga sus argumentos previos a la etapa de Juzgamiento con
ocasión de las pruebas debidamente practicadas que reposan en el expediente.

La finalidad de estas alegaciones es que se realice una valoración anticipada de los argumentos del
disciplinado que bien pueden dar lugar a la terminación anticipada del proceso, siempre que con ellos se
convenza al funcionario instructor que no existe mérito para proferir pliego de cargos, a voces de los artículos
220 y 221 de la Ley 1952 de 2019.

Sin embargo, para cuando esta defensa presentó los alegatos precalificatorios dentro del término estipulado
para el efecto, el 17 de enero de 2024, la Procuraduría General de la Nación ya había decidido imputar cargos
al Ministro de Relaciones Exteriores, doctor Álvaro Leyva Durán. Lo cual es una clara vulneración al debido
proceso, en concreto, el derecho de imparcialidad y presunción de inocencia. Veamos.
Auto notificado en el Estado del 04 de enero, término para
presentar alegatos vencía el 19 de enero.
 Violación del principio de imparcialidad y presunción de inocencia. Prejuzgamiento

Consta en el expediente que, aunque esta defensa presentó los alegatos precalificatorios el 17 de enero de
2024, la Sala Disciplinaria de Instrucción ya estaba alistando el pliego de cargos, que además se formuló tan
solo una semana después de recibir las alegaciones. Esto fue de conocimiento público propagado en medios
de comunicación de alta difusión nacional, así:

Noticiero W Radio, 17 de enero de 2024. https://www.wradio.com.co/2024/01/17/procuraduria-prepara-pliego-de-cargos-contra-el-

canciller-alvaro-leyva/
 2.2.1 Violación del principio de imparcialidad y presunción de inocencia.
Prejuzgamiento

Revista Cambio, 17 de enero de 2024. https://cambiocolombia.com/pais/la-procuraduria-alista-pliego-de-cargos-contra-alvaro-leyva-por-

licitacion-de-pasaportes
Pódcast El Reporte Coronell, 17 de enero de 2024. https://www.audible.com/es_US/pd/Procuraduria-prepara-pliego-de-cargos-contra-el-
canciller-Alvaro-Leyva-Podcast/B0CSJH712M?action_code=ASSGB149080119000H&share_location=pdp

“Una fuente cercana a la Procuraduría

General me dijo anoche que el Ministerio
Público ha encontrado razones suficientes para
formular pliego de cargos contra el señor
canciller Álvaro Leyva Durán (…) (Subrayado
propio)
 Violación del principio de imparcialidad y presunción de inocencia. Prejuzgamiento

A escasos días de presentar los alegatos precalificatorios, tal y como quedó constado en los medios de
comunicación, la Procuraduría General de la Nación formuló cargos al doctor Álvaro Leyva Durán. Es decir,
esta entidad del Ministerio Público ejerció un prejuzgamiento que figura en la fecha en la que los medios de
comunicación afirmaron la noticia y quedó confirmada con la expedición del Auto del 24 de enero de 2024.

Queda probada la violación al principio de imparcialidad y presunción de inocencia. La de irregularidades

sustanciales de tal trascendencia que configuran un prejuzgamiento que conllevan a la nulidad del Auto del
24 de enero de 2024 .

El ente investigador tenía, de manera anticipada, una postura decantada para continuar con la etapa en la
que ahora nos encontramos.
 Consulta medida de suspensión
provisional, Procuradora General,
07/02/2024 (pág. 22)
 TERCER EJE (Subdisidario)
Defecto procedimental por errada fijación del juzgamiento a seguir

Por medio del Auto del 31 de enero de 2024, la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento avocó
conocimiento del procedimiento disciplinario IUS E-2023-241280/IUC D-2023-2962538 y citó el artículo 224A
del CGD para fijar el juzgamiento por el trámite del juicio verbal:
“LEY 1952 DE 2019. ARTÍCULO 225A. FIJACIÓN DEL JUZGAMIENTO A SEGUIR. <Artículo adicionado por el artículo
40 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Recibido el expediente por el funcionario a quien corresponda el
juzgamiento, por auto de sustanciación motivado, decidirá, de conformidad con los requisitos establecidos en este
artículo, si el juzgamiento se adelanta por el juicio ordinario o por el verbal. Contra esta decisión no procede recurso
alguno.
El juicio verbal se adelantará cuando el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con
elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta.
También se seguirá este juicio por las faltas leves, así como por las gravísimas contempladas en los artículos
54, numerales 4 y 5; 55, numerales 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8 y 10; 56, numerales 1, 2, 3, 5; 57, numerales 1, 2, 3, 5 y 11; 58, 60, 61 y 62,
numeral 6. (…)”

