CAPITULO XXXII UNA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO I. EL FEDERALISMO EI sistema de distribucién de competencias entre el gobierno nacio- nal y las provincias es otra forma de la separacién de poderes. Esto es cierto en el sentido que la existencia de un gobierno descentralizado es una forma de promover la eficiencia, de la misma manera que la creacién de ramas especializadas de gobierno. El federalismo evita que existan las enormes deseconomias de escala que se producirfan si se gobernara una sociedad compleja, extendida en el territorio y que uniera territorios po- blados y despoblados desde una sola ciudad. Al mismo tiempo permite la experimentacién con diferentes métodos de gobierno, con formas gu- bernamentales que se ajusten a condiciones locales disfmiles. Pero a di- ferencia de la divisién de poderes el federalismo no aumenta los costos de transaccién del gobierno, ya que en caso de conflicto, el gobierno nacional puede prevalecer frente a la accién de los gobiernos locales en materias de su competencia. Si el gobierno federal solamente pudiera gobernar con el acuerdo de los gobiernos provinciales, estarfamos en una confederacién pero no en una nacién, y los costos de transaccién de gobernar serian excesiva- mente elevados. Ya que serfa necesario el acuerdo de los Estados parte de la confederacién para que el gobierno confederado pueda tomar una decisién. El federalismo en si también tiene costos y uno de ellos es te- ner un sistema juridico més complejo que si existiera un sistema legisla- tivo y judicial Gnico. Un ahorro en los costos de transaccién ocurrié cuan- do los constituyentes, en 1853, establecieron que el derecho comtin, es decir el derecho codificado, fuera tinico en todo el pais. Se evit6 ast que existieran regimenes juridicos diferentes en todas las provincias como es Escaneado con CamScanner[aN 554 EL GOBIERNO el caso en los Estados Unidos. Esta unificacién se efectué al costo dg perder la capacidad de laboratorio de ideas diferentes que caracteriza a federalismo. Al mismo tiempo se limité la posibilidad que las provincias compitan entre si por inversiones 0 poblacién, lo que hubieran podido hacer si tuvieran regimenes jurfdicos separados. De todas maneras, esta unidad es sélo parcial ya que la interpreta- cién de los cédigos es efectuada a través de normas procesales locales por jueces locales, lo que establece una cierta variacién en la jurispru- dencia existente. Como ya lo expresara, la unificacién juridica tiene una desventaja, ya que impide la funcién de laboratorio de nuevas ideas po- liticas que supone la existencia del federalismo y al mismo tiempo limita la posibilidad de competencia entre las provincias para asegurar un siste- ma juridico mis eficiente. Disminuye en cambio los costos de transac- cién en cuanto al conocimiento del derecho por lo que quien decida cam- biar su residencia conoce de antemano cuAl es sistema juridico al que se somete. Al mismo tiempo eleva los costos de transaccién para el aumen- to de la legislacién por lo tanto disminuye la posibilidad que se establez- can grupos de interés locales que busquen rentas. Existe un aumento de la eficiencia al establecerse instituciones que compiten entre si. Con respecto de los poderes gubernamentales que se ejercen a nivel local existe la competencia entre los gobiernos para pro- veer un buen servicio gubernativo al menor costo tributario posible, los gobiernos locales buscardn favorecer a sus habitantes y empresas que, de otra manera, podrfan emigrar hacia otras provincias. Uno de los inconve- nientes de la coparticipacién federal de impuestos es que incentiva tT ‘con et aumento de la carga triburaria, por lo que la poblacién favorece el aumento de un gasto al que no tendra qué hacer frente-Le competer™ Cia existe también en el nivel internacional pero se ve atenuada por cos- tos de transacci6n muchos mayores, como es el caso de los costos en las igraciones, barreras culturales, proteccionismo econémico, etc. De to- das fog at Ae competencia nite las provincias no es perfecta, ya que existen activos que no se pueden trasladar facilienté, como son los i> eS, 0 costos hundidos en Tas inversiones. mr La cldusilacomerctar en ta Constitucion, al @stablecer la regulacién por el Congreso del comercio interprovincial e internacional cumple el objetivo de evitar que las provincias impongan externalidades daninas @ pete la ie externalidades positivas. La cléusula comet- Tear un gran mercado nacional de bienes Y de parts Bn sl caso argentino la creacién de este’ mercado se ve limita- Por la existencia de privilegios tributarios distorsivos. Escaneado con CamScannerUNA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO on Podemos imaginar una doctrina del federalismo que establezca que la misi6n del gobierno nacional fuera la de superar las externalidades que promueve el sistema de gobiernos locales en competencia. El federalismo no es irrelevante para el anlisis econémico, ya que asegura una competencia entre las provincias, a pesar de las limitaciones con que se enfrenta, producto de las sucesivas interpretaciones constitu- cionales. Si los gobiernos locales fueran solamente una descentralizacién establecida por el gobierno central, no serian un obstaculo para la cen- tralizacién del poder, es decir para un gobierno monopélico. En la medi- da de su independencia proveen de alternativas, aunque muy limitadas en la actualidad, para los consumidores de servicios gubernamentales. Sin embargo, la estructura del gobierno federal, la composicién del Senado y la caracteristica de los gobernadores como jefes politicos regionales, impiden una transferencia completa de poderes de las provincias a la burocracia gubernamental. El inico riesgo es que la estructura federal, que puede ser més efi- ciente en la distribucién de bienes puiblicos, se constituya en una organi- zaci6n paternalista o distributiva, con el riesgo que ello supone a la de- fensa de la competencia y a las libertades individuales EI federalismo describe el arreglo bajo el cual un grupo de Estados igualmente soberanos se combinan para formar una unién, en la cual ellos ceden alguna soberania a un gobierno central pero retienen alguna sobe- ranfa también. Hist6ricamente también