Fisica TRANSPORTE £ 0 pESENVOLVIMENTO ECONOMICO Volume II A Visao Institucional JOseF BARAT of SS Amsted MAXION ES a= 1 C1 Fundap6 75, 042-2487 B 226 boy Editor: Fabio Humberg oor Cristina Bragato Ve O- Fx, Ly Capa: Ricardo Amadeo Assistente Editorie Ac: 93554 EX 394874 Projeto grafico: Joao Carlos Porto Revisdo: Humberto Grenes Dados Internacionais de Catalogagdo na Publica¢gao (crp) (Camara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Barat, Josef, 1939- Logistica, transporte e desenvolvimento econémico : a visdo institucional / Josef Barat.-- Sao Paulo : Editora CLA, 2007. \ Apoio: BM&F, Companhia Vale do Rio Doce e Amsted Maxion. pibliografia. 1. Desenvolvimento econémico 2. Logistica (Organizacao) 3. Transportes - Brasil ) 4. Transportes - Politica governamental - Brasil } I. Titulo. 06-9002 CDD-388.0981 Todos os direitos para a lingua portuguesa reservados Editora CLA Cultural Ltda. indices para cataélogo sistematico: 1. Brasil : Transportes : Visdao institucional 388.0981Indice CAPITULO 1 AAGAO DO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA (1945-1980) ............:.cccsccecsesssseseee 5 Segao 1 — O federalismo e as politicas pUblicas ................... a Segao 2 — O processo decisorio € as organizacoes publicas Segao 3 —A administragdo dos transportes «00... .ccecceccecsesees 23 Segao 4 — Os mecanismos de financiamento ....-...e.c00.0...--.- 28 CAPITULO 2 O QUADRO RECESSIVO E A REESTRUTURAGAO DO ESTADO (1980 — 2002) ........... 45 Segao 1 — Os problemas financeiros e institucionais ........... 47 Segao 2 — Os desdobramentos recente .........cccsecssesseessessee 52cna ne. oe eae CAPITULO 1 A ACAO DO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA (1945-1980)Sec¢ao | O federalismo e as weN: politicas publicas tp No Volume 1, foi abordada a origem do chamado “Estado Desenvol- vimentista” no Brasil, como resultante do colapso de um modelo econémico que se inviabilizou com a crise do comércio internacional dos anos 30. Ao +» _ longo dessa década — e por forga, inclusive, dos desdobramentos da Revo- i lugao de 1930 — o Estado brasileiro teve uma caracteristica marcantemente > unificadora e centralizadora. Passou nao sé a induzira industrializagao por Q meio de medidas de politicas econémicas ¢ cambiais| Como também a atuar (det forma | crescenteme intervencionista. (De i inicio, promoveu a implan- tagao da infra- estrutura rodovidria e, posteriormente a Segunda Guerra Mundial, realizou investimentos vultosos e atuou nas operacoes das ferrovi- as, portos, energia elétrica ¢ telecomunicagées, por meio de organizagdes \estatais,) que sucederam as concessionarias privadas, A consolidagao dessas infra-estruturas propiciou a unificagao do mercado interno, induzindo e dando suporte ao desenvolvimento industrial, ou seja, 0 Estado investiu no apoio necessario 4 expansio e diversificacaio da atividade produtiva. A iniciativa privada nacional, beneficiaria desse apoio, deu continuidade e maior amplitude ao processo de expansao industrial. Foi visto, também no Volume 1, que a industrializagao brasileira comegou coma substituigdo de bens de consumo importados e, gradualmente, foi atingindo estagios mais complexos de substituigao de insumos basicos (ago, petrdleo e derivados, fertilizantes, celulose etc.) e bens de capital (maquinas ¢ equi- pamentos para a producao), Mostrou-se, ainda, que as medidas adotadas pelo governo federal obedeceram a uma seqiiéncia de medidas institucionais ¢ atos administrati- foram bastante consistentes para atingir os objetivos de continuidade trializacao. Alguns exemplos foram dados e convém repeti-los: a Conselho Nacional do Petréleo — CNP e do Departamento Na-ESR ae eens Locisnca, Transporté & DeseNvotvimento EConOmico cional de Estradas de Rodagem ~ DNER, em fins dos anos 30; das Compe, iderurgica Nacional ~ CSN, Vale do Rio Doce e Nacional de nhias Aleatis nos anos 40; do Banco Nacional de Desenvolvimento Econémico — BNpp e da Petrobras, no inicio dos anos 50; assim como da Elctrobras ¢ Telebrig nos 60. i Marcaram, portanto, o fortalecimento do Estado Desenvolvimentist, a criagao de Conselhos para formulagao de politicas publicas, Departamen. tos Autarquicos para a execugao de planos e projetos, bem como Empresas Publicas para execugao de investimentos, operagao de servicos oy Prody- ¢ao de insumos. O Estado assumiu, assim, nao somente o Papel de indutor do desenvolvimento, criando os instrumentos e instituigdes publicas que o viabilizaram como tal, mas também o de empresario e produtor, na medida em que assumiu diretamente tanto a prestagao de servicos Publicos, como a produgao de bens econémicos para o mercado. Isto ocorreu nos Casos, por exemplo, da siderurgia, mineracao, petroleo, petroquimica e nergia elétrj. ca. Nao ha duvida, portanto, de que ao longo dos anos 30 e 40, por forea do regime politico autoritario vigente (1930-1945), a estrutura deciséria go- vernamental tornou-se centralizada ao extremo e a intervengao estatal foi crescente na economia. FE importante, a esse respeito, ver o que aconteceu no mundo nos anos 30. Na Europa, avancavam as ideologias totalitarias, tornando o Estado forte ¢ onipresente. Tanto 0 nazi-fascismo, como 0 co- munismo na Unido Soviética tinham, como filosofia basica, 0 fortalecimento do Estado. Naturalmente, os objetivos finais cram diferentes, mas a instru- menta¢ao cra semelhante. No caso do nazismo, houve um conluio do Esta- do forte com 0s cmpresariais privados, enquanto no si mesmo, era o detentor dos meios de los os problemas de natureza soci- ém, 0 resultado foi o totalitarismo e 10 aos designios do Estado (a respeito dividuo, v. Hayek, 1944 —¢ Hayek,RM a aT Tenant mn ees ya A VisAo Instucionat Na Europa