Estimamos que, pese a que el trámite de juicio verbal está consagrado para el segundo cargo, en lo que
respecta al cargo primero, contemplado en el numeral 3º del artículo 54 del CGD, el trámite es de juicio
ordinario; en cuyo caso solo cuando ambos cargos estuviesen consagrados con el trámite de juicio verbal, es
posible imprimirle tal juicio al procedimiento.
 Defecto procedimental por errada fijación del juzgamiento a seguir

En primer lugar, las normas procedimentales son regladas, conforme al principio de reserva legal y legalidad.
El inciso 2º del artículo 29 de la Constitución señala con claridad que los procesos judiciales y administrativos
se adelantarán “con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” (Subrayado fuera
de texto). Bajo esta premisa, se tiene que el derecho fundamental al debido proceso proscribe la aplicación de
un juicio distinto al que haya promulgado el Congreso de la República para el efecto.

La Corte Constitucional, en sentencia C-1076 de 2002, declaró inexequible inciso 4 del art. 175 de la Ley 734
de 2002, el cual consagraba a favor del Procurador General de la Nación, la facultad de determinar otros
casos, además de los establecidos en el mismo artículo, en los cuales se aplicará el procedimiento verbal y no
el ordinario.

En ese orden de ideas, el Procurador Delegado de Juzgamiento no puede calificar el trámite como
juicio verbal, cuando el Legislador lo previó para el cargo segundo - numeral 5º del artículo 54 del
CGD- y no para el cargo primero, - numeral 3º del artículo 54 del CGD-, más aún cuando el juicio
verbal es de carácter excepcional y está previsto para los casos que así lo determinados el Congreso
de la República.
 Defecto procedimental por errada fijación del juzgamiento a seguir

En segundo lugar, no hay que olvidar que el eje de la acusación de este procedimiento disciplinario es el cargo
primero, que refiere a la declaratoria de desierta la licitación pública, mas no el cargo segundo que alude a la
declaratoria de urgencia manifiesta.

Nótese que la declaratoria de urgencia manifiesta es una consecuencia de la declaratoria de desierta.

Entonces, como la suerte de lo accesorio sigue la suerte de lo principal, el orden lógico es que se siga el juicio
del cargo axial que soporta la acción disciplinaria, puesto que el reproche principal supedita o subordina la
otra acusación.

Ese actuar de la Procuraduría General de la Nación viola el derecho fundamental al debido proceso,
específicamente, las formas propias de cada juicio, lo que conlleva indefectiblemente a la nulidad
del Auto del 24 de enero de 2024.
Cumplimiento de los principios que orientan la
declaratoria de nulidad:

(i) Los actos demandados no cumplen la finalidad para la cual están

destinados, pues claramente representan una afrenta a los derechos a la
defensa y al debido proceso.

(i) Se ha demostrado, fáctica y jurídicamente, que las garantías al debido

proceso y a la defensa del Dr. Leyva Durán fueron insalvablemente
afectadas.

(i) Ni el Dr. Leyva Durán, ni esta Defensa, han coadyuvado a la ejecución o

materialización de los actos irregulares.

(i) Tampoco ha habido convalidación de los aludidos actos irregulares ni

por parte del Dr. Leyva Durán ni de esta Defensa.

(i) No existe otro medio para subsanar las irregularidades advertidas.

 3. SOLICITUD

Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito:

DECRETAR la nulidad del proceso disciplinario desde la formulación de pliego de cargos (inclusive) y todas
las actuaciones subsiguientes.

Subsidiariamente, solicito que se declare la Nulidad parcial del Auto del 31 de enero de 2024, en el sentido
de que se proceda a su corrección y el proceso se oriente por el trámite del juicio ordinario.