existen casos de Estados-nacién que preceden la federacién, Estados-nacién que crearon entidades guber- namentales menores y entonces compartieron el poder con el gobierno central. El caso argentino es también particular ya que si bien dentro de la Constitucién se menciona como las provincias anteriores a la Consti- tucién y al mismo tiempo la provincia-Estado de Buenos Aires se unie- ron con la Confederacién Argentina para conformar finalmente la Nacién Argentina, en el mismo espacio donde el perfodo colonial estaba reunido bajo un virreinato, y luego por algunos Estados-nacién que lo sucedie- ron, las Provincias Unidas del Rio de la Plata, las Provincias Unidas del Sur. Para utilizar una analogia econémica la formacién de un gobierno federal es similar a la unién entre empresas independientes. Pero la ana- logia no es precisa. Algunas uniones de empresas son limitadas en dura~ cién o en extensién. Por ejemplo es el caso de la unién transitoria de empresas para realizar una obra concreta. En cambio existen otras que son completas, es el caso que resulta de la extincién de varias firmas independientes y la creacién de una empresa totalmente nueva. Las unio- nes politicas estan generalmente entre estos extremos. Los miembros de una federacién no desaparecen, pero retienen alguna medida de sobera> Escaneado con CamScanner556 EL GOBIERNO nfa y el arreglo tiene la intenci6n de establecer por un periodo indefini- do, generalmente largo. Presumiblemente cuando Estados independientes forman una fede- racién perciben los beneficios del acuerdo superando los costos, institu. yendo las reglas de representaci6n, las competencias jurisdiccionales y los sistemas electorales, de tal manera que se maximicen los beneficios sobre los costos. Sin embargo, los asuntos de la nacién y de los Estados provineias que la constituyeron pueden cambiar en el tiempo, de tal ma- nera que los costos de permanecer unidos pueden exceder temporaria- mente los beneficios de la unién, y el restablecimiento de los beneficios superiores a los costos s6lo podra ser posible bajo una estructura ins- titucional diferente. Un sistema federal disefiado idealmente podria anti- cipar esos periodos, distinguir entre esos episodios que Ilaman a la diso- lucién de una federacién de aquellos que Ilaman a una reestructuracién, y que proveen instituciones suficientemente flexibles para ser utilizadas en caso de un ajuste 6ptimo de esos cambios, Para distinguir la divisién apropiada entre la responsabilidad guber- namental dividida entre los Estados parte y el gobierno federal, debe te- nerse en cuenta que en la medida en que los factores que explican esta divisi6n cambian, la asignacién de responsabilidades gubernamentales debe cambiar también. Puede haber periodos en los que el gobierno cen- tral en la federacién sea débil y sus responsabilidades 0 deberes defini- dos en forma estricta, y otros perfodos en que el gobierno central sea fuerte y sus poderes amplios. Esto sugiere que aun en una federacién definida idealmente la relaci6n entre el gobierno central y los gobiernos de los Estados parte no puede ser fijada de manera inmutable. La division apro- Piada de responsabilidad debe en cambio variar entre el centro y las par- tes. Precisamente estos mismos factores reales deberdn explicar las dife- rencias entre las federaciones, Como un orden en la exposicién examinemos primero los benefi- cios que existen para los Estados parte al formar un gobierno federal, Lue- go los costos de la federacién, con particular atencién a los aspectos que la teorfa de la eleccién publica (public choice) tiene en el sistema fede- ral. Luego la teorfa econémica del dinamismo del federalismo, es decir los caminos en los cuales los cambios a través del tiempo en los costos y beneficios de pertenecer a una federacién, pueden causar cambios en la asignacién apropiada de res] s ponsabilidades gubernamentales entre los diferentes niveles del gobierno. Escaneado con CamScannerUNA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO SP TI, UNA TEORIA COMPARATIVA DEL FEDERALISMO Muchas veces cuando se adopta una norma para cubrir una necesi- dad social se importa de otro sistema juridico, La mayor parte de los cambios en los sistemas legales son debidos a transplantes, En gran me- dida porque es mas barato copiar que experimentar. La primera pregunta es saber cémo se elige la norma en cuestién dentro de los distintos or- denamientos juridicos posibles. Una posible respuesta es prestigio, se copia el sistema juridico que se admira. Se lo considera més desarrolla- do o més especializado en ciertos temas. Las palabras de Gorostiaga en el Informe de la Comisién Redactora de 1853 son emblematicas cuando sefiala que la Constitucién ha sido vaciada en el molde de la de los Esta- dos Unidos, tinico modelo de federacién que existfa sobre la tierra. | Es primordial que el sistema elegido haya debido afrontar el pro- blema que aflige al que busca la norma y lo haya resuelto de una mane- | ra aceptable. Antes que reinventar la rueda, el Estado, que tiene un de- | safio, incorpora una norma ya existente y la adopta a las costumbres de su propio pais. Esto ocurre particularmente cuando aparece una nueva | tecnologfa, al incorporarse la tecnologia a una sociedad se adopta tam- bién la reglamentaci6n que existe en sistema juridicos que la adoptaron antes. Cuando los Estados miembros forman una federacién perciben los beneficios del acuerdo y superan los costos. Sin embargo los asuntos de Ja unién y de los Estados miembros pueden variar con el tiempo. Una federacién bien organizada predecira estos cambios y establecera institu- ciones 1o suficientemente flexibles para que se ajusten en forma optima a los cambios. Aun en una federacién ideal la relacién entre el gobierno central y los Estados miembros no puede ser inmutable. La divisién de responsa- bilidad apropiada debe variar entre el centro y las partes. II. Los BENEFICIOS DE UNA ESTRUCTURA FEDERAL DE GOBIERNO Cualquier teorfa sobre federalismo puede explicar dos cuestiones centrales. Primero por qué los Estados parte desean ceder algtin nivel o grado de soberanfa a un gobierno superior y retener alguna soberania independiente para sf mismos? Segundo ;qué responsabilidades guber- namentales deben ser asignadas al gobierno central y cudles a los gobier- nos de los Estados miembros? Escaneado con CamScanner558 EL GOBIERNO En la creacién de una federacién se pueden suponer cuatro bene. ficios: . 