Ocidental do pré-guerra, as grandes “nacionalizagoes” —denominagao dada pelos curopeus para as estatizagdes de servigos publi- Cos — prosseguiram no pés-guerra em muitos paises. Assim, foram estatiza- das as ferrovias, os transportes urbanos, as companhias aéreas, os bancos, os servigos de saneamento basico e, até mesmo, muitas atividades industri- ais. Esse processo ocorreu com muito vigor, inclusive, numa economia de tradig¢ao mais liberal como a inglesa, tanto nos anos 30 como no governo trabalhista que assumiu o poder em 1945. Mesmo numa economia onde a presenga estatal sempre foi secundaria, como a americana, nao se pode perder de vista que, nos anos 30, foram feitos os esforgos de reversio da tendéncia depressiva da economia por meio de ac6es intervencionistas do Estado. O governo federal atuou fortemente para corrigir desequilibrios re- gionais, fazer investimentos compensatérios, criar ag€ncias especializadas de fomento — como a Tennessee Valley Authority — © implantar 0 progra- ma de usinas hidrelétricas com forte Pparticipagao estatal (para uma visio dos efeitos das politicas intervencionistas nos Estados Unidos, nos anos 30, v. Galbraith, 1975, citado no Volume | — Nota 3) O Brasil, portanto, seguiu as tendéncias européia e norte-americana, porém de forma mais marcante ¢ prolongada. Enquanto a Europa Ocidental se voltava para 0 liberalismo politico e econdmico apés a derrocada do nazi- fascismo, nos anos 50 0 Brasil consolidava a instrumentago intervencionista para apoiar um desenvolvimento retardatario, ampliando a presenga estatal ¢ os mecanismos de proteg&o ao mercado interno. A estruturagao do Esta- do brasileiro voltou-se para 0 desenvolvimento no seu sentido mais amplo, atuando, vale repetir, nao sé pelo provimento das infra-estruturas, como por uma importante participagao na produgao de insumos basicos. Na verdade, 0 Estado assumiu 0 papel de empreendedor nao por razoes ideologicas, mas sim como um meio pragmatico de dinamizar 0 processo de desenvolvimen- to. As empresas estatais, em numero muito menor que as privadas, tive- Tam crescimento rapido em termos de tamanho e escala de operagées (ver ito do papel e desempenho do Estado e, particularmente, das empre- tais brasileiras, Trebat, 1983 — Nota 4 e Villela, 1984 — Nota 5).10 Loeisnca, Teansrorte & Desenvowvimento Econtamee, Ressalte-se que a idéia do Estado “produtor”, que ja comegara a € dey thine. 0, com PAA © dog > de 1ogg, te ‘nto mais equa. Situagao ante. les ¢ Movad. Os: chamadog Nles sobre os Pccificos} Isto N&O prazo nog Por Outro lado, quotas-parte de Tamas, especial. af no primeiro governo Vargas aprofundou-se nog anos § implementagao de politicas publicas inovadoras direcionadas volvimento. Com a redemocratizagao do Pais, a Constituigac cunho marcantemente federativo, estabeleccu um telacioname: nime entre a Unido, os Estados e os municipios, em relagao 4 rior. Por ela, foram consagrados alguns mecanismos importan, res de financiamento para as infra-estruturas, Foram criados | “Fundos Vinculados”, com a destinagao de tributos incide; usuarios das infra-estruturas ¢ Servigos a usos setoriais es; permitiu ao Governo Federal implementar programas de lor setores de transportes, energia clétrica telecomunicagdes. Estados e municipios, beneficiados pelas transferéncias das alguns tributos, puderam implementar seus Proprios prog) mente os rodoviarios. Outra caracteristica institucional importante foi a da criagdo de no. vas organizag6es publicas: inicialmente as autarquias e, Posteriormente, ag empresas publicas e sociedades de economia mista, com 0 objetivo de des- centralizar a agao executiva, principalmente do Governo Fe das amarragoes ¢ da baixa velocidade deciséria da administ ederal, Diante Tagao direta, 9 Governo Federal ~ ¢, posteriormente, os Estados — Passou a criar autarquias € empresas ptiblicas com o objetivo de agilizar 0 processo decisério ¢ as ag0es executivas, tornando-os mais condizentes com a dinamica da indus- trializagao. Pode-se dizer, portanto, que a Constituigao de 1946 consolidou para as infra-estruturas em geral e para os transportes (em particular 0 rodovia- mento sustentado, E importante res- ta do texto constitucional, houve 0 Governo Federal na remogao dos Esse posicionamento foi claramente 10, surpreendentemente repetitivos lades. Mas nao se pode esquecerEe re i eee ae SAS SKO}INETTUCIONAL 2 que as estratégias, politicas publicas e diretrizes de planejamento, bem como a implementagao de projetos prioritarios, estiveram voltados para o suporte a industrializagao, como objetivo nacional de cardter permanente. Como foi visto no Volume 1, apesar dos conflitos de interesses com os beneficiarios das atividades exportadoras primarias nos anos 40 ¢ 50, 0 objetivo de industrializar o Pais contou com 0 apoio de importantes segmen- tos politicos, empresariais, militares e de trabalhadores (uma visao esclarecedora dos conflitos e engajamentos no desenvolvimento econdmico brasileiro € dada em Campbell, 1972 — Nota 6. Quanto aos aspectos poli- ticos e 4 mobilizagao pela industrializacaio, v. Leopoldi, 2000 — Nota 7. A influéncia do pensamento da Comissao Econémica para a América Latina nas politicas econémicas pode ser vista em Haffner, 2002 — Nota 8 e Bielschowsky, 2000 — Nota 9). Assim, as implantagoes das infra-estruturas para consolidar 0 mer- cado nacional ¢ incorporar as fronteiras agropecuarias, sob a perspectiva do federalismo, integraram-se, na verdade, a um longo ciclo de lideranga da Unido. Ciclo este que, atenuado pela ordenagao democratica do periodo 1946-1964, foi reforgado pela centralizacao ocorrida no regime militar (1964 a 1985). As agdes da Unido, entre os governos Dutra (1946-1950) e