1. Minimizar los costos y maximizar los beneficios de cruzar las jurisdicciones. : 2. Efectuar economias de escala en la provisién de servicios guber- namentales. 3. Minimizar las distorsiones monopolfsticas del gobierno. 4. Implementar politicas redistributivas dptimas. El primer factor econémico que puede llevar a Estados independien- tes a consolidar una uni6n tiene que ver con los costos y beneficios de cruzar jurisdicciones. Supongamos que la produccién en el pais A gene- ra contaminacién que impone costos no compensados a los habitantes del pais B, Claramente los contaminadores estén fuera del alcance de la re- glamentacién del pafs B y desde el punto de vista de los habitantes del pais B habrfa demasiada contaminacién del pais A. Alternativamente supongamos que las oportunidades del empleo son muy bajas en el pafs B pero buenas en el pais A y que existe una movilidad laboral entre los dos paises. Si existe un programa de entrenamiento de trabajo que tiene fondos ptiblicos en el pais B los beneficiarios del programa podrfan in- cluir a los empleadores y los habitantes del pafs A. Quienes pagan im- puestos del pais B estarfan pagando mds de lo que deberfan pagar para el entrenamiento en el empleo, mientras que los que pagan impuestos y lo empleadores en el pais A estarian pagando menos. Siguiendo la légica econémica actual los gobiernos de los dos pafses tienen incentivos para no proveer la cantidad necesaria de entrenamiento para el trabajo. En ambos casos los pafses A y B pueden reunir estas ineficiencias mediante la internalizacién de estas externalidades. Una de las posibilidades seria una negociaci6n siguiendo el criterio de Coase. En el caso de contami- nacién el pais B podria pagar al pafs A para que no contaminara y en el ejemplo del entrenamiento de empleo, los empleadores del pafs A podrian pagar al pafs B para que proveyera de programas de empleo para los tra- bajadores que cruzaron la frontera. Para continuar la analogia econémica los paises Podrfan entrar en un acuerdo contractual con respecto a la contaminacién ya Jos programas de entrenamiento de trabajo. Este con- trato serfa una unién ilimitada para un fin establecido y probablemente para una limitaci6n o un limite de tiempo. Existen muchos de estos tipos de acuerdo intergubernamentales que incluyen, entre otros, los orfgenes de la Unién Europea. Estas soluciones negociadas a la externalidad interjurisdiccional no Parecen ser muy practicas. Los costos de negociar y aplicar estos acuet- dos pueden ser demasiado altos ¢ pe bteS Selaa ane ‘mo para hacerlos imposibles. Mas atin, Escaneado con CamScannerUNA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO ite los contratos intergubernamentales no son similares a las uniones fede- rales. {Cudl es la conexién entre la externalidad interjurisdiccional o de _-los problemas de este tipo y la formacién de una federacién? Una posi bilidad es que las actividades que generan externalidades sean tan fueT™ tes y tan reiteradas por motivos geogrdficos y por habitos en ambas di- recciones que serfa més simple para los pafses consolidarlas que hacer una serie de acuerdos contractuales buscando en cada uno un andlisis costo a beneficio. Por. lo tanto podemos tentativamente concluir que fonde Tos problemas de externalidades interjurisdiccionales son numero- | “sos, Ta consolidacién de Tos dos gobiernos puede ser un medio Para resolver estas ieficiencias. Un corolario de esta conclusion podria “ser-que Ta cooperacién intergubernamental a través de cuasicontratos puede llevar a un dptimo medio de tratar con externalidades interjuris- “Giecionales especificas. Supongamos que se crea una responsabilidad gu- ser la que trata este tipo de cuestiones: la local i los costos y beneficios de una accién, sea ptiblica 0 pri- vada, cruzan leas jurisdiccionales, entonces el més alto nivel de gobierno que puede internalizar completamente los costos y beneficios de la ac- cin debe ser el responsable, Solamente entonces una autoridad guber- namental tendré los incentivos apropiados para regular una actividad que genera externalidades. 1. El comercio interprovincial La tentacién de los Estados miembros de favorecer los intereses de_ sus ciudadanos sobre los de otros Estados miembros llevaria a protec- ‘cionismo y subsidios. Es por esto que es una competencia federal. ~~ "Tomemos como ejemplo la regulacién del comercio interprovincial © interestatal. La tentacidn de los gobiernos de los Estados miembros a favorecer a sus propios ciudadanos sobre los intereses extranjeros es muy fuerte, y como resultado los gobiernos de los Estados miembros tienden a conferir beneficios a sus propios ciudadanos e imponer costos a los ciudadanos de otros Estados. Para internalizar estos costos y beneficios en una drea comercial comin, la responsabilidad del comercio interestatal 0 interprovincial debe recaer en el gobierno nacional y no en gobiernos de menor jerarquia. Esta es la justificaci6n econémica de la cléusula comercial tanto en la Constitucién de los Estados Unidos como en la Constitucién Argentina. Por supuesto Estados independiente No necesi- tan conformar una federacién para tomar o recibir la ventaja de un acuerdo regulatorio cooperativo del comercio. Pueden hacerlo a través de nego- Escaneado con CamScanner560 EL GOBIERNO ciacién que Ileve a un acuerdo contractual limitado. En realidad la Orga. nizaci6n Mundial de Comercio y su predecesora el GATT han formado acuerdos multilaterales con este fin, pero que es mucho menos ambicio. so y con muchas mas falencias que lo que establece !a cléusula comer- cial en un sistema federal. Para comprender las dificultades que se co- rresponde para establecer un mercado tinico en este sentido se puede ver la experiencia de la Unin Europea. En ambos casos, tanto en la expe- riencia de los Estados Unidos como en la experiencia de la Unién Euro- pea la creacién de un mercado tinico en todo el territorio se debié en gran medida a la tarea del control judicial, ya sea de la Corte Suprema de los Estados Unidos, particularmente desde mediados del siglo XIX, como la tarea de la Corte de Justicia de las comunidades europeas con sede en Luxemburgo. EI primer beneficio es evidente en casos de contaminaci6n. También en materia de comercio. En cuanto a externalidades negativas podria ocurrir el caso de la buena calidad de la educacién en un Estado haria que existiera una migracién de alumnos de otras jurisdicciones y los con- tribuyentes tendrfan que pagar por ellos. La existencia de la federacién permite un Ambito en que puedan existir negociaciones con pocos costos de transaccién entre los Estados miembros, se aplicaria el Teorema de Coase. De otra manera los costos de transaccién serian tan altos hasta hacerse inmanejables. 2. Las economias de escala de servicios gubernamentales Un segundo factor econémico que puede llevar a Estados indepen- dientes a consolidarse en una federacién tiene que ver con /a realizacién de economias de escala en la provision de servicios gubernamentales. ‘Supongamos que existe alguna funcién gubernamental, por ejemplo re- caudaci6n tributaria para la cual existen economias de escala en el senti- do que el costo medio de recaudar impuestos disminuye en la medida en que el ntimero de contribuyentes aumenta. Si estas economias pueden set realizadas para una poblacién que es mayor que cada uno de los Estados parte, entonces tiene sentido para la funcién a ser realizada por un go- bierno consolidado en una federacién de los Estados independientes. Como es el caso con las externalidades interjurisdiccionales, los paises no necesariamente tienen que conformar una unién federal para organi- zar las economias de escala, pueden mantener su independencia y esta- ner Re eeanegealereiacoc O pueden contratar a una empresa que pt - Pero como en el caso de las externalidades inter- Escaneado con CamScannerUNA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO 561 jurisdiccionales debemos distinguir entre la situacién en la que los Es- tados independientes realizan economfas de escala en la provision de servicios gubernamentales a través de una serie de acuerdos intergu- bernamentales, y el caso en el que solamente pueden hacerlo a través de la consolidacién en una federacién. La distincién debe caer en el hecho que cuando un ntimero de servicios gubernamentales para los cuales las economias de escala son grandes, la consolidacién es superior a la mera cooperacién intergubernamental. Debemos también considerar que la cooperacién intergubernamental a través de acuerdos puede ser superior “Para tratar con economias de escala en servicios gubernamentales cuan- ~do-existen-muy-pocos de-esos servicios para los cuales el costo prome ‘diode provisién_continuamente se reduce. Debemos distinguir entre la formacién de una federacién y la asignacion de responsabilidades una vez que la federacién ha sido creada, Una vez que se ha establecido un go- bierno federal la posicién o el argumento eficiente supone asignar res- ponsabilidades gubernamentales particulares al nivel de gobierno en el cual el servicio puede ser prestado de manera eficiente. Cuando los miem- bros de una federacién negocian la asignacién de una responsabilidad gubernamental tendrin el incentivo de establecer economfas de escala cuando Ileguen al acuerdo. Este es el debate de la percepcién de impuestos y la coparticipacién. La asignacién de funciones debe ser concedida al gobierno que pueda cumplirla mas eficientemente, es decir que maximiza los beneficios. Se aplica la doctrina de Coase en teorfa de la firma, cuando los costos de monitoreo son elevados es mds eficiente adquirir los bienes en el merca- do, en este caso en la unidad gubernamental menor que tiene menos cos- tos de monitoreo. 3. Evitar las distorsiones monopolisticas generadas por el gobierno Un tercer factor econémico a ser considerado por los Estados al conformar una federacién tiene que ver con la minimizacién de las dis- torsiones monopolisticas generadas por el acto de gobernar. Cada go- bierno tiene elementos monopolisticos y uno de los aspectos econémica~ mente interesantes del sistema federal es que minimiza las distorsiones monopolisticas atribuidas al gobierno. El federalismo hace esto para reem- plazar al gobierno tinico por una multitud de gobiernos, es decir al in- troducir la competencia entre unidades de gobierno. ,Como ayuda esta consideracin para explicar la formacién de una federacién? Probable- Escaneado con CamScanner562 EL GOBIERNO it i las distorsiones de un go. tados independientes reconozcan g ares Pear el poder y 10s beneficios de la competen. re mono} pac b vA imizar esas distorsiones y maximizar 7 que la estructura federal esté en ‘udar a explicar a qué nivel de nsabilidades gubernamentale: bierno que quiet ' cia y elegir una federacion para min esos beneficios. Adicionalmente una ve su lugar este factor econémico puede ay vabierno deben ser asignadas ciertas resp Por ejemplo, si los beneficios sociales del gobierno pueden ser asegura- dos con igual eficiencia ubicando una responsabilidad gubernamental a cualquier nivel del gobierno federal, entonces la responsabilidad debe ser asignada en un nivel en que las distorsiones monopolisticas puedan ser mi- nimizadas. Generalmente y P@ ndo nuevamente de la presuncion que el servicio de gobierno puc’ salmente eficiente provisto en cual- de ser igu ci monopolicas en el nivel federal son peores “quier nivel, las ditosiones roan Est que las que existen en el nivel local. Si un stado abusa des posicion wo opalien aigannios Tmponiendo un ‘mpuesto Confiscatorio algunos de- uentren afectados adversamente pueden migrar a otros enos impuestos. Y por supuesto, el conocimien- ‘to que los habitantes pueden dejar de vivir en un Estado miembro de la puede servir para mitigar los federacién en respuesta a una mala politica | impulsos monopolisticos de los gobiernos locales. Por el contrario, esta migraci6n correctiva no es tan probable como respuesta a una nvata poli- tica en el gobierno federal. La gente puede querer estar dispuesta a dejar tan pueblo del Gran Buenos Aires o puede abandonar una provincia del interior para ir a otra, porque el costo de transaccién de mudarse es me- hor, y de alguna manera aceptable, pero es improbable que esté dispues- to a irse