Geisel (1974-1979), foram balizadas por uma sucessio de planos (para consulta aos textos dos planos e programas de governo a seguir mencionados, v. Notas de 10 a 17): + Plano SALTE (Governo Dutra, 1946-1950); . * Diagnéstico elaborado pela Comissao Mista Brasil-Estados Unidos, base de plano de a¢ao do segundo governo Vargas, 1951-1954; ¢ Programa de Metas do Governo Kubitschek, 1956-1960; * Plano Trienal de Desenvolvimento Econémico e Social do Governo Goulart, 1962-1964; * Programa de Agao Econémica do Governo — PAEG do Governo Caste- lo Branco, 1964-1966; * Plano Decenal de Desenvolvimento Econémico e¢ Social elaborado no Govermo Castelo Branco;n Loaisnca, Transrorte & Destnvoivimento Economica or * Programa Estratégico de Desenvolvimento PED do Governo ¢ Osta Silva, 1968-1970; i * Plano de Metas ¢ Bas ; do Governo Médici, 1971-1973, * 1°Plano Nacional de Desenvolvimento do Governo Geisel, 1974-1979 Nessa sucessdo de planos de governo, constata-se que, apesar de marcantes diferengas nas posturas politicas e ideologicas, as prioridades foram praticamente as mesmas, principalmente no que diz respeito a énfase dada as infra-estruturas de transportes, energia ¢, posteriormente, teleco- municagdes ¢ saneamento basico. Isto, tanto nos planos eclaborados sob a vigéncia da Constituigéo de 1946, como naqucles concebidos nas diversas administragdes sob o regime militar (para uma visao da forma como foi consolidado 0 processo de planejamento no Brasil, v. Mindlin Lafer, 1970 —Nota 18 e Costa, 197] — Nota 19. Para uma visao critica, v. Janni, 1986 —Nota 20 e para uma avaliagao detalhada dos planos para os transportes, y, Barat, 1978 — Nota 21). Houve, obviamente, alteragdes de diagnéstico, assim como a valori- zacio de uma ou outra agao especifica que desse substrato aos posiciona- mentos de carater ideolégico. Um exemplo importante pode ser dado pelo diagnéstico e acoes propostas pelo PAEG, em 1964, dando maior énfase a questao da estabilidade monetaria ¢ apontando o sector de transportes (em especial as ferrovias ¢ os portos) como importantes focos do desequilibrio fiscal. No entanto, do ponto de vista dos objetivos estratégicos e das metas fisicas relacionadas com 0 desenvolvimento, as prioridades permaneceram centradas na recu| eracao ¢ expansao das infra-estruturas, assim com na ; industrias de base. Ou seja, preservava-se a volvimento econdmico acelerado € os obje- Zio do processo de industrializagao (sobre a mico brasileiro no ciclo do desenvolvimen- } — Nota 22). s décadas, como foi dito, as administrag6es los posicionamentos politicos e ideoldgicos. to, uma postura mais pragmatica que_A Visko- INsTITUCIONAL jdeoldgica em relagdo ao planejamento, Houve, naturalmente, prioridades s relacionadas ao saneamento ba socia ico, educagao, satide publica, mas que foram, de certa forma, metas enjeitadas na execugao dos planos. Pela visao desenvolvimentista foi dada mais énfase as infra-estruturas econémi- cas que as sociais. A exce¢ao foi o 1° Plano Nacional de Desenvolvimento (Governo Geisel), © qual pela primeira vez enfatizou prioridades claras aos investimentos em saneamento, habitacao popular e infra-estruturas urba- nas. Neste Plano, a questao urbana — em especial a metropolitana — ganhou destaque e dimensao nunca alcangados nos planos elaborados anteriormente. Outro desdobramento importante foi a montagem gradual de instan- cias de planejamento, inicialmente no governo federal ¢, posteriormente, em muitos estados. Foram criados sistemas de planejamento, or¢amentos plurianuais ¢ mecanismos de gestdo de gastos puiblicos para programar e monitorar as metas estabelecidas. Alguns governantes mais pragmaticos criaram estruturas paralelas a administracao publica, como o presidente Kubitschek que, diante das dificuldades em lidar com a administragao con- yencional, concebeu os famosos Grupos Executivos para implementar o seu Programa de Metas. Foram criados grupos especificos para gerenciar cada meta, compostos por técnicos das administragoes. tanto publica como priva- da, ¢ voltados, por exemplo, para as industrias quimica, da construgao naval e automobilistica. Os Grupos funcionavam ad hoc, em relagiio 4 meta es- pecifica, e posteriormente apresentavam as medidas de carater institucional, legal e financeiro, consideradas necessarias para implementagaio ¢ acom- panhamento pelo governo (V. a respeito do Programa de Metas, Lafer; 1970 — Nota 23. Para os aspectos politicos do desenvolvimentismo no governo Kubitschek, v. Benevides, 1976 — Nota 24 e Silva, 1983 — Nota 25). Cabe ressaltar também que, mesmo durante a vigéncia da Constitui- ¢ao de 1946 —e principalmente depois do regime militar de 1964 —, 0 Brasil viveu no mais absoluto predominio do Executivo. Nao ha duvida que o pais sempre teve um presidencialismo forte e viveu sob a égide de um Executivo com muito poder. Note-se que nem mesmo a redemocratizagao em 1946, redesenhou o federalismo e garantiu duas décadas de regime democra- tenuou a caracteristica da centralizago deciséria nas organizagOes4 Locisica, Transporte & DesenvotviMeNTO ECONOMICO do Executivo federal. Esta centralizagaio ~ especialmente na Area tar, desde os anos 30. public econémica — vinha ocorrendo, vale ressal Houve, portanto, uma forte lideranga da Unido durante todo o perio. dos anos 30 ao inicio dos 80. O Estado crioy do da industrializagao intensiva, ntos de consolidagao das infra-estruturas ¢ da industrializagao ¢ ‘do nessa missao. As transformagoes estruturais ocorridas na ra foram realmente impressionantes e, numa perspectiya houve uma resposta da sociedade a indugao das os instrume! foi bem-sucedi economia brasilei estritamente econémica, politicas de governo (a respeito das