a otro pais en respuesta a las politicas monopolisticas y extre- madamente costosas de un gobierno federal. Aunque este voto con los pies no parece del todo improbable en algunas circunstancias. Existe un aspecto positivo y diferente para ubicar la autoridad en nivel del gobierno local. No es solamente para competir entre los demas Estados combinados con la libre migracién lo que minimiza las posibili- dades de una distorsién monopélica. Al mismo tiempo existen los bene- ficios positivos de la competencia. Los Estados constituyen diferentes experimentos disefiados para atraer a contribuyentes y proveer trabajo. ‘A medida que crean politicas para cumplir con esta atracci6n los Esta- x ie Cerne el desarrollo econémico nacional y la expansion todo el territori s i i ee en ember venicnramartot oscar a i munes como es el caso de reformas en materia de salud, educacién y bienestar. ireriiaeecnn eer rate Ice v. Liebmann 285US311 “rionoporica, aquellos que se enct Estados porque tienen m¢ Escaneado con CamScannerUNA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO = (1932), En contra, Rose Ackerman considera que ésta es una visién de- masiado optimista de la funcién de los Estados parte en una federacién. Ella examina los incentivos de los politicos individuales para desarro- Har politicas innovadoras en tres diferentes estructuras gubernamenta- les: Un gobierno altamente centralizado, una organizacion descentrali- zada con organismos auténomos y un gobierno federal que estaria entre esos extremos. En ninguno de los extremos ella encuentra mucho incen- tivo para un politico de intentar ser reelegido y para adoptar politicas innovadoras. En un sistema federal los politicos prefieren ser candidatos al gobierno federal o ser designados para un cargo federal antes que in- novar en los gobiernos locales. El federalismo permite una competencia entre unidades de gobierno lo que favorece la eficiencia. Esto también permite distribuir mejor las competencias ya que se puede observar quién las cumple més eficien- temente. Esto es notorio en casos de policfa y educacién. Permite ver también las distorsiones en cuestiones como salud donde se aplica el principio de Tiebout en que la gente vota con los pies, es decir buscard la mejor atencidn médica donde pueda encontrarla®. Nos podemos mo- ver de una provincia a otra, pero es mucho mas costoso mudarse de pais. En contra Susan Rose Ackerman que considera que la competencia por los cargos piiblicos no se produce a nivel local y sugiere que hay un incentivo a preferir una carrera politica federal a una local con lo que los electos locales son los peores, ya que los mejores desearén una ca- rrera en el gobierno federal. Pero si la competencia entre provincias funciona para atraer capita- les y trabajo es un potente motor de crecimiento. 4. Politicas redistributivas éptimas La consideracién econémica final en la formacién de una federacién y en la division eficiente de autoridad entre Estados parte y el gobierno federal se refiere a politicas 6ptimas de redistribucién. Las provincias o Estados, aun cuando no sean parte de una federa- cién, compiten entre ellos para atraer empleo y contribuyentes. Pero a pesar que la inmigracién de inversiones y de creacién de trabajo es de- seable, la inmigracidn de personas que reciben contribuciones de seguri- dad social de los demds Estados es una carga para los recursos de la 262 Tiepour, Charles, “A pure theory of local expenditures”, Journal of Political Economy, 64: 416, Escaneado con CamScanner564 EL GOBIERNO comunidad que los recibe. Tener que pagar contribuciones de seguridad social como generalmente pueden ser los de salud o educacién por altos impuestos va a sacar de la residencia a los altos contribuyentes e incor. porar a los pobres, es decir a los usuarios del sistema de beneficios de seguridad social pero que no pagan igualmente por él. Por esta raz6n los Estados independientes que estén interesados en la redistribucién y que de otra manera competiran por los recursos pueden desear afiliarse a una federacién. Mas atin, una vez que la federacién es establecida hay una raz6n econémica para dar responsabilidad a las politicas redistributivas de un gobierno federal antes que dejarlo en las manos de los Estados miembros de la federacién. Un ejemplo de lo dicho son los sistemas de salud de la Ciudad de Buenos Aires que atraen a enfermos que escapan al sistema de salud de la Provincia de Buenos Aires y de otras provin- cias. Estos son pagados por los impuestos de los contribuyentes que vi- ven en la ciudad, pero que son utilizados por usuarios de menores recur- sos que viven fuera de la ciudad y no contribuyen, Evita que existan distorsiones en politicas redistributivas. Si una provincia tuviera un alto sistema impositivo y un eficaz régimen de asis- tencia social atraerfa a los menesterosos. Al tener un contenido minimo de servicios en la federaci6n soluciona este problema. IV. Los COSTOS DE LA FEDERACION Los costos son fijos o variables. Los fijos son el establecimiento de una federacién y los variables son los relativos a las actividades de la federaci6n, entre ellos la coordinacién de las relaciones entre los Esta- dos y la federacién 2. La distribucién de competencias es genérica con estindares gene- rales. Debe existir una forma de solucién de controversias. El control judicial ha sido mas desarrollado en las federaciones que en Estados unitarios. Si asumimos que un grupo de Estados independientes percibe que los beneficios de pertenecer a una federacién son sustanciales, no in- tegrardn la federacién a menos que estén convencidos que los costos de hacerlo son menores que sus beneficios. {Qué costos pueden anticipar esos Estados si ingresan 0 conforman una federacién? Estos costos pueden set 263 IyMAN, Robert-RuBINFELD, Daniel, “The political economy of federalism”, e” Perspectives of public choice, Dennis Mueller editor, Cambridge Uni New York, 1997, p. 73. talent apeal Escaneado con CamScannerUNA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO % fijos o variables. Los costos fijos son aquellos de negociar y redactar el acuerdo original que conforma la unién federal, Aun cuando estos pue- den ser considerables son sin embargo costos fijos y por lo tanto