politicas publicas voltadas para a indus- trializagao, v. Leff, 1968 — Nota 26). O modelo nao foi bem-sucedido, todavia, no que diz respeito ds infra- estruturas sociais. Os quadros da satide publica e da educacao basica nao se alteraram substancialmente, embora nao se possa negar que tenham sido feitos esforgos nesse sentido. Um exemplo de avango considerdvel foi 0 ocorrido nos sistemas de abastecimento de agua e habitacao popular no final dos anos 70, em decorréncia da criagaéo do Sistema Financeiro da Ha- bitac&o e do Banco Nacional da Habita¢do (ver a esse respeito, Barar, 1997 — Nota 27). Em fungAo dos diagndsticos realizados nos anos 50, dos planos de governo e da acéo do BNDES, 0 sistema de transportes passou.a ser visto como fator de estimulo 4 expansao do PIB, tanto do lado da demanda quan- to da oferta de servigos. Assim, inimeras medidas institucionais e de esti- mulo financeiro foram dadas aos modais nao rodoviarios, mas seus resulta- dos nao corresponderam as expectativas criadas, nem impediram 0 avango avassalador do transporte rodovidrio. Sem essas medidas, provavelmente a decadéncia das ferrovias, dos portos e da cabotagem teria sido mais acen- 1 triz de transportes ainda maior. Algumas delas le 16/03/1957, da Rede Ferrovidria Federal ica responsavel pela operagao das 19 fer- ificadas pelo processo de encampagao e— : é A VisAo Instucionat 1s cobrindo cerca de 25 mil quilémetros de linhas (proximo de 68% da ex- tensiio total da matha ferroviaria no ano de sua criagao); . Criagi’o, pela Lei n® 3.381 de 24/04/1958, do Fundo de Marinha Mercan- tc — FMM, visando dar condigées de realizagao de um programa de construgao naval no Pais; » Criagao, pela Lei n° 3.421 de 10/07/1958, do Fundo Portuario Nacional, para viabilizar, a0 lado de empréstimos externos, a construgao de novas instalagdes, reequipamento e dragagem nos principais portos brasileiros; + Subsidios diretos ¢ indiretos 4 importagao de equipamentos de transporte nao fabricados no Pais, para reaparelhar as ferrovias e portos. Os anos 60 representaram um perfodo de profundas mudangas politi- cas, coincidente com uma fase de transi¢do no processo de industrializagao brasileiro, quando ocorreram a redugao das faixas de substituigao de impor- tagdes ¢ a desaceleragao do ritmo de desenvolvimento econémico. A énfa- se da politica econémica foi centrada no controle do processo inflacionario, concebido como necessério a retomada do desenvolvimento econ6émico. Portanto, apesar da visao de curto prazo relacionada com o combate a infla- 40, nao foi perdida de vista a necessidade de fortalecimento das infra- estruturas econémicas, em geral, ¢ a de transportes, em particular. Ja nos anos 70, a perspectiva passou a ser a de consolidagio de um sistema indus- } trial tecnologicamente avangado, com base na expansio e dinamismo do mercado interno ¢ na maior integraga4o em novos esquemas de divisio inter- nacional de trabalho. Ou seja, uma economia baseada no amplo potencial do mercado interno, mas também exportadora de produtos semimanufaturados ¢ industrializados (para uma resenha abrangente da relagao entre as politi- cas econdmicas e o desenvolvimento brasileiro, v. Reis Velloso, 1986 — ota 28). E a partir de 1964 que a visio dominante nos anos 50 ~—a do sistema transportes como ponto de estrangulamento ao desenvolvimento econd- ico — passou a ser compartilhada com aquela de foco de alimentagao do esso inflaciondrio. Isto em razdo dos déficits operacionais das entida- estatais, cobertos pelo orgamento da Unido, ¢ dos custos elevados re- tes da ineficiéncia operacional e da ma distribui¢o de recursos paraLoolsnica, Transporte & DeseNvoivimento EConémico investimento, Por outro lado, a preocupagado do regime milit AT COM a ques. 0 nacional direcionou, também, a politica de 'ransportes tao da integr para servir de suporte a incorporagao.c integragio das regides Menos de. senvolvidas (Nordeste e Norte) ao esforgo de desenvolvimento Nacional Nos anos 70, comegou a ganhar corpo a idéia de que ampliagaio do Poder de competigao e da participagao do Pais em frentes dinamicas do Comércig internacional necessitaria do suporte de um sistema de transportes modermo ¢ eficiente. Inclusive para promover a integra¢ao agricultura/indistria Nas regides Sudeste, Sul e Centro-Oeste, ou seja, na parte mais desenvolyida do Pais. A infra-estrutura de transportes passou a ser vista primordialmente como apoio necessario a consolidagao da integragao econémica, através da incorporagao de vazios econémicos e recuperagaéo- das tegides menos de- senvolvidas, estagnadas ou decadentes. De certa forma, o desenvolvimento regional ¢ a localizagao industrial passaram a ter 0 seu planejamento condi- cionado ao contexto do desenvolvimento nacional, no sentido de Proporcio- nar maior dinamismo ¢ eficiéncia para a economia como um todo, Portanto, a crise do inicio dos anos 60 e as profundas modificacdes institucionais introduzidas pelo regime militar de 1964 tiveram um grande impacto sobre 0 setor de transportes (para uma avaliacgao mais abrangente dos dois primei- ros planos do regime militar, v. Martone, 1970 — Nota 29 ¢ Alves, 1970 — } Nota 30). O Governo Federal foi levado a tomar medidas importantes de cara- ter institucional, tendo em yista: i)as elevadas taxas de inflagaio; ii) a hipertrofia distor¢des no atendimento dos fluxos de car- res da industrializagao (excetuando o trans- a estagnacao do transporte maritimo, com lescéncia da frota mercante. Eis as medi- lomadas: ecutivo de Integracao da Politica de Trans- detalhada das deficiéncias existentes na tes e coordenagao de uma politi-1” Loeisnca, Transrourt & Destnvorvimento Economica = Se¢Go 2 O processo decisério e as organizacoes