no afec- tardn las actividades cotidianas que resulten del sistema federal. Los costos variables son aquellos que dependen de la extensién de las actividades de la federacion y de estos costos el més elevado es el de coordinar las relaciones entre los Estados miembros y el gobierno federal. Existen diversas razones para creer que estos costos pueden ser par- ticularmente importantes, La primera es que en el documento que da origen a la federacién, es decir la Constitucién, la division de la autoridad entre el gobierno federal y los Estados miembros probablemente no sea exacta, pero en general especifica las funciones de acuerdo a estindares generales. Existiré una incertidumbre sobre lo que esta y no est permitido a los diversos nive- les del gobierno, y esta incertidumbre causard errores por los dos niveles de gobierno. En algunas instancias un gobierno se extenderé en su auto- ridad, y en otras se frenard o se controlard de ejercer una autoridad que puede tener en forma legitima. Cada error impone costos a la federacién. Segundo: Deben existir mecanismos para resolver estas disputas sobre la autoridad legitima. Generalmente es un tribunal, y en los sistemas federales que siguen el modelo de los Estados Unidos como el Argenti- no es la Corte Suprema la que sirve de érbitro final para las disputas entre los gobierno provinciales y el gobierno federal. Se puede imaginar tam- bién que sea el proceso politico el que ocupa esta funcién. Existe toda una doctrina que considera que el proceso politico federal es el mejor Arbitro entre las relaciones entre Nacién y Estado y las provincias. Los costos de la solucién de controversias son siempre elevados. Estas consideraciones se aplican aun en un sistema federal ideal, uno en que los Estados miembros hayan establecido una distribucién ideal para realizar sus objetivos conjuntos y continen actuando de buena fe. En una federacin que no es la ideal los costos variables para resolver proble- mas pueden ser elevados. Se pueden hacer dos consideraciones relevan- tes a este tema. Supe La primera: Supongamos que las circunscripciones politicas sean tan poderosas a nivel local que distorsionen las politicas fuera de lo que se- rian los fines deseables socialmente y a favor de sus propios intereses. Estos grupos de interés politico pueden ser menos poderosos a nivel fe- deral que a nivel local, y por lo tanto puede ser menos distorsivo asignar la responsabilidad gubernamental en el nivel federal a pesar que otras consideraciones puedan sostener su asignacién a nivel de los gobiernos locales. Este argumento no es nuevo, fue sostenido por Madison en El Escaneado con CamScanner— 566 EL GOBIERNO Federalista N° 10, en el que sostuvo que las libertades individuales cy los derechos de propiedad y libertad de religion estaban mejoy Protegi das a nivel nacional y no a nivel local. Madison sostuvo que Ia amenary inds seria ala libertad individual era ta tirania de la mayorta, y ane lag facciones mayoritarias tienen un efecto mayor en niveles locales en los cuales pueden concentrarse. En la nacién como en to ; do son generalmen, te una minoria, Por lo tanto la tiranfa de una facci6n citcunstancialmeny, mayoritaria es mas probable en una provincia o gobierno local ¥ menos probable a nivel nacional. Segundo: Se debe reconocer que una competencia entre las provin. cias puede no siempre ser deseable. Puede haber circunstancias en que competencia entre los Estados parte no Ileve a un experimento que pro. duzca el mejor resultado, sino que produzca una carrera hacia el fondo, es decir una carrera a ver quién da més ventajas. Esto quiere decir que puede haber tanta competencia entre los Estados miembros que el resul- tado sea un conjunto minimo de actividades gubernamentales que sean Menores que lo éptimo socialmente. Es as{ como pueden darse ventajas a las inversiones que leven a excluir a grupos empresarios del sistema tributario e inclusive de normas de seguridad e higiene en el trabajo o normas de proteccién del medio ambiente, Normas de la federacién que impidan o regulen esta competencia interprovincial pueden prevenir esta carrera hacia lo peor. Es muy dificil distinguir ex ante aquellas circuns- tancias en que la competencia interprovincial es buena de aquellas en que puede ser perversa, Sin embargo esta dificultad es un ejemplo de los pro- blemas practicos que pueden ocurrir aun en una federacién razonablemen- te bien organizada. Y también son una demostracién de la necesidad de tener un sistema federal donde las competencias sean flexibles y puedan ajustarse de acuerdo a las circunstancias, Un ejemplo nitido de esto es la necesidad que las normas de protec- cién del medio ambiente sean federales, 0 por lo menos los esténdares mfnimos, y también su control porque de lo contrario son el primer tipo de normas que los gobiernos provinciales dejardn de lado para favorecer a empresarios que radiquen sus industrias en los territorios provinciales. Un buen ejemplo de la flexibilidad en la historia constitucional argen- tina es el caso de la educaci6n primaria. Si bien la educacién primaria est concedida por la educacién en el nivel provincial como consecuencia de la existencia del consejo nacional de educacién a partir de fines del siglo XIX se establecieron escuelas primarias nacionales en todo el pais, Este sistema creado por la ley Lainez pretendié con éxito mantener un nivel ba- sico de exigencia en toda la educacién en el Pais. La existencia de escue- Jas nacionales en las provincias hizo que fueran el modelo de educacién Escaneado con CamScannerUNA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO amt: para todas las demas escuelas que estuvieran en Ia localidad. Al mismo tiempo una vez establecido este limite bésico pudo establecerse un cam- bio y conceder todas las escuelas primarias dentro de la competencia de la autoridad provincial. Esto tuvo un resultado positivo en cuanto a que al- gunas provincias demostraron una gran eficacia en sus sistemas educati- Vos y otras no, con lo cual se puede establecer un sistema de competen- cia interjurisdiccional para conocer cual es el mejor sistema educativo. Por el contrario puede ocurrir que una mala ley federal en materia educa- tiva perjudique esta competencia y sea una rémora para la educacién. En este caso la que impulsa la carrera hacia abajo puede ser una ley federal. La accién de los grupos de interés es mas activa en las provincias que en el gobierno federal donde los costos de transaccién son mayores. 