publicas A rigor, a lideranga da Uniao nao implicou uma tendéncia homoge. nea, do ponto de vista da centralizagao decisoria entre os diversos modais As relagdes entre a Unido, os Estados ¢ municipios deram-se por meio de formas distintas nado apenas quanto ao processo decisério, mas também em relacao as regras de redistribui¢do de recursos. Para 0 modal rodoviario, no periodo 1945-1980, as relagdes foram mais estaveis — no sentido de manu- tencao das regras de distribuigao e, conseqiientemente, dos niveis de inves- timentos — ¢ mais descentralizadas — em relagao a autonomia dos niveis de governo. Na verdade, a partir de 1945, houve uma grande descentralizagao em termos de responsabilidades administrativas, mecanismos de financia- mento e tomada de decisées. A retragao da atuagao do Governo Federal manteve e acentuou essa tendéncia nos anos 80. Apenas entre 1969 ¢ 1974, ocorreu uma certa centralizagao — relativa e temporaria — derivada da idéia do predominio do interesse da seguranga nacional em matéria de planeja- mento dos transportes. No modal ferroviario ocorreu uma maior centralizagao, uma vez que, apés a fragmentagao regional existente desde as suas origens, as ferrovias se aglutinaram sob a estrutura da Rede Ferroviaria Federal S/A — RFFSA, 0. Essa estrutura manteve-se até meados dos anos 90 O sistema portuario — da mesma forma que o ferro- gmentado em funcao da vigéncia, até meados dos lumero de concessées a empresas privadas. O tér- a encampagao de varios portos levaram a maior através do Departamento Nacional de Portos ¢ VN. Esse processo foi acentuado com a criagao, Portos do Brasil — Portobras, cuja extingao nos uma reversao no modelo centralizador.A Visko INstITUCIONAL 19 Quanto ao papel da Unido, & intere sante observar que, aps varias décadas de macigos investimentos federais nas diversas infra-cstruturas de deca jonistioa © tansportes, especialmente no redovisrio, os niveis de aplicagdes je recursos reduziram- d e significativamente nos anos 80. Em conseqiién- cia, a prestagaio dos servi¢os sob responsabilidade federal pa , condigdes de progressiva deterioragao da infra- ou a dar-se = strutura vidria, das ins- talagdes de apoio € cquipamentos. Em vista disso, nos anos 90 ocorreu a nece: idade de programas de recuperagaio das infra-estruturas existentes, assim como de profundas transformagées institucionais. O enfraquecimento da Unido deveu-se, em principio, a uma série de fatores institucionais ¢ financciros recorrentes, tais como: « Gradativa retirada da vinculagao dos recursos tributarios a usos setoriais; « Emenda Constitucional n° 43, de novembro de 1983 (Emenda Passos Porto), que redefiniu fungdes da Unido; - Constituigao federal de 1988, que redistribuiu recursos tributarios para Estados e municipios, sem redistribuir os encargos correspondentes. Acrescente-se a este quadro, ainda: i) 0 desempenho mediocre da economia por duas décadas, nos anos 80 e¢ 90, ii) a queda nas taxas de investimento, iii) a desarticulagao das finangas publicas e dos mecanismos tradicionais de financiamento, ¢ iv) as altas taxas inflacionarias. Com isto, a atengao do governo federal voltou-se para a gestao financeira de curto pra- zo, em prejuizo, tanto das politicas voltadas para as infra-estruturas, quanto de uma visdo estratégica do seu papel no longo prazo. No setor de transportes, ocorreu a virtual paralisagao das atividades do Grupo Executivo de Integragao da Politica de Transportes — Geipot, bem como o desmantelamento das equipes de planejamento dos orgaos setoriais (DNER, RFFSA ¢ Portobras), consolidadas nos anos 70. Essas mudangas afetaram, de forma irreversivel, a claboragao de diagndsticos, estudos, pla- nos € projetos, no 4mbito dos novos conceitos de planejamento ¢ integragao emanados do Geipot. Dificultaram, ainda, a definigdo de estratégias ¢ pla- de médio e longo prazos — prejudicando, inclusive, as negociagdes com les nacionais e internacionais de fomento — 0 que veio agravar ©” A VisAo INstitucionat uw po pono de vista das condigées fisicas da infra-estratura de trans- os anos 80 representaram um retrocesso na tendéncia hist6rica de s, 08 porte’ expan pliagde oe modernizagao. Houve a paralisagio dos investimentos na am- e mesmo na conservagao da infra-estrutura rodovidria, como decor- ia da faléncia de um modelo institucional ¢ financeiro que se manteve rene ss ane tres décadas. O transporte ferroviario, por sua vez, jé vinha sofrendo, or tres desde © POS ermanentes, material rodante ¢ de tragao. No entanto, apés significativa recuperagao h guerra, um processo de estagnagao © degradagao das vias dos sistemas de sinalizagéo © comunicagao, assim como do nos anos 70 — inclusive em termos de carga transportada — as ferrovias yoltaram a Se deteriorar. JA os portos, com suas deficiéncias cr6nicas, pas- garam a ser um dos principais obstaculos.a competitividade dos produtos de exportagao (V. a esse respeito, Barat, 1993 — Nota 31). Pode-se dizer que 0 enfraquecimento da Uniao afetou profundamen- te as decisoes de carater estratégico relacionadas a estruturagao do espago nacional € a redugdo dos desequilibrios regionais. No ciclo de industrializa- go as infra-estruturas econémicas (em particular as de logistica ¢ trans- porte) expandiram-se como conseqiiéncia dos processos de desenvolvimento, de ocupagao territorial ¢ de distribuigado da renda. Mas cabe notar que clas também foram fortemente indutoras desses processos. Desde o inicio dos anos 80, na verdade, deixou de existir a visio da continua expansdo ©€ modernizacao das infra-estruturas como instrumento de corregao de distorgoes econdmicas ¢ sociais, no quadro de um planeja- mento governamental abrangente e moderno. Essa tendéncia revela um Jo oposto ao que ocorreu por cinco décadas, desde os anos 30, quando, r (e mesmo em decorréncia) de um contexto de elevada centralizagao jsOria ¢ énfase na alocagao de recursos segundo prioridades de carater ional, foi explicitada uma preocupagao com a questao espacial, corregao desequilibrios regionais € integragio do territorio. Na verdade, o desafio ental do planejamento ¢ da formulagao de politicas publicas — num com graves desequilibrios sociais ¢ regionais — sempre foi o de como iliar a gestao centralizada da formulagdo de estratégias ¢ planos de ional, com a autonomia federativa na definigao de prioridadesLoeistica, TransporTe — DESENVOLVIMENTO ECONOmICO (para uma visao abrabgente da questéo das desigualdades regionais ¢ os objetivos do desenvolvimento nacional sob a otica do federalismo, y. Affonso e Barros Silva, 1996 — Nota 32).A Visto Instuctonat Se¢do 3 A administra¢ao dos transportes Para melhor compreensao das tendéncias de longo prazo dos investi- mentos federais c dos seus mecanismos de financiamento é importante uma breve apresentagao da estrutura ¢ da composigao das organizag6es publi- cas envolvidas com os transportes. Desde os primérdios da Republica, as quest6es relacionadas com as principais infra-estruturas eram de responsa- bilidade do Ministério da Viagao e Obras Publicas. No contexto de um Es- tado liberal ¢, portanto, que pouco intervinha na ordem econémica, o papel das organizag6es publicas era mais voltado para a regula¢ao das atividades privadas de exploragao dos servi¢os por meio de concessées de longo pra- ZO. Esse perfil do Estado brasileiro comecou a mudar ao longo dos anos 30.¢ 40, quando foram criadas organizagées especificas (de inicio autarquias e depois empresas publicas) para intervir e executar projetos, como ja foi mostrado anteriormente. Ressalte-se que, em 1967, no contexto de uma ampla e profunda mudanga da administragao publica (Governo Castelo Bran- co), foi criado 0 Ministério dos Transportes, pelo desmembramento do anti- go Ministério da Via¢ao e Obras Publicas. No inicio dos anos 90, havia 23 entidades ligadas ao Ministério dos Transportes, entre autarquias e grupos de empresas vinculadas, que compunham um complexo emaranhado da administragao indireta dessa pasta. Em mar¢o de 1990 (Governo Collor) foi criado 0 Ministério da Infra-Estrutura, pela unificagao dos ministérios res- ponsaveis pelas telecomunicagées, energia ¢ transportes. Essa mudanga teve curta duragao, revertendo-se a situacio anterior de ministérios setoriais em 1993 (Governo Itamar Franco). Historicamente, no segmento do transporte rodoviario, o DNER sem- pre foi o responsavel por decisGes ¢ agdes de carater mais abrangente na implementagao do Plano Rodoviario Nacional. Aos Distritos Rodoviarios lerais, em cada unidade da Federacao, coube a implementagiio, de for-a Loeisnca, Transporte & Desevorvimento Economica ™ ma descentralizada, dos projetos de conservagio, sinalizagio ¢ Seguranga de tnifego, restauragio de pavimento ¢ melhorias, no seu Ambito de atug. gd0, além dos controles ope ionais relacionados ao transporte Interesta_ agciros. dual ¢ internacional de p 1 do DNER, as tarefas de implantagao e Manutengag ia foram repartidas entre a Unido (DNER), 05 Desde a criaga da infra-estrutura rodov estados (DERs) ¢ os municipios, que contavam com uma base de financia- nto institucional adequada para essa descentralizagéo. Os Departamen- Estradas de Rodagem estaduais foram criados 4 semelhanga do com responsabilidade sobre as malhas rodovidrias met tos de DNER, como autarquias, a ne bas de cada Estado e com grande autonomia na definigdo de prioridades e de. senvolvimento de projetos. Ao DNER coube sempre promover a compati- bilidade de planos e programas ¢ a supervisdo da aplicagao dos recursos por ele transferidos. Na pratica, porém, foram muito freqiientes as superposigdes de iniciativas ¢ conflitos de interesses entre as agdes da Unido e dos Esta- dos com relagao as infra-estruturas rodoviarias. Em 1969, ocorreu uma reorganizacao do DNER, promovida pelo Decreto-Lei n° 512/69, coma finalidade de modernizar e aperfeigoar o modelo de 1945. Embora essa mudanga tenha procurado centralizar o planejamento rodoviario, fazendo prevalecer o interesse nacional nas estratégias de ocu- pagao territorial, nao houve nenhuma alteragao na esséncia do mecanismo de distribuigao de recursos. Apenas passou a ser exigido dos DERs estadu- ais maior integracao de seus planos e projetos, com o fortalecimento da a¢ao coordenadora do DNER sobre os investimentos locais ¢ regionais. Posteriormente, 0 Plano Nacional de Viagao — PNV, aprovado em 1973 pela Lei n° 5.917/73, reforcou o papel de coordenagao global do Ministério dos Ti s 80, porém, houve um progressivo en- nte relevancia das iniciativas e agdes vidos, como os de Sao Paulo, Minas % da malha ferroviaria do Pais, atuou ao em 1957, pela Lei n° 3.115 de 16/le A VisAo Instituctonat 7s 03/1957. Ao contrario da infra-estrutura rodovidria, que teve a sua immplan- tagdo & manutengao repartida entre Unido, Estados e municipios, as ferrovi- s seguiram un modelo que, apesar de formalmente empresarial, foi extre- ass mamente centralizador ¢ burocratizado. Ficaram fora da RFFSA as ferrovi- as localizadas no Estado de Sao Paulo, que compuseram posteriormente as Ferrovias Paulistas S/A — Fepasa (com excegao das Estradas de Ferro Central do Brasil ¢ Santos-Jundiai), a Estrada de Ferro Vitéria-Minas ~ da Companhia Vale do Rio Doce — e algumas ferrovias privadas, como, por exemplo, a Estrada de Ferro Amapé. No setor portudrio, a Portobras sucedeu ao antigo DNPVN, buscan- do estrutura organizacional mais moderna e menos burocratizada, inclusive pela criagao das