1. Las provincias menores y las coaliciones politicas Las coaliciones entre pequefios Estados tienen menos costos de tran- saccién es por ello que controlan el Senado. Un candidato en una pro- vincia pequefia tiene menores costos de transaccién para ser elegido, esto le permite ahorrar su energia y tiempo para las negociaciones dentro del Ambito politico nacional, generalmente en el Senado. Alli puede coinci- dir con los demas senadores de Estados menores que se encuentran en una situacién parecida. Al mismo tiempo tienen el incentivo de obtener recursos de las provincias mayores. El caso de los candidatos presidenciales es similar. Los costos de los gobernadores de las provincias menores son considerablemente redu- cidos frente a los de las provincias més pobladas. Esto les permite utili- zar los recursos disponibles en su actividad politica nacional, de alli que tengan mas tiempo para hacerse conocer por los electores y tener un mejor desempefio en los comicios. El gobernador de una gran provincia tiene altisimos costos simplemente para organizar la coalicién que lo lleve al poder y le permita mantenerse en él. De alli sus dificultades para obtener una dimensién politica nacional. vest La competencia para bajar impuestos y conseguir subsidios es in- deseable. V. FEDERALISMO Y PUBLIC CHOICE Podemos plantearnos la pregunta sobre qué limites impone la poli- tica cotidiana en el disefio Gptimo de una federacién. Para ver el impacto Escaneado con CamScanner568 EL GOBIERNO de esta consideraci6n en las cuestiones del federalismo debemos utilizar la teorfa de la eleccién piiblica (public choice). Esta teorfa explica ¢| comportamiento politico tanto de los votantes locales, de los burécratas y de los politicos utilizando los mismos modelos de decisién racional que ios economistas utilizan en el comportamiento econémico. De esta ma- nera las leyes son también el resultado de fuerzas de oferta y demanda dentro del mercado politico, De esta manera los grupos de interés pue- den demandar legislacién favorable y pueden exigir legis ladores que oftez- can este tipo de legislacién. Una lectura posible es que el gobierno federal utilice la cldusula de supremacia 0 la cldusula de progreso para impedir que la ley local regule alguna actividad y de esta manera reciba los beneficios politicos de pro- veer esos servicios a los votantes. Esta puede ser una raz6n por la cual gran parte de la legislacién sobre cierto tipo de regulaciones que tengan interés popular sean efectuadas por el gobierno federal. En el sentido que los legisladores quieran prover esos servicios y de esa manera recojan los beneficios politicos de esa actividad. También puede ocurrir que el gobierno federal se abstenga de legislar sobre ciertos temas por presién de los gobiernos locales que quieran recoger los beneficios de la presta- ci6n de esos servicios a los votantes. Esto aun cuando el gobierno fede- ral tuviera en estos temas la capacidad de ejercer su autoridad. La regu- lacién por el gobierno federal muchas veces ocurre no por la distribucién 6ptima de competencias, sino por motivos politicos. De esta manera el gobierno federal puede regular cuestiones que son puramente locales sim- plemente porque los legisladores locales no quieren pagar el costo poli- tico de legislar sobre ellas. En otros casos el gobierno federal deja la autoridad regulatoria a los gobiernos locales en casos que desde un pun- to de vista puramente de distribucién de competencias pudiera conside- rarse que existe un interés nacional importante. En principio consideremos que los grupos de interés que requieren de reglamentacién prefieren en general la reglamentacién por el gobier- no federal que una reglamentacién por el gobierno local. Esto es por- que generalmente es mds barato obtener la aprobacién de una ley fede- ral que obtener la aprobacién de tantas leyes como provincias existan. Mas atin, si una norma reglamentaria es pasada en el Ambito local, se de- be obtener el apoyo del gobierno federal para asegurar que no existirén conflictos con las reglamentaciones nacionales. En contraste con la re- glamentacién estatal, una reglamentacién federal competente claramente sla pil caminn, Une ter rx por cual gap ee ral es que la ley federal es en Pant general considerada de mejor calidad que Escaneado con CamScannerUN: iA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO me la ley local. Esto debido a que probablemente los funcionarios federales estén mas calificados que lo que pueden estar | e aca eetprogincial ar los funcionarios de gobier- re aie ca im aoe es més dificil de evitar que la ley provin- ios oun Mie Gatdamee ae oe migrar o irse del pais en comparacién con afectadas negativamente oe iaepian en an 7 pene eee S asdnioall Por la reglamentacién podrén escapar ala regla- L Pero no escapar a la ley federal, es decir, quien tenga mas influencia en el gobierno en el Congreso Nacional podrd establecer una re- glamentaci6n que sea mas favorable a sus intereses y de esta manera au- mente los costos de transaccién de la competencia en la misma activi- dad. Muchas veces el objetivo de la reglamentacién es aumentar los costos del rival al requerirles que provean de un producto de la calidad més alta o hacerlo en una manera que fuera més cara de lo que harfan normal- mente, y esta estrategia de aumentar los costos es facilmente aplicable cuando existe una reglamentacién nacional que establezca las caracterfs- ticas de un producto o servicio. Si la tactica tiene éxito los rivales serén llevados fuera del mercado. Por estas razones los grupos de interés gene- ralmente prefieren una reglamentacién federal a la reglamentacién local. Sin embargo los legisladores y administradores del gobierno federal muchas veces ceden ante los legisladores provinciales. La respuesta debe estar en algunos casos en que los que podrian reglaméntar ese derecho (es decir el Congreso) obtienen mas con la deferencia hacia los legisla- dores provinciales para satisfacer las demandas de los grupos