Companhias Docas nos principais portos. Estas, embora constituidas como sociedades de economia mista, permaneceram sob 0 con- trole acionario praticamente absoluto da Unido. Para efeito comparativo, é interessante assinalar que, em 1970, dos 24 portos organizados do Pais, 6 tinham a administracao direta do DNPVN (Manaus, Natal, Macei6, Ilhéus, Itajai e Laguna), 3 eram sociedades de economia mista (Belém, Fortaleza ¢ Rio de Janeiro — este ainda dependia de regulamenta¢ao), 3 eram empresas privadas (Salvador, Santos e Imbituba) e 12 cram administrados pelos Estados mediante concessao da Unido (den- tre outros, Recife, Vitoria, Sao Sebastiaio e Rio Grande). Em 1990, havia 8 sociedades de economia mista, englobando a administragao de 11 portos organizados. Os demais (13) eram administrados pelos Estados por conces- sio, Pode-se dizer que 0 setor portudrio teve um grau de descentralizagaio izacional maior que o ferrovidrio, embora as Companhias Estaduais de rmanecessem sob o controle da Unido. estrutura geral da administragao de transportes sofreu grandes a partir de 1985 — e, sobretudo, apos margo de 1990, com a Ministério da Infra-Estrutura e a sua transformacao em Secreta- dos Transportes — com a extingao, alienacdo, venda ou estadua- entidades vinculadas. E oportuno lembrar que, em pouco mais de tre marco de 1990 e novembro de 1992, o Ministério dos Trans-Loeisnca, Transports & Desenvovimento EConOmico 9 se do setor, ampliar a er Cabe ressaltar que 0 Geipot exerceu importante papel na indugiio de planejamento integrado, na absorgao de técnicas modernas de plancjamen. to setorial e modal, assim como na formagio ¢ treinamento de quadrog técnicos. Sua lideranga sobre os érgdos modais ¢ administragées estaduais, todavia, nado teve uma continuidade sustentada. Tendéncias centrifugas, Hi. tadas por interesses modais ¢ politico/corporativos, fizeram com que sofres- se periodos de retragao nas suas atividades — que levaram a uma fragmen- tacao das politicas publicas — como ocorreu em 1968-1973 (Governos Cos- tac Silva e Médici) e 1979-1984 (Figueiredo), sendo proposta a sua extingao no Governo Sarney, finalmente concretizada no segundo mandato do Ppresi- dente Cardoso. Cabe lembrar que as concepg6es de integragao horizontal (entre os diversos modais) e vertical (entre os niveis decisérios) surgiram, basica- mente, dos estudos ¢ planos desenvolvidos pelo Geipot no Governo Castelo Branco. A tendéncia de fragmentagao das entidades modais, isto é, 0 isola- mento em Orbitas nas quais as quest6es relacionadas com prioridades, pro- Jetos, tarifas e operagdo nao passavam por um 6rgao setorial de coordena- ¢4o, foi o reflexo de uma situagao mais geral. Assim, os planejamentos de médio e longo prazos cederam lugar a preocupagOes conjunturais ¢ pres- sdes de dindmicas setoriais. O enyolt6rio dessa tendéncia (presente, inclusive, no Governo Geisel) foi o fechamento setorial e modal em holdings ¢ sistemas decisorios vertica- lizados que comandaram, internamente, a redistribuig&o de recursos. Com isso, eel se 0 processo de destinagao de recursos tributarios para do Governo Federal. A légica predominante do critérios de regionaliza¢ao definidos, | federal, como aconteceu com a RFFSA. , como foi visto, as regras obedeceram a dos ¢ estaveis, uma vez que a distribui- io Nacional para Estados e municipios= ‘onal no Ambito do Ministério da ae Locisnca, Transrorre & Desenvotvimento EconOmico portes transformou-se em Secretaria Nat Ambito do Ministério dos Transportes ¢ Infra-estrutura e, em seguida, no 1994), vale repetir, vol- Comunicagdes. No Governo Itamar Franco (1992- tou A condigao de Ministério. iva de longo prazo, convém ressaltar que Em sintese e numa perspect ae : dos transportes, na administracao fede- © complexo quadro organizacional ral, revelou duas tendéncias: * Descentralizagao do modal rodoviario; ee ; : (pela existéncia de superintendén- * Maior centralizagao ¢ complexidade a nos modais ferroviario e por- cias ou subsididrias também centralizadas), tuario/hidrovidrio. Osistema ferroviario sofreu poucas alteracdes c manteve-se aglutinado trutura altamente centralizada da RFFSA, até meados dos anos 90. sob a es' ? ° cree portudrio também foi aglutinado na Portobras, cuja extingao nao O sistema : propiciou a esperada reversdo no processo centralizador. No modal rodovi- 4rio, houve, ao contrario, uma grande descentralizagéo em termos de res- ponsabilidades administrativas, mecanismos de financiamento e tomada de decisées, que se manteve ¢ até se acentuou nos anos 80. As novas instituigdes publicas (empresas ptiblicas ¢ de economia mista, regidas pelo dircito privado) tiveram cfetivamente, de inicio, uma grande flexibilidade administrativa. O mesmo ja havia acontecido com as autarquias descentralizadas em relagao 4 administragao direta. Com 0 tempo, porém, essa flexibilidade foi se reduzindo por forga tanto de restrigdes 4 autonomia financeira — no contexto de politicas de estabilizagao monetaria — quanto da do dos controles aplicados a administragao direta pelos Tribunais de Por outro lado, as empresas publicas e, principalmente, as socieda- onomia mista passaram a ter fortes ingeréncias politicas e dificul- nciais que as impediram de manter autonomia ec flexibilidade no 0 decisério (v. a esse respeito, Miyashita, 1985 — Nota 33). le-se dizer, portanto, que as autarquias, criadas para agilizar as em relacao 4 administragao direta, acabaram sofrendo um pro-——— °° } Ls ere, aA NIRTY een IT eee a eee A Visdo Instucionat 27 gressivo esclerosamento ¢ tornaram-se obsoletas, do ponto de vista admi- nistrativo. O mesmo ocorreu com as empresas piblicas, que acabaram, igualmente, emperradas, assim como, posteriormente, as proprias socieda- des de economia mista e fundagées criadas dos anos 50 aos 80. Empresas ¢ fundagdes passaram, com o tempo, a ficar tanto sujeitas a controles pré- prios das autarquias e da administracao direta, como objeto do assédio polf- tico para ocupagao de cargos (para uma visdo abrangente das crises na administragao publica brasileira ¢ as necessidades de mudangas de para- digmas, v. Melo, 1999 — Nota 34 e Keinert, 2000 — Nota 35). Nesse processo, o Estado foi perdendo capacidade gerencial e tendo problemas sérios no controle dessas entidades. Grande parte das autarquias e empresas publicas atuou principalmente nas areas de insumos basicos e infra-estruturas e o setor de transportes nao fugiu 4 regra. Como foi visto anteriormente, cram os setores considerados vitais, do ponto de vista de politica governamental, para dar suporte ao processo de industrializagao. iS Federal do Amazona yX jiversidade BIBLIOTECA Visko Institucionat 17 ca global integrando os diferentes modais; ~ Elaboragao do Plano Decenal de Desenvolvimento Econémico e¢ Social pelo Instituto de Pesquisa Econémica Aplicada — IPEA, integrando es- tratégias © prioridades dos diferentes setores da economia (y. Nota 14 a respeito): « Reorganizagao do DNER e¢ concepgao unificada do sistema rodoviario nacional, por meio de planos dirctores regionais de longo prazo, estudos de viabilidade e projetos finais de engenharia para os investimentos: « Criagao, pelo Decreto-Lei n° 615 de 09/06/1969, do Fundo Federal de Desenvolvimento Ferroviario, para aplicagdo em investimento, com re- cursos institucionais provenientes da arrecadagao do Imposto Unico so- bre Combustiveis e Lubrificantes — UCL; « Recuperacao dos servicgos de navegaco de cabotagem ¢ aumento da participacao da bandeira nacional no transporte de longo curso.28 ____Locisnca, Transport & Desenvoivimento ECONOMICO —— Se¢ao 4 Os mecanismos de financiamento E de fundamental importancia para 0 entendimento da evolugao do setor de transportes examinar as regras do sistema tributario nacional yj- gentes, numa perspectiva de longo prazo, para melhor compreensao da l6gi_ ca dos investimentos piblicos. Entre a Constituigio de 1946 ¢ a de 1988, a Unido arrecadou impostos e taxas que foram distribuidos entre orgaos fede- rais, Estados ¢ municipios, segundo orgamentos previamente aprovados. Os recursos tributarios distribuidos pela Unido ao sctor de transportes, segundo regras institucionais estaveis, provinham dos seguintes tributos: * Imposto Unico sobre Lubrificantes ¢ Combustiveis Liquidos e Gasosos (IULCLG), arrecadado em fun¢ao do consumo; * Taxa Rodovidria Unica (TRU), arrecadada cm fungao da propriedade Pv/ de veiculos automotores; * Imposto sobre Servigos de Transporte Rodoviario Intermunicipal e Inte- restadual de Pessoas e Cargas (ISTR), arrecadado em funcao da movi- mentagdo de passageiros ¢ mercadorias; * Adicional ao Frete de Renovagéo da Marinha Mercante (AFRMM), arrecadado em fungao dos fretes incidentes nas mercadorias; © Taxa de Melhoramentos dos Portos (TMP), incidente sobre a movimen- tagao de mercadorias. Em linhas gerais, 0 setor rodoviario recebeu recursos provenientes do IULCLG, da TRU e do ISTR, enquanto para o setor ferroviario foi des- } ente uma pequena parcela do [ULCLG. Finalmente, 0 setor ve seus recursos oriundos da TMP (portos) e AFRMM (nave- perspectiva histérica, os mecanismos de financiamento — s de recursos e vinculagdes de tributos federais — deram expansao e melhoria nas infra-estruturas, como 4 qualidade transporte. Por outro lado, a crise no setor, a partir de mea- , deveu-se, em grande parte, ao colapso desses mecanis-29 mos, 0 que redundou, inclusive, no declinio da forte presenga da Unido nos investimentos. Cabe, examinar, mais detidamente, as mudangas ocorridas. Duas mudangas importantes foram introduzidas pela Constituigao Federal de 1988, com grande repercussao sobre 0 setor de transportes. A primeira diz respeito ao rompimento da tradigao das constituigdes anterio- res, que concediam a Uniaio a competéncia de tributar: i) combustiveis ¢ lubrificantes; ii) propriedade de veiculos automotores; ¢ iii) servigos de trans- porte de passagciros ¢ cargas, tradicionalmente objeto de redistribuig&o aos Estados e Municipios, por meio de mecanismos preestabelecidos de trans- feréncias. Assim, a partir das reformas que antecederam e decorreram da promulgagao da nova Constituigao, a Unido transferiu para os Estados a arrecadagao de tributos incidentes sobre os combustiveis e lubrificantes e a movimentagao de cargas, que foram incorporados ao Imposto sobre a Cir- culagao de Mercadorias e Servigos — ICMS. Transferiu, também, a tributa- ¢4o sobre a propriedade de veiculos, transformada em Imposto sobre a Propriedade de Veiculos Automotores — IPVA, assim como parte do tributo sobre combustiveis para os municipios, na forma do Imposto sobre Vendas a Varejo — IVV (para uma visao ampla das mudangas no sistema tributario, v. Martins, 1997 — Nota 36). A segunda mudanga, contrariando a tradig’ao das Constituigdes de 1946 e 1967, refere-se ao Artigo 167, que veda, no seu Inciso IV, a vinculagaio de receita de impostos a Orgao, fundo ou despesa, ressalvadas: i) _arepartigao do produto da arrecadagao dos impostos a que se referem os Artigos 158 e 159 (Transferéncias da Unido); ii) a destinacdo de recursos para a manutengdo ¢ desenvolvimento do ensino, como determinado pelo Artigo 212; iii) a prestagao de garantias as operagées de crédito por vinculagao de receita. Dessa forma, as transferéncias da Unido para os Estados ¢ municipi- s — definidas, constitucionalmente, na forma de participagao na receita — saram a ter cardter geral. A vedagao do Artigo 167, em verdade, conso-