de interés politicos. En esos casos también puede ser cierto que aquellos que de- mandan la regulacién prefieren que es regulaci6n sea hecha en el ambito local. Existen tres tipos de condiciones bajo las cuales la deferencia fe- deral hacia los gobiernos locales es probable que ocurra: (i) Cuando los grupos de interés tienen una inversién ya sea ex- propiable que dependa de un grupo particular de reglamentaciones loca- les y el valor de esa inversién podrfa ser anticipada por la regulacién del gobierno federal. (ii) Cuando 1a solucién que reglamentacién particular difiere mi risdiccién. : z om (iii) Cuando el Congreso puede evitar reacciones politicas adversas que fueran consecuencia de esta reglamentacién delegando esta cuestion controvertida a los gobiernos locales. bi El Congreso generalmente tiene un comportamiento similar cuando delega reglamentaciones controvertidas a la administracin. Existe una relacién 0 comparacién posible entre esta teoria de la concesién del go- maximiza el apoyo politico para una arcadamente entre jurisdicci6n y ju- Escaneado con CamScannera 570 EL GOBIERNO bierno federal o del Congreso federal en particular a los gobiemos igcg, les similar a lo que es el contrato de concesi6n por el cual una empre no opera la actividad econémica por s{ misma y elige licenciar la prog sién de esos servicios a otras empresas que venden y producen su pry, ducto y la empresa central se conserva el control sobre ciertos elementos del producto, entre ellos el control de la marca, la publicidad de} Produc. to y dems. Es decir que utilizan la metéfora del contrato de franquicig, Puede ocurrir como en el caso del Estado de Delaware que un Estado se especialice en algtin tipo de legislacidn, como es el caso de legislacign en materia de empresas de sociedades andnimas, y entonces el 40% de las empresas de sociedades anénimas en los Estados Unidos estan en ¢| Estado de Delaware. Puede ocurrir entonces que alguno de los Estados se especialice en cierto tipo de legislacién y el gobierno federal no quie- ra participar en este tipo de regulacién y deja la competencia entre legis. laciones estatales 0 locales para ver cual es la mds eficiente. Es decir, jo que motiva al decisor local es el hecho que los grupos de interés tengan un incentivo fuerte para presionar para soluciones locales para sus pro- blemas reglamentarios. En suma: El comportamiento de los actores politicos es racional y maximi- zador de utilidades. EI gobierno federal toma a su cargo funciones que podrian ser pu- ramente locales, es el caso de los bancos puramente locales. El caso con- trario es que el Estado menor regulador absorba toda la actividad, caso del Estado de Delaware en derecho societario. El grupo de interés que desea la aprobacién de una ley lo hace en el dmbito federal porque es mas barato aprobar una ley a nivel federal que muchas legislaturas locales. Asimismo se considera que la norma federal es de mejor calidad que la norma local. La ley federal es mas dificil de evitar que la ley local, uno no se puede ir del pats y también el costo de transaccién de cambiarla es muy alto, La regulacién es una forma de aumentar el costo de transaccién de los rivales. Al contrario, si un grupo de interés desea que una actividad no sea regulada la propone a nivel local porque siempre habré una provincia que no regule. Tres casos 1. Cuando los grupos de interés tienen una inversién expropiable en un lugar regido por reglamentos locales y el valor de la inversién se di- siparfa por la reglamentacién federal, 2. Cuando el apoyo de una solucién maximizadora para una cues ti6n reglamentaria local difiera entre jurisdicciones, Escaneado con CamScannerUNA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO a 3. Cuando el Congreso puede evitar una reaccién politica negativa al delegar una cuestién controvertida a las provincias. VI. LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN LOS BIENES PUBLICOS CONGESTIONABLES ___ Los Estados ofrecen bienes ptiblicos y regulan Ia oferta de otros bienes. Las fallas del mercado proven la justificacién econémica con- vencional para la oferta estatal y la regulacion de la oferta de bienes. Los bienes ptiblicos son no rivales, es decir la utilizacién por una persona no limita la utilizacién por otra. Es el ejemplo de la defensa nacional, la seguridad dada a un individuo no limita o sustrae de la seguridad dada a otros individuos. Al mismo tiempo los bienes piiblicos puros son no excluyentes, es decir que no es antieconémico excluir individuos del beneficio de esos bienes. De esta manera nadie es excluido de utilizar las calles de una ciudad en gran medida porque serfa antiecon6émico in- tentar percibir un impuesto por el acceso a la circulacién. Cuando Ia exclusién es antieconémica los individuos tienen un in- centivo a actuar de polizones (free ride) y no pagar por los bienes ptibli- cos. Esta actitud impide a los que proven estos servicios de obtener un beneficio y esto hace que no haya proveedores privados de bienes puibli- cos. El Estado puede impedir el free ride al aplicar impuestos para finan- ciar los bienes ptiblicos. Para prevenir al polizén el Estado debe imponer tributos a todas las personas que se beneficien de los bienes ptiblico: Todas las personas en la Nacién se benefician de los bienes piibli- cos puros. El gobierno central puede establecer impuestos a todas las personas en forma mis efectiva que lo que pueden los gobiernos provin- ciales o locales. De esta manera se puede establecer una prescripcién: cuando un bien ptiblico es puro o se aproxime a un bien puro es el go- bierno central el que debe proveerlo. En otras palabras el gobierno na- cional debe recaudar los impuestos y utilizarlos para proveer los bienes piiblicos, ya sea directamente por la produccién estatal o indirectamente comprando el bien de quien pueda produc lo, Esta regla es el comienzo de la teorfa convencional del federalismo, pero no el fin?*. ‘A diferencia de los bienes puros muchos de los bienes puiblicos tie- nen caracteristicas locales que influyen la extensién de los beneficios y la amplitud de los juegos oportunistas como el free ride. Como los par- 264 Coorer, Robert, The strategic Constitution, Princeton, 2002, p. 105